Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa PROBLEMATIKA VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V OPERAČNÍM PROGRAMU VÝZKUM A VÝVOJ PRO INOVACE Public procurement issues within the Operational Program Research and Development for Innovations Diplomová práce Vedoucí práce: Mgr. Bc. David Póč Autor: Bc. Lenka ADAMÍROVÁ Brno, 2015
Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2015/2016 ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro: Obor: Název tématu: Název tématu (anglicky): Bc. Lenka Adamírová Veřejná ekonomika a správa Problematika veřejných zakázek v Operačním programu Výzkum a vývoj pro inovace Public procurement issues within Operational Program Research and Develop,ent for Innovations Zásady pro vypracování Problémová oblast: V rámci procesu alokace strukturálních fondů v České republice v programovém období 2007-2013 bylo jednou z klíčových priorit posílení potenciálu v oblasti vědy a výzkumu. Klíčovým nástrojem pro realizaci podpory se stal Operační program Výzkum a vývoj pro inovace (OP VaVpI). V rámci jeho realizace došlo k vybudování několika zcela nových vědecko-výzkumných infrastruktur v ČR s nadnárodním významem. Jako jeden z klíčových problémových prvků při realizaci projektů se ukázal institut veřejných zakázek s širokými dopady na možnosti dokončení projektů a další skutečnosti. Cíl práce: Cílem práce je identifikovat vliv institutu veřejných zakázek na tzv. velké investiční projekty v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. Součástí plnění cíle bude popsání konkrétních problémových prvků v jednotlivých vybraných projektech a postulace doporučení pro možné změny prostředí v oblasti veřejných zakázek. Postup práce: 1. Vymezení pojmu veřejná zakázka, typy veřejných zakázek, druhy zadávacích řízení, zadavatelé veřejných zakázek.
2. Zhodnocení současného stavu veřejných zakázek a jejich problémů v České republice. 3. Charakteristika vybraného Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. 4. Získávání informací od tzv. velkých investičních projektů a jejich zpracování. 5. Formulace závěrů, doporučení a navržení změn. Rozsah grafických prací: Rozsah práce bez příloh: Podle pokynů vedoucího práce 60 80 stran Literatura: OCHRANA, František. Hodnocení veřejných projektů a zakázek. 3. vyd. Praha: ASPI, 2004. 195 s. ISBN 80-7357-033-5. DOLEŽALOVÁ, Hana a Miroslav DOLEŽAL. Stručný exkurz do problematiky veřejných zakázek. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011. 97 s. ISBN 978-80-210-5492-9. MECH, Josef. Veřejné projekty a veřejné výdajové programy. Brno, 2002. 86 l. ŠUMPÍKOVÁ Markéta, František OCHRANA a Jan PAVEL. Veřejné výdajové programy a jejich efeketivnost. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2005. 233 s. ISBN 80-86861-77-5. OCHRANA, František. Veřejné výdajové programy, veřejné projekty a zakázky: jejich tvorba, hodnocení a kontrola. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. 219 s. ISBN 9788073576448. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a judikaturou. Edited by Robert Krč. 1. vyd. Praha: Linde, 2013. xiv, 1253. ISBN 9788972018888. Vedoucí diplomové práce: Mgr. Bc. David Póč Datum zadání práce: 13. 1. 2014 Termín odevzdání diplomové práce a vložení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku.. vedoucí katedry děkan V Brně dne 31. 8. 2015
Jméno a příjmení autora: Název diplomové práce: Název práce v angličtině: Katedra: Vedoucí diplomové práce: Bc. Lenka Adamírová Problematika veřejných zakázek v Operačním programu Výzkum a vývoj pro inovace Public procurement issues within Operational Program Research and Development for Innovations Veřejná ekonomie Mgr. Bc. David Póč Rok obhajoby: 2016 Anotace Předmětem diplomové práce je identifikovat vliv institutu veřejných zakázek na velké investiční projekty v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. První kapitola je zaměřena teoreticky na představení pojmů týkajících se oblasti veřejných zakázek. V druhé kapitole je zhodnocen stav veřejných zakázek v České republice, velikost trhu veřejných zakázek, jak po stránce finanční, tak také množství veřejných zakázek realizovaných na území České republiky. Třetí kapitola práce představuje vybraný operační program, jeho cíle a strukturu. Čtvrtá kapitola specifikuje konkrétní projekty, u kterých byla daná problematika zkoumána. Závěrečná kapitola práce seznamuje s výsledky, které byly zjištěny na základě rozhovorů a e-mailové korespondence a navrhuje možná řešení. Annotation The subject of this thesis is to identify the impact of the Institute of public procurement for large investment projects within the Operational Program Research and Development for Innovations. The first chapter focuses on theoretical concepts concerning performance of public contracts. In the second chapter there is an evaluation of the state of public contracts in the Czech Republic, the size of the public procurement market both in financial terms how much spending goes to public contracts, as well as the amount of contracts executed in the Czech Republic. The third section presents selected operational program, its objectives and structure. The fourth chapter specifies concrete projects on which the topic is examined. The final chapter of the thesis presents the results identified on the basis of interviews and e-mail correspondence and suggests possible solutions. Klíčová slova Veřejné zakázky, operační program, velké investiční projekty, problémy, Evropská unie Keywords Public procurements, operational program, large investment projects, problems, European Union
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Problematika veřejných zakázek v Operačním programu Výzkum a vývoj pro inovace vypracovala samostatně pod vedením Mgr. Bc. Davida Póče a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 31. srpna 2015 vlast no ruč ní podpis aut o ra
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu diplomové práce Mgr. Bc. Davidu Póčovi za odborné rady a připomínky, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce a za čas věnovaný konzultacím. Velké poděkování patří rovněž mé rodině, za její trpělivost, podporu a vynikající zázemí, čímž mi usnadňovali celé studium. V neposlední řadě bych poděkovala Ing. Haně Luxové a Mgr. Ivaně Kudrnáčové za představení praktické stránky problematiky veřejných zakázek ve vztahu ke strukturálním fondům a jednotlivým operačním programů.
