František Ochrana: Hodnocení splnění výdajových cílů veřejných výdajů metodou stanovení koeficientu Abstract František Ochrana: Evaluation of Public Expenditure (Method of the Goal-Coefficient Evaluation) The aim of the paper is to explain the principles of evaluating public expenditure (3E) Clearly, once a budget has been established, it is necessary to set up controls and procedures which enable the budget to be monitored For evaluation of public expenditures we can implement metod goal-coefficient evaluation Keys words: Public expendutire, evaluation of public expenditure Abstrakt František Ochrana: Hodnocení veřejných výdajů metodou stanovení koeficientu splnění výdajových cílů Referát analyzuje problém principů hodnocení veřejných výdajů (3E) Po sestavení rozpočtu stojíme pře problémem, jako monitorovat výdajové aktivity Referát navrhuje jednu z možných metod monitorování veřejných výdajů (tzv metodu stanovení koeficientu splnění výdajových cílů) Klíčová slova: veřejné výdaje, evaluace veřejných výdajů *** Veřejné zdroje můžeme alokovat různými způsoby K tomu můžeme použít různé rozpočtové metody, které umožňují optimalizovanou alokaci veřejných zdrojů Protože zdroje jsou omezené (vzácné), je cílem optimalizované alokace zdrojů nalézt takový způsob jejich využití zdrojů, který bude ekonomicky racionální (tedy hospodárný, efektivní a účelný) V současné době jsou prováděny přípravy k implementaci cílově orientovaného rozpočtování Jeho podstatu zachycuje obrázek 1
Obr1: Podstata cílově orientovaného rozpočtování jako účelně vynaložených zdrojů VSTUPY (zdroje) VÝSTUPY Veřejné potřeby Cíle jako transformované veřejné potřeby Cíle začleněné do výdajových bloků a okruhů ( přidělení cílů nákladovým střediskům) Výsledky Účelně vynaložené zdroje (tedy náklady) Klíčovým problémem je, aby disponibilní zdroje byly v rámci jednotlivých kapitol státního rozpočtu vynaloženy hospodárně, efektivně, a účelně K tomu můžeme použít různé metody, a to jak metody sofistikované (např model hyperbolického,bivalentního a parametrického programování pro analýzu diskrecích výdajů), tak relativně jednoduché metody S ohledem na existující objektivní a subjektivní podmínky v jednotlivých kapitolách státního rozpočtu je v současné etapě spíše žádoucí implementovat relativně jednoduché a přesto účinné metody hodnocení výdajových cílů Jednou z nich je metoda stanovení koeficientu splnění výdajových cílů Implementační postup při použití této metody můžeme rozčlenit do následujících kroků: 1 Definujeme výdajové cíle s ohledem na veřejné potřeby (očekávání veřejnosti, resp působnosti) 2 Stanovíme měřitelné ukazatele k hodnocení cílů 3 Sestavíme dané cíle ve stejném počtu pro každý výdajový blok (resp výdajový okruh, resp výdajový program) 4 Provedeme výpočet stupně splnění cílů S 2
Uvedená metoda hodnocení cílů je použitelná za podmínek, že výdajové cíle jsou ověřitelné (verifikovatelné), měřitelné (kvantifikovatelné), předmětné (mají charakter objektu ) a konzistentní (vážou se na očekávání a potřeby, které mají uspokojit) a pro případ porovnávání mezi výdajovými bloky (okruhy, programy) má každý výdajový blok (okruh, program) stejný počet cílů Nechť máme porovnávat m výdajových okruhů, resp bloků, resp programů, u nichž bylo rozhodnuto o plnění n cílů, pak můžeme sestavit následující tabulku Pro zjednodušení zápisu použijme v dalším textu pro termíny výdajové okruhy, resp výdajové bloky, resp programy ) obecnější a zcela výstižný termín programy Tabulka číslo 1 Stupeň plnění cílů u jednotlivých výdajových aktivit (programů) Legenda: Číslo programu Cíl číslo Celkový stupeň 1 2 n plnění cílů Si 1 C 11 C 12 C 1n S 1 2 C 21 C 22 C 2n S 2 M C m1 C m2 C mn S m C ij stupeň plnění j-tého cíle i-tým programem (ve tvaru desetinného čísla) S i celkový stupeň plnění cílů i-tým programem Uveďme dané souvislosti na příkladě Předpokládejme, že bylo rozhodnuto realizovat tři výdajové aktivity (tři programy) Označme je čísly 1,2,3 Nechť pro každý program byly stanoveny tři měřitelné cíle, kdy kritériem pro sledování stupně splnění cíle je procento naplnění cíle Přitom platí: n S i = C ij, (1) j=1 kde S i celkový stupeň plnění cílů i-tým výdajovým blokem, resp okruhem, respprogramem C ij stupeň plnění j-tého cíle i-tým výdajovým blokem, resp okruhem, respprogramem (ve tvaru desetinného čísla) Koeficient splnění cílů se pohybuje v intervalu od nuly do jedné Pokud dosahuje hodnoty jedna celá, všechny cíle byly splněny na 100 procent V případě, že je hodnota S i rovna nule, pak to znamená, že nejméně jeden z cílů nebyl vůbec splněn, resp splněn na nula procent Mějme programy číslo 1,2,3 s následujícími cíli a celkovým stupněm plnění cílů Si: 3
