Restrikce veřejných výdajových programů a výdajových aktivit veřejných služeb Prof. PhDr. František Ochrana,DrSc.,katedra veřejných financí, VŠE v Praze Referát je součástí výstupu z výzkumného projektu 402/05/2644 Grantové agentury ČR Analýza způsobů zabezpečování veřejných služeb a zkoumání jejich dopadu na efektivnost veřejných výdajů. Při alokaci zdrojů stojíme často před problémem restrikce původně přidělených zdrojů. Jak je známo z praxe, při institucionálním financování je obvykle volena cesta plošných škrtů, kdy všem nákladovým prvkům se redukují zdroje ve stejné výši, která je obvykle vyjádřena stejným restrikčním procentem. Takovýto přístup však vede k nesystémovým škrtům. Redukuje disponibilní zdroje sice všem stejně, avšak taková redukce může mít pro některé aktivity fatální negativní důsledky. Programové financování oproti tomu umožňuje provádět restrikci cílenou (zaměřenou na určitý konkrétné program) a optimalizovanou, kdy je brána na zřetel priorita jednotlivých programů v programové struktuře. K provedení restrikce můžeme použít jak relativně sofistikované nástroje, jako je např. exaktní, formalizovaný přístup k alokaci diskrečních výdajů veřejných rozpočtů s uplatněním metodologie matematického modelování, kdy pro optimalizaci portfolia veřejných programů lze použít model nelineárního programování, a to lineárního lomeného (hyperbolického, v důsledku podílového kritéria hodnocení), bivalentního (v důsledku nedělitelnosti programů) a parametrického (v důsledku proměnlivého počtu realizovaných programů) 1, tak i nástroje, které jsou pro praxi přívětivější, relativně snadno použitelné a přitom manažersky účinné. K tomuto druhu nástrojů patří např. použití instrumentu restrikčního koeficientu. Při jeho implementaci můžeme postupovat podle následujícího vývojového diagramu. 1 Tento model je výsledkem výstupu z výzkumného projektu 402/02/1267, jehož jsem byl řešitelem. Model byl např. publikován v závěrečné výzkumné zprávě z tohoto projektu.
Obr.1: Postup při použití restrikčního koeficientu START Proveď rozvahu o výši restrikce! ANO Je stanoven restrikční koeficient? NE Stanov restrikční koeficient pro hlavní programy a programy! Proveď výpočet výše restrikce pro hlavní programy a programy! Analyzuj důsledky restrikce na jednotlivé hlavní programy a programy! KONEC Předpokládejme, že v rámci programového financování byly vytvořeny tři hlavní programy. Označme: HP 1...hlavní program číslo 1 HP 2...hlavní program číslo 2 HP 3...hlavní program číslo 3 Nechť byly metodou expertního posouzení přiřazeny jednotlivým hlavním programům následující restrikční koeficienty: Tabulka 1: Přiřazení restrikčních koeficientů hlavním programům Hlavní program číslo Restrikční koeficient 1 0,00 2 0,30 3 0,70 Σ 1,00
Restrikční koeficient se pohybuje v intervalu od nuly do jedné. Restrikční koeficient nula znamená nulovou restrikci pro daný program, restrikční koeficient jedna pak znamená zrušení daného programu, neboť mu byly odejmuty veškeré zdroje. Suma všech restrikčních koeficientů za uvažované hlavní programy je rovna jedné. Jak je zřejmé, největší prioritu má hlavní program číslo jedna, a to takovou, že má restrikční koeficient roven nule. To znamená, že správce hlavního programu nebude muset provádět restrikci. Toto postavení hlavního programu je dáno prioritou cílů, které hlavní program číslo jedna zabezpečuje, resp. realizuje. Program číslo dva má restrikční koeficient 0,3. Největší restrikce se dotknou hlavního programu číslo tři, neboť jeho