II. ODŮVODNĚNÍ A. OBECNÁ ČÁST 1) Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích hlavních principů Navrhovaná vyhláška ponese název Návrh vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 410/2006 Sb., o ochraně civilního letectví před protiprávními činy a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Na základě žádosti o povolení výjimky z provedení hodnocení dopadů regulace podle článku 76 odst. 2 Legislativních pravidel vlády, které bylo dopisem předsedy Legislativní rady vlády ze dne 4. června pod č. j. 7676/2014-OKL vyhověno, nebylo k návrhu vyhlášky hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad provedeno. Návrh vyhlášky reaguje změnu zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o civilním letectví ), ke které došlo zákonem č. 127/2014 Sb. Zákon o civilním letectví ve své části osmé s názvem "Ochrana civilního letectví před protiprávními činy" výslovně zmocňuje Ministerstvo dopravy k tomu, aby k provedení v něm uvedených ustanovení přijalo příslušný prováděcí předpis. Cílem navrhované právní úpravy je tedy v nezbytném rozsahu a v souladu s příslušnými zákonnými zmocněními provést zákon o civilním letectví a dotvořit tak právní úpravu v mezích předvídaných zákonem a v souladu s mezinárodními závazky České republiky, neboť stávající vyhláška č. 410/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o ochraně civilního letectví před protiprávními činy a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon o civilním letectví, nereflektuje změny, které do právního řádu přináší shora uvedená novela zákona o civilním letectví, konkrétně kompletně novou část osmou upravující oblast ochrany civilního letectví před protiprávními činy. Ochrana civilního letectví před protiprávními činy je specifickou a rozsáhlou oblastí civilního letectví. Daná oblast je významně ovlivněna právem Evropské unie; Evropská unie zde vyvíjí velkou normotvornou aktivitu a prostřednictvím svých orgánů reguluje jednotlivé právní instituty, jak z hlediska obsahu, tak rozsahu. S ohledem na dramatický vývoj mezinárodní bezpečnostní situace provedla Evropská unie kompletní revizi stávající právní úpravy ochrany civilního letectví před protiprávními činy, díky které bylo nutné provést novelizaci zákona o civilním letectví, mimo jiné spočívající právě v celkovém přepracování jeho části osmé (Ochrana civilního letectví před protiprávními činy). Z tohoto důvodu je nutné provést i změny odpovídající prováděcí právní úpravy. V zákoně o civilním letectví dochází ke zrušení celé části osmé, upravující ochranu civilního letectví před protiprávními činy, a jejímu nahrazení zcela novou právní úpravou. Ta reflektuje změnu evropské právní úpravy v této oblasti. Vzhledem k tomu, že daná 1
problematika je na evropské úrovni detailně upravena, byla v zákoně o civilním letectví zakotvena pouze některá pravidla, která vyžadují konkrétnější hmotně právní nebo procesní úpravu na národní úrovni. Z tohoto důvodu není možné ponechat ani prováděcí právní úpravu beze změny. Znamenalo by to, že vedle přímo použitelné evropské právní úpravy by česká právní úprava obsahovala úpravu odlišnou, a to navíc nad rámec zákonných zmocnění.. Jedinou variantu řešení představuje zrušení příslušných ustanovení vyhlášky a nahrazení novým, zákonu odpovídajícím provedením příslušných ustanovení. Mezi základní změny, ke kterým ve vyhlášce dochází z důvodu nové právní úpravy ochrany civilního letectví před protiprávními činy (část osmá zákona o civilním letectví) lze uvést o zrušení požadavků na osnovy bezpečnostních programů některých subjektů; o změnu osnovy bezpečnostního programu provozovatele letiště a poskytovatele letových provozních služeb, tak aby odpovídala současným mezinárodním požadavkům (provedení ustanovení 85m odst. 4 a 85r odst. 3 zákona o civilním letectví); o zrušení úpravy, která