Tabulka číslo 2: Stupeň splnění cíle u jednotlivých programů C ij Program číslo Cíl číslo Celkový stupeň 1 2 3 plnění cílů S i 1 0,90 0,82 0,70 0,5166 2 1,00 0,80 0,65 0,6200 3 0,92 0,74 0,62 0,4221 Jak je zřejmé,program číslo 1 se podílí na plnění tří cílů (cíl 1, cíl 2, cíl 3) Cíl číslo 1 je splněn na 90 procent, cíl číslo 2 na 82 procent a cíl číslo 3 na 70 procent Procentní plnění cílů můžeme stanovit například expertním ohodnocením Cíle programu číslo 2 byly splněny následovně: cíl číslo 1 na 100 procent, cíl číslo 2 na 80 procent a cíl číslo 3 na 65 procent Splnění cílů u programu číslo 3 je 92 procent u prvního cíle, 74 procent u druhého cíle a 62 procent u cíle třetího Na základě stanovení expertního ohodnocení cílů můžeme následovně dosazením do výše uvedeného vztahu n S i = C ij, ((1) j=1 vypočítat celkový stupeň splnění cílů S i Tedy: S 1 = 0,90 * 0,82 *0,70 = 0,5166 S 2 = 1,00* 0,80 *0,65 = 0,6200 S 3 = 0,92 *0,74 * 0,62 = 0,4221 Nejlepšího hodnocení dosáhl program číslo 2,neboť má nejvyšší hodnotu S i Výhodou této metody měření výdajových aktivit je, že dává poměrně přehledné srovnání jednotlivých programů, a to bez ohledu na jejich zaměření Tuto metodu měření cílů můžeme použít na celou množinu realizovaných výdajových aktivit, resp na porovnání všech programů v rámci celé programové struktury Daná metoda je tedy do jisté míry univerzální Přesto je potřebné upozornit na určité zjednodušení, a tím je, že předpokládáme, že dané cíle mají stejnou váhu Pokud dané cíle nemají stejnou váhu, pak musíme použít jinou metodu, a to takovou, která bere na zřetel rozdílnou váhu jednotlivých cílů Nevýhodou uvedené metody je, že v případě, že některý z cílů nebyl splněn, tak hodnota S i je rovna nule To může způsobit určité zkreslení, a to zejména tehdy, kdy bychom v rámci programu měli např deset cílů, z nichž devět by bylo splněno na sto procent a desátý cíl na nula procent Pak by výsledná hodnota S i byla nula, poněvadž násobení nulou dává výsledek nula Tato skutečnost je ale na druhé straně silnou stránkou této metody, a to pro případ tzv fatálních programů Jimi mohou být programy podpůrné, které např produkují logistické aktivity v prospěch všech programů (programových prvků) dané kapitoly Protože tyto podporované programy jsou (zpravidla) závislé na integrované systémové podpoře (např s kritickými cestami), pak je žádoucí, aby žádná podpůrná aktivita nebyla nulová To právě umožňuje kvantifikovat představená metoda V praxi se naskýtají zejména následující možnosti použití koeficientu S i pro analýzu následujících výdajových aktivit: 4
Pro zkoumání a hodnocení takové množiny veřejných výdajových programů, u nichž není potřebné rozlišovat jejich různou váhu Může to být část programů, které mají charakter podpůrných činností Pro hodnocení takových výdajových aktivit, kdy není potřebné stanovovat váhu důležitosti programových aktivit,avšak je potřebné sledovat, nakolik byly splněny cíle Metoda je vhodná k analýze výdajových aktivit stejného druhu za předpokladu, že není potřebné rozlišovat rozdílnou váhu cílů Danou metodu je možné dále rozpracovávat v rámci metodiky výkonnostního auditu veřejných výdajů Literatura: 1 Allen,R-Tommasi,D: Řízení veřejných výdajůodborná příručka pro tranzitivní země Redakční zpracování anglického originálu Praha Ministerstvo financí 2002 2 Klazar,S-Nemec,J-Přibil,J-Šumpíková,M: E-governence and its Application in the Area of Programming Public Expenditures:The Case for the Czech Republic and Slovakia NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy Volume VI, No 2, Spring 2005 3 Nemec, J: Cesty zvyšovania alokatívnej a technickej efektívnosti verejného sektoruin: Efektivnost veřejného sektoru sborník prací Asociace veřejné ekonomie Brno, MU 1997, s15-29 4 Nemec, J - Wright, G: Verejné financie Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajím strednej Európy Bratislava, NISPAcee 1997 5 Ochrana,F: Programové financování a hodnocení veřejných výdajů Praha Ekopress 2006 6 Pavel,J: Konstrukce ukazatelů měření efektivnosti veřejných výdajových programů Sborník z mezinárodní konference Veřejná ekonomika a správa Ostrava,2003 7 Pavel,J-Klazar,S-Šumpíková,M: Ekonometrická analýza regionální absorpce veřejných výdajových programů v České republice In: Podpora podnikání v regionech ČR a EU Sborník referátů ke stejnojmenné konferenci konané dne 2011 2003 ve Slavkově u Brna Brno MU 2003 8 Pernica,B: Systém plánování, programování a rozpočtování (a mlácení prázdné slámy)? In: Vojenské rozhledy Czech Military Review Praha 2005,č 4 9 Wright,G-Nemec,J: Management veřejné správy Teorie a praxe (zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy) Praha Ekopress 2003 10 Vyhláška č 205/1991 Sb, o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací 11 Vyhláška MF ČR č 323/2002 Sb, o rozpočtové skladbě 12 Zákon č 218/2000 Sb, o rozpočtových pravidlech Prof PhDr František Ochrana,DrSc katedra veřejných financí Vysoká škola ekonomická v Praze ochrana@vsecz 5