NEZPRACOVANÁ TÉMATA: Veřejný sektor a byrokracie, 7. kapitola, str. 219-254 Externality, 8. kapitola, podkapitoly Druhy externalit, důsledky externalit, str. 256-258, Transakční náklady, Potřebné informace, Neurčitost nákladů a užitku z kontroly znečišťování, str. 272-273, Problémy kompenzace, Právní prostředky při omezování externalit, str. 275-276 - zpracováno v rámci části Teorie daní Analýza výdajové politiky, 9. kapitola, str. 283-302, obecněji zpracováno i v jiných kapitolách Analýza nákladů a prospěchu, 10. kapitola, str. 305-332 Zdravotní péče, 11. kapitola, str. 333-341, převážně prezentováno na příkladech USA, str. 347-364 Obrana, 12. kapitola, str. 365-384 Sociální pojištění, 13. kapitola, str. 385-408, zpracovány jen obecné poznatky Sociální programy a přerozdělování, 14. kapitola, str. 409-433, prezentováno na příkladu USA Vzdělání, 15. kapitola, str. 433-452 konkrétní příklady praxe v USA (různé kapitoly) 1
EKONOMIE VEŘEJNÉHO SEKTORU J. E STIGLITZ PRVNÍ ČÁST: ÚVOD V ekonomice fungují dva ekonomické sektor veřejný a soukromý (smíšená ekonomika), přičemž aktivita vlády bývá ekonomicky prospěšná, pokud selže sektor soukromý, tento sektor je ovlivňován vládou záměrně nebo neuvědoměle (daně, regulační opatření, dotace). Život obyvatel je ovlivňován činností vlády od narození až po smrt (státem dotované porodnice, veřejné školy, výdaje na zdravotnictví, daně, zaměstnání ve veřejném sektoru, vliv vlády na cenovou hladinu, vliv na vstup konkurentů na trh, veřejné silnice a dotovaná doprava, právní systém atd.). Tržní selhání, vládní selhání Tržní selhání je důvodem pro státní intervence. Při velké krizi ve 30. letech došlo k velkému poklesu zaměstnanosti i národního produktu, řada jednotlivců přišla o veškeré úspory kvůli velkému počtu bankovních bankrotů a burzovního krachu. Federální vláda reagovala aktivnější snahou o stabilizaci ekonomiky, ale také řadou zákonů zaměřených na zmírnění konkrétních problémů příspěvky v nezaměstnanosti, sociální pojištění, federální pojištění soukromých úspor, federální podpora cen zemědělských produktů a další (politika New Deal ). Po druhé světové válce došlo k oživení ekonomiky a USA vstoupily do období prosperity. Ne všichni se však na ní podíleli, celé skupiny lidí zůstali odsouzeny k životu v bídě. V 60. letech 20. století bylo přijato několik zákonů pod programem válka chudobě. Měly za cíl vytvořit záchrannou síť pro sociálně potřebné, např. programy bezplatného poskytování potravin a zdravotní péče, rekvalifikační programy atd. Mnohé z těchto programů se minuly účinkem, což vedlo ekonomy a politology ke zkoumání příčin selhání vlády. Hlavními důvody systematických neúspěchů vlády v jejím úsilí o dosažení určených cílů jsou omezené informace, které má vláda k dispozici, jen částečná kontrola reakcí soukromého sektoru, omezená kontrola vlády nad byrokratickým aparátem (vládní rozhodnutí jsou často realizována prostřednictvím nevládních agentur nebo státních institucí nezávislých na vládě) a omezení vyplývající z politické podstaty vládních rozhodnutí (výběr z alternativních možností, vládní rozhodnutí ovlivňuje životy mnoha lidí, ale jsou přijímána jen skupinou zvolených zástupců). Vláda musí zajistit zájmy svých voličů a najít způsob, jak smířit rozdílné názory, případně zvolit jeden z nich. Často bývá obviňována z nekonzistentnosti svých rozhodnutí. A. Smith (pokládaný za zakladatele moderní ekonomické vědy) se stavěl za co nejomezenější roli vlády. Pokusil se dokázat, že konkurence a motiv soukromého zisku vedou k optimálnímu uspokojování zájmů celé společnost. Konkurence způsobuje, že přežívají jen firmy schopné uspokojovat potřeby zákazníků za nejnižší cenu. Argumentoval, že ekonomika vedená neviditelnou rukou trhu produkuje statky nejlepším způsobem. Řada ekonomů šířila ekonomickou doktrínu laissez faire založenou na Smithových názorech. Její hlavní zásadou je nechat soukromý sektor vyvíjet se svobodně, bez snahy vlády o kontrolu nebo regulaci. Mnoho ekonomů připisovalo nerovné životní podmínky právě soukromému sektoru a pokoušeli se vytvořit teorie, které by vysvětlovaly stav společnosti, ale které by také ukázaly možnosti, jak tento stav změnit. Nedostatky připisovali řádu 19. století, kdy byla zavedena instituce soukromého majetku. Nejvlivnějším zástupcem příznivců větší role státu byl Karel Marx. Předpoklad fungování principu neviditelné ruky platí pouze za velmi omezujících podmínek. Selhání trhu dokládá, že trh sám neřeší některé problémy úspěšně. Omezené zásahy vlády mohou zmírnit (nikoliv vyřešit) nejzávažnější problémy. Vláda by například měla usilovat o absolutní zaměstnanost a snižování chudoby, podstatné role ekonomiky by však měly patřit soukromému sektoru. Vznik a fungování vlády Pod pojem vláda užívaný v této knize spadá mnoho institucí parlament, prezident, starostové měst, soudy, vládní agentury a další. V demokratických společnostech jsou zástupci vlády voleni nebo jmenováni nějakým voleným orgánem. Naopak řídící pracovníci soukromých společností jsou vybíráni akcionáři této společnosti nebo správní radou soukromých nadací. Vláda má určité donucovací pravomoci, které soukromé společnosti 2
nemají (např. vymáhání placení daní pod hrozbou zabavení majetku nebo uvěznění). Všechny soukromé směnné akty jsou narozdíl od vládních dobrovolné. Veřejný sektor a základní ekonomické otázky Co se má vyrábět? Jaká část našich zdrojů by měla být použita na výrobu veřejných statků (národní obrana, výstavba dálnic aj.) a na výrobu soukromých statků (automobily, televizory aj.)? Tento problém popisuje křivka produkčních možností, která udává různá množství dvou statků vyrobených při dané výrobní technologii a daném množství výrobních zdrojů. Určuje maximální úroveň spotřeby soukromých statků, která je dosažitelná při dané spotřebě veřejných statků. (Obr. 1.1) Společnost může zvýšit výdaje na veřejné statky, ale pouze na úkor výdajů na statky soukromé. Bod I přestavuje neefektivní kombinaci, bod N nedosažitelnou. Soukromé statky N I Obrázek 1.1 Společenská křivka výrobních možností (str. 32) Jak se má vyrábět? Kdy se má vláda přímo účastnit výroby veřejných statků a kdy má tyto statky nakupovat od soukromých výrobců? Státní podniky vyrábějí statky, které prodávají jednotlivcům. Někteří tvrdí, že výroba veřejných statků soukromými podniky zneužívá zákazníky, jiní, že státní podniky jsou méně efektivní než soukromé. Vládní politika ovlivňuje podmínky, za kterých vyrábí soukromé firmy svou produkci (ochrana životního prostředí, sociální dávky, které firma platí, zvyšují výdaje na zaměstnance a nutí podnik využívat techniku atd.). Pro koho se má vyrábět?