MENDELOVA ZEMĚDĚLSKÁ A LESNICKÁ UNIVERZITA V BRNĚ. Provozně ekonomická fakulta BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

MENDELOVA ZEMĚDĚLSKÁ A LESNICKÁ UNIVERZITA V BRNĚ Provozně ekonomická fakulta BAKALÁŘSKÁ PRÁCE Brno 2009 Ludmila Zemánková

Na tomto místě chci poděkovat panu Ing. Janu Ostřížkovi, vedoucímu bakalářské práce, za odborné vedení a spolupráci při zpracování této práce, dále panu Ing. Mgr. Pavlu Vlachovi, tajemníkovi Městského úřadu Boskovice, a panu Ing. Petru Vychodilovi, pracovníkovi majetkoprávního odboru Městského úřadu Boskovice za poskytnutí materiálů a informací k projektu Rekonstrukce systémů CZT včetně tepelných zdrojů města Boskovice. 1

Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci vyřešila samostatně s použitím literatury, kterou uvádím v seznamu. V Brně dne 20. května 2009 2

Abstrakt Zemánková, L.: PPP projekt a rekonstrukce CZT v Boskovicích. Bakalářská práce. Brno, 2009. Tato práce se zabývá partnerstvím veřejného a soukromého sektoru, tj. PPP projekty jako možného způsobu financování veřejných zakázek. K hodnocení efektivnosti těchto projektů se používají ukazatele Value for Money a Public Sector Comparator. Na reálném příkladu rekonstrukce centrálního zásobování teplem v Boskovicích je provedeno srovnání klasické veřejné zakázky s PPP projektem. Klíčová slova: spolupráce veřejného a soukromého sektoru (PPP), komparátor veřejného a soukromého sektoru (PSC), hodnota za peníze (VfM), rekonstrukce centrálního zásobování teplem Abstract Zemánková, L.: PPP project and reconstruction of CZT (central heating supply) in Boskovice. Bachelor thesis. Brno, 2009. This work is focused on statutory partnership of public and private sector, it means PPP projects as posible method financing of public orders. To classify effectiveness of projects like that indicies of Value for Money and Public Sector Comparator are used. Real example of central heating supply reconstruction in Boskovice demonstrates the diference between usual public order and PPP project. Key words: Public Private Partnership (PPP), Public Sector Comparator (PSC), Value for Money (VfM), central heating supply 3

Obsah 1 Úvod a cíl práce...5 2 Metodika...7 3 Public Private Partnership...9 3.1 Popis PPP metody...9 3.1.1 Definice PPP... 10 3.1.2 Hlavní rysy PPP projektů a cíle... 10 3.1.3 Etapy PPP projektu... 12 3.1.4 Typy PPP projektů... 13 3.1.5 Výhody PPP projektů...17 3.1.6 Nevýhody PPP projektů... 19 3.1.7 Realizovatelnost PPP projektů... 21 3.2 Účastníci projektu...23 3.3 Value for Money...25 3.3.1 Metody srovnávání... 25 3.3.2 Value for Money a konkurence... 26 3.4 Public Sector Comparator... 28 3.4.1 Použití PSC...28 3.4.2 Sestavení a hodnocení PSC... 29 3.4.3 Analýza nákladů v PSC...30 3.5 Rizika v PPP projektech...32 3.5.1 Alokace rizika v rámci PPP... 36 3.6 Organizační podpora PPP projektů v ČR...37 4 Rekonstrukce centrálního zásobování teplem...39 4.1 Popis rekonstrukce CZT...39 4.1.1 Efekty realizovaného projektu... 41 4.1.2 Harmonogram projektu a kalkulace ceny tepla... 43 4.1.3 Sumarizace přímých nákladů dle jednotlivých kotelen...44 4.1.4 Rozdělení nákladů pro výpočet PPP:...46 4.1.5 Základní komparátor Cash flow v peněžním vyjádření... 47 5 Diskuze... 55 6 Závěr... 57 7 Použitá literatura...59 8 Přílohy...62 4

