Hodnocení PPP 1 projektů Eva Kislingerová, Patrik Sieber 2, Abstrakt PPP projekty jsou jednou z forem jak realizovat vybrané veřejně prospěšné akce. Metodické nástroje hodnocení se zaměřují jak na otázku růstu bohatství společnosti, stejně jako promítnutí finančních přínosů pro privátní investory. Klíčová slova PPP, Cash flow, Projekt, Ekonomická čistá současná hodnota 1 Úvod V České republice stále ještě k novému tématu patří projekty, které označujeme zkratkou PPP. Jedná se o takové projekty, které mají celospolečenský význam a na jejichž financování se spolupodílí privátní sféra spolu se zdroji veřejnými. Při posuzování těchto projektů je nezbytné uplatnit odpovídající metodické postupy, které by dostatečnou měrou dokázaly na straně jedné vyjádřit přírůstek v celospolečenském bohatství na straně druhé pak zohlednit efekty plnoucí ze způsobu financování pro zúčastněné spolufinancující strany. 2 PPP projekty Pojem PPP není zcela jednoznačně definován, lze tak označit jakoukoliv aktivitu na níž participuje privátní a veřejný sektor. Ačkoliv PPP projekty se vyznačují značnou rozmanitostí z hlediska vlastní realizace, lze v praxi vysledovat následující ustálené a frekventované podoby: tradiční dodávka veřejných služeb zahrnuje sjednání služeb za podmínek jasně definovaného zadání, kdy vlastnictví aktiv a finanční řízení zůstávají ve veřejných rukách. BOT projekty (Build-Operate-Transfer) veřejný sektor vlastní aktiva, která rovněž financuje, privátní sektor zajišťuje provoz aktiv a vykonává jejich správu vč. výběru poplatků od finálních uživatelů. DBFO projekty (Design-Build-Finance-Operate) privátní subjekt se zavazuje projektovat, vystavět, financovat, řídit a provozovat určitou infrastrukturu za předem definovaných podmínek. Příjmy může získávat z obou stran, tj. jak od veřejného subjektu, tak i od finálních uživatelů. Koncesní dohody veřejný subjekt pověří provozem subjekt privátní, ale finanční odpovědnost je rovněž sdílená oběma stranami; privátní držitel koncese přináší i svoji kapitálovou spoluúčast. Vlastnictví aktiv však ve finále zůstává ve veřejné sféře. 1 Pod zkratkou PPP projekt rozumíme Public Private Partnership 2 prof. Ing. Eva Kislingerová, CSc., vedoucí katedry podnikové ekonomiky, Fakulta podnikohospodářská, VŠE v Praze, nám. W. Churchilla 4, 130 67 Praha 3, ekisl@vse.cz, tel.: +420 224 098 338, http://kpe.fph.vse.cz, Ing. Patrik Sieber, Ph.D., katedra podnikové ekonomiky, FPH, VŠE v Praze, sieber@vse.cz, tel.:+420 224 098 390 123
Základní motivy pro realizaci PPP projektů spočívající zpravidla v získání dodatečného kapitálu, efektivnějším poskytování služby a v neposlední řadě se jedná o transfer rizika. 3 Nástroje hodnocení PPP projektů Dříve než uvedeme nástroje využitelné pro hodnocení PPP projektů bychom rádi zdůraznili, že PPP projekty se ve své podstatě neliší od projektů zajišťovaných standardně privátní veřejnou sférou. To, co tvoří odlišnost, je organizační a vlastnické uspořádání, ve kterém hraje svoji roli výše zmíněná forma partnerství veřejného a privátního sektoru. Nejprve se zastavme u rozhodování a vymezení hodnoty z hlediska veřejné sféry. Na teoretické úrovni lze vycházet z dnes již tradičního Kaldor-Hicksova kritéria 3 : Politika by měla být přijímána tehdy a pouze tehdy, jestliže ti, kteří získávají, by mohli plně kompenzovat ty, kteří ztrácejí a stále si polepší. Jen v takovém případě bude zásahy dosaženo efektivnější alokace zdrojů v rámci definované společnosti. Teoreticky lze současně říci, že projekt či politika, která