Obsah ÚVOD... 11 1 POJEM VEŘEJNÁ ZAKÁZKA A JEJÍ DĚLENÍ... 15 1.1 Historie zadávání veřejných zakázek... 15 1.2 Pojem veřejná zakázka... 16 1.3 Zadavatelé veřejných zakázek... 17 1.4 Pravidla pro výběr dodavatelů... 19 1.5 Veřejné zakázky podle předmětu plnění... 20 1.6 Veřejné zakázky podle předpokládané hodnoty... 21 1.7 Druhy zadávacího řízení... 24 2. SOUČASNÝ STAV VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR... 28 2.1 Velikost trhu veřejných zakázek... 28 2.2 Elektronizace trhu veřejných zakázek... 36 3. OPERAČNÍ PROGRAM VÝZKUM A VÝVOJ PRO INOVACE... 39 3.1 Cíle OP VaVpI... 39 3.2 Struktura Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace... 41 3.3 Velké investiční projekty... 42 4. VYBRANÉ PROJEKTY... 46 4.1 Biotechnologické a biomedicínské centrum Akademie věd a Univerzity Karlovy ve Vestci (BIOCEV)... 47 4.2 Extreme Light Infrastructure (ELI Beamlines)... 48 4.3 CEITEC Středoevropský institut technologií... 50 4.4 Fakultní nemocnice u sv. Anny v Brně Mezinárodní centrum vědeckého výzkumu (FNUSA- ICRC)... 51 4.5 IT4Innovations - národní superpočítačové centrum... 53
4.6 SUSEN udržitelná energetika... 54 5. METODIKA A ROZHOVORY... 56 5.1 Interview... 56 5.2 Diskuze nad poznatky z rozhovorů... 57 5.4 Jaké jsou další problémy... 60 ZÁVĚR... 63 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ... 66 SEZNAM TABULEK... 70 SEZNAM GRAFŮ... 70 Seznam obrázků... 71 SEZNAM PŘÍLOH... 72
ÚVOD Veřejné zakázky nejsou novým fenoménem, jak by se na první pohled mohlo zdát. Jistá podoba veřejných zakázek tu figurovala již v období Starověku a využívali je staří Řekové. Proces zadávání veřejných zakázek byl využíván například při stavbě chrámů, zavlažovacích zařízení, přestavbě zdí, stavbě měst a jiných systémů. Vývoj veřejných zakázek navazoval na ukončení barterového obchodu a rozvoj peněz a řemesel. První právní zmínky se objevují v 16. století ve Francii jako součást stavebního řádu. V Československu byl v roce 1920 vydán zadávací řád, který měl zabezpečit účelné a efektivní hospodaření se státními prostředky. 1 Problémy s veřejnými zakázkami se objevily již v průběhu první světové války, kdy byl stát nespokojený se spoluprácí s podniky při plnění veřejných zakázek. Podniky využívaly svého monopolního postavení, stát neměl na výběr a podniky dosahovaly tzv. válečných zisků. Zájem o problematiku veřejných zakázek vzrostl v 80. letech 20. století, kdy ve Velké Británii vznikl nový směr New Public Management, jehož základní myšlenkou byl přechod od přímé produkce k nakupování od soukromého sektoru. Využití otevřených soutěží měl přinášet tlak na větší efektivnost vynaložených veřejných prostředků. 2 Veřejná zakázka je řízení, kde se oznamuje možnost přihlásit se a po splnění parametrů zadávací dokumentace je možné postoupit do celkového hodnocení zakázky. S úspěšným uchazečem zadavatel sepíše písemnou smlouvu. Cílem veřejných zakázek je otevření řízení širokému spektru dodavatelů v daném oboru s následným získáním nejvýhodnějších podmínek pro zadavatele zakázky. Parametry veřejných zakázek, které jsou hodnoceny, jsou úspora finančních prostředků, dále také efektivnost a účelnost. Aby bylo dosaženo úspory finančních prostředků, předchází realizaci veřejné zakázky výběrové řízení, kdy je vybrán dodavatel, který splňuje všechna požadovaná kritéria zadavatele, která ustanovuje tzv. zadávací dokumentace. Tato dokumentace je dostupná všem potenciálním uchazečům a to buď veřejně dostupná (např. na webových stránkách zadavatele), nebo na žádost na uvedené adrese. Po termínu doručení jsou veškeré doručené obálky s nabídkami do výběrového řízení otevřeny a nabídky jsou kontrolovány, zda odpovídají parametrům 1 http://www.advokatijelinek.cz/historie-verejnych-zakazek.html 2 PAVEL, J.: Veřejné zakázky v České republice, str. 5 11
ustanoveným v zadávací dokumentaci. Podle zadaných kritérií, která jsou stanovena zadavatelem zakázky, se hodnotí jednotlivé způsobilé nabídky. Mezi nejčastěji hodnocená kritéria patří cena, dále je to termín dodání, který se uvádí v kalendářních dnech, a případně technické řešení, pokud je předmětem zakázky např. dodání specifické technologie. Nejčastějším problémem je objektivnost hodnocení a je doporučeno využívat matematické vzorce pro transparentní a nediskriminační vyhodnocení nabídek. Hodnocení provádí nejméně tříčlenná komise složená ze členů, kteří jsou objektivní, nestranní a nemají k hodnotícím nabídkám žádný vztah. Proces veřejných zakázek je finančně velice náročný. Problematika zadání veřejné zakázky především v oblasti strukturálních fondů je přednostně zadávána specializovaným advokátním kancelářím, jelikož zadavatel tak ušetří nejen čas, ale i lidské zdroje, které by se veřejné zakázce musely věnovat. Proces veřejné zakázky se sestává ze zadání výběrového řízení, vyhodnocení a realizace veřejné zakázky. Mezi nejčastější problémy v zadávání veřejných zakázek patří opakování výběrového řízení a to z důvodu nedostatku přihlášených dodavatelů (ve vybraných operačních programech se požadovaný počet uchazečů lišil a pravidla pro výběr zadavatelů jsou pravidelně upravována, nelze tedy přesně stanovit definovaný povinný počet nabídek způsobilých pro hodnocení), či nedodržení minimálních lhůt zveřejnění zakázky popř. jiných administrativních chyb způsobených zadavatelem a nenaplnění požadovaných kritérií jednotlivých nabídek. Tyto problémy a mnohé další způsobují zdražení procesu veřejných zakázek a to je nutné odbourat. Se vstupem České republiky (dále ČR ) do Evropské unie (dále EU ) se množství finančních prostředků investovaných prostřednictvím veřejných zakázek ještě zvýšilo. Bylo nutné rovněž změnit legislativu, což je také jedním z problémů trhu veřejných zakázek velmi častá změna legislativy a změny v pravidlech pro výběr dodavatelů u jednotlivých operačních programů. Dále je potřeba se zaměřit na dostatečnou transparentnost, nediskriminaci, a odbourání korupce na trhu veřejných zakázek. Dohled a kontrolu nad veřejnými zakázkami provádějí Nejvyšší kontrolní úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, finanční úřad, auditní orgány a také řídící orgán operačního programu, kterým je v případě Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace (dále OP VaVpI ) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. 12