je buď upravena přímo použitelnými předpisy Evropské unie, nebo která byla těmito předpisy zrušena (provádění bezpečnostních kontrol osob a vozidel, vzory letištních identifikačních průkazů a povolení k vjezdu vozidel, seznam schválených agentů, osvědčení technické způsobilosti a vzor písemné zprávy o průběžné kontrole zavádění a plnění opatření a postupů uvedených v bezpečnostním programu a o průběžném vyhodnocování zjištěných nedostatků, stanovování a plnění opatření k jejich nápravě); o změnu názvu potvrzení o úspěšném složení zkoušky a stanovení vzoru nově vydávaného dokladu o absolvování odborné přípravy (provedení ustanovení 85y odst. 3 zákona o civilním letectví); o zrušení úpravy postupu při provádění ověření spolehlivosti a vzoru žádosti (konkrétní úprava je již obsažena v zákoně o civilním letectví) a nová úprava vzoru dokladu o spolehlivosti (provedení ustanovení 85j odst. 6 zákona o civilním letectví); o provedení zákona o civilním letectví, pokud jde o obsah a formu zkoušky, při níž se prokazují odborné znalosti a praktické dovednosti žadatele o vydání povolení k uskutečňování odborné přípravy, a stanovení vzoru dokladu o absolvování odborné přípravy (provedení ustanovení 85x odst. 7 zákona o civilním letectví); o stanovení obsahu a formy teoretické zkoušky a praktického testu, při nichž se prokazují odborné znalosti a praktické dovednosti garanta výcviku a prostředky zajišťující dosažení dostatečné odhalovači schopnosti psů, které provádí nový prvek evropské legislativy, jež spočívá ve využívání psů k provádění detekčních kontrol (provedení ustanovení 85z odst. 6 zákona o civilním letectví). Vzhledem k tomu, že právní úprava Evropské unie stanoví konkrétní práva a povinnosti přímo jednotlivým subjektům, došlo novelou zákona o civilním letectví ke zjednodušení části osmé, což má za následek i sníženou potřebu provedení většiny ustanovení. Návrh vyhlášky tedy stávající znění Části první zcela nahrazuje novým zněním a ruší tři přílohy ze současných osmi. Znění Části první vyhlášky (nově již pouze s pěti přílohami) je upravena tak, aby provedla příslušná ustanovení Části osmé zákona o civilním letectví v novelizovaném znění. Dotčenými subjekty navrhované právní úpravy jsou příslušné správní orgány v oblasti civilního letectví, tj. Úřad pro civilní letectví (dále jen ÚCL ), Ministerstvo dopravy coby jemu nadřízený orgán (odvolací orgán vůči rozhodnutím ÚCL na prvním stupni řízení), 2
Ministerstvo vnitra a Policie České republiky pro ty části nové úpravy, které se týkají problematiky ověření spolehlivosti. Dalšími dotčenými subjekty jsou provozovatelé letišť, poskytovatelé leteckých služeb, konkrétně pak poskytovatelé letových provozních služeb a odbavovacích služeb, a letečtí dopravci. Dotčenými subjekty jsou samozřejmě rovněž všechny osoby, které hodlají vstoupit bez doprovodu do vyhrazeného bezpečnostního prostoru (SRA) podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího oblast ochrany civilního letectví před protiprávními činy, a které musí být spolehlivé. 2) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se zákonem, k jehož provedení je navržena, včetně souladu se zákonným zmocněním k jejímu vydání Předkládaný návrh je v souladu se zákonem a nepřekračuje zákonná zmocnění k jeho vydání. 3) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie Navržená právní úprava souvisí se změnami v zákoně o civilním letectví, ke kterým došlo v souvislosti s potřebou přizpůsobit český právní řád platným právním předpisům Evropské unie. Navrhovanou vyhláškou dochází k dokončení tohoto procesu. Předkládaný návrh je tak v souladu s primárním právem Evropské unie, platnými sekundárními právními akty Evropské unie i s obecnými zásadami práva Evropské unie. Na materii obsaženou v návrhu se nevztahuje žádná judikatura soudních orgánů Evropské unie. Na navrhovanou právní úpravu se vztahuje níže uvedený právní akt Evropského společenství, kterého bylo využito při její přípravě: Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 11. března 2008, o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002. Návrh je plně slučitelný s právem Evropské unie jako celkem. 