Směrnice 2012/18/EU (SEVESO III) a prevence závažných havárií v České republice Ing.Vilém Sluka, Ing. Jan Skřínský, Ph.D. Výzkumný ústav bezpečnosti práce, v.v.i. Odborné pracoviště pro prevenci závažných havárií (OPPZH) Jeruzalémská 9, 116 52 Praha 1 Tel.: +420 221 015 865, e-mail: sluka@vubp-praha.cz http://www.vubp.cz/oppzh.php 1. Úvod Průmysl zpracovávající nebezpečné chemické látky musí plnit řadu zákonných opatření. Jednou z oblastí je prevence závažných havárií, pro kterou je určující právní úprava vycházejí z řady tzv. směrnic SEVESO. Nejprve to byla směrnice 82/501/EEC (Seveso I) [1], následně směrnice 96/82/EC (Seveso II) [2], kterou Česká republika implementovala zákonem o prevenci závažných havárií č. 353/1999 Sb. [3], který později byl zrušen a nahrazen zákonem č. 59/2006 Sb. [4] se změnami [5]. Česká republika měla již dříve zkušenosti s bezpečností chemických provozů, ale zákon o prevenci závažných havárií přinesl provozovatelům nové povinnosti, které do té doby nemuseli plnit. V oblasti chemických látek došlo v poslední době k řadě změn, které postupně vcházejí v platnost. Hlavním je změna v systému klasifikace nebezpečných látek, na které reaguje nařízení ES č. 1272/2008 o klasifikaci, označování a balení látek a směsí, tzv. nařízení CLP (Classification, Labelling and Packaging of Substance and Mixtures) [6]. Z tohoto důvodu bylo nutné řadu právních předpisů změnit nebo upravit. To vedlo i k revizi směrnice SEVESO II, spolu s uvážením některých oblastí, ve kterých se ukázala potřeba provést určité úpravy s cílem vyjasnit a aktualizovat některá ustanovení směrnice, a zlepšit provádění a prosazování směrnice při současném zachování nebo mírném zlepšení úrovně ochrany zdraví a životního prostředí. Výsledkem úprav je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU (SEVESO III) ze dne 4.7.2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES (SEVESO II) [7]. Tato směrnice bude zrušena ode dne 1.6.2015. Členské státy musí v oblasti prevence závažných havárií do 31.5.2015 uvést do souladu s novou směrnicí své právní předpisy. 2. Směrnice 2012/18/EU (SEVESO III) Informace z důvodové zprávy [8] Vzhledem k potřebě úpravy směrnice 96/82/EU následkem změn v systému klasifikace nebezpečných látek bylo v roce 2008 rozhodnuto, že stávající směrnice SEVESO II se podrobí přezkoumání, co bude potřeba změnit. Bylo zjištěno, že celkově stávající ustanovení odpovídají svému účelu a není třeba podstatných změn. Bylo zjištěno, že je třeba provést některé drobné úpravy s cílem vyjasnit a aktualizovat některá ustanovení směrnice, a zlepšit provádění a prosazování směrnice při současném zachování nebo mírném zlepšení úrovně ochrany zdraví a životního prostředí. Hlavní změna bylo třeba provést v příloze I. Průzkum byl prováděn 2 roky, během nichž bylo provedeno několik cílených studií zaměřených na 1
hodnocení účinnosti směrnice a posouzení hospodářských, sociálních a environmentálních dopadů. Byly využity také informace získané ze zpráv členských států o provádění směrnice SEVESO II. Posouzení dopadů se týkalo hlavně sladění přílohy I stávající směrnice s nařízením CLP, dále otázky poskytování informací pro veřejnost a systému řízení informací, dále územního plánování a určitá konkrétní ustanovení, která by potřebovala vyjasnit nebo aktualizovat. Účelem návrhu tedy bylo směrnici sladit s nařízením CLP a také vyjasnit, vylepšit nebo přidat některá ustanovení pro zajištění lepšího, soudržnějšího provádění a prosazování právních předpisů, s cílem dosáhnout vysoké úrovně ochrany, a současně co nejvíce zjednodušit právní úpravu a omezit administrativní zátěž. Návrh nové směrnice byl datován k 21.12.2010 v konečném znění. Bylo také uvedeno, že celkově uvažované změny představují nevelkou úpravu směrnice a náklady na tyto změny jsou v porovnání s celkovými náklady směrnice nízké. Některé informace z přijaté nové směrnice Nová směrnice byla přijata 4.7.2012, publikována 24.7.2012 a vstoupila v platnost 13.8.2012. Implementace do národních právních předpisů musí být provedena do 31.5.2015 tak, aby od 1.6.2015 platila ustanovení nové směrnice. Nutno podotknout, že