Cílem práce je identifikovat problémy vztahující se k odvětví veřejných zakázek, se kterými se potýkají tzv. velké investiční projekty Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, tj. projekty s rozpočtem nad 50 mil. EUR. Tyto projekty byly podporovány v rámci prioritní osy 1 a prioritní osy 2. Práce identifikuje problémy, se kterými se setkávají příjemci dotace z Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. Práce bude nahlížet na problémy z pohledu zadavatele s následnou identifikací důvodů vzniku těchto problémů a jejich eliminace, dále problémů, které vyvstanou v průběhu realizace veřejné zakázky. V závěru práce bude navrženo řešení na odstranění, příp. zmírnění překážek hladkého průběhu realizace projektu ve vztahu k veřejným zakázkám. O skončeném programovém období 2007 2013 by se dalo říci, že bylo průkopové, co se týká čerpání evropských dotací. Nyní je potřeba zhodnotit, jakým problémům projekty musely čelit v oblasti veřejných zakázek v průběhu čerpání dotace ve vztahu k veřejným zakázkám, aby v následujícím programovacím období 2014-2020 bylo využití finančních prostředků ještě efektivnější. Práci rozděluji na dva ucelené celky, které se dále dělí na jednotlivé kapitoly. V první části práce se zaměřím zejména na teoretická východiska a definování problémové oblasti, druhou část práce představuje samotná identifikace problémů a rizik procesu zadávání veřejných zakázek realizovaných projektů OP VaVpI. První kapitola teoretické části tvoří úvod do problematiky veřejných zakázek. Seznamuje s výkladem pojmu veřejná zakázka a krátkou historií. Dále se zabývá dělením veřejných zakázek dle různých kritérií podle předmětu plnění a předpokládané hodnoty, druhy zadávacích řízení a také typy zadavatelů. Druhá kapitola se zaměřuje na hodnocení struktury a stavu trhu veřejných zakázek v České republice. Hodnocení počtu veřejných zakázek na základě rozdílných kritérií a také představení nového způsobu zadávání veřejných zakázek a to pomocí elektronického zadávání, tzv. e-tržišť. Druhá část práce začíná představením konkrétního operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. Popisuje jeho charakteristiku, cíle, krátce se zmiňuje o vybraných projektech. Navazující kapitola se věnuje problematice veřejných zakázek v praxi se zaměřením na velké investiční projekty. Zde jsou více popsané vybrané projekty, jejich specializace a struktura. Závěrečná část práce diskutuje získané informace a vyvozuje doporučení a závěry. K získání informací o problematice veřejných zakázek bylo využito metody řízených rozhovorů, studium odborné literatury a vzhledem k aktuálnosti tématu především materiálů 13
z internetových zdrojů jednotlivých orgánů, které jsou úzce spjaty s projekty Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. 14
1 POJEM VEŘEJNÁ ZAKÁZKA A JEJÍ DĚLENÍ V této kapitole se práce zabývá vymezením pojmu veřejná zakázka a jejím členěním dle různých kritérií. Proces veřejných zakázek je v České republice definován zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále Zákon ), který byl několikrát novelizován a ze kterého se bude v této kapitole vycházet. Tzv. velká novela zákona o veřejných zakázkách nabyla účinnosti 1. dubna 2012. Tento den vstoupil v platnost zákon č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb. Některé nedostatky velké novely byly napravovány technickou novelou zákona o veřejných zakázkách platnou od 1. 1. 2014. Poslední novela zákona o veřejných zakázkách vyšla v platnost 6. března 2015. 1.1 Historie zadávání veřejných zakázek Právní úpravy mají dlouhou historickou tradici. První podrobnější pravidla pro zadávání veřejných zakázek byla zavedena ve Francii v roce 1535, v Německu v roce 1542 (při zadání stavební práce na pevnosti v Ingolstadtu). První zákonná úprava však vyšla v USA v roce 1808, kdy byl přijat zákon o veřejných pracích. Legislativa týkající se zadávání veřejných zakázek se v Evropě objevila o 30 let později, v roce 1838 ve Francii. Později také v Rakousku (1909) a v Uhrách (1907). 3 V historii české a československé legislativy se poprvé oblast zadávání veřejných zakázek objevila v roce 1920. V tomto roce bylo vydáno nařízení vlády Československé republiky č. 667/1920 Sb., o zadávání státních dodávek a prací (Zadávací řád). Ke zmíněnému nařízení bylo v letech 1922, 1923 a 1925 vydáno ministerstvem veřejných prací sedm prováděcích předpisů, tzv. výnosů. Nařízení se vztahovalo na dodávky, práce, které zadávaly úřady státní správy a jimi spravované ústavy, podniky a fondy. Cílem nařízení bylo zajistit efektivnější hospodaření s penězi státního rozpočtu. 4 V poválečném období fungovalo centrálně řízené hospodářství a ceny byly pevně stanoveny. Oblast zadávání byla řešena Všeobecnými stavebními podmínkami z roku 1947, které platily až do roku 1983. V tomto roce byl také novelizován hospodářský zákoník. V roce 1990 byl 3 BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České republice, str. 11 4 http://www.justitia.cz/historie.html 15
vydán Zadávací řád staveb, který vydalo Federální ministerstvo financí a Federální ministerstvo hospodářství. 5 Prvním legislativním předpisem upravujícím zadávání veřejných zakázek v České republice se stal zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Po uvedení do praxe byl zákon dvanáctkrát novelizován. Legislativa musela projít velkou změnou při vstupu ČR do EU, tudíž bylo nutné provést harmonizaci s právní úpravou Evropského společenství. Pouze další novelizace zákon č. 199/1994 Sb. by nebyla dostačující, a tak byl vydán nový zákon zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (ZVZ). Bude-li v práci odkazováno na zákon, bude jím rozuměn právě tento zákon o veřejných zakázkách. Zákon zavedl nový systém zadávání veřejných zakázek, definice veřejné zakázky a zadavatele, dělení veřejných zakázek aj. 6 Jak již bylo zmíněno, tento rok vyšla v platnost poslední novela Zákona. Předmětem novely je zejména eliminace palčivých problémů stávající právní úpravy, zejména pak odstranění nedostatků účinného znění zákona o veřejných zakázkách. Jedná se převážně o změny technického charakteru a částečnou reflexi znění nových evropských směrnic. 