restrikční koeficient je 0,7. Pro výpočet absolutní výše restrikce i-tého hlavního programu použijeme algoritmus: AR i = RK j * CR, (1) kde AR i...absolutní výše restrikce (v peněžních jednotkách) i-tého hlavního programu RK i...expertně stanovený restrikční koeficient i-tého hlavního programu CR...celková výše restrikce stanovená vládou pro správce rozpočtové kapitoly Nechť vláda uložila danému správci programového rozpočtu (kapitoly státního rozpočtu) provést restrikci původně rozpočtovaných zdrojů ve výši CR = 30 peněžních jednotek. Na základě tohoto úkolu přistoupí správce rozpočtu k výpočtu restrikce pro hlavní programy a vypočte veličinu AR i. Výsledky výpočtu obsahuje následující tabulka. Tabulka 2: Dopady restrikce na jednotlivé hlavní programy Hlavní program číslo Absolutní výše restrikce (peněžní jednotky) AR i pro i-tý hlavní program 1 0,00 2 9,00 3 21,00 Σ 30,00 Dosazením do rovnice (1) vypočítáme hodnoty absolutní výše restrikce pro jednotlivé hlavní programy. Tedy: Hlavní program číslo 1: 0,00 * 30 = 0 Hlavní program číslo 2: 0,30 * 30 = 9 Hlavní program číslo 3: 0,17 * 30 = 21 Na základě daného algoritmu byla rozdělena restrikce mezi jednotlivé hlavní programy s ohledem na jejich váhu. Jak je zřejmé, nebyl použitý postup redukce všem stejným procentem, ale naopak, redukce podle priorit hlavních programů. Nyní stojíme před problémem provést restrikci u programů, které existují v rámci dané programové struktury. Pro výpočet R ij použijeme následující algoritmus: R ij = RK ji * AR i, (2) kde Označme: R ij...restrikce v peněžních jednotkách j-tého programu začleněného v i-tém hlavním programu
RK ij...restrikční koeficient j-tého programu začleněného v i-tém hlavním programu AR i...celková restrikce i-tého hlavního programu Pro výpočet restrikce u jednotlivých programů potřebujeme stanovit restrikční koeficient. Opět můžeme použít metodu expertního hodnocení. Nechť se tedy restrikce týká hlavních programů číslo 2 a 3. Předpokládejme, že hodnoty restrikčních koeficientů jsou následující (viz tabulka 3) Hlavní program číslo Tabulka 3: Restrikční koeficient RK i Program P ij RK i1 RK i2 RK i3 Σ 2 0,70 0,20 0,10 1,00 3 0,50 0,25 0,25 1,00 Jak je zřejmé, v rámci hlavního programu číslo dvě existují tři programy: program P 21, program P 22 a program P 23. U hlavního programu číslo tři existují také tři programy, a to program P 31, program P 32 a program P 33. Nyní stojíme před úkolem provést restrikci zdrojů u jednotlivých programů s ohledem na jejich restrikční koeficienty. Ty byly stanoveny v rámci hlavního programu, jak vypovídá výše uvedená tabulka číslo 3, a to tak, že součet expertně stanovených koeficientů (vah) jednotlivých programů je v rámci daného hlavního programu roven jedné. Výši restrikce pro jednotlivé programy vypočítáme na základě vztahu (2). Výsledky výpočtu obsahuje následující tabulka 4. Tabulka 4: Výsledné hodnoty restrikce pro jednotlivé programy Výše restrikce R ij programu P ij Hlavní program R i1 R i2 R i3 Σ číslo 2 6,30 1,80 0,90 9,00 3 10,50 5,25 5,25 21,00 Výši restrikce vypočítáme dosazením do vztahu (2) s využitím údajů z tabulky číslo 2 a tabulky č. 3. Tedy pro hlavní program číslo 2 jsou výsledky následující: R 21 = 0,70 * 9,00 = 6,30 R 22 = 0,20 * 9,00 = 1,80 R 23 = 0,10 * 9,00 = 0,90 Celková restrikce v rámci hlavního programu číslo 2 činí 9 peněžních jednotek. U hlavního programu číslo 3 jsou výsledky restrikce následující: R 31 = 0,50 * 21 = 10,50 R 32 = 0,25 * 21 = 5,25 R 33 = 0,25 * 21 = 5,25