(otázka rozdělování) Vládní rozhodnutí o úrovni zdanění a o sociálních programech ovlivňují disponibilní příjem všech jednotlivců. Rozhoduje-li vláda, jaké statky zařadí mezi veřejné, vždy je tím znevýhodněna některá ze skupin. Jak se přijímají kolektivní rozhodnutí o výrobě? Jde o rozhodování o právním systému, o velikosti armády, výdajích na jiné veřejné statky atd. Ekonomika veřejného sektoru Veřejné statky Studium ekonomie veřejného sektoru můžeme rozdělit do tří částí: poznání toho, v kterých ekonomických aktivitách se veřejný sektor angažuje a jak jsou tyto aktivity organizovány, pochopení a předvídání konečných následků vládních opatření v co největší možné míře (daně uvalené na korporace nakonec platí spotřebitel, pracovníci snížení mezd, následky zavedení školného na univerzitách, poskytování bezplatných léků pro staré občany atd.) a ohodnocení alternativních opatření (musíme zahrnout i následky, než jaké byly zamýšleny). Základní rolí státu je vytvářet právní prostředí, v rámci něhož budou probíhat všechny ekonomické činnosti. Výdaje na tuto činnost jsou relativně nízké (jedná se především o výdaje na chod soudnictví a udržování zákonnosti a pořádku, na policii a vězeňství aj., které např. v USA jen málo přesáhnou 4%, méně než 2% jsou určena na všeobecnou správu, legislativní a soudní činnost). Kromě toho lze činnost státu klasifikovat jako výrobu (statků a služeb, regulace a dotování soukromých výrobců), nákupy (statků a služeb) a přerozdělování příjmů (transfery platby dílčím skupinám obyvatelstva, které zvyšují jejich příjmy, zahrnují sociální příspěvky a sociální pojištění). Podstatná je nejistá funkce některých výdajů vlády (např. dotace na zemědělské výrobky může patřit do kategorie výrobních dotací, nebo transferové přerozdělovací platby). Bez existence vlády by bylo bohatství udržováno silou, bez zákona, který definuje vlastnická práva, by se motivace hromadění jmění snížila, což by vedlo k omezení hospodářské činnosti. 3
Normativní a pozitivní ekonomie Pro pozitivní ekonomii je typická analýza následků vládní politiky a příčiny zavedení vládních programů (hodnocení následků bez jakékoliv hodnocení prospěšnosti nebo škodlivosti), normativní ekonomie posuzuje vhodnost této politiky, míru splnění požadavků na ni kladených a jejích cílů, oceňuje různé důsledky přijatých opatření (normativní ekonomie = ekonomie blahobytu welfare economics). Příklad: Pozitivní přístup: Jak vzrostou ceny alkoholu zvýšením daní na alkohol? Jak se zvýšení cen projeví na poptávce po alkoholu? Jaké budou následky snížení spotřeby na zdravotní stav a nehodovost? / Normativní přístup: Jaká daň na alkohol je nejprospěšnější z hlediska vlivu na příjmy chudších vrstev? Je prospěšnější daň na tabák nebo na alkohol, je-li cílem omezení vlivu daní na cenovou soustavu a na zdravotnické náklady? Vždy existují skupiny, které mohou na daném opatření získat, ale také skupiny, které prodělají. Normativní ekonomie se zabývá rozvojem metod zkoumajících zisky a ztráty těchto skupin tak, abychom mohli rozhodovat o prospěšnosti toho kterého opatření. Příklad: Okenní daň byla přijata v roce 1696 v Anglii. Okna byla luxusem a čím větší počet oken dům měl, tím bohatší byl jeho majitel. Z administrativních důvodů bylo nemožné zavést daň z příjmu (vláda neměla k dispozici spolehlivé údaje o příjmech). Následkem zákona bylo v první řadě urychlené zazdívání oken, nové domy byly stavěny s menším počtem oken. Jednotlivci a firmy přizpůsobují své dlouhodobé jednání změnám v zákonech, s čímž je nutné počítat už při jejich přijímání. V této knize předpokládáme model tržní a konkurenční ekonomiky, v každém odvětví existuje velké množství navzájem si konkurujících firem. Podíl těchto firem je natolik malý, že nemá vliv na tvorbu ceny na trhu. Navíc neexistují žádné bariéry vstupu do odvětví, takže výnosné příležitosti jsou ihned využity. Stát a výroba Proces přeměny soukromých podniků ve státní nazýváme znárodnění, opačným procesem je privatizace. Většina statků vyrobených státem se neprodává, ale je využívána opět veřejným sektorem nebo zdarma poskytnuta veřejnosti. Přidaná hodnota se proto měří pouze úroky a mzdami (narozdíl od soukromého sektoru, kde je navíc měřena ziskem), hodnota produkce se měří hodnotou vstupu. Proto je lepším ukazatelem velikosti úlohy státu podíl zaměstnanců ve státním sektoru. Důležitý je také rozdíl zastoupení zaměstnanců v celostátních a regionálních orgánech (standardním měřítkem velikosti ekonomiky je hrubý domácí produkt (HDP), který slouží také k porovnání mezi jednotlivými státy a naznačuje vývoj). Vláda může mít prostřednictvím daní a dotací vliv i na oblasti, ve kterých se výroby ani spotřeby přímo neúčastní (zemědělské dotace rozdílný přístup jsou náklady na společnost, kdy v zemědělství zůstávají zaměstnanci jen díky dotacím, a transfery, tj. přerozdělení důchodů z jedné skupiny společnosti na druhou; daňové výdaje rozdíl je mezi slevou na dani, která není výdajem státu, a vrácením daně daňový dobropis, které je výdajem státu). Daňové výdaje činí rozdíl mezi skutečně vybranými daněmi a teoretickou výší daní bez uplatnění odpočtů, dobropis a jiných zvláštních doložek. Ve statistikách daňových výdajů se nevyskytují skryté dotace (např. uvalení cla na zahraniční zboží svým principem představuje dotaci tuzemských výrobců, která není placená státem, ale zákazníkem; poskytování půjček s nízkou úrokovou mírou a záruky na půjčky, podobně stát uvaluje skryté daně). Podnikání je často státem regulované v rámci ochrany spotřebitele (např. bankovní regulace, pojištění obchodního rizika), zaměstnanců (minimální mzda, sociální pojištění), životního prostředí (emise automobilů) a konkurenčního prostředí (antimonopolní úřady). Proces snižování či omezování regulace se nazývá deregulace. Vládní nákupy statků a služeb, vládní přerozdělování příjmů (transfery) Nákupem statků a služeb zajišťuje stát národní obranu, síť silnic, vzdělání, policejní ochranu, hasiče, parky atd. Vládní nákupy jsou částky vynaložené na nákup statků a služeb, které jsou pak zdarma poskytnuty veřejnosti (vládní výdaje důchodcům na financování nemocniční péče nebo např. poskytování poukázek na jídlo chudým nejsou nákupy, ale transfery). Vláda hraje aktivní roli v přerozdělování příjmů tím, že některým skupinám peníze odebírá a jiným je dává. První formou transferů je veřejná podpora (např. sociální zabezpečení) má dvě podoby: poskytování peněz v hotovosti nebo příspěvky jen na určité služby nebo druhy zboží (naturální dávky). 4
Druhou formu transferů představuje sociální pojištění, kdy nároky jednotlivců částečně závisí na jejich příspěvcích, které lze tedy považovat za pojistné. Právo využít takové programy získají občané splněním určitých kritérií (např. věku), nedochází k přidělování podle potřeby. Vláda také přerozděluje příjmy skrytě např. prostřednictvím kvót a dotací. Státní rozpočet Deficit v určitém období je přebytek výdajů nad příjmy v tomto období, je financován státní půjčkou. Kumulovanou hodnotu půjček firem, domácností nebo vlády označujeme jako dluh (i stát platí úrok z dluhu). Stát má oproti soukromým subjektům možnost vybírat daně, což představuje ohromné potenciální zdroje příjmů. Rozpočet dává představu o tom, co vláda dělá, kam peníze jdou a odkud přicházejí, představuje peněžní toky státu (výdaje a příjmy). Souhrnné účetnictví aktiv a pasiv vlády by mělo zahrnovat nejen budovy a zařízení, ale také nehmotná aktiva, z nichž nejdůležitější jsou investice do budoucí produktivity obyvatel (do lidského kapitálu např. veřejné školství, výchova a investice do výzkumu a vývoje). Ve státním rozpočtu neexistuje kapitálový účet aktiv a pasiv, proto není možné určit čisté jmění státu. V případě soukromého podniku se např. prodej budovy projeví přesunem v rámci kapitálového účtu (hmotný majetek hotovost), nikoliv jako příjem, zatímco v rozpočtu státu se projeví jako příjem, neuvádí se náklady na prodej. Rozpočet je také zkreslovány politickým přístupem (např. daňové dobropisy se neprojeví jako státní výdaje, přesto stát o tyto částky přichází). Ekonomické odůvodnění existence vlády Ve většině tržních ekonomik se největší část výroby a distribuce statků uskutečňuje v rámci soukromého sektoru. A. Smith ve svém díle napsal, že