7 1.2 Pojem veřejná zakázka Veřejná zakázka je institut, který je využíván jako hlavní nástroj k uspokojování realizace veřejných služeb. Veřejné zakázky slouží k zajištění veřejných služeb s využitím subjektů soukromého sektoru. Výhodou soukromého sektoru je jeho specializace, možnost zajištění vyšší kvality služeb a také levnější poskytnutí služby veřejnosti. Veřejnou zakázku můžeme vymezit jak z pohledu právnického, tak z pohledu ekonomického. Právnické vymezení nám definuje 7, odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a to takto: Veřejnou zakázkou je zakázka realizována na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. 8 Hlavními subjekty, jež se zapojují do tohoto vztahu, jsou zadavatel a uchazeč. Nesmíme však zapomenout také na roli veřejnosti, jelikož veřejné zakázky jsou realizovány s cílem uspokojit potřeby veřejnosti. Do zákona o veřejných 5 DOLEŽALOVÁ, H. Historie zadávání veřejných zakázek, str. 10 6 BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České republice, str. 14 7 http://www.vz24.cz/clanky/mmr-zeman-podepsal-novelu-zakona-o-verejnych-zakazkach/ 8 Zákon č. 137/2006, Sb. o veřejných zakázkách 16
zakázkách byla samozřejmě také zapracována evropská úprava. Jedná se především o dva základní evropské předpisy Zadávací směrnice a Přezkumná směrnice. Ochrana nabízí i ekonomický pohled na veřejnou zakázku. Podle něj se veřejnou zakázkou rozumí účelná alokace zdrojů, kterou zadavatel sleduje obvykle ekonomicko-sociální cíle. 9 Snaží se brát v potaz jak finanční stránku, tedy efektivní alokaci zdrojů, tak také sociální stránku a to, optimální přerozdělení užitku plynoucím veřejnosti z realizované veřejné zakázky. Cílem veřejné zakázky z pohledu ekonomického je tedy snaha o optimální sociální transfer. Aby se jednalo o veřejnou zakázku, musí být současně splněny následující tři podmínky 10 : - zakázka musí být zadávána osobou, která je zadavatelem veřejných zakázek, - zakázka musí zahrnovat i třeba jen potenciální prvek úplaty na straně zadavatele, a to třeba i nepeněžitě, - musí se jednat o zakázku na dodávky, služby nebo stavební práce. V zákoně není stanoven žádný finanční limit vymezující tento pojem, takže veřejnou zakázkou je každá zakázka splňující výše uvedené podmínky, i třeba v hodnotě pouhé jedné koruny. Podle 18 zákona o veřejných zakázkách a 19 pro sektorové zadavatele existují výjimky, kdy není nutné veřejné zakázky zadávat. Jde například o oblasti obrany, bezpečnosti, vědy a výzkumu aj. Zadavatel není povinen zadávat zakázky malého rozsahu, veřejný zadavatel je však povinen dodržovat zásady uvedené v 6. Zadavatel musí dodržovat zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Nesmí vyčleňovat státy, které jsou členy Evropské unie a ostatní státy, které mají s Českou republikou či Evropskou unií uzavřenou mezinárodní smlouvu. 1.3 Zadavatelé veřejných zakázek Při realizaci veřejné zakázky musí zadávat zakázku subjekt, který je zadavatelem a to podle definice 2 zákona o veřejných zakázkách. Okruh zadavatelů je velice široký. Zadavatelem může být nejen fyzická osoba, ale i právnická osoba, případně sdružení vice zadavatelů 9 OCHRANA, F.: Veřejné zakázky, str. 12 10 http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6317637 17
na základě písemné dohody. Zákon vymezuje tři kategorie zadavatelů: veřejný, dotovaný a sektorový. V OP VaVpI se většinou jedná o veřejné zadavatele. Veřejným zadavatelem je Česká republika, státní příspěvková organizace, územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek a jiná právnická osoba. Tzv. jinou právnickou osobu definuje 2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Příkladem zadavatele tzv. jiná právnická osoba je Fond národního majetku ČR, Pozemkový fond ČR, Česká národní banka, Česká televize aj. Zákon o veřejných zakázkách část veřejných zadavatelů vymezuje na základě právní formy (organizační složky státu, příspěvkové organizace) a část na základě přítomnosti konkurence (jiná právnická osoba). Veřejným zadavatelem se tak stává jakákoliv právnická osoba, která je nějakým způsobem veřejným sektorem ovládána a která není vystavena konkurenci při prodeji svého produktu. 11 Operační program Výzkum a vývoj pro inovace definuje podmínky pro zadavatele, resp. příjemce podpory v Příručce pro žadatele prioritní osy 1 a 2 OP VaVpI. Podle této příručky musí jak příjemci, tak také další subjekty, které mají podíl na způsobilých výdajích projektu splňovat podmínky níže: - hlavním účelem je provádět základní výzkum, aplikovaný výzkum nebo experimentální vývoj a šířit výsledky těchto činností prostřednictvím výuky, publikování nebo převodu technologií, - prostředky ze zisku reinvestuje do činnosti uvedené výše, - podniky, které mohou uplatňovat vliv na takovýto subjekt, nemají žádný přednostní přístup k výzkumné infrastruktuře tohoto subjektu, nebo k výsledkům vytvořeným tímto subjektem, - hospodářské a nehospodářské činnosti jsou v rámci subjektu účetně odděleny a nedochází k financování hospodářských činností z činností nehospodářských. Nehospodářskými činnostmi jsou myšleny: vzdělávací aktivity, nezávislý výzkum, kolaborativní výzkum, šíření výsledků výzkumu, transfer technologií. 12 11 PAVEL, J.: Veřejné zakázky a efektivnost, str. 13 12 Příručka pro žadatele prioritní osy 1 a 2 Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, str. 34 18
Potenciální příjemce, tedy subjekt, který je zřízen za účelem realizace činnosti ve vědě a výzkumu musí prokázat, že tato činnost bude tvořit více jak 50% veškeré činnosti a naopak nehospodářské činnosti budou tvořit alespoň 10% z celkových činností subjektu. Doložení těchto činností je povinné pro příjemce po dobu alespoň 2 po sobě jdoucích účetních období. 13 Při posouzení vhodnosti příjemce, bere řídící orgán (dále ŘO ) OP VaVpI v potaz také předpoklady úspěšného realizování projektu. Povinností příjemce je rovněž poskytnout Řídícímu orgánu všechny dokumenty, které se týkají jeho činnosti, vnitřní struktury apod. Subjekty, mající zájem o přisouzení dotace nejsou Řídícím orgánem OP VaVpI posuzovány podle právní formy, ale podle podmínek definovaných v příručce, resp. zmíněných výše. Výjimkou jsou následující subjekty: - obecně nepřijatelné právní formy žadatele: obecně prospěšná společnost, občanské sdružení, zájmové sdružení právnických osob, - obecně akceptovatelné právní formy žadatele: veřejné a státní vysoké školy, které provádějí výzkum a vývoj, veřejné výzkumné instituce, - právní formy ve zvláštním režimu: organizační složky státu, organizační jednotky Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra, státní příspěvkové organizace, příspěvkové organizace územně samosprávných celků, které musí doložit podmínečnou činnost. 14 1.4 Pravidla pro výběr dodavatelů Dalším dokumentem vydaným řídícím orgánem OP VaVpI, kterým se musí žadatelé a příjemci řídit, jsou Pravidla pro výběr dodavatelů (dále jen Pravidla ) v rámci OP VaVpI. Zadavatelé musí postupovat nejen podle Zákona, tak rovněž podle Pravidel. Pokud některé situace Pravidla neřeší, aplikuje se výklad Zákona. Aplikace Pravidel nezbavuje zadavatele povinnosti postupovat vždy v souladu se Zákonem. Mezi obecná pravidla patří například: 13 Příručka pro žadatele PO 1 a 2 OP VaVpI, str. 35 14 Příručka pro žadatele PO 1 a 2 OP VaVpI, str. 37 19