1 Úvod a cíl práce Partnerství veřejného a soukromého sektoru (z anglického termínu Public Private Partnership, dále jen PPP ) je v oblasti veřejné infrastruktury a veřejných služeb označení rozšířené prakticky ve všech vyspělých zemích. Jedná se o smluvní ujednání mezi veřejným sektorem a představitelem soukromého/podnikatelského sektoru o zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údržby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné služby. Projekty PPP se vyskytují v celé řadě oblastí, přičemž jejich společným jmenovatelem je veřejný zájem. Veřejný zájem je chápán jako protiklad zájmů soukromých, od nichž se liší tím, že okruh osob, jimž tento zájem svědčí, je vždy neurčitý: může přitom jít o zájem celospolečenský, lokální nebo skupinový. 1 Znamená to tedy, že se jedná o typy projektů, které ze své pozice zajišťuje stát veřejný sektor. (Jurčík a kol., 2008, s. 196) Výhodou PPP je sloučení zkušeností, znalostí a dovedností obou sektorů a přenesení odpovědnosti za rizika na sektor, který je dokáže lépe řídit. Veřejný sektor svěřuje výkon určité služby soukromému sektoru a tím využívá jeho organizačních a odborných znalostí a dovedností, které jsou stimulovány nejen výnosem vloženého kapitálu, ale také rizikem jeho ztráty. Cílem vlády České republiky je v souladu s Usnesením vlády č. 7 ze dne 7. ledna 2004 zajistit, aby využití PPP bylo jednou z běžně využívaných alternativ také u nás. Spolupráce veřejného a soukromého sektoru patří k poměrně novým způsobům financování akcí ve veřejném zájmu. Neexistuje však žádná definice veřejného zájmu. Společnost PPP Centrum definuje veřejný zájem jako opak zájmu soukromého. Jedná se tedy o takový zájem, který je možno označit jako obecný (obecně prospěšný), jehož nositeli jsou blíže neurčené, ale alespoň rámcově determinovatelné okruhy či společenství osob představující tzv. veřejnost. Tento zájem nesmí být v rozporu s platným právem. 2 1 definice veřejného zájmu [cit. 10. května 2009]. Dostupné z <http://iuridictum.pecina.cz/w/ve%c5%99ejn%c3%bd_z%c3%a1jem> 2 Slovníček pojmů [cit. 6. dubna 2009]. Dostupné z <http://www.pppcentrum.cz/index.php?cmd=page&lang=cs&id=1190> 5

Takového způsobu financování se rozhodlo využít i Město Boskovice při realizaci akce Rekonstrukce centrálního zásobování teplem v Boskovicích, neboť stávající systémy řešící zásobování teplem ve městě byly ve špatném technické stavu a jejich provoz byl neekonomický. V již schválené energetické koncepci města v roce 2002 bylo navrženo řešení tohoto stavu formou centrálního zásobování teplem. Rekonstrukce byla nezbytná a vzhledem k finančním možnostem Města Boskovice bylo rozhodnuto o využití spolupráce se soukromým sektorem odbornou firmou EVČ, a. s., Pardubice, která celou akci realizovala. Cílem této práce je naznačit průběh PPP projektu, který byl v našem městě realizován, porovnat vhodnost PPP projektu s možnou realizací pomocí veřejné zakázky díky výpočtu ukazatelů Public Sector Comparator a Value for Money. Na základě získaných výpočtů pak potvrdit či vyvrátit tvrzení, zda Město Boskovice při realizaci uvedené akce vybralo finančně nejvýhodnější možnost financování uvedené akce. 6