ne všechny navrhované změny, uvedené v důvodové zprávě [8], byly akceptovány a přijaty. Ve směrnici SEVESO II bylo úvodních 24 důvodových a vysvětlujících odstavců, nyní je ve směrnici SEVESO III těchto odstavců 32. V článku 2 se vymezuje oblast působnosti směrnice s citací přílohy I. Pořadí částí 1 a 2 přílohy I bylo obráceno, takže část 1 přílohy I nyní obsahuje seznam kategorií nebezpečných látek podle obecné klasifikace nebezpečnosti (v souladu s nařízením CLP), a část 2 obsahuje seznam jmenovitě uvedených nebezpečných látek nebo skupin látek, které bez ohledu na svou obecnou klasifikaci nebezpečnosti vyžadují jmenovité uvedení. Hlavními rozdíly je jednak změna kategorií u toxicity - dřívější kategorie vysoce toxický nyní odpovídá kategorii akutní toxicita kategorie 1 podle nařízení CLP a dřívější kategorie toxický nyní odpovídá kategoriím akutní toxicita kategorie 2 (všechny cesty expozice) a akutní toxicita kategorie 3 (dermální a inhalační cesta expozice). Dříve uvedené kategorie nebezpečnosti pro oxidující, výbušné a hořlavé látky, jsou nyní nahrazeny přesnějšími kategoriemi CLP pro fyzikální nebezpečnost. Tyto kategorie společně s kategoriemi nebezpečnosti pro životní prostředí co nejvěrněji zachovávají dosavadní oblast působnosti, pokud jde o tyto kategorie nebezpečnosti. Nyní jsou uvedeny nové kategorie hořlavé aerosoly, a ve skupině samozápalných látek samozápalné tuhé látky. U látek jmenovitě uvedených v nové části 2 přílohy I byl aktualizován odkaz na nařízení CLP, pokud jde o zkapalněné hořlavé plyny, a dále byly nově vloženy chemické látky bezvodý amoniak, fluorid boritý a sulfan (sirovodík); do položky ropných produktů byl vložen těžký topný olej. Dále byly vyjasněny poznámky k dusičnanu amonnému a aktualizovány faktory toxického ekvivalentu pro dioxiny. V článku 2 jsou také uvedeny výjimky z působnosti směrnice, které byly v podstatě zachovány, ale explicitně bylo uvedeno, že směrnice se vztahuje na podzemní skladování plynu. Dále se k tomu váže možnost nepovažovat látky za nebezpečné látky pro účely směrnice, protože nepředstavují nebezpečí závažné havárie, což bylo vymezeno novým článkem 4 (viz dále). Co se týče průzkumu a využití nerostů včetně uhlovodíků na moři, pak výjimka zůstala, ale v důsledku havárie ropné plošiny v Mexickém zálivu Komise oznámila, že posoudí vhodný způsob, jak posílit předmětné právní předpisy v oblasti životního prostředí. 2
Článek 3 se zabývá definicemi (pojmů). Oproti minulé směrnici (8 definic) je nyní uvedeno (buď zpřesněno či doplněno) 19 definic. V článku 4 jsou stanoveny korekční mechanismy pro nezbytné přizpůsobování přílohy I pomocí aktů v přenesené pravomoci, což je třeba s ohledem na řešení nežádoucích důsledků pramenících ze sladění přílohy I s nařízením CLP a následných změn uvedeného nařízení, které by mohly vést k automatickému zařazení látek či směsí do oblasti působnosti směrnice nebo jejich vyloučení z oblasti působnosti směrnice bez ohledu na to, zda tyto látky nebo směsi představují nebezpečí závažné havárie. V článku 6 je nařízení o zřízení či určení příslušného orgánu(ů) pověřeném plněním této směrnice a popřípadě subjektů napomáhajících příslušnému orgánu na technické úrovni dříve to bylo v článku 16. Článek 7 se týká Oznámení. Text se zpřesňuje, např. ohledně požadovaných informací o okolí a o informování o změnách předem. Článek 8 se týká politiky prevence závažných havárií. Úprava uvádí, že politika prevence závažných havárií musí být úměrná nebezpečí závažné havárie a musí být vypracována písemně. Pokud jde o systém řízení bezpečnosti, text byl zpřesněn. V článku je uvedeno, že pro závody s podlimitním množstvím může být povinnost provádět tuto politiku splněno pomocí jiných vhodných prostředků, struktur a systémů bezpečnosti, které jsou úměrné nebezpečí závažné havárie, při zohlednění zásad stanovených v příloze III. Článek 9 o domino efektu uvádí, že ustanovení v tomto článku se vztahují na závody s nadlimitním i podlimitním množstvím dotčených nebezpečných látek. Dále se zpřesňuje text ohledně výměny informací se sousedními závody, včetně těch, které nespadají do oblasti