- výběr musí být na základě principu rovného zacházení, transparentnosti a nediskriminace a také naplnění pravidel hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynaložení prostředků, - jakékoliv změny a odpovědi na otázky od dodavatelů musí být uveřejněny ve stejném rozsahu jako Výzva pro podání nabídek, - zadavatel nesmí rozdělit předmět zakázky, aby tím nedošlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené Pravidly a obcházení vyhlášení veřejné zakázky, obdobná plnění je povinen sečíst, - zadavatel není povinen sčítat hodnoty, pokud budou dodávky pořizovány nahodile dle aktuálních potřeb, jejichž hodnota je proměnlivá, anebo které nelze dopředu předvídat, - zadavatel je povinen dodržovat také termíny: min. 7 dní před zveřejněním odeslat text výzvy pro uchazeče řídícímu orgánu, do 15 dní od uzavření smlouvy odeslat řídícímu orgánu Zprávu o průběhu výběrového řízení, také do 15 dní zveřejnit Zprávu o průběhu výběrového řízení na svých stránkách. 15 1.5 Veřejné zakázky podle předmětu plnění Při zadávání zakázky je jedním z kroků správné vymezení předmětu plnění. Zákon o veřejných zakázkách definuje tři druhy veřejných zakázek podle předmětu plnění: - veřejná zakázka na dodávky, - veřejná zakázka na stavební práce, - veřejná zakázka na služby. Veřejná zakázka na dodávky je definována v 8 Zákona. Předmětem této zakázky je pořízení věci a to zejména formou koupě, koupě zboží na splátky, nájmu zboží nebo nájmu zboží s právem následné koupě (leasing). Možnost zahrnout do veřejné zakázky na dodávku i služby nebo stavební práce se zakázkou spojené specifikuje 8, odst. 2 Zákona. A to například v případě, kdy při dodání zboží jsou k jeho funkčnosti nutné stavební práce (montáž, instalace) či služby (uvedení do provozu). 15 Pravidla pro výběr dodavatelů v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, str. 16 20
V 9 Zákona najdeme vymezení veřejné zakázky na stavební práce. Pod zakázku na stavební práce spadají nejen stavební práce, ale také s nimi související projektová nebo inženýrská činnost. Dále také zhotovení stavby, která je jako celek schopna plnit samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci. Podobně jako u zakázek na dodávky je i zde součástí zakázky poskytnutí dodávek či služeb nezbytných k provedení předmětu veřejné zakázky dodavatelem jak upřesňuje odst. 2 9. Třetím typem zakázky podle předmětu plnění je veřejná zakázka na služby. Zákon definuje veřejnou zakázku v rámci 10. Tato oblast je zbytkovou rychle se rozvíjející kategorií. Podle negativního vymezení je veřejnou zakázkou na služby ta zakázka, která nespadá do kategorie veřejná zakázka na dodávky nebo na stavební práce. Stejně jako u zakázky na stavební práce a na dodávky tu platí, pokud jsou dodávky nebo stavební práce nezbytné ke splnění veřejné zakázky na služby jsou součástí této zakázky. 1.6 Veřejné zakázky podle předpokládané hodnoty Jelikož ČR vstoupila do EU, musí se zákon o veřejných zakázkách řídit také zadávacími směrnicemi EU. Zákon o veřejných zakázkách má však širší působnost a je detailnější. Podle cenového kritéria se veřejné zakázky rozdělují na: veřejné zakázky malého rozsahu, podlimitní veřejné zakázky a nadlimitní veřejné zakázky. Nejčastějšími jsou veřejné zakázky malého rozsahu. Příkladem můžou být některé menší obce, které zadávají pouze veřejné zakázky malého rozsahu a jiné jen když realizují výjimečně investiční akce. Podle novelizace platí od 1. 1. 2014 pro zakázky malého rozsahu limit 1 000 000 Kč bez DHP. Tedy pokud hodnot zakázky nepřesáhne 1 000 000 Kč bez DHP patří do kategorie zakázek malého rozsahu. Dříve byly rozlišené limity pro veřejné zakázky na dodávky a služby (2 000 000 Kč bez DPH) a na zakázky na stavební práce (6 000 000 Kč bez DPH). V předešlé legislativě, tj. zákon č. 40/2004 Sb., zakázky spadající do kategorie zakázek malého rozsahu se nemusely řídit postupy dané Zákonem. Dnes jsou zadavatelé povinni řídit se i v případě zakázek malého rozsahu postupem daným Zákonem. Ze Zákona nyní zadavatelům vyplývá povinnost dodržovat obecné principy, kterými jsou zásada transparentnosti, zásada nediskriminace a zásada rovného zacházení. Tímto krokem se směřuje k zefektivnění vynakládání s veřejnými prostředky a zjednodušení zadávání zakázek malého rozsahu. 21
Jako podlimitní veřejná zakázka se označuje ta veřejná zakázka, jejíž hodnota překročí částku 1 000 000 Kč bez DPH, ale nedosáhne limitu podle prováděcího předpisu. Tento limit je platný od 1. 1. 2014. Opět je změna oproti předchozí právní úpravě, kdy byl stanoven minimální limit pro veřejnou zakázku na dodávky a služby 2 000 000 Kč bez DPH a na stavební práce 6 000 000 Kč bez DPH. Zakázky, které se svou hodnotou nevejdou do kategorie podlimitních, se řadí mezi veřejné zakázky nadlimitní. Podle 12, odst. 1 se nadlimitní veřejnou zakázkou rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota dosáhne nejméně finančního limitu stanoveného prováděcím právním předpisem pro jednotlivé kategorie zadavatelů, oblasti a druhy veřejných zakázek, případně kategorie dodávek nebo služeb. Tento prováděcí právní předpis stanoví rovněž seznam zboží pořizovaného Českou republikou Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a výši tohoto limitu. Jelikož se v práci budeme zabývat především projekty, které mají rozpočet 50 mil. EUR, tedy velkými projekty, tvoří asi 90% všech zakázek zakázky nadlimitní. 22