uspokojování soukromých zájmů jednotlivce vede k uspokojování zájmů celé společnosti, v níž žije, existuje neviditelná ruka trhu. Pokud neexistuje statek, po němž je poptávka, a strana poptávky je ochotna zaplatit za něj více, než činí výrobní náklady, vyplatí se straně nabídky začít tento statek vyrábět, vznikne jí tím zisk. Pokud strana nabídky nalezne efektivnější (a levnější) způsob výroby, čímž také generuje zisk. Vyhledávání podnikatelských příležitostí vede ke zefektivňování výroby a k objevování nových druhů statků, které lépe uspokojují potřeby zákazníků. Není tedy zapotřebí žádné státní komise, která by řídila výrobu, statek se vyrábí jen, pokud splňuje požadavky trhu. Stejně tak není potřeba žádný orgán, který by kontroloval efektivitu výroby, neefektivní výrobci jsou vytlačení z trhu konkurencí. Základní věty ekonomie blahobytu První základní věta teorie blahobytu: Za určitých podmínek vede konkurenční prostředí k alokaci zdrojů, pro kterou nelze najít žádnou jinou alokaci, jež by některému z účastníků prospěla, aniž by zároveň nepoškodila některého dalšího účastníka. Tato kombinace se nazývá paretovsky efektivní (optimální). Představme si model, ve kterém jsou pouze dva účastníci: Robinson a Pátek, známe užitek každého z nich. Jak může Robinson zvýšit svůj užitek při zachování konstantního užitku Pátka? Křivka určující maximální hladinu užitku pro jednoho člověka při zachování nezměněného užitku pro druhého se nazývá křivka užitkových možností (obrázek 3.1). Druhá základní věta teorie blahobytu: Každý bod na křivce užitkových možností může být dosažen působením tržních mechanismů bez dalších zásahů při odpovídajícím rozdělení zdrojů mezi účastníky trhu. Např. odebráním zdrojů Robinsonovi ve prospěch Pátka můžeme přesunout bod tržní rovnováhy E do bodu E. Užitek Pátka I E E Užitek Robinsona Obrázek 3.1 Křivka užitkových možností (str. 94) 5
Označení paretovsky optimální však neříká nic o tom, jak správné toto rozdělení je. Robinson může žít v relativním dostatku, zatímco Pátek bude trpět v bídě. Označení ekonomiky za paretovsky optimální znamená, že zlepšení situace kteréhokoliv účastníka je nemožné bez snížení užitku jiných, neboli že ekonomika je na hranici užitkových možností. Každé paretovsky optimální rozdělení může být dosaženo při fungování decentralizovaného tržního mechanismu (rozhodnutí o tom, co a jak vyrábět, činí velké množství výrobců a spotřebitelů oproti centralizovanému systému, kde rozhoduje centrální plánovací komise nebo dokonce jednotlivec centrální plánovač). Konkurence vede k efektivnímu rozdělení zdrojů, protože při rozhodování o tom, kolik určitého statku koupit zákazníci porovnávají mezní prospěch, který jim jedna další jednotka daného statku přinese, a mezní náklady na další jednotky tohoto statku. Tyto náklady se rovnají ceně statku, která je rozhodující i pro firmy při porovnávání mezních nákladů na produkci další jednotky statku. Mezní užitek s každou další jednotkou klesá a určuje také poptávku po každé další jednotce statku formuje individuální poptávkovou křivku (celková poptávková křivka vznikne součte jednotlivých individuálních křivek). Mezní náklady na výrobu naopak rostou. Křivka popisující mezní náklady na výrobu jednotky statku formuje individuální křivku nabídky. Poznatek, že tržní ekonomika vede k efektivní alokaci zdrojů, lze ilustrovat také pomocí indiferenčních křivek a rozpočtového omezení (např. v případě příjmu a odpracovaných hodin, obrázek 3.3). Spotřebitel maximalizuje svůj užitek v bodě E, kde je sklon indiferenční křivky (tj. mezní míra substituce) roven sklonu přímky rozpočtového omezení (zvýšení příjmu přesně kompenzuje úbytek volného času mezní míra substituce mezi pracovní dobou a příjmem). Bod E je optimem. Odpracované hodiny E E Odpracované hodiny Obrázek 3.3 Volba počtu odpracovaných hodin (str. 99) Uvažujme firmu. Čím více zaměstnanců zaměstnává, tím je produkce vyšší. Vztah mezi vstupy a výstupy se nazývá produkční funkce (obrázek 3.4). Uvažujme, že práce tvoří jediný výrobní faktor. Sklon produkční funkce nazýváme mezní produkt práce, je určen poměrem dodatečné produkce, najme-li firma jednoho dodatečného zaměstnance. Výrobce transformuje najímanou práci ve statky, sklon produkční funkce se označuje jako mezní míra transformace. Firma vyrábí až do bodu, kdy se hodnota mezního produktu rovná mzdě. Produkce Počet odpracovaných hodin Obrázek 3.4 Produkční funkce (str. 100) Tržní selhání jako důvod pro vládní zásahy Tržní selhání mohou znemožnit dosažení paretovsky optimálního rozdělení zdrojů. 6
Selhání konkurence Konkurence je nezbytné pro fungování neviditelné ruky trhu. Existuje-li velký počet potenciálních konkurentů, nemohou se zavedené firmy chovat monopolně (zvyšovat cenu nad její konkurenční úroveň), protože by tím poskytly potenciálním konkurentům důvod ke vstupu na trh, cena by se vrátila na konkurenční úroveň. Konkurence nemusí být pouze v rámci nabídky stejného statku nebo služby, ale také jejich substitutů. Někdy brání vstupu na trh rostoucí výnosy z rozsahu (náklady na jednotku výroby při zvyšování výroby klesají), malé firmy mají mnohem vyšší náklady než firmy zavedené. Dosáhne-li firma monopolu v důsledku využívání výnosů z rozsahu, hovoříme o přirozeném monopolu. Neregulovaný monopol omezuje svou produkci, aby dosáhl vyšší ceny. Majitelé firem zvyšují výrobu a ž do bodu, kdy se mezní příjem ze zvýšení výroby vyrovná mezním nákladům (v normální tržní situaci se mezní příjem rovná prodejní ceně). Pro monopolní firmu je mezní příjem nižší než prodejní cena. Veřejné statky Statky, které nejsou zabezpečovány tržním mechanismem (nebo aspoň ne v dostatečné míře) jsou čistě veřejné statky. Mezi dvě rozhodující vlastnosti patří náklady nezávislé na počtu spotřebitelů těchto statků (mezní náklady dodatečného spotřebitele jsou nulové obrana státu stojí stejně pro 999 999 obyvatel jako pro milion) a je velmi obtížné (ne-li nemožné) vyloučit kohokoliv ze spotřeby těchto statků. Externality Externality vznikají, když činnosti jedné firmy ovlivňuje podmínky činnosti jiných firem. Firma může např. bez kompenzace zvyšovat náklady jiných firem, na druhou stranu může svojí činností zlepšovat podmínky ostatních výrobců (znečišťování vody jako negativní externalita vs. jabloňový sad souseda pro pěstitele včel jako pozitivní externalita). Externality nejsou započítávány do nákladů, proto ohrožují efektivní alokaci zdrojů. V případě negativních externalit budou tedy firmy produkovat více, než by bylo efektivní, protože jejich náklady jsou podhodnocené, naopak producenti pozitivních externalit budou produkovat nižší objem, protož nejsou plně kompenzováni. Důsledkem je, že bez zapojení vlády by bylo znečištění ovzduší mnohem vyšší, tedy že kontrola znečišťování poskytuje pozitivní externalitu. Jinou cestou je využití cenového mechanismu uvalení poplatků na negativní externality. Neúplné trhy Úplné trhy by zabezpečili všechny statky, jejichž náklady jsou nižší než cena dosažitelná na trhu. Někteří ekonomové věří, že soukromé trhy nefungují zejména v oblasti půjček a pojištění a že v této oblasti je vládní aktivita prospěšná. Vládá např. zavedla několik programů pojištění, např. pojištění výkyvu cen v zemědělství, pojištění vkladů. V případě doplňkových (trh statků a služeb, které se navzájem doplňují) trhů musí vláda dávat velký pozor na své kroky, pokud některý statek není vyráběn, má to své opodstatnění vyplývající z