působnosti směrnice. V článku 10 týkajícím se bezpečnostní zprávy bylo doplněno, že bezpečnostní zpráva musí obsahovat možné scénáře závažných havárií, a pokud byla zpráva aktualizována, je uveden požadavek neprodleného zaslání příslušnému orgánu. Článek 11 o postupu při změně zařízení, závodu nebo skladovacího zařízení byl zpřesněn. Článek 12 o havarijních plánech zkrátil lhůtu pro vypracování vnějšího havarijního plánu, nyní je povinnost příslušného orgánu vypracovat vnější havarijní plán do 12 měsíců od obdržení potřebných informací od provozovatele. Článek 13 se zabývá územním plánováním. Zde dochází k zpřesnění a doplnění textu. Cílem je chránit lidské zdraví a životní prostředí. Je-li to možné, lze spojit postupy územního plánování s postupy podle směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí a podobných právních předpisů,. Dále zavádí pro příslušné orgány možnost požadovat po závodech s podlimitním množstvím dostatek informací o rizicích v těchto závodech, které jsou nezbytné pro účely územního plánování. Článek 14 se zabývá informováním veřejnosti. Zpřesňuje požadavky na informovanost. Důvěrnost informací podle potřeby je řešena v článku 21. Text ohledně vyjadřování veřejnosti byl nyní zpřesněn a rozšířen a je uveden v samostatném článku 15. Článek 16 se zabývá stanovením informací, které musí provozovatel poskytnout příslušnému orgánu, a opatřeními, které provozovatel musí stanovit na základě závažné havárie. V článku 17 jsou pak uvedena opatření, která musí přijmout příslušný orgán po závažné havárii. V článku 18 jsou uvedeny požadované informace po závažné havárii, které musí členské státy poskytnout Komisi. Nyní je stanovena lhůta 12 měsíců pro podávání hlášení. Článek 19 se týká zákazu provozu. Článek 20 posiluje dosavadní požadavky týkající se kontrol. Článek 21 se týká rozšíření dostupnosti informací o závodech a hlavních haváriích, které má k dispozici Komise. 3
V článku 22 stanoví pravidla týkající se důvěrnosti založená na směrnici 2003/4/ES. Je kladen větší důraz na otevřenost a transparentnost, a současně je zachována možnost neposkytovat informace v odůvodněných případech se zřetelem na bezpečnost. Článek 23 je nové ustanovení, které více slaďuje směrnici s úmluvou o informacích, o správním nebo soudním přezkumu ohledně přístupu k informacím nebo konzultací a účasti na rozhodování. V článku 24 se uvádí, že Komise může vypracovat pokyny týkající se bezpečné vzdálenosti a domino efektu. V článku 25 se uvádí, že Komisi je svěřena pravomoc přizpůsobit přílohy II až VI technickému pokroku. Článek 26 se týká výkonu přenesené pravomoci, v článku 27 je postup projednávání ve výboru. Článek 28 uvádí, že sankce si stanoví členské státy, a Komisi tyto sankce oznámí. Další články jsou 29 až 34, zabývají se předkládání zpráv a přezkumem (zpráva Komise Evropskému parlamentu o provádění a účinnosti směrnice, včetně proběhlých závažných havárií a jejich možném vlivu na provádění směrnice; změna směrnice SEVESO II ohledně přeřazení těžkých topných olejů; provedení směrnice členskými státy; vstup směrnice SEVESO III v platnost a zrušení směrnice 96/82/ES; a konečně určení směrnice). Datum, od něhož začnou členské státy směrnici používat, je 1. červen 2015. V textu nové směrnice jsou v jednotlivých článcích, které předepisují povinnost, uvedeny termíny splnění povinností s ohledem na nové a stávající podniky. Seznam příloh: Příloha I Nebezpečné látky Část 1 obsahuje kategorie nebezpečných látek, část 2 obsahuje nebezpečné látky jmenovitě uvedené. V české verzi je v části 2 položka č. 16 chybně přeložená, místo Kyselina chlorovodíková (zkapalněný plyn) má být správně uvedeno Chlorovodík (zkapalněný plyn). Příloha II Minimální údaje a informace, které je třeba zohlednit v bezpečnostní zprávě podle článku 10 Obsah jednotlivých částí této přílohy zůstává většinou stejný jako obsah přílohy II směrnice SEVESO II. Hlavními změnami jsou další požadavky na informace o sousedních závodech, zejména s ohledem na možný dominový efekt, další vnější rizika a nebezpečí; dále o zkušenostech získaných z dřívějších havárií a o vybavení/zařízení k omezení následků