Tabulka 1: Finanční limity platné od 1. 1. 2014 Nadlimitní VZ zadavatel VZ na dodávky VZ na služby ČR a státní příspěvkové organizace ÚSC, příspěvkové organizace, jiné právnické osoby dle 2 odst. 2 písm.d) zákona, a dotovaný zadavatel VZ na stavební práce 3 395 000 Kč 3 395 000 Kč 131 402 000 Kč 5 244 000 Kč 5 244 000 Kč 131 402 000 Kč sektorový zadavatel 10 489 000 Kč 10 489 000 Kč 131 402 000 Kč zadavatelé uvedení v 2 odst.2 nebo 2 odst. 6 zákona, v případě VZ v oblasti obrany nebo bezpečnosti podlimitní VZ 10 489 000 Kč 10 489 000 Kč 131 402 000 Kč > 2 000 000 Kč > 2 000 000 Kč > 6 000 000 Kč VZ malého rozsahu (0;2 000 000) Kč (0;2 000 000) Kč (0;6 000 000) Kč Zdroj: Metodika zadávání veřejných zakázek Podle Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU se musí řídit veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty se rovná těmto finančním limitům nebo je vyšší: - 5 186 000 EUR limit na veřejné zakázky na stavební práce, - 134 000 EUR u veřejných zakázek na dodávky a služby zadávané ústředními orgány státní správy a u soutěží o návrh, - 207 000 EUR u veřejných zakázek a služeb zadávaných veřejnými zadavateli na nižší úrovni a u soutěží o návrh pořádaných takovými zadavateli, - 750 000 EUR u veřejných zakázek na sociální a jiné zvláštní služby. 16 Tato Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázkách ruší směrnici 2004/18/ES, která se vztahovala na koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. 16 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU 23
1.7 Druhy zadávacího řízení Pokud je stanoven předmět veřejné zakázky a její limit je zadavatel povinen určit, jakým druhem zadávacího řízení se bude veřejná zakázka řídit. 21 Zákona vyjmenovává 6 druhů zadávacího řízení: otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění, soutěžní dialog a zjednodušené podlimitní řízení. Zadávací řízení lze definovat jako zvláštní postup vedoucí k uzavření smlouvy, který není správním řízením a jeho výsledkem není vydání správního aktu. Jde o postup, jenž vede k zadání veřejné zakázky. Zadavatel nezadává v zadávacím řízení veřejné zakázky, jež jsou vyjmuty z působnosti zákona. 17 Velké investiční projekty, na které se práce zaměřuje, využívají nejčastěji otevřená řízení. Ovšem vzhledem k jejich specifikaci, kdy není vždy dostatek vhodných dodavatelů, vypisují výběrová řízení v režimu jednací řízení bez uveřejnění. Tento typ řízení je mimořádným druhem řízení a patří k těm složitějším. Třetím častým typem řízení je soutěžní dialog. Jeho využití vychází již ze samotné definice. Zákon říká, že se soutěžní dialog využívá během takového typu veřejné zakázky, kdy jde o zvlášť složitý předmět plnění. Což zcela odpovídá projektům realizujícím centra excelence. Otevřené řízení začíná oznámením zadavatele o úmyslu zadat veřejnou zakázku. Počet dodavatelů je neomezený. Jedná se tedy o maximálně transparentní, nediskriminující a formálně nenáročné řízení. Nevýhodou se poté může ukázat příliš velké množství dodavatelů a následný problém, jak výběr zúžit. Využívá se pro podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky. 18 Užší řízení začíná oznámením zadavatele o úmyslu zadat veřejnou zakázku. Prokázání splnění požadované kvalifikace může zaslat neomezený počet dodavatelů. V druhém kole dochází k zúžení počtu dodavatelů na základě prokázání splnění požadované kvalifikace. Pouze omezený počet dodavatelů je vyzván zadavatelem k podání konkrétní nabídky. 19 Podle 28 Zákona pouze veřejný zadavatel v případě veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti a sektorový zadavatel může v oznámení užšího řízení omezit počet zájemců 17 JURČÍK, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU, str. 38 18 JURČÍK, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU, str. 41 19 JURČÍK, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU, str. 40 24
pro účast v užším řízení a rovněž stanovit maximální počet zájemců, jež vyzve k podání nabídky. Veřejný zadavatel je povinen vyzvat k podání nabídky minimálně 5 zájemců, sektorový zadavatel musí vyzvat nejméně 3 zájemce. Jednací řízení s uveřejněním toto řízení je standardním druhem řízení pouze pro sektorové zadavatele. Veřejný zadavatel může využít toto řízení pouze v případě splnění podmínek 22 Zákona. Podle 29 Zákona je postup obdobný jako při užším řízení. Jedná se o dvoukolové řízení, kdy k podání nabídky je vyzván jen omezený počet dodavatelů. Na rozdíl od užšího řízení během jednacího řízení s uveřejněním po podání nabídek, jejich posouzení a předběžném hodnocení nedochází k přidělení veřejné zakázky, ale k jednání o nabídkách. Jednací řízení bez uveřejnění tento typ řízení se využívá jen za výjimečných okolností za podmínek stanovených 23 Zákona. Zákon nijak specificky neupravuje průběh tohoto řízení. Jednací řízení bez uveřejnění je mimořádným druhem zadávacího řízení, téměř se blíží klasickému uzavírání smlouvy mezi soukromými subjekty. 20 Soutěžní dialog využívá se v případě, kdy se jedná o veřejnou zakázku se zvláště složitým předmětem plnění. Po prvním kole, kdy dodavatelé prokazují svou kvalifikaci, nenásleduje výzva k podání nabídky, ale vyzvání k účasti v soutěžním dialogu. Během soutěžního dialogu se vyjednávají vhodná řešení veřejné zakázky, specifikují potřeby zadavatele. 21 Zjednodušené podlimitní řízení podle 38 Zákona zahajuje zadavatel řízení písemnou výzvou minimálně 5 zájemcům, na rozdíl od ostatních typů řízení, kdy zahájení proběhlo oznámením zadavatele o úmyslu zadání veřejné zakázky. Zjednodušené podlimitní řízení využívá veřejný zadavatel pro zadávání podlimitních veřejných zakázek. Jedná se o jednofázové řízení, probíhá tedy standardně jako otevřené řízení. Zadavatel je povinen řídit se pravidly stanovenými u jednotlivých typů řízení. Všechna řízení jsou upravena v Hlavě II Zákona. Záleží na zadavateli, které řízení si vybere. Musí však splňovat podmínky stanovené Zákonem. Zadavatel má možnost zvolit si přísnější typ řízení. Pokud začne postupovat podle přísnějšího typu, musí podle něj také zadávací řízení dokončit. 20 KRUTÁK, T., KRUTÁKOVÁ, L.: Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady, str. 55 21 KRUTÁK, T., KRUTÁKOVÁ, L.: Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady, str. 56 25