tržní situace. Příklad: Doplňkové trhy: Představme si model, kdy spotřebitelé pijí pouze kávu s cukrem. Výrobce kávy nebude kávu produkovat, dokud si nebude jistý, že je na trhu výrobce cukru. Pokud budou tito dva výrobci jednat samostatně, nepřispějí ke zvýšení blahobytu společnosti, zatímco při jejich spojení dojde ke zvýšení blahobytu společnosti. Nedostatek informací Informace tvoří v řadě ohledů veřejné statky. Efektivní alokace zdrojů vyžaduje, aby se informace šířily bezplatně, anebo jen za cenu jejich předávání. Soukromé trhy často poskytují jen omezené informace (např. popis výrobku bez existence vládního nařízení by obsahoval jen některé informace). Nezaměstnanost Nejvíce uznávané symptomy tržního selhání jsou periodická období vysoké nezaměstnanosti. Tržní mechanismus při zajištění plné zaměstnanosti selhává, proto jsou potřebné vládní intervence. Tržní selhání se většinou vyskytují společně. Nedostatek informací má za následek chybějící trhy, externality často vznikají jako důsledek chybějícího trhu, současný pohled často vztahuje výši nezaměstnanosti k jednomu z ostatních selhání trhu. Ekonomové také věří, že by vláda měla zasáhnout i v případech paretovské optimality, kdy spotřebitelé poškozují sami sebe (např. kupují přeslazené potraviny, kouří atd.). Statky, jejichž spotřebu 7
vláda podporuje (například bezpečnostní pásy, základní vzdělání) se nazývají veřejně prospěšné statky. Navíc i v případě paretovsky optimální situace může dojít k sociálně neúnosnému rozdělení příjmů. Ekonomie blahobytu: efektivnost a rovnost Ekonomie blahobytu poskytuje návod, jak provádět hodnocení systematicky, zabývá se tedy normativními otázkami. Aby vláda dosáhla alespoň částečné rovnosti, musí se vzdát části efektivnosti (např. progresivní zdanění rovnost - snižuje motivaci k příjmu - efektivnost). Ale jaké je správné rozdělení rovnosti a efektivnosti? Nerovnost je nejzávažnější problém současné doby, ale efektivnost je rozhodující pro rozvoj společnosti. Existují názory, že není správné dobře rozdělit koláč, ale pracovat na jeho rychlém zvětšení, aby bylo více pro všechny. Za program, který je neefektivní, se považuje program, který snižuje národní produkt. Program, který přesunuje prostředky od bohatých k chudým je program podporující rovnost. Problém nastane, pokud vláda uvede program, který zhorší situaci chudších i bohatých a prostředky přesune do střední vrstvy. Vzrostla rovnost, nebo ne? Nejčastěji používaným měřítkem nerovnosti ve společnosti je index chudoby, který měří podíl populace s příjmy nižšími, než je určitá kritická úroveň (např. životní minimum). Ekonomie blahobytu: paretovská efektivnost Změna, při které dojde ke zlepšení situace jedné skupiny aniž se zhorší situace někoho jiného, je paretovské zlepšení. Pokud již není možné dosáhnout žádného paretovského zlepšení, hovoříme o paretovsky efektivní nebo optimální alokaci zdrojů. Důležitou vlastností definice paretovské efektivnosti je její individualismus bere v úvahu pouze blahobyt jednotlivců a nijak nezohledňuje jejich vzájemné postavení (nepřikládá význam nerovnosti ve společnosti, opatření, které by přineslo zlepšení bohatých a ponechalo situaci chudých, jednalo by se také o paretovské zlepšení, přestože zvyšuje napětí ve společnosti), za rozhodující zároveň považuje ohodnocení vlastního blahobytu. Tento přístup je ve shodě s principem suverenity spotřebitele, který tvrdí, že každý jednotlivec je nejlepším posuzovatelem svých potřeb a přání. Existují také výjimky rodiče často věří, že ví nejlépe, co je pro jejich děti dobré. Stát ale může v některých případech zasáhnout, např. zavést povinnou školní docházku, aby děti nevolily možnost rychlého zbohatnutí na úkor budoucího stálého příjmu zaručeného vzděláním. Rozdělení příjmů Celkový účinek vládního opatření můžeme vyjádřit pomocí celkového vlivu na blahobyt jednotlivce, neboli na jeho užitek. Jestliže jednotlivec preferuje novou situaci před původní, jeho užitek se zvýšil. Mezní užitek je obecně klesající (každá další jednotka statku přinese spotřebiteli menší užitek). Předmětem ekonomických úvah je zvýšení užitku, které můžeme získat přesunem jednotky zdrojů od jednoho výrobce k druhému, jinými slovy mezní prospěch. Vraťme se k obrázku 3.1, křivka užitkových možností. Při neefektivní alokaci zdrojů bude ekonomika pracovat v bodě pod hranicí možného užitku, např. v bodě I. Každá změna, která povede k posunu směrem ke křivce, je paretovským zlepšením, každý bod na křivce odpovídá paretovsky optimální alokaci. Poměrně rozšířen je názor, že správným kritériem pro posuzování vládních programů je porovnání prospěchu jedněch a ztrát druhých, vyjádřených v penězích, je-li prospěch vyšší než ztráta, je teoreticky možné poškozeným vynahradit jejich ztráty - tzv. kompenzační princip. Příklad: Město chce vybudovat park, který by přinesl obyvatelům v okolí zlepšení prostředí. Zjišťuje, kolik je každý obyvatel v okolí ochoten zaplatit za tento park. Pokud toto může zjistit u každého zvlášť, může podle toho stanovit daň, ze které se poté park vybuduje. Pokud ale zná pouze celkový součet těchto ohodnocení a neví, kolik je ochoten zaplatit každý jednotlivec, musela by vláda stanovit rovnou daň, čímž by poškodila obyvatele, jejichž ocenění je nižší. Nedostatečné informace tedy znemožňují odškodnění a paretovská zlepšení. Společenské indiferenční křivky zachycují hladinu užitku celé skupiny lidí a umožňují tak porovnání dopadu opatření, porovnání skupin, kterým toto opatření užitek zvýší, nebo sníží. 8
Volba v rámci společnosti Množina možností je množina všech alternativ, které jsou dosažitelné. Mezi efektivností a rovností existuje vztah. Proto např. čím více progresivní systém daní bude zaveden, tím méně bude efektivní. Utilitarismus tvrdí, že blahobyt společnosti je roven prostému součtu blahobytu všech jejích členů. Poprvé tento názor formuloval J. Bentham v první polovině 19. století. Důsledkem je, že společnost by měla být ochotna přesunout malou části blahobytu od svého nejchudšího člena k bohatším, přesuny nezávisí na postavení jednotlivců (společenská indiferenční křivka je tvořena přímkou obrázek 4.9a). Dalším častým názorem je, že společnost by neměla být lhostejná ke snížení užitku chudších, i kdyby byl vyvažován stejným zvýšením užitku bohatších. Zvýšení užitku bohatších musí být vyšší než snížení užitku chudších, aby celková hladina užitku společnosti zůstala nezměněna (společenská indiferenční křivka je konvexní obrázek 4.9b). Nejextrémnější názor zastává J. Rawls, podle jehož teorie rawlsismu je pro blahobyt společnosti rozhodující jen blahobyt jejího nejchudšího člena společnost si může pomoci zvýšením blahobytu svého nejchudšího člena, ale nic nezíská zvýšením blahobytu všech ostatních (společenská indiferenční křivka kopíruje osy obrázek 4.9c). Bohatý Bohatý Bohatý a) b) c) Chudý Chudý Obrázek 4.9 Alternativní společenské indiferenční křivky (str. 142) Chudý Protože utilitaristický koncept oceňuje stejně užitek všech obyvatel, optimální alokace zdrojů by byla taková, při které by mezní užitek všech obyvatel byl stejný (při existenci nulových nákladů transferu). Rawlsovská funkce blahobytu na druhou stranu jednoznačně vede k přesunu majetku od bohatších k chudým tak dlouho, dokud tím chudší získávají, pokles užitku bohatých nehraje žádnou roli (rovnostářský přístup). Rawlsovy příznivci odporují zvýšení daní pro bohaté, protože to znamená snížení jejich pracovního výkonu, snížení