splňuje Kaldor-Hicksovo kritérium, přiblíží společnost blíže Paretovsky efektivní alokaci zdrojů oproti zachování status quo. Současně to znamená, že hodnota veškerých dopadů projektu na veškeré členy určité společnosti očištěná o hodnotu všech zdrojů obětovaných na realizaci projektu musí být stále kladná. Tím je logicky zajištěna vazba mezi hodnotou projektu a rozhodovacím kritériem. Projekt by měl být přijat tehdy a pouze tehdy, je-li jeho hodnota kladná; je patrné, že zde platní obdobné základní rozhodovací kritérium jako u ostatních projektů privátních. 3.1 Socioekonomické hodnocení PPP projektů Chceme-li popsat dané rozhodovací kritérium méně abstraktním jazykem můžeme použít Cost-Benefit Analysis. Socioekonomickou hodnotu projektu můžeme ztotožnit s ukazatelem ekonomické čisté současné hodnoty -Economic Net Present Value (ENPV). n NSBt ENPV =, t t= 0 (1 + SDR) kde ENPV je ekonomická čistá současná hodnota projektu, NSB t čisté společenské benefity plynoucí z projektu v období t (Net Social Benefits), SDR společenská diskontní sazba (Social Discount Rate), n doba životního cyklu projektu, t období a NSB t = SB t SC t, kde NSB t jsou čisté společenské benefity plynoucí z projektu v období t (Net Social Benefits), SB t společenské benefity plynoucí z projektu v období t (Social Benefits), SC t společenské náklady plynoucí z projektu v období t (Social Costs), t období. NSB, resp. SB a SC jsou vyjádřeny v peněžních jednotkách a to ve výši, která odpovídá tzv. stínovým cenám 4 a nikoli cenám tržním 5. Pokud umíme vyjádřit společenskoekonomickou hodnotu projektu pomocí ENPV, musí pro projekt PPP platit totéž 3 Viz [6]. Pod pojem politika je možné dosadit také výraz projekt, program, intervence či jakoukoli jinou formu ekonomické aktivity. 4 Stínová cena je taková cena, které by bylo dosaženo pro daný statek či službu na efektivním trhu, pokud by takový trh existoval. V případě statků a služeb, pro které existuje trh, byť neefektivní, jsou stanoveny stínové ceny pomocí úprav cen tržních. V případě, že trh neexistuje vůbec, jako je tomu u externalit, je třeba tyto ceny stanovit pomocí některé z dostupných metod zkoumajících Willigness-to- Pay. 5 Komplexní metodologický výklad CBA a tedy i všech problémů souvisejících s měřením a peněžním vyjádřením jednotlivých společenských nákladů a benefitů není cílem tohoto příspěvku, odkazujeme zde čtenáře na příslušnou literaturu. 124
kritérium, jako pro jakékoli jiné projekty. Porovnáváme-li projekt se status quo, pak ENPV musí být větší než 0, aby bylo možné projekt považovat za přijatelný. Porovnáváme-li PPP uspořádání projektu s alternativou tradičního zajištění projektu veřejným subjektem, pak ENPV PPP varianty projektu musí být větší než ENPV tradičního zajištění dané služby. 3.2 Finanční hodnocení PPP projektů Kromě hlavního kritéria společenské hodnoty PPP projektu (ENPV) se musí veřejný subjekt racionálně zajímat i o finanční dopady projektu resp. dohody s privátním partnerem. Finanční toky projektu jsou při uplatnění PPP konceptu rozděleny mezi oba partnery a dopadají tedy na veřejný subjekt v jiné míře, než při tradiční realizaci. Chceme upozornit, že je velmi důležité oddělovat konsolidované finanční toky plynoucí z projektu bez ohledu na to, kdo je vlastníkem a kdo provozovatelem, od finančních toků vlastního kapitálu; ty berou v úvahu strukturu financování a tedy i to, na koho určité příjmy a výdaje dopadají. Pro zhodnocení dopadů do rozpočtu veřejného subjektu je třeba využít ukazatel finanční čisté