Zadávací řízení se tedy zahajuje dvěma způsoby, buďto uveřejněním oznámení o zahájení zadávacího řízení, nebo je zadávací zařízení zahajováno výzvou. Zadavatel je povinen sestavit tzv. zadávací dokumentaci podle podmínek stanovených v 44 Zákona, která bude obsahovat dostatek informací, na základě kterých bude dodavatel schopen sestavit vhodnou nabídku. Důležitým informačním portálem je Věstník veřejných zakázek, kde je možné najít informace od uveřejnění zakázky až po uzavření smlouvy. Celý proces musí být průhledný, nikdo nesmí být zvýhodněn a všichni musí mít přístup ke stejným informacím. Po zveřejnění následuje sestavení a odevzdání nabídek, které musí splňovat podmínky zadavatele. Další fází je otevírání obálek. Podle zákona je pro otevírání obálek potřeba sestavit alespoň tříčlennou komisi. Jestliže se jedná o sektorového zadavatele, není v některých případech nutné komisi sestavovat. Předposlední fází zadávacího řízení je posouzení nabídek. Hodnotit nabídky může stejná komise, která otevírala obálky. Některé zakázky vyžadují odbornou specializaci členů komise, především nadlimitní zakázky. V případě vyřazení uchazeče hodnotící komisí je nutné doložit zdůvodnění vyřazení. Komise vybírá na základě zadavatelem stanovených hodnotících kritérií. Hodnocení je prováděno nejčastěji na základě ekonomické výhodnosti nabídky nebo na základě nejnižší nabídkové ceny. Zadavatel se snaží vybrat tu nabídka, která s ohledem na vynaložené zdroje přinese nejvyšší společenský užitek. 22 Po vyhodnocení všech nabídek pošle zadavatel oznámení o výběru nejvhodnější nabídky v zákonem stanovené lhůtě všem uchazečům. Jakmile uplyne lhůta pro podání nabídek proti výběru nejvhodnější nabídky, uzavře zadavatel s vítězným uchazečem smlouvu. SHRNUTÍ První kapitola práce byla teoretickým uvedením do problematiky veřejných zakázek a upřesnění pojmů spjatých s touto problematikou. V úvodu se kapitola zmínila o historii veřejných zakázek a vymezení pojmu, které není jednoduché a lze se na něho dívat z více pohledů. Další podkapitoly se zabývaly specifikací zadavatele v OP VaVpI, členěním podle předmětu plnění a předpokládané hodnoty. Závěr kapitoly zmínil, které zadávací řízení jsou nejčastěji využívány a nadefinoval i méně využívané režimy. 22 OCHRANA, F.: Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek (ekonomická analýza), str. 49 26
27
2. SOUČASNÝ STAV VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR Úvodní kapitola definovala problematiku veřejných zakázek. Druhá kapitola se zaměřuje na zhodnocení stavu veřejných zakázek v České republice a struktuře trhu veřejných zakázek. Statistiky v oblasti veřejných zakázek jsou velice ovlivněny změnami legislativy, jejichž cílem je zvýšit transparentnost soutěžního prostředí a změnami limitů pro různé předměty zakázky. Snaha o neustálou regulaci trhu veřejných zakázek a směřování k zefektivnění a transparentnosti má vliv na velikost a strukturu tohoto trhu. Statistiky, které popisují velikost a strukturu trhu veřejných zakázek, jsou uveřejněny v Informačním systému o veřejných zakázkách, který spravuje Ministerstvo pro místní rozvoj. V tomto systému jsou evidovány ty zakázky, které jsou zadávány v přímém režim zákona a jsou oznamovány ve Věstníku veřejných zakázek, který je součástí Informačního systému o veřejných zakázkách. Dle výroční zprávy za rok 2014 Ministerstva pro místní rozvoj statistiky zobrazují 78% objemu finančních prostředků využitých na trhu veřejných zakázek, což je nárůst o 16% oproti předchozímu roku. Zbylá část finančních prostředků je alokována prostřednictvím veřejných zakázek malého rozsahu (VZMR) nebo výjimkami definovanými v Zákoně o veřejných zakázkách (ZVZ). Těchto 22% je evidováno v účetních systémech jednotlivých zadavatelů, rovněž podléhají kontrole. 2.1 Velikost trhu veřejných zakázek Finanční prostředky, které jsou alokovány prostřednictvím veřejných zakázek, tvoří významnou část veřejných výdajů a HDP. V tabulce č. 2 můžeme vidět vývoj počtu zahájených veřejných zakázek za posledních 9 let. Je evidentní, že počet veřejných zakázek roste. Největší rozdíl v počtu zahájených zakázek je mezi lety 2006 a 2007, což je možné vysvětlit otevřením mnoha dotačních programů pro období 2007-2013, v rámci kterých mnoho projektů podléhalo povinnosti vyhlášení výběrového řízení. Vyhlašování otevření výzev v jednotlivých operačních programech má rovněž dopad na počet zakázek. Výzvy byly vyhlašovány nepravidelně na základě čerpání alokací, zpracování žádostí ze strany Řídících orgánů a připravenosti na vyhlášení další výzvy. Alokace některých operačních programů byly velmi rychle vyčerpány a nebyly již tedy později znovu otevřeny, popřípadě byly otevřeny v menším rozsahu a ne za příliš lukrativních podmínek jako v kolech předcházejících. I to mělo jistý dopad na celkový počet veřejných zakázek. Dalšího 28
skokového rozdílu si můžeme všimnout mezi lety 2012 a 2013, nárůst o 1526 veřejných zakázek. Na tento nárůst měla zřejmě vliv změna legislativy v oblasti limitů veřejných zakázek malého rozsahu. Od 1. dubna 2012 došlo ke snížení limitu pro veřejné zakázky malého rozsahu z 2 mil. na 1 mil. Kč. K výkyvům počtu veřejných zakázek dochází vždy, pokud vejde v platnost změna v legislativě, ať už je to změna menšího nebo většího charakteru (např. velká transparentní novela). Tabulka 2: Vývoj počtu zahájených veřejných zakázek 2006 2014 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nadlimitní 711 2456 2426 2728 2858 3344 3773 3943 4596 Podlimitní 451 1403 1783 1709 1633 2316 2284 3303 4029 Neuvedeno 2 18 26 59 92 124 223 560 138 Celkem 1164 3877 4235 4496 4583 5784 6280 7806 8763 Zdroj: vlastní zpracování dle dat z Informačního systému veřejných zakázek, www.isvz.cz Velikost trhu veřejných zakázek se neměří jen počtem zahájených, potažmo zadaných veřejných zakázek, ale jedná se především o celkový objem finanční prostředků, které mají zadavatelé k dispozici a pomocí nichž realizují nákupy a investice do služeb, dodávek či stavebních prací. Tabulka č. 3 zobrazuje podíl trhu veřejných zakázek na HDP od roku 2006 do roku 2013. Hodnoty se pohybují v rozmezí od 12,3% do 16,4 %. Nejvyšší hodnota 16,4% byla zaznamenána v roce 2006. Tento výkyv má na svědomí, jak již bylo zmíněno výše, změna legislativy a snaha zadavatelů stihnout co nejvíce veřejných zakázek dle původní legislativy. Další faktor, který ovlivňuje objem trhu veřejných zakázek je fiskální úsilí vlády, resp. fiskální restrikce. Fiskální politika vlády má markantní vliv především na rozpočty veřejných zadavatelů. Rozpočty veřejných zadavatelů tvoří asi 85% trhu veřejných zakázek, a tedy dojde-li ke snížení objemu finančních prostředků veřejných zadavatelů vlivem fiskální restrikce, výrazně se to odrazí na celkové velikosti trhu veřejných zakázek v ČR. Tabulka 3: Vývoj objemu trhu zahájených veřejných zakázek 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Trh VZ v mld. Kč 550 474 535 583 594 502 493 475 veřejní zadavatelé 446 423 457 503 475 439 414 406 sektoroví zadavatelé 104 51 79 79 119 63 79 69 Podíl trhu VZ na HDP (%) 16,4 12,9 13,9 15,6 15,7 13,1 12,8 12,3 Zdroj: Výroční zprávy o stavu veřejných zakázek za rok 2011 a 2013 29