vládních výnosů z daní a tím i snížení výdajů na podporu nejchudších. Hodnocení alternativních programů Kdyby někdo nevěděl, zda je synem boháče, nebo chudáka, považoval by za spravedlivé (podle Rawlse) maximalizovat blahobyt toho nejchudšího ve společnosti a nebyl by svolný k žádným kompromisům. Protože neexistuje odpověď na otázku, čí užitek z dodatečného dolaru je vyšší, neexistuje podle ekonomů žádná vědecká metoda porovnávání blahobytu různých osob. Zájem o rovnost ve společnosti vede k nižšímu ohodnocení přidaného dolaru k vyšší mzdě než ke mzdě nízké. Srovnání dvou alternativ je možné učinit pomocí užitkových funkcí pro danou společnost. Rozdíl mezi příjmy z vybraných daní a paušální daní, kterou by lidé byli ochotni zaplatit, nazýváme umrtvená ztráta. Tato suma měří neefektivnost uvalené daně. Chtějí-li se spotřebitelé vyhnout placení daní, volí méně zdaněný výrobek, čímž vzniká umrtvená ztráta. Toto neplatí jen pro paušální daň. Umrtvená ztráta se dá spočítat pomocí funkce kompenzované poptávky. Normální poptávková křivka vyjadřuje úroveň poptávky při různé ceně. Vyjadřuje, jak se poptávka snižuje při rostoucí ceně. Pokles poptávky má obecně dva důvody: substituční, kdy se lidé snaží nahradit dražší zboží zbožím levnějším s podobnými vlastnosti, a příjmový reálná úroveň příjmů se při růstu cen snižuje a lidé proto omezují spotřebu. Kompenzovaná poptávka udává úroveň poptávky při růstu cen zboží za podmínky, že spotřebitel zvýšil svůj příjem, takže jeho celkový užitek se nezměnil. Příklad: Umrtvená ztráta: Předpokládejme, že náklady výroby cigaret jsou c 0 a daň t zvýší jejich cenu na c 0 +t. Spotřebitel vykouřil q 0 balíčků při platnosti daně a q 1 balíčků po jejím odstranění (zároveň byla zavedena paušální daň, takže jeho celkový užitek se nezměnil). Na obrázku 4.10 je zakreslena křivka kompenzované poptávky, umrtvená ztráta je vyznačena plochou ABC, což je plocha ohraničená křivkou poptávky, úrovní nákladů c 0 a úrovní produkce při existenci daně a po jejím odstranění (někdy se trojúhelník ABC nazývá také Harbergerův trojúhelník). Při příjímání opatření musí vláda vždy zvážit dopad na rovnost i efektivnost a vzájemně je vyvažovat. 9
c 0 +t B c 0 A C q 0 q 1 Obrázek 4.10 Měření neefektivnosti (str. 148) ČTVRTÁ ČÁST: TEORIE ZDANĚNÍ Úvod do daňové teorie Zdanění se liší od ostatních peněžních transakcí tím, že jeho účastníci jsou nuceni se ho účastnit. Všichni si mohou polepšit, pokud dobrovolně přistoupí k placení daní, jimiž vláda hradí veřejné statky. Již Bible uvádí zmínku o tom, že jedna desetina (desátek) úrody musí být vydělena pro účely přerozdělování a pro církev. Ve středověku existovala forma naturálního zdanění, rolníci museli část týdne odpracovat na majetku šlechty. Daně nebyly v této době monetizovány. Řekněme, že každý občan odevzdá na daních čtvrtinu svého příjmu, což znamená, že čtvrtinu roku pracuje pro stát. Tím, že odevzdá daň, odpadá státu nutnost organizovat pro všechny občany práci na tři měsíce v roce. Daně uvalené přímo na jednotlivé ekonomické subjekty jsou přímé daně, daně uvalované na obchodní komodity jsou daně nepřímé. Systém daní z příjmu V praxi je velmi obtížné určit, co je z hlediska daní příjmem. Často jsou různé druhy příjmu zdaněny různými sazbami a někdy jsou od daně úplně osvobozeny. Komplikované daňové předpisy mají navíc vliv na ekonomické chování (např. možnost odepisování vede ke zvýšení odepisovatelných výdajů). Obliba daňových úkrytů postupů snižování daňové povinnosti stále rostla. Vysoké daně zvyšují pohnutky k vyhýbání se jejich placení, tím se snižují daňové výnosy a je nutné daně zvyšovat, aby pokryly výdaje vlády. Vzniká tak jakýsi daňový kruh. Požadavky na daňový systém Podle všeobecně rozšířeného názoru by dobrý daňový systém měl mít pět vlastností. Ekonomická efektivnost Daňový systém odrazuje od spoření a od vyšších pracovních výkonů. Daňový systém neovlivňuje jen výši investic, ale i jejich formu. Daň je deformující, pokud existuje pro spotřebitele způsob, jak ovlivnit její výši. V ekonomické teorii nazýváme nedeformující daně paušálními daněmi (lump-sum-tax, pouze daň placená z hlavy bez ohledu na příjem či bohatství má vlastnosti paušální daně). Každý daňový systém ovlivňuje chování spotřebitelů a deformuje tak finanční systém. Také daň uvalovaná na zboží má za následek deformace spotřebitelé se snaží snížit své daňové zatížení snížením spotřeby daného statku. Deformující následky mají také daně uvalované na příjmy, obyvatelé mohou snížit svoje daňové zatížení v nejjednodušším případě tím, že budou méně pracovat. Daně však mohou být použity i ke zvýšení efektivnosti a k odstranění některého z tržních selhání (např. zmírnění externalit) takové daně jsou korekční daně. Fungují jako zdroj příjmů pro stát a zároveň zvyšují efektivitu. Zavedení daní ovlivňuje bod všeobecné rovnováhy celé ekonomiky. Změny ve 10
všeobecné rovnováze mají vliv na rozdělení příjmů ve společnosti, často v přímém protikladu proti původnímu záměru. Ekonomika se novým daňovým předpisům nepřizpůsobuje okamžitě, deformace bývají mnohem významnější v dlouhodobém horizontu. Některé efekty se ale projeví okamžitě po ohlášení připravované změny, dokonce ještě před jejím provedením. Např. je-li rozšířen názor, že daně z nemovitosti vzrostou, cena domů okamžitě klesne. Majitelé domů tak nesou hlavní část nákladů změny daňové politiky. Administrativní náklady Fungování každého daňového systému je velice nákladné. Náklady jsou jak přímé (např. náklady na fungování úřadů) tak nepřímé, které platí v různé formě plátci daní (časové náklady na vyplnění formuláře, náklady na daňové poradce, účetnictví). Druhý faktor určující výši administrativních nákladů je složitost daňového systému. Větší část nákladů je způsobena daňovými výjimkami (např. daňovými odpočty), které vyžadují podrobné účetnictví a kontrolu. Rozdílné sazby daně z příjmu jsou třetím faktorem zvyšujícím administrativní náklady daňového systému. Rozdílné sazby lákají k přesunům příjmů v rámci rodiny. Snahy odradit poplatníky od přesunů jsou poměrně nákladné (uzákonění a prosazení pravidel). Flexibilita Změny v ekonomických podmínkách vyžadují změny v daňových sazbách. Pro některé daně je přizpůsobení jednoduché, někdy dokonce automatické, změna jiných vyvolává bouřlivé debaty. Jedním z příkladů je povzbuzení stagnující ekonomiky snížením daňového zatížení. Progresivní daňový systém zaručuje právě takovou automatickou stabilizaci (za předpokladu stálých cen). Snižují-li se příjmy obyvatel, snižuje se i průměrná daňová sazba, protože na obyvatele s nižším příjmem se vztahuje nižší sazba daně. Je však spravedlivé snížit všem občanům daň o absolutní částku, nebo proporcionálně? Je důležitá průměrná sazba, nebo mezní sazba? V idealizovaném případě, kdy nedochází ke zpožďování při vybírání daní, je možná synchronizace změn v HDP se změnami ve vybíraných daních (ekonomický cyklus). Zpoždění při zavádění dobře míněných daňových programů však může tyto programy posunout vůči ekonomickému cyklu a fluktuace ekonomiky tak dokonce zvýraznit. Politická průhlednost Správnější jsou daně, u kterých je jasné, kdo je platí (např. daň z příjmu jednotlivce je správná, zatímco daň ze zisku korporace je špatná). Ani mezi ekonomy nepanuje jednoznačný názor, kdo vlastně platí daň ze zisku korporace, zda jsou to majitelé akcií nebo spotřebitelé. Vláda se snaží volit daně, které znemožňují správný odhad celkových nákladů (např. u prodejců je rozdíl mezi 340 dolarů po 40 měsíců a 13 600 dolarů splatných za 3 a půl roku ). Spotřebitelé pak nikdy správně nespočítají celkovou výšku daní, které odevzdávají vládě (např. daň z přidané hodnoty). Spravedlnost Je velmi těžké určit, co je a co není spravedlivé. Daňový systém je horizontálně spravedlivý, pokud s jednotlivci shodnými ve všech relevantních aspektech zachází stejně. Co znamená být stejný ve všech relevantních aspektech? Co znamená zacházení s jednotlivými poplatníky? Jedním z přístupů je považovat všechny rozdíly za irelevantní. Prakticky všechny daňové systémy rozlišují obyvatele např. podle věku nebo stavu. Tyto rozdíly považuje legislativa za správné. Víme, že ženy žijí v průměru déle než muži. Pokud by dostávali ročně stejnou částku důchodu, dostanou ve skutečnosti více. Řada lidí toto považuje za nespravedlivé. Princip vertikální spravedlnosti říká, že někteří lidé jsou schopni platit vyšší daně než jiní. Při uplatňování tohoto principu narážíme na tři hlavní problémy: jak určit, kdo by měl platit daně podle vyšší sazby, jak vytvořit zákony odrážející tento princip a jak určit, o kolik více by měli lépe postavení platit. Obecně se používají tři kritéria pro plátce nadprůměrné daně: větší schopnost platit vyšší daně, vyšší úroveň ekonomického blahobytu a vyšší užitek z vládních výdajů (používání veřejných služeb). Těžko se ekonomové shodnou, jak tato tři kritéria posuzovat. Lze ale použít snadněji měřitelné veličiny, jako je příjem (místo schopnosti platit daně) a spotřeba (místo ekonomického blahobytu). Dopad zdanění Analýza dopadu daní zkoumá rozložení daňového břemene ve společnosti. V případě sociálního pojištění se například ukazuje, že rozdělení daňového břemene ve společnosti nezávisí vůbec na tom, kolik procent z daně platí zaměstnavatelé a kolik zaměstnanci. Daň je na někoho uvalena, je-li tato osoba zodpovědná za placení 11
daní. Část pojištění placená zaměstnavatelem je přesunuta zpět, pokud následkem daně poklesne poptávka po práci a klesnou tedy i mzdy. Ekonomové jsou přesvědčeni, že větší část sociálního pojištění platí zaměstnanci, kteří se musí smířit se snížením mzdy. K přesunu dopředu (směrem k zákazníkovi) dojde při zvýšení cen. Uvažujme daň ze zisku korporací. Většina obyvatel je přesvědčena, že tuto daň platí firmy a jejich akcionáři. Zvyšují-li se následkem daní ceny, je daň ve skutečnosti placena spotřebiteli. Klesne-li následkem daní produkce, tedy i poptávka po práci, daň je částečně placená zaměstnanci, ne majiteli firem. Podíl T/I (celková výška daňového břemene uvaleného na poplatníka T / celkový příjem tohoto poplatníka I) je efektivní daňová sazba. Daňový systém, ve kterém je T/I vyšší pro bohatší obyvatele, je progresivní. Opačný systém je regresivní. Daňový systém je proporcionální, pokud je T/I stejný pro všechny. Např. daň z cigaret je regresivní, podíl výdajů na cigarety je u chudších obyvatel většinou vyšší než u bohatších. Opakem je např. daň na parfémy. Abychom mohli určit stupeň progresivnosti daného daňového systému, musíme zjistit, jaký vliv mají různé daně na jednotlivé obyvatele v jejich rozdílných rolích (zaměstnanci, spotřebitelé, majitelé kapitálu). Skutečná zátěž z daní se často zásadně liší od legislativních záměrů. Určení této zátěže je velmi složité. Dopad daní v konkurenčním prostředí Při uvalení daně na výrobce bude výrobce ochoten prodávat stejné množství zboží jako dříve, ale za vyšší cenu, zajímá se totiž o svůj čistý zisk po zaplacení daní. Nabídková křivka se posunuje nahoru. Cena v bodě E 1 je vyšší než dříve, ale zvýšila se o méně, než kolik činila daň (obrázek 17.2). Část nákladů na daně zaplatili spotřebitelé. Podívejme se na dva extrémní příklady: Cena vzroste o celou daň v případě, že je nabídková křivka horizontální nebo poptávková křivka vertikální (spotřebitelé požadují stále stejné množství zboží, i když jeho cena roste). V druhém extrémním případě nevzrostou ceny po uvalení daně vůbec, veškeré náklady platí výrobci. Taková situace nastává, je-li nabídková křivka vertikální nebo je-li poptávková křivka horizontální. Nabídková křivka po uvalení daně Cena včetně daně placená spotřebitelem Cena placená před uvalením daně Cena, kterou dostane výrobce po uvalení daně Daň E 1 E 0 Poptávková křivka Nabídková křivka před uvalením daně Obrázek 17.2 Vliv daní na cenu a množství (str. 488) Sklon poptávkové křivky měříme pomocí elasticity poptávky, která udává procentní změnu v množství spotřebovávaného zboží při změně ceny zboží o jedno procento (horizontální poptávková křivka je tedy nekonečně elastická, vertikální poptávková křivka má nulovou elasticitu). Obdobně měříme sklon nabídkové křivky pomocí elasticity nabídky, která udává procentní změnu v množství nabízeného zboží při změně ceny zboží o jedno procento (vertikální nabídková křivka má nulovou elasticitu, horizontální nabídková křivka má nekonečně velkou elasticitu). Opačný pohled nabízí možnost uvalení daně s tím, že ji budou přímo platit spotřebitelé. Toto opatření také změní množství produkce tentokrát posunem poptávkové křivky směrem dolu o hodnotu daně. Vliv daní na chování firem Daně nemají vliv jen na rovnováhu celého trhu, jak jsme předpokládali dosud, ale především na jednotlivé firmy. Firma maximalizuje svůj zisk v bodě, v němž se mezní náklady rovnají ceně. Daň zvyšuje mezní náklady, firma tedy snižuje produkci. Pokud ale sníží produkci všechny firmy, cena opět mírně vzroste, cena je rovna součtu mezních nákladů a daně. Vliv daní v případě uvalení na jednotlivce, nebo firmy je stejný, rozdělení povinnosti platit daně mezi firmy a zaměstnance nemá žádný reálný význam pro vliv daní, kdo 12
ponese náklady závisí na elasticitě nabídky a poptávky po práci. Ekonomové tvrdí, že křivka nabídky práce se za určitým bodem láme a dostává opačný sklon (obrázek 17.6 b), vzroste-li mzda nad tuto hladinu určitou hladinu, nabídka práce začne klesat. Zaměstnanci na této úrovni mezd preferují volný čas před dalším růstem příjmu. V tomto případě má daň za následek pokles mezd o částku vyšší, než je samotná daň. Obrázek 17.6 a Vliv daní na poptávku po práci (str. 494) 13 Obrázek 17.6 b Vliv daní na poptávku po práci při existenci zlomu nabídkové křivky (str. 494) V případě nabídky s nulovou elasticitou ponesou zaměstnanci všechny náklady daní z práce. Klasickým příkladem statku s nulovou elasticitou nabídky je neobdělávaná půda. Veškeré náklady daně na tuto půdu ponese její majitel. Příkladem vysoce elastické poptávky je ropa, veškeré náklady zdanění nesou majitelé ropných nalezišť. Rozdílný vliv daní v konkurenčním a v monopolním prostředí Daň uvalená na monopolního výrobce představuje zvýšení nákladů jeho produkce, posunuje proto křivku mezních nákladů vzhůru, produkce klesá na Q 0 (na obrázku 17.7) a cena roste na p 0. V případě lineární křivky poptávky i nabídky (obrázek 17.7 a) se náklady na daň rozdělí spravedlivě mezi spotřebitele a výrobce. V případě konstantní elasticity poptávky (obrázek 17.7b) vzroste cena o více, než je velikost daně. Prvním faktorem monopolního trhu je skon křivky mezních nákladů. Čím je tato křivka strmější, tím menší je změna produkce a tedy i zvýšení ceny. Při vertikální křivce se při zavedení daně produkce nezměnila a cena zůstala konstantní, veškeré náklady nesli výrobci. Je-li křivka mezních nákladů horizontální, záleží rozdělení daňového břemene mezi spotřebitele a výrobce na tvaru poptávkové křivky (obrázky 17.7).