Jak je zřejmé, restrikce v rámci hlavního programu číslo 3 činí 21 peněžních jednotek. Celková restrikce za hlavní program číslo 2 a 3 činí 30 peněžních jednotek (9 + 21 = 30). Jak je zřejmé, navrhovaná metoda restrikce na bázi použití restrikčního koeficientu je relativně snadno použitelná na úrovni všech kapitol státního rozpočtu. Umožňuje optimalizovanou restrikci s ohledem na priority programů. Představuje takovou formu restrikce, která je protikladem plošného krácení zdrojů. Je postupem, který může být použitý při reformě veřejných financí na straně veřejných výdajů. *** Anotace: Restrikce veřejných výdajových programů a výdajových aktivit veřejných služeb Referát je součástí výstupu z výzkumného projektu 402/05/2644 Grantové agentury ČR Analýza způsobů zabezpečování veřejných služeb a zkoumání jejich dopadu na efektivnost veřejných výdajů. Referát se zabývá problémem restrikce výdajových aktivit na bázi programového financování. Navrhuje restrikční modely a algoritmus, jak tuto restrikci provádět. Restrikce je aplikována v kontextu vzájemně vylučitelných programů. Summary: The Restriction of Public Expenditure Programs and Public Services. This paper has been elaborated as one of the outcomes of research project registered with Czech Grant Agency under reg. No. 402/05/2644. The paper presents the underlying restriction decision-making model and illustrates how restriction calculation are to be made and interpreted. This restriction is used in context of mutually exclusive programs. Key words: Public Expenditure-Public Services-Restriction-Programme Budgeting Klíčová slova: Veřejné výdaje- Veřejné služby-restrikce-programové rozpočtování Literatura 1. Allen,R.-Tommasi,D.: Řízení veřejných výdajů.odborná příručka pro tranzitivní země. Redakční zpracování anglického originálu. Praha. Ministerstvo financí 2002. 2. Coombs,H.M.-Jenkins,D.E.: Public Sector Financial Management. 2 nd Edition. London-Glasgow-New York-Tokyo-Melbourne-Madras. Chapman and Hall 1994 3. Hamerníková,B.: Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha, Eurolex Bohemia 2000 4. Klazar,S.-Nemec,J.-Přibil,J.-Šumpíková,M.: E-governence and its Application in the Area of Programming Public Expenditures:The Case for the Czech Republic and Slovakia. NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy. Volume VI., No 2, Spring 2005. 5. Medveď,J.-Nemec,J.-Orviská,M.-Zimková,E.: Verejné financie. Bratislava. SPRINT vfra 2005. 6. Musgrave, R.A.- Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Praha., 1994.
7. Nemec, J.: Cesty zvyšovania alokatívnej a technickej efektívnosti verejného sektoru.in: Efektivnost veřejného sektoru. sborník prací Asociace veřejné ekonomie. Brno, MU 1997, s.15-29 8. Nemec, J. - Wright, G.: Verejné financie. Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajím strednej Európy. Bratislava, NISPAcee 1997 9. Pavel,J.: Konstrukce ukazatelů měření efektivnosti veřejných výdajových programů. Sborník z mezinárodní konference Veřejná ekonomika a správa. Ostrava,2003. 10. Šumpíková.M.-Ochrana,F.-Pavel,J. a kol.: Veřejné výdajové programy a jejich efektivnost. Praha. Eurolex Bohemia, 2005. 11. Vyhláška č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. 12. Vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. 13. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech 14. Zákon ČNR č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky) Prof. PhDr. František Ochrana,DrSc. katedra veřejných financí Vysoká škola ekonomická v Praze ochrana@vse.cz