Grafické zpracování tabulky č. 3 ukazuje, že vývoj velikosti trhu veřejných zakázek není stále progresivního charakteru. Objevují se zde i výkyvy způsobené již zmíněnými legislativními změnami, fiskální restrikcí či jinými ekonomickými jevy. Výkyvy lze sledovat nejen na počtu zahájených veřejných zakázek, ale také v porovnání zahájených a zadaných zakázek. V této statistice se velmi odráží vliv např. změny limitů pro veřejné zakázky, změna zákona, kdy lze zahájit veřejnou zakázkou pouze s jedním dodavatelem, pokud se tak stalo i při opakovaném výběrovém řízení, snaha vlády o konsolidaci rozpočtů apod. Graf 1: Vývoj podílu trhu zahájených VZ na HDP (%) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Podíl trhu VZ na HDP Zdroj: vlastní zpracování dle dat z Výročních zpráv o stavu veřejných zakázek za rok 2011 a 2013 Graf 2: Vývoj objemu trhu zahájených VZ (mld. Kč) 700 600 500 400 300 200 100 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Trh VZ v mld. veřejní zadavatelé sektoroví zadavatelé Zdroj: vlastní zpracování dle dat z Výročních zpráv o stavu veřejných zakázek za rok 2011 a 2013 30
2.1.1 Struktura trhu zakázek podle předmětu plnění V první kapitole bylo představeno, že veřejné zakázky lze dělit podle předmětu plnění na veřejné zakázky na dodávky, služby a stavební práce. Jak bylo zmíněno výše zakázky veřejných zadavatelů tvoří většinu trhu veřejných zakázek. Největší podíl na trhu mají zakázky na stavební práce. Mezi lety 2012 a 2013 došlo k poklesu finančních prostředků na veřejné zakázky týkající se stavebních prací, ale naopak se zvýšil jejich počet. Zadavatelé zřejmě začali přecházet od velkých projektů k menším. Nejen u stavebních prací, ale celkově se objem finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky příliš nezměnil. Naopak počet veřejných zakázek vzrostl významně. Příčinou tohoto nárůstu mohla být změna limitů veřejných zakázek, snížení limitů. Avšak toto zvýšení množství veřejných zakázek má také vliv na zvýšení administrativních procesů s tím spojených. Tabulka 4: Statistika zadaných VZ dle druhu zadavatele a předmětu VZ 2011 Předmět veřejné zakázky Fin.objem Množství Druh zadavatele Dodávky Služby Stavební práce CELKEM % VZ % Hodnota 63 28 85 176 76,9 (mld. Kč) Veřejný Počet 2031 2826 3388 8245 95,6 Hodnota 30 10 12 53 23,1 (mld. Kč) Sektorový Počet 186 153 43 382 4,4 Hodnota 93 38 97 229 100 (mld. Kč) CELKEM Počet 2217 2979 3431 8627 100 Zdroj: Informační systém o veřejných zakázkách 31
Tabulka 5: Statistika zadaných VZ dle druhu zadavatele a předmětu VZ 2012 Druh zadavatele Předmět veřejné zakázky Stavební Dodávky Služby práce CELKEM Fin.objem % Množství VZ % Hodnota (mld. Kč) 80 40 88 208 75,9 Veřejný Počet 3 317 2 837 4 256 10 410 96 Hodnota (mld. Kč) 17 29 20 66 24,1 Sektorový Počet 173 207 55 435 4 Hodnota (mld. Kč) 97 69 108 274 100 CELKEM Počet 3 490 3 044 4 311 10 845 100 Zdroj: Informační systém o veřejných zakázkách 32
Tabulka 6: Statistika zadaných VZ dle druhu zadavatele a předmětu VZ 2013 Druh zadavatele Předmět veřejné zakázky Dodávky Služby Stavební práce CELKEM Fin.objem % Množství VZ % Hodnota (mld. Kč) 81 38 75 194 77,3 Veřejný Počet 5 823 3 884 6 136 15 843 97 Hodnota (mld. Kč) 21 9 26 57 22,7 Sektorový Počet 180 202 105 487 3 Hodnota (mld. Kč) 103 47 101 251 100 CELKEM Počet 6 003 4 086 6 241 16 330 100 Zdroj: Informační systém o veřejných zakázkách 2.1.2 Struktura trhu veřejných zakázek podle předpokládané hodnoty V tabulkách č. 7 9 níže můžeme vidět strukturu trhu veřejných zakázek podle předpokládané hodnoty. Jak bylo několikrát zmíněno, největší podíl na trhu veřejných zakázek mají zakázky nadlimitní. Podíl nadlimitních zakázek se mezi léty 2011 a 2012 příliš nezměnil. Pouze mírný nárůst o 2,5 % v roce 2012. O rok později však došlo k opačné situaci a to, snížení podílu finančních prostředků, které byly využity na zprostředkování nadlimitních veřejných zakázek. Oproti roku 2012, kdy byl objem finančních prostředků vynaložených na nadlimitní veřejné zakázky ve výši 80%, klesl v roce 2013 na 72%. Reálně se jedná o změnu, resp. pokles ve výši 40 mld. Kč. Podle Výroční zprávy o stavu veřejných zakázek vydané Ministerstvem pro místní rozvoj byl tento pokles způsoben změnou především v objemu finančních prostředků, které alokovali sektoroví zadavatelé, u nichž jsou nadlimitní veřejné zakázky převažující. 33
Jinou situaci evidujeme u zakázek podlimitních. Zatímco mezi roky 2011 a 2012 nedošlo ke změně objemu finančních prostředků vynaložených na podlimitní zakázky, absolutní počet zadaných zakázek výrazně vzrostl. Příčinou tohoto růstu byly také již zmíněné změny v limitech (jejich snížení), kdy je zadavatel povinen uveřejňovat informace o veřejných zakázkách. V následujícím roce 2013 byl tento růst ještě významnější. V roce 2013 se zvýšil rovněž objem finančních prostředků o 10 mld. a absolutní počet vzrostl o více než 4,5 tis. Tabulka 7: Přehled VZ dle limitu za rok 2011 Limit VZ Počet zadaných VZ Množství zadaných VZ v % Hodnota v mld. Kč Finanční podíl v % Nadlimitní 3 271 37,9 177 77,4 Podlimitní 5 063 58,7 49 21,3 Neuvedeno 293 3,4 3 1,3 Celkem 8 627 100 229 100 Zdroj: Výroční zpráva o stavu veřejných zakázek 2012 Tabulka 8: Přehled VZ dle limitu za rok 2012 Limit VZ Počet zadaných VZ Množství zadaných VZ v % Hodnota v mld. Kč Finanční podíl v % Nadlimitní 3 271 37,9 177 77,4 Podlimitní 5 063 58,7 49 21,3 Neuvedeno 293 3,4 3 1,3 Celkem 8 627 100 229 100 Zdroj: Výroční zpráva o stavu veřejných zakázek 2012 34