současné hodnoty toků do vlastního kapitálu (FNPV/K 6 ). n CFt FNPV / K =, t t= 0 (1 + r) kde FNPV/K je finanční čistá současná hodnota projektu z hlediska dopadů do vlastního kapitálu, CFt čisté finanční cash-flow do vlastního kapitálu plynoucí z projektu v období t (Net Cash Flow to the Equity), r finanční diskontní sazba (Discount Rate), n doba životního cyklu projektu, t období a CF t = P t V t, kde CFt čisté finanční cash-flow do vlastního kapitálu plynoucí z projektu v období t veřejnému subjektu (Net Cash Flow to Equity), Pt finanční příjmy plynoucí z projektu v období t veřejnému subjektu (Cash Inflow), Vt finanční výdaje plynoucí z projektu v období t veřejnému subjektu (Cash Outflow), t období. FNPV/K sice není kritériem pro výběr projektů ve veřejné sféře, ale podává nám informaci o dopadu projektu do rozpočtu vlastníka projektu. Vzhledem k tomu, že se v tomto případě nejedná o zásadní rozhodovací investiční kritérium, nezarazí nás ani ta skutečnost, že ukazatel nabývá obvykle záporných hodnot. Nicméně i veřejné subjekty pracují s omezeným rozpočtem a proto i ony se do určité míry o finanční dopady zajímat musí. Při tomto pohledu na projekt lze od PPP uspořádání ve srovnání s tradičním očekávat například následující dopady: transfer určité části provozních výdajů směrem k privátnímu subjektu (snížení V), transfer určité části investičních výdajů směrem k privátnímu subjektu (snížení V), transfer určité části provozních příjmů plynoucích z poplatků uživatelů směrem k privátnímu subjektu (snížení P), získání příjmů plynoucích z nájemného z vlastněné infrastruktury placených privátním subjektem (nárůst P), transfer úvěrové zátěže (snížení P plynoucích z inkasa úvěru, snížení V na úrok a úmor úvěru), transfer rizika směrem k privátnímu subjektu (snížení volatility CF). Efekty jednotlivých projektů závisí na konkrétní formě PPP a kontraktu mezi partnery. Výsledný efekt může oproti tradiční formě provozu pouze veřejným subjektem FNPV/K 6 FNPV/K je označení využívané v Metodice CBA EK. Viz [3]. 125
snižovat i zvyšovat. Z tohoto plyne závěr, že finanční analýza hotovostních toků pro každého z partnerů má značný význam, neboť vnáší přináší podstatné informace o dopadech kontraktu. Je zajímavou skutečností, že všechny uvedené příklady finančních dopadů na rozpočet jsou typickou ukázkou transferů mezi veřejným a privátním subjektem, a tudíž neovlivňují ENPV projektu. Nyní se posuňme na pozici privátního partnera v PPP projektech a na změnu v přístupu k hodnocení projektu. Privátní subjekt se rozhoduje podle pravidla kladné NPV 7, tj. shodně jako u jakéhokoli jiného privátního projektu. Privátní sféra nemaximalizuje primárně hodnotu společenskou, ale tzv. shareholder value, tj. hodnotu pro vlastníka; tu maximalizuje tehdy a jen tehdy, jestliže přijímá a realizuje projekty s co nejvyšší čistou současnou hodnotou vyplývajících finančních toků do vlastního kapitálu. Tedy kritérium FNPV/K, které jsme v předchozím odstavci označili z pohledu veřejného subjektu jako kritérium doplňkové, je pro rozhodnutí o vstupu do projektu privátního subjektu kritériem hlavním. Podtrhněme, že byť je kritérium svojí konstrukcí zcela shodné s tím, které jsme využili pro hodnocení finančního dopadu na rozpočet veřejného subjektu, bude se lišit výše příjmů a výdajů vstupující do výpočtu. V tomto případě se CF t = P t V t, kde CF t čisté finanční cash-flow do vlastního kapitálu plynoucí z projektu v období t privátnímu subjektu (Net Cash Flow to the Equity), P t finanční příjmy