4) Zhodnocení platného právního stavu a odůvodnění nezbytnosti jeho změny Vyhláška č. 410/2006 Sb., o ochraně civilního letectví před protiprávními činy a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, ve stávajícím znění neodpovídá zmocněním obsaženým v zákoně o civilním letectví ve znění jeho zatím poslední novely. Návrh vyhlášky tak představuje dotvoření zákonných ustanovení a ve svém souhrnu představuje celistvou právní úpravu civilního letectví. Neprovedená ustanovení zákona by se stala ve svém důsledku neaplikovatelnými a právní úprava v daných oblastech by byla nedostatečná. 3
V těch případech, kdy dochází ke zrušení zákonných ustanovení, která obsahovala zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu, by nezrušení odpovídajících ustanovení prováděcího právního předpisu představovalo neústavní úpravu, která by šla nad rámec zákonných zmocnění a která by navíc v kontextu přímo použitelných předpisů Evropské unie v dané oblasti byla neaplikovatelná. V některých oblastech by pak neprovedení zákonné úpravy prováděcím právním předpisem představovalo nesplnění závazků plynoucích z členství České republiky v Evropské unii v oblasti civilního letectví a ve svém důsledku mohlo vést k uvalení finančních sankcí. 5) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky Způsob financování systému ochrany civilního letectví před protiprávními činy se řídí Národním programem ochrany civilního letectví. Bezpečnostní rada státu schválila svým usnesením č. 15 ze dne 5. dubna 2008 Národní bezpečnostní program ochrany civilního letectví České republiky před protiprávními činy (dále jen Národní bezpečností program ). Podle ustanovení bodu 8 části II. Národního bezpečnostního programu je financování činností v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy zajišťováno z vlastních zdrojů provozovatelů letišť, leteckých dopravců, provozovatelů leteckých prací včetně provozovatelů veřejných vystoupení a leteckých soutěží, poskytovatelů letových provozních služeb včetně letištních, poskytovatelů služeb při odbavovacím procesu na letišti a ostatních fyzických a právnických osob zúčastněných na civilním letectví nebo mající svá pracoviště v prostorách letiště. Bezpečnostní opatření státu zajišťovaná Policí České republiky, orgány celní správy a ostatními státními orgány jsou financována ze státního rozpočtu. Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné hospodářské či finanční dopady na státní rozpočet ani ostatní veřejné rozpočty. Není očekáván ani dopad na podnikatelské prostředí České republiky. Navrhovaná právní úprava vychází z již v současnosti aplikovaných přímo použitelných předpisů Evropské unie, čímž nedochází k významnému nárůstu činností a povinností ani pro stát, ani podnikatelský sektor. 6) Sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny Navrhovaná právní úprava nemá vliv na postavení osob sociálně slabých, osoby se zdravotním postižením ani na národností menšiny. 7) Dopady na životní prostředí Navrhovaná právní úprava s sebou nenese žádné dopady na životní prostředí. 8) Zhodnocení dopadů diskriminace navrhovaného řešení ve vztahu Navrhovaná právní úprava nemá vlivu na rovné postavení mužů a žen. 4 k zákazu