2 Metodika Práce se skládá ze dvou částí: první část je zaměřena na uvedení do problematiky PPP projektů, tj. popis PPP metody, hlavní typy projektů a jejich cíle, charakteristické vlastnosti, typy projektů, výhody a nevýhody projektů, ukazatele Public Sector Comparator a Value for Money, které jsou důležité pro druhou, praktickou, část práce. Praktická část je zaměřena na PPP projekt realizovaný ve městě Boskovice od roku 2004, a to rekonstrukci kotelen (řešení centrálního zásobování teplem). Partnerem projektu se stala firma EVČ, a. s., Pardubice, která provedla rekonstrukci centrálního zásobování teplem v celkové částce 86.476.384 Kč a je zodpovědná za její provoz. V průběhu roku 2004 odprodala společnost EVČ, a. s., Pardubice svoji pohledávku vůči Městu Boskovice v celkové částce 86.476.384 Kč bance Volksbank CZ, a. s., Brno, jíž je i nadále splácena dlužná částka. Úvod praktické části je věnován seznámení s problematikou centrálního zásobování teplem (dále jen CZT ), která je s přihlédnutím k neustále rostoucím cenám energií velice aktuálním tématem a vyžaduje tedy náležitou pozornost. Dále je popsán stav před realizací rekonstrukce s vytýčením nejpodstatnějších důvodů, jež vedly k rekonstrukci. Uveden je též detailní popis výběrového řízení a rozhodující parametry pro výběr dodavatele uvedené akce. Samozřejmě nesmí chybět popis současného stavu s dodávkami tepla do bytů. Pro výpočet základního ukazatele cash flow je nutné rozdělit náklady na přímé kapitálové, přímé provozní a nepřímé. Dále je třeba pro výpočet ukazatele Public Sector Comparator specifikovat možná rizika celé akce a vyčíslit jejich vliv na projekt. Součtem všech vypočtených částí ukazatele Public Sector Comparator je získána hodnota, která je v souladu s vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj diskontována sazbou 3 % na čistou současnou hodnotu %. Následuje výpočet podílu jednotlivých složek ukazatele Public Sector Comparator, tj. základního komparátoru a přenositelných rizik, na celkové PSC. Cílem praktické části je porovnat klasickou veřejnou zakázku s PPP projektem. Při vypracování této práce jsem kromě literatury a internetových zdrojů uvedených v závěru v použité literatuře použila také interních materiálů Města Boskovice, především podkladů z veřejné zakázky, dále rozpočet nákladů projektu, 7

harmonogram činnosti a další. Konkrétní propočty jsem konzultovala s odpovědnými pracovníky Města Boskovice. 8

3 Public Private Partnership 3.1 Popis PPP metody Public Private Partnership (dále jen PPP ) je forma spolupráce veřejného a soukromého sektoru, ve které oba sektory spojují svoje síly a zdroje za účelem realizace projektu na základě předem rozdělených zodpovědností a rizik tak, aby oba sektory dělaly to, co umějí nejlépe. (Vyskočil a kol., 2007, 137) Míra sdílení nebo rozdělení jednotlivých rizik i užitků je v každém konkrétním PPP projektu velmi individuální. (Otevřel a kol., 2007, s. 186) Z uvedeného je zřejmé, že se jedná o významnou investici a zároveň i o dlouhodobé poskytování služeb. Soukromý poskytovatel zajišťuje financování výstavby veřejné infrastruktury a v ní budování veřejných služeb využitím vlastních zdrojů a schopností a jako protihodnotu dostává od veřejného sektoru právo na jejich provozování a současně s tím na sebe přebírá i významná podnikatelská rizika. (Vyskočil a kol., 2007, s. 133) Kromě označení PPP se také můžeme setkat s označením PFI Public Finance Initiative. V roce 2004 byla vládou České republiky schválena politika ČR v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru. V této souvislosti byl stanoven Regulátor PPP (Ministerstvo financí ČR) a zřízeno centrum pro implementaci PPP projektů PPP Centrum. Projekty PPP v České republice podléhají úpravě zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění, a zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, v platném znění. Je třeba si uvědomit, že PPP projekty jsou alternativou vůči klasickým veřejným zakázkám. Rozdíl mezi klasickou veřejnou zakázkou a PPP projektem je dlouhodobost kontraktu. Zatímco veřejná zakázka je záležitostí především jednorázovou, s dobou plnění většinou nepřesahující jeden rok, tak PPP projekty se uzavírají na dobu podstatně delší. Také objem kontraktu je značně rozdílný, neboť v rámci PPP projektů se jedná o miliardy korun (někdy i o několik desítek). (Pavel, 2007, s. 7) 9