plynoucí z projektu v období t privátnímu subjektu (Cash Inflow), V t finanční výdaje plynoucí z projektu v období t privátnímu subjektu (Cash Outflow), t období. Není náhodou, že všechny toky uvedené v předchozí části jako příklad očekávaných finančních dopadů na veřejný subjekt z realizace PPP by se objevily při výpočtu FNPV/K z pohledu privátního investora ve stejné výši i v této analýze, avšak tentokrát s opačným znaménkem. Tento jev vyplývá z transferové povahy zmíněných položek. Cash Flow by zde samozřejmě mohlo obsahovat i další toky, které nemají povahu transferu od veřejného partnera a i ony by byly zahrnuty do výpočtu výsledného ukazatele. Je zřejmé, že z hlediska privátního subjektu je nutné, aby FNPV/K nabylo větší hodnoty než 0, resp. aby FNPV/K realizace navrhovaného PPP projektu bylo vyšší nebo rovno než FNPV/K plynoucí z ostatních alternativních projektů. Pokud tato podmínka nebude splněna, nebude mít privátní partner přirozenou motivaci se na realizaci podílet. Jen v případě, že existuje takové uspořádání projektu a dělení jeho dopadů, že má projekt kladnou hodnotu (FNPV/K) pro privátního partnera a současně kladnou hodnotu pro partnera z veřejné sféry (ENPV), může být projekt realizován! Vzniká-li dodatečná ENPV využitím PPP oproti celkově veřejnému uspořádání projektu, vzniká de facto určitá dodatečná hodnota, která může být rozdělena mezi veřejný subjekt, privátní subjekt a uživatele projektu - veřejnost. ho nejlepším způsobem řídit. 4 Závěr Public Private Partnership (PPP) je možné chápat jako široce vymezenou formu spolupráce soukromé a veřejné sféry. Realizace PPP projektů by měla vést k nárůstu společenskoekonomické hodnoty a nabízet současně dostatečnou výnosnost pro privátní subjekt; jedině tehdy má projekt naději na realizovatelnost a udržitelnost. Právě taková řešení přispívají nejen k růstu bohatství společnosti jako celku, ale i privátních investorů participujících na řešení PPP projektů. 7 Net Present Value, tj. čistá současná hodnota 126
Literatura [1] GRIMSEY, D. LEWIS, M., K.: Are Public Private Partnerships Value for Money? Evaluating Alternative Approaches and comparing academic and practitioners views, Accounting Forum 29, p.345 378, 2005. [2] KALDOR, Nicholas.: Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility. Economic Journal 49 no. 195 1939. ISSN: 00130133 [3] KISLINGEROVÁ, Eva a kol.: Manažerské finance. Praha : C. H. BECK 2004. ISBN 80 7179-802-9. [5] KISLINGEROVÁ, Eva, SIEBER, Patrik: Mohou být investice ve veřejném sektoru efektivní? Zkuste Cost Benefit Analysis! Brno 06.10.2004. In: Strategie regionů a rozvoj podnikání po vstupu do EU. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 193 199. ISBN 80-210-3520-X. [4] OCHRANA, F.: Hodnocení veřejných zakázek a veřejných projektů. 2. přepracované vydání. Praha : ASPI Publishing, 2001. ISBN 80 85963-96-5. [5] SIEBER, Patrik: Stanovení hodnoty veřejně prospěšných investičních projektů Cost- Benefit Analysis. Praha : VŠE v Praze 2005. [6] SIEBER, P a kol.: Analýza nákladů a přínosů metodická příručka. verze 1.4. Praha : MMR, 2004. [7] www.strukturalnifondy.cz [8] www.stukturalni-fondy.cz Summary PPP project is one way, how to provide public service. Evaluative methodical tools use both net social welfare and shareholder value as criteria. Public partner decision is based on net social welfare change which is represented by Economical Net Present Value. Whereas private partner decision is based on shareholder value represented by Financial Net Present Value. 127