9) Zhodnocení dopadů navrhované právní úpravy ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů Navrhovaná právní úprava plně respektuje platné právní předpisy související s ochranou soukromí a osobních údajů. 10) Zhodnocení korupčních rizik Navrhovaná právní úprava nepředpokládá zvýšení korupčních rizik. B. ZVLÁŠTNÍ ČÁST K článku I K bodu 1 ( 1) a k bodu 3 (Příloha č. 1) Vzor dokladu o spolehlivosti Provádí se ustanovení 85j odst. 6 zákona o civilním letectví. Vzor dokladu o spolehlivosti je uveden v příloze č. 1 k vyhlášce. Údaje uvedené ve vzoru dokladu odpovídají požadavkům stanoveným 85j odst. 2 zákona o civilním letectví. K bodu 1 ( 2) a k bodu 4 (Příloha č. 2) Obsahové náležitosti a struktura bezpečnostního programu letiště Provádí se 85m odst. 4 zákona o civilním letectví, přičemž odkazuje na přílohu č. 2 k vyhlášce, která stanoví obsahové náležitosti a strukturu bezpečnostního programu provozovatele letiště. Požadavky na obsah a strukturu bezpečnostních programů provozovatele letiště jsou uvedeny v doporučeních Evropské konference pro civilní letectví ECAC Doc. 30. K bodu 1 ( 3) a k bodu 5 (Příloha č. 3) Obsahové náležitosti a struktura bezpečnostního programu poskytovatele letových provozních služeb Provádí se 85r odst. 3 zákona o civilním letectví, přičemž odkazuje na přílohu č. 3 k vyhlášce, která stanoví obsahové náležitosti a strukturu bezpečnostního programu poskytovatele letových provozních služeb. Obsah a struktura bezpečnostních programů poskytovatele letových provozních služeb byly oproti současné úpravě na základě zkušeností z praxe zjednodušeny. K bodu 1 ( 4) Obsah a forma zkoušky, při níž se prokazují odborné znalosti a praktické dovednosti žadatele o vydání povolení k uskutečňování odborné přípravy Provádí se ustanovení 85x odst. 7 zákona o civilním letectví. Návrh stanoví podmínky k prokázání odborných znalostí žadatele o vydání povolení k uskutečňování odborné přípravy. K bodu 1 ( 5) a k bodu 6 (Příloha č. 4) Vzor dokladu o absolvování odborné přípravy Návrh provádí ustanovení 85y odst. 3 zákona o civilním letectví. Příloha č. 4 návrhu vyhlášky obsahuje vzor dokladu o absolvování odborné přípravy. K bodu 1 ( 6) a k bodu 7 (Příloha č. 5) Obsah a forma teoretické zkoušky a praktického testu, při nichž se prokazují odborné znalosti a praktické dovednosti garanta výcviku a prostředky zajišťující dosažení dostatečné odhalovací schopnosti psů Provádí se ustanovení 85z odst. 6 zákona. Návrh stanoví způsob prokazování odborných znalostí a praktických dovedností garanta výcviku. Odborné znalosti jsou prokazovány formou písemné zkoušky sestavené ze zkušebních okruhů uvedených v příloze 5
č. 5 k vyhlášce. Praktické dovednosti jsou prokazovány přezkušováním garanta výcviku s pomocí psa v reálném prostředí. K bodu 2 Zrušení poznámek pod čarou 2 až 4 S ohledem na nové znění Části první vyhlášky, které bude nadále obsahovat odkaz pouze na jedinou poznámku pod čarou, dochází k provedení legislativně technického zrušení stávajících poznámek pod čarou 2 až 4, které již nové znění této části vyhlášky neobsahuje. K bodu 8 zrušení příloh 6 až 8 vyhlášky Dochází ke zrušení úpravy, která je buď přímo upravena evropskou legislativou, či došlo na základě změn práva Evropské unie k jejímu vypuštění (provádění bezpečnostních kontrol osob a vozidel, vzory letištních identifikačních průkazů a povolení k vjezdu vozidel, seznam schválených agentů, osvědčení technické způsobilosti a vzor písemné zprávy o průběžné kontrole zavádění a plnění opatření a postupů uvedených v bezpečnostním programu a o průběžném vyhodnocování zjištěných nedostatků, stanovování a plnění opatření k jejich nápravě). Dále dochází ke zrušení přílohy, která obsahuje vzor žádosti o ověření spolehlivosti. Odpovídajíc právní úprava je nadále obsažena v zákoně o civilním letectví. Vyhláška bude nadále obsahovat pouze vzor dokladu o spolehlivosti (viz Příloha č. 1). K článku II (Účinnost) Navrhuje se stanovit účinnost s ohledem na nabytí účinnosti zákona č. 127/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, tedy tak, aby vyhláška nabyla účinnosti ve stejný okamžik jako zákon, jehož ustanovení tato vyhláška provádí. 6