3.1.1 Definice PPP Existuje celá řada definic popisujících PPP, z nichž některé cituji: PPP je obecný pojem pro spolupráci veřejného a soukromého sektoru vzniklou za účelem využití zdrojů a schopností soukromého sektoru při zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb. (Ostřížek a kol., 2007, s. 1) Nebo: Public Private Partnership je smluvně upravené partnerství veřejného a soukromého sektoru vedoucí k zajištění veřejné infrastruktury a služeb a využívající schopností obou partnerů pomocí nejvhodnější možné alokace zdrojů, odpovědnosti a rizik a tomu odpovídajících příjmů. (Jurčík a kol., 2008, s. 197) Zelená kniha Evropské komise definuje PPP jako formu spolupráce veřejného a soukromého sektoru s cílem financování výstavby, rekonstrukce, provozu a údržby infrastruktury a prostřednictvím této infrastruktury poskytování služeb. (Vyskočil a kol., 2007, s. 133) Do roku 2006 neobsahoval český právní řád právní úpravu způsobu uplatňování partnerství veřejného a soukromého sektoru. Od 01.07.2006 nabyl účinnosti zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) a zákon č. 140/2006, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím koncesního zákona. Koncesní zákon upravuje smlouvy, které spolu v rámci spolupráce uzavírají veřejnoprávní instituce a soukromé osoby, tzv. Public Private Partnership. Konkrétně se tento zákon vztahuje na podmínky veřejného zadavatele při uzavírání koncesních smluv v rámci spolupráce mezi veřejnými zadavateli a jinými subjekty, pokud tyto podmínky a postup neupravuje zvláštní právní předpis. (Szarowska, 2007, s. 210 211) 3.1.2 Hlavní rysy PPP projektů a cíle Jak již bylo zmíněno, není pevně dána pouze jedna definice pojmu PPP, ale z dostupné literatury lze za základní rysy PPP projektů považovat následující: (Hes, 2006, s. 8) 10

předmět projektu předmětem projektů je zpravidla komplexní dodávka infrastruktury pro zajištění dané služby od návrhu, přes výstavbu potřebných zařízení po financování a údržbu díla; doba trvání běžné kontrakty na bázi PPP jsou uzavírány na dobu 20 a více let; financování rozhodující část nákladů na vybudování či zřízení předmětu projektu (infrastruktury) nese většinou soukromý subjekt, vložené prostředky se mu vrací v podobě příjmů z provozování díla a plateb od veřejného zadavatele; vlastnictví v průběhu trvání partnerství může být částečným vlastníkem majetkové podstaty PPP soukromý subjekt, po uplynutí doby trvání kontraktu přechází vlastnictví na veřejný sektor; dělení rizik principiálně platí, že odpovědnost za dané riziko je na straně toho z partnerů, který mu umí čelit nejlépe; odpovědnost odpovědnost za kvalitativní a kvantitativní plnění podmínek projektu PPP nese pod hrozbou penalizace soukromý subjekt, politická odpovědnost za zajištění veřejné služby je vždy směřována na veřejný sektor; soukromý subjekt v projektech PPP se partnerství na straně privátního sektoru obvykle neúčastní pouze jedna soukromá společnost, ale sdružení soukromých společností a firem. K dalším typickým vlastnostem PPP projektů patří též dva hlavní cíle, které sledují projekty realizované formou spolupráce veřejného a soukromého sektoru a kterých musí být bezpodmínečně dosaženo, a to: (Šmíd, 2007, s. 6), (Ostřížek a kol., 2007, s. 19) zvýšení hodnoty za peníze (Value for Money) pro veřejný sektor. Value for Money (VfM) si lze vysvětlit jako poměr kumulovaných nákladů za celý život projektu ve vztahu k odpovídající kvalitě a užitku uživatelů infrastruktury. VfM a její hodnota tedy determinují použití spolupráce veřejného a soukromého sektoru, jejíž realizace má smysl jedině v případě, že přinese vyšší hodnotu za peníze než tradiční metody pořizování veřejných statků; 11

zvýšení kvality, kvantity i efektivity veřejných služeb, popř. veřejné infrastruktury. Úkolem PPP projektů je maximální využití možností, schopností, zkušeností a potenciálu obou smluvních partnerů v synergickém vztahu, což by nebylo možné v případě standardního provedení veřejné zakázky. 3.1.3 Etapy PPP projektu Obr. 1: Etapy PPP projektu 3 Jak z uvedeného obrázku obr. 1 vyplývá, PPP projekt má tři části. Ve fázi realizovatelnosti se shromažďují informace, získávají reakce od zainteresovaných stran a vyhodnocuje se reálnost projektu. V této fázi je nutné se mimo jiné zaměřit na veřejnou správu, politické představitele, neboť tito budou o projektu rozhodovat. První fáze stojí komunikátora nejvíce času a sil. Ve druhé fázi projektu příprava a výběr partnera PPP projekty vyžadují čas, během něhož je provedeno testování trhu, jsou identifikováni potencionální partneři, dodány podrobné návrhy založené na požadovaných výstupech projektu, vybráno nejvhodnější řešení, partner projektu a projednány podmínky spolupráce. PPP projekty mohou procházet časově rozsáhlým obdobím jednání o nabídkách, čímž dochází ke zdržení projektu. 12