závažných havárií. Příloha III Informace uvedené v čl. 8 odst. 5 a článku 10 o systému řízení bezpečnosti a organizaci závodu s ohledem na prevenci závažných havárií Text byl zpřesněn a doplněn, např. o vyjasnění úměrnosti systému řízení bezpečnosti, odkaz na případné použití ukazatelů výkonu bezpečnosti, které mohou být účinným nástrojem ke zlepšení bezpečnosti a pomoci při sledování, posuzování a prosazování, a na nezbytné změny určené kontrolou a hodnocením. Příloha IV - Údaje a informace, jež musí obsahovat havarijní plány uvedené v čl. 12 Tato příloha je téměř totožná s přílohou IV směrnice SEVESO II. Rozsah vnějšího havarijního plánu je rozšířen u opatření k podpoře nápravných opatření mimo pracoviště - 4
jasnější odkaz na potřebu řešit scénáře závažných havárií zohledňující možný dominový efekt a scénáře s dopadem na životní prostředí. Příloha V Údaje sdělované veřejnosti podle čl. 14 odst. 1 a odst. 2 písm. a) Změnou v příloze je rozdělení uvedení požadovaných údajů do dvou částích: část 1 (pro všechny závody) a část 2 (pro závody s nadlimitním množstvím). Požadavky na informace byly zpřesněny, v části 1 např. o kontrolách a možnosti získat další informace. V části 2 (dodatečné požadavky pro závody s nadlimitním množstvím, kromě splnění požadavků uvedených v části 1) je to zařazení informací o hlavních typech scénářů závažných havárií a vztažných kontrolních opatřeních, vhodných informací z vnějšího havarijního plánu a o případných přeshraničních dopadech. Příloha VI Kritéria pro oznamování závažné havárie Komisi podle čl. 18 odst. 1 Tato příloha je v zásadě stejná jako ve směrnici SEVESO II. Příloha VII Srovnávací tabulka Obsahuje srovnání článků Směrnice SEVESO II a směrnice SEVESO III. 3. Některé informace k prevenci závažných havárií v ČR Jak již bylo uvedeno, od 1.6.2015 bude platit implementovaná směrnice SEVESO III. To tedy znamená, že do té doby by měly být provedeny změny a úpravy v českém právním řádu týkající se prevence závažných havárií. V současnosti se řeší nebo v blízké budoucnosti se budou řešit některé otázky a problémy z této oblasti. O co se jedná? Zde je stručný výčet: Novelizace metodických pokynů Vzhledem k novelizaci právních předpisů týkajících se prevence závažných havárií budou i aktualizovány nebo přepracovány metodické pokyny vydané MŽP. Toto bude provedeno nejen z důvodu implementace směrnice SEVESO III, ale budou využity i zkušenosti s prevencí závažných havárií v minulých letech. Změny ve stanovení zóny havarijního plánování Jak již bylo uvedeno v minulé přednášce v roce 2012 na této konferenci, současný způsob stanovení zóny havarijního plánování vede u řady nebezpečných látek k nedocenění či přecenění účinků podle stávajícího způsobu stanovení zóny. Probíhá projekt Optimalizace stanovení zóny havarijního plánování a tvorby havarijních plánů na základě ohrožujících projektů nebezpečných látek při provozních haváriích s ohledem na zvýšení ochrany obyvatelstva (OPTIZON), který letos končí. Hlavním výsledkem bude úprava vyhlášky č. 103/2006 Sb., včetně podpůrného softwarového nástroje. Zlepšení výkonu inspekční činnosti SEVESO III směřuje také k zlepšení výkonu inspekční činnosti. V ČR probíhá také snaha o zlepšení této činnosti skončil projekt Optimalizace inspekčních a kontrolních postupů u nebezpečných chemických instalací, včetně vývoje specifického kontrolního nástroje. 5
Aplikací výsledků projektu by mělo dojít ke zlepšení výkonu kontrolní činnosti v oblasti prevence závažných havárií. Řešení otázek v oblasti analýzy a hodnocení rizika Je věnována také pozornost na zlepšení situace v oblasti analýzy a hodnocení rizik. Pozornost je a bude věnována metodickému postupu analýzy rizika, některým specifickým otázkám při řešení analýzy rizik a také hodnocení rizika a aplikaci kritérií přijatelnosti rizika. Stále platí to, co bylo uvedeno v minulé přednášce na konferenci APROCHEM, že analýza rizika by měla: - poskytnout dostatečně podrobné, nezaujaté a pochopitelné informace pro všechny citované aplikace, - měla by být natolik podrobná, kolik je třeba, ale ne zase příliš široce pojatá, aby byla časově a finančně pro provozovatele neúnosná, - měl by být dán prostor ekonomickému zhodnocení nákladů a přínosů analýzy rizika, - měla by pokrýt požadované spektrum scénářů havárií s rozumným uvážením jejich pravděpodobnosti, - měla by být oporou pro rozhodování managementu, přičemž nutno zdůraznit, že příslušný management na všech úrovních musí být na úrovni požadavků na bezpečné řízení podniku, - měla by odpovídat požadavku na zvýšení spolehlivosti lidského činitele na všech úrovních předmětného zájmu. V dnešní ekonomické a společenské situaci však není lehké prosazovat zkvalitnění analýzy rizika, protože to přináší další náklady do řízení rizik. Řešení otázek v oblasti politiky prevence závažných havárií a systému řízení bezpečnosti Je také věnována pozornost řešení problémů v oblasti politiky prevence závažných havárií a systému řízení bezpečnosti. Stále jsou nedostatky v naplnění požadavku, aby předmětná oblast reálně reagovala na zjištěný stav bezpečnosti v podniku, a podle požadavků na prevenci závažných havárií skutečně riziko řídila. Řešení otázek v oblasti územního plánování Co se týče situace kolem územního plánování, tak bude třeba se nad úlohou analýzy rizik zamyslet a podniknout kroky ke zlepšení situace v této oblasti. Jak bylo již dříve uvedeno, ve světě se v řadě zemí tomuto problému věnuje velká pozornost v rámci komplexního přístupu ke všem rizikům, nejen technologickým. Některé změny byly provedeny po velkých haváriích (Toulouse, Buncefield). Nabídka vzdělávacích aktivit Ve všech aktivitách se počítá s možností (a nutností) vzdělávání v oblasti prevence závažných havárií pro všechny dotčené příjemce. Investování do vzdělávání přináší v řadě případů výsledky až po určité době. To však v dnešní době může být problém při rozhodování o uvolnění omezených finančních prostředků pro tento účel. Bezpečnost nakládání s nebezpečnými chemickými látkami však musí být zajištěna. Zatím odpor k chemii jako takové spíše narůstá. 6
4. Závěr Prevence závažných havárií je náročná jak pro provozovatele, tak pro správní úřady. Komplikovaná situace v politické, ekonomické a environmentální rovině v prostředí 21. století přináší často místo zklidnění situace naopak turbulenci. Implementace nové směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU (SEVESO III) je povinnost. Doufejme, že tato implementace do českého právního řádu proběhne bez velkých problémů, a že zkvalitnění podpory pro prevenci závažných havárií budou zájemci vítat jako pomoc a ne jako další zátěž a zmenšení prostoru pro vlastní výkonnou činnost. Literatura [1] Směrnice 82/501/EHS (Seveso I) ze dne 24.6.1982 o zdrojích nebezpečí závažných havárií v určitých průmyslových činnostech [2] Směrnice Rady 96/82/ES (Seveso II) ze dne 9.12.1996 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek; změna Směrnicí 2003/105/ES ze dne 16.12.2003 [3] Zákon č. 353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami a chemickými přípravky a o změně zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o prevenci závažných havárií) [4] Zákon č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými přípravky a o změně zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o prevenci závažných havárií) [5] Zákon č. 488/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 59/2006 (zákon o prevenci závažných havárií), ve znění pozdějších předpisů [6] Nařízení (ES) č. 1272/2008 ze dne 16.12.2008 o klasifikaci, označování a balení látek a směsí (tzv. nařízení CLP) [7] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU ze dne 4.7.2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES. Dostupné (česká verze) na WWW: < http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2012:197:0001:0037:cs:pdf >, anglická verze < http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2012:197:0001:0037:en:pdf > [8] Proposal for a Directive of European Parlament and of the Council on control of majoraccident hazards involving dangerous substance. European Commission, Brussels, 21.12.2010 COM(2010) 781 final; 2010/0377 (COD) Dostupné na WWW: < http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2010:0781:fin:en:pdf > 7