Obrázek 17.7 a Zdaňování monopolu pro lineární křivky poptávky a nabídky (str. 497) Obrázek 17.7 b Zdaňování monopolu pro konstantní elasticitu poptávky a nabídky (str. 497) Daně ad valorem a daně z jednotky produkce V konkurenčním prostředí je lhostejné, v jaké formě je daň ukládána, jestli ve formě ad valorem daně (ukládané jako pevná část celkových příjmů z hodnoty výroby), anebo ve formě specifické daně (ukládané jako fixní poplatek z jednotky produkce). Záleželo jen na rozdílu ceny placené spotřebitelem a ceny inkasované výrobcem. Produkce monopolního výrobce bude vždy vyšší, používá-li vláda daň ad valorem (mezní náklady jsou daní sníženy méně). Daň ad valorem je tedy výhodnější než daň z jednotky produkce. Je-li však daň uvalována na jednotku produkce, je levnější zboží zdaňováno relativně více a jeho výroba je tak uměle snižována. Výhodou daně ad valorem je, že je snadnější kontrolovat množství produkce než tržby, zvláště když firma vyrábí několik druhů zboží. Dopad daní v oligopolní situaci Na oligopolních trzích má každý výrobce signifikantní vliv na cenu a na chování ostatních výrobců. Změní-li jeden cenu, je těžké předpovídat, jak se zachovají ostatní, firma totiž nezná poptávkovou křivku, jak je tomu u monopolu. Proto je také složité odhadovat vliv daní na oligopolní trh. Ekonomové odhadují, že oligopolní firmy 14
při zavedení daně nezvyšují své ceny, aby nepřišly o svůj podíl na trhu. Je ale docela možné, že cenu zvýší všichni výrobci najednou a náklady na daně budou zcela přesunuty na spotřebitele. Ekvivalence daní Často mají naprosto rozdílné daně stejné účinky (např. sociální pojištění placené zaměstnanci a zaměstnavateli). V každém státě musí platit rovnost mezi národním produktem (co lidé vyprodukují) a národním důchodem (co spotřebují). Protože hodnota produkce i spotřeby musí být stejná, je jakákoliv jednotná daň z příjmů ekvivalentní jednotné dani z produkce. Stát může uvalit daň na finální výrobek vyrobený při velkém množství výrobních stupňů (prodejní daň), nebo vybírat daň na každém stupni zpracování (daň z přidané hodnoty). Obě dvě daně jsou ekvivalentní a mají stejný účinek. Daň ze mzdy je ekvivalentní jednotné dani ze spotřeby (při neexistenci dědictví a odkazů). Tento příklad můžeme ilustrovat na celoživotním rozpočtu člověka, který nedědil a nezanechává žádný odkaz. Spotřebitel se musí rozhodnout, jakou část svého přijmu spotřebuje v prvním období, kdy je mladý, a jakou ve stáří (pro jednoduchost rozdělíme život jen na dvě období). Sníží-li spotřebu v prvním období o dolar a investuje ho, získá ve druhém období (1+r) dolaru (r je úroková míra). Rozpočtové omezení je na obrázku 17.8. Obrázek 17.8 Vliv daně ze mzdy a spotřební daně (str. 501) Je-li na mzdy uvalena daň, celkový objem možné spotřeby se sníží, přímka rozpočtového omezení se posune dolů, ale její sklon se nemění, odložením spotřeby jednoho dolaru může spotřebitel stále získat (1+r) dolaru. Prozkoumejme následky stejně velké daně ze spotřeby. Opět se sníží objem možné spotřeby a stejně tak zůstane zachován sklon rozpočtového omezení. Utratí-li spotřebitel dolar, dostane o výši daně méně zboží. Odloží-li spotřebu, dostane opět o výši daně méně zboží. Vliv daně ze spotřeby je ekvivalentní vlivu daně ze mzdy, liší se pouze období, kdy jsou daně vybírány. To může mít vliv v případě, že kapitálové trhy nefungují dokonale. Faktory ovlivňující analýzu dopadu daní Při zkoumání dopadu daně musíme kromě vlastností křivek poptávky a nabídky a charakteristiky trhu (stupeň monopolizace) brát v úvahu ještě další faktory. V první řadě je velký rozdíl mezi daněmi uvalovanými na jednotlivé odvětví a mezi daněmi uvalovanými na celou ekonomiku (analýza dílčí / celkové rovnováhy). Daně mají zpravidla vliv na více odvětví zároveň (vliv na celkovou rovnováhu). Dalším faktorem při zkoumání dopadu daní je čas. V krátkodobém horizontu je řada veličin neměnná, zatímco v dlouhodobém horizontu se mohou měnit. Kapitál používaný v jednom odvětví nemůže být snadno přesunut do jiného odvětví, dlouhodobě lze však strukturu kapitálu měnit novými investicemi (např. daň v ocelářském průmyslu nebo daň z úspor bude 15
mít jiné krátkodobé a dlouhodobé následky). Daň v malé otevřené ekonomice (např. Švýcarsko) musí být kompenzována zvýšením příjmů z kapitálu, jinak by investoři stáhli svůj kapitál ze země a investovali ho někde jinde, náklady na daň tedy nesou majitelé ostatních výrobních faktorů. Posledním důležitým faktorem je vliv na změny v hospodářské politice. Vláda zpravidla přijímá celý balík opatření, musí respektovat, že příjmy z daní a vládní půjčky se musí rovnat vládním výdajům. Při snížení jedněch daní musí proto vláda buď zvýšit jiné daně, nebo snížit výdaje, případně zvýšit své výpůjčky. Vliv zdanění na spotřebu Každé zvýšení daní sníží blahobyt spotřebitelů (buď více pracují a mají méně volného času, nebo pracují méně a musí tak snížit spotřebu). Jediný druh daní, které nesnižují efektivnost, jsou paušální daně, přesněji řečeno, ovlivňují chování spotřebitelů důchodovým efektem, kdy se spotřebitelé přizpůsobují nižšímu příjmu. Ztrátu efektivnosti vyvolanou daněmi nazýváme nadměrné daňové břemeno nebo také umrtvená ztráta (dead weight loss, DWL). Daně, jejichž náklady nesou spotřebitelé Uvažujme jednoduchý model: spotřebitel může koupit jen sodovku s nulovou daní, nebo pivo, na které vláda uvalí daň. Jeho rozpočtové omezení a vliv daně je znázorněn na obrázku 18.1. Po uvalení daně na pivo si spotřebitelé mohou dovolit jen nižší množství, bod rovnováhy se přesunul do boud E *, užitek se snížil. Příjem z daně měřený v jednotkách piva můžeme změřit jako vzdálenost E * A. Obrázek 18.1 Změna rovnováhy po uvalení daně na pivo (str. 512) Předpokládejme, že místo daně z (jednotek) piva použije vláda paušální daň, čímž se rozpočtové omezení posune dolu, zůstane rovnoběžné s původním rozpočtovým omezením. Užitek spotřebitele je maximalizován v bodě E. Paušální daň přináší vyšší zisk, ale žádný ze spotřebitelů si nepohorší, body E * a E leží na stejné indiferenční křivce. Rozdíl mezi vládními příjmy z paušální daně a z daně z piva úsečka E * F nazýváme umrtvenou ztrátou vzniklou zdaněním piva (obrázek 18.2 a).reakci spotřebitelů na zdanění piva (přesun z E do E * můžeme rozdělit na dvě části: přesun z E do E je důsledkem snížení disponibilních příjmů a nazýváme ho důchodový efekt daní. Přesun z E do E * je následkem změny sklonu přímky rozpočtového omezení na stejné indiferenční křivce, změny míry substituce jednotlivých statků, nazýváme ho substituční efekt daní. Spotřeba piva se snižuje u obou těchto efektů, pro vliv daní je rozhodující poměr mezi substitučním a důchodovým efektem. Existence substitučního efektu způsobuje vznik umrtvené ztráty. Substituční efekt neexistuje pro indiferenční křivky tvaru L (obrázek 18.2 b), použitím paušální daně není možné zvýšit příjmy z daní, spotřebitelé vždy zvolí bod E *, DWL je nulová. 16
Současná a budoucí spotřeba Obrázek 18.2 a, b Tvar indiferenční křivky a velikost umrtvené ztráty (str. 514) Dnešní spotřebu si můžeme představit jako jeden druh statku, budoucí jako druhý. Snížením dnešní spotřeby získá spotřebitel (1+r) dolaru na budoucí spotřebu (r úroková míra). Ovšem jak se spotřebitelova dnešní spotřeba postupně snižuje, stává se další omezení spotřeby čím dál nákladnější a zvýšení užitku z rostoucí budoucí spotřeby se stále zmenšuje (proto je indiferenční křivka blíže k budoucí spotřebě viz obrázek 18.3 a). Obrázek 18.3 a znázorňuje situaci, kdy je spotřeba v prvním období nižší než příjem, spotřebitel proto část příjmu spoří. Obrázek 18.3 b naopak ukazuje situaci, kdy si spotřebitel v prvním období vypůjčuje. Obrázek 18.3 a, b Spotřeba a úspory, Spotřeba a výpůjčky (str. 18.3) Na obrázku 18.5 je vidět případ, kdy je substituční efekt (přesun z E do E ) přesně vyrovnán efektem důchodovým (z E do E * ). Úspory (w 0 -C 0 ) se tedy nemění. Změna kombinace spotřeby mezi bode E a E * tedy vyvolává umrtvenou ztrátu velikosti E * F. Měření umrtvené ztráty pomocí spotřebitelského přebytku Předpokládejme, že vláda uvalila daň 30 centů na každou láhev piva a že spotřeba poté klesla na 10 lahví týdně. Můžeme se každého spotřebitele zeptat, kolik by byl ochoten zaplatit za odstranění daně, jinými slovy se ho ptáme, jak velká paušální daň by ho udržela na stejné indiferenční křivce jako třiceticentová daň na láhev piva. Minimálně by spotřebitelé byli ochotni platit 3 dolary (10 lahví po 30 centech daně). Jakákoliv vyšší suma by měřila velikost umrtvené ztráty vzniklé deformačním daňovým systémem. Předpokládejme, že cena jedné láhve piva byla původně 1,50 dolarů včetně daně 30 centů a že spotřeba byla deset lahví týdně. Nyní se zeptáme 17
spotřebitele, kolik by byl ochoten zaplatit za spotřebu jedenácté láhve. Odpověď by byla například jen 1,40 dolaru. Celková výška paušální daně za snížení daně o 10 centů (tedy snížení ceny na 1,40 dolaru), kterou by spotřebitel byl ochoten zaplatit, by byla 10 centů za každou z deseti původně nakupovaných lahví piva celkem 1 dolar, což odpovídá ploše FGCD na obrázku 18.6 a (předpokládáme kompenzovanou poptávkovou křivku spotřebiteli je každá změna ceny piva kompenzována tak, že zůstane na stejné indiferenční křivce). Obrázek 18.5 Efekt daně z příjmů z úroků (str. 519) Obrázek 18.6 a, b Měření umrtvené ztráty pomocí kompenzované poptávky (str. 521) Kolik by spotřebitel byl dále ochoten platit za spotřebu další láhve piva v situaci, kdy by platil 1 dolar v paušální dani a cena piva by byla 1,40 dolaru za láhev? Předpokládejme, že 1,30 dolaru. Můžeme tedy spočítat celkovou výšku paušální daně, kterou by spotřebitel byl ochoten zaplatit za snížení ceny z 1,50 dolaru na 1,30 dolaru, bylo by to 20 centů za prvních deset lahví (plocha JKCD) a 10 centů za další láhev (plocha GKLH), dohromady tedy 2,10 dolaru. Poslední otázka by byla, kolik by byl ochoten zaplatit za spotřebu další láhve piva při ceně 1,30 dolaru za láhev při a při paušální dani ve výšce 2,10 dolaru. Odpověď by byla 1,20 dolaru za láhev. Spotřebitel by byl ochoten zaplatit za odstranění daně 30 centů celkem 30 centů za prvních deset láhví (plocha ABCD), 20 centů za jedenáctou láhev (plocha BNHG) a 10 centů za dvanáctou láhev (plocha NRML) celkem 3,30 dolaru. Příjmy vlády z daně z piva byly jen 3 dolary, umrtvená ztráta je tedy 30 centů (tmavá plocha obrázku 18.6 a). Měření velikosti umrtvené ztráty Plocha AECD na obrázku 18.6 b vyjadřuje částku, kterou je spotřebitel ochoten zaplatit za pokles z úrovně D na cenu A, při zohlednění změn spotřeby po snížení ceny. Plocha ABCD vyjadřuje příjmy vlády z daně, 18
trojúhelník BCE je tedy umrtvená ztráta (totéž co obrázek 18.6 a, jen jde o snižování spotřeby po velmi malých částech). DWL roste neproporcionálně, jak je vidět na obrázku 18.7 při zdvojnásobení daně. Obrázek 18.7 / 18.8 Vliv zvýšení daňové sazby / elasticity na velikost umrtvené ztráty (str. 522) Umrtvená ztráta je tím větší, čím plošší (elastičtější) je poptávková křivka (obrázek 18.8). Silným předpokladem tohoto modelu je lineárnost (nebo lineární aproximovatelnost) a kompenzovanou poptávku. Daně, jejichž náklady nesou výrobci Většina nabídkových křivek není horizontální, jak jsme dosud předpokládali, ale rostoucí. To znamená, že část daňového břemene ponesou také výrobci. Nabídková křivka vzniká tak, že pro každou cenu firma stanoví svoji produkci tak, aby se mezní náklady rovnaly ceně. Stoupající nabídková křivka znamená rostoucí mezní náklady při zvyšování výroby. Plocha mezi nabídkovou křivkou a cenou měří velikost přebytku pro výrobce. Na přikladu ilustrovaném obrázkem 18.9 a je zachyceno, jak se změní zisk, vzroste-li cena z 1 dolaru na 4 dolary a velikost výroby se zvýší z jedné jednotky na čtyři jednotky. Při ceně 4 dolary bude firma vyrábět 4 jednotky, za první jednotku získá o 3 dolary více, než jsou náklady výroby, za druhou o 3 dolary a za třetí o 1 dolar více. Celkový zisk tedy bude 3+2+1=6 dolarů. Obrázek 18.9 b toto pravidlo zevšeobecňuje: původní cena p se po uvalení daně t sníží na p-t. Zisk byl původně určeno plochou DBC, po uvalení se sníží na plochu DGE, plocha EGHC, o kterou se zisk snížil, připadne vládě, BGH měří umrtvenou ztrátu. Daň snížila zisk firmy o více, než kolik připadlo vládě jako daň. Můžeme tedy říci, že vláda mohla na firmu uvalit paušální daň, která by nezměnila cenu a která by snížila zisk firmy stejně jako daň t. Tato paušální daň by však přinesla státu větší příjmy než daň z produkce. Obrázek 18.9 a, b Velikost umrtvené ztráty při zdanění výrobce (str. 526) Následky daní, jejichž náklady nesou společně spotřebitelé i výrobci Obrázek 18.10 shrnuje dosavadní poznatky. Náklady daně nesou společně spotřebitelé (růst ceny z p na p c ) a částečně výrobci (cena klesá z p na p s ). Změnu poptávky můžeme opět rozdělit na dvě části: pohyb z Q na Q 19
(důchodový efekt) a z Q na Q * (substituční efekt). Nová rovnováha se vytvoří v bodě p c, kde je užitek spotřebitelů nižší. Spotřebitelská poptávky by při pouhém snížení příjmů (např. uvalením paušální daně), ale při zachování původní ceny p, klesla podél křivky kompenzované poptávky jen na úroveň Q, umrtvená ztráta je tedy určena trojúhelníkem ABD a vyplývá z dalšího poklesu poptávky z Q na Q *. Obrázek 18.10 Umrtvená ztráta z daně rozdělené mezi výrobce a spotřebitele (str. 527) Vliv zdanění na velikost nabídky práce Průměrný Američan pracuje 35 hodin týdně a jeho příjem je zdaněn s mezní sazbou téměř 40%. Preference dělníků prosazují zejména odbory. Samostatný dělník pracovní dobu nezmění, odbory však již mívají velký vliv na uzavírané pracovní smlouvy. Postupný růst mezd má dvojí následky: důchodový efekt vede ke snížení pracovní doby (vyšší mzdy umožňují delší odpočinek), substituční efekt vede naopak k prodloužení práce. Skutečnost, že se pracovní doba stále zkracuje, svědčí o větším vlivu důchodového efektu. Křivka nabídky práce se při určité úrovni mezd láme a získává záporný sklon (obrázek 19.1). Obrázek 19.1 Křivka nabídky práce (str. 532) Uvalení proporcionální daně ze mzdy je ekvivalentní snížení mezd. Taková daň může při záporném sklonu křivky nabídky práce vést ke zvýšení nabídky (posun z A do B). Nabídková křivka práce vyjadřuje vztah mezi cenou práce a množstvím nabízené práce. Obrázek 19.2 ukazuje volbu spotřebitelů mezi volným časem a spotřebou. Čím více volného času se vzdají, tím déle pracují a tím vyšší je jejich příjem (tedy i spotřeba). Uvažujme rozpočtové omezení před uvalením daně ze mzdy, čím déle spotřebitel pracuje, tím vyšší je jeho příjem a tím vyšší může být jeho spotřeba (pro jednoduchost předpokládáme, že existuje jen jediný statek a že 20