V poslední fázi projektu fázi implementace realizuje vítězný uchazeč projekt v souladu s uzavřenou smlouvou. V této fázi komunikátor může sjednávat a monitorovat probíhající komunikaci s partnerem projektu, pokračovat v monitorování médií a názoru veřejnosti a poskytovat jakoukoli komunikační podporu nezbytnou pro zadavatele. Při každém ukončení a zahájení dalších fází projektu je vhodné vyhodnotit úspěšnost komunikační strategie akčního plánu a vhodně je přizpůsobit pro další vývoj projektu. Vyhodnocení se provádí pomocí monitoringu médií, dotazníkového šetření, zpětné vazby z přímých schůzek či webové konference. 3.1.4 Typy PPP projektů Existuje celá řada forem a typů projektů. Je identifikováno několik základních společných vlastností všech PPP projektů, ovšem při dalším zkoumání náležitostí smlouvy upravující role jednotlivých partnerů najdeme řadu odlišností. PPP projekty mají z pohledu odpovědnosti či tzv. vlastnictví rizik a paralelně s ohledem na smluvní zajištění celou řadu podob. Tyto podoby partnerství jsou na jedné straně ovlivňovány složitostí vlastního projektu, na druhé straně samy přímo ovlivňují výhodnost a ekonomičnost projektu. (Kincl, 2007, s. 162) Základní typy projektů (dle Ostřížka a kol., 2007, s. 29 33): 1. DBB (Design Bid Build) navrhni nabídni postav 2. OM (Operation and Maintenance) správa a údržba 3. BOT (Build Operate Transfer) postav spravuj převeď 4. DBFO (Design Build Finance Operate) navrhni postav financuj spravuj 5. BOO (Build Own Operate) postav vlastni spravuj 3 Komunikační strategie PPP projektu [cit. 20. března 2009]. Dostupné z <http://www.komora.cz/hk-cr-top- 02-sede/podpora-podnikani-v-cr/pravo-finance-a-fair-play/ochrana-hospodarske-souteze-verejnezakazky/art_26622/metodika-komunikacni-strategie-ppp-projektu.aspx> 13

DBB (Design Bid Build) Jedná se o tradiční způsob zapojení privátního partnera veřejným sektorem, lze jej přirovnat ke klasické veřejné zakázce. Znamená to, že privátní partner na výzvu a zadání veřejné autority navrhne řešení projektu, nabídne jej zadavateli a poté vybuduje požadovanou infrastrukturu, která je již od počátku ve vlastnictví zadavatele. Za to obdrží předem stanovenou platbu (příp. platby podle splátkového kalendáře). Vzhledem k tomu, že návrh, zhotovení a realizaci projektu nemusí zajišťovat jediný subjekt, nese případná rizika ten, kdo je zodpovědný za danou fázi projektu. Riziko kompletní projektové dokumentace nese architekt, konstrukční riziko, riziko překročení nákladů a nedodržení termínů stavební firma atd. Veřejný sektor je zodpovědný pouze za financování, správu a údržbu infrastruktury. Ve schématu DBB jsou soukromé subjekty na sobě nezávislé a nepropojené. Jedná se o velmi nákladné a časově náročné projekty. OM (Operation and Maintenance) Projekty tohoto typu se vyznačují správou a údržbou ze strany soukromého subjektu, zatímco vlastnictví aktiva zůstává na straně veřejného partnera. Veškerá činnost operátora musí probíhat v rámci smluvního vztahu. Veřejný sektor tímto zapojuje potenciál privátního partnera, který se snaží vytěžit co nejvíce ze svých dosavadních zkušeností. Platby za tyto služby jsou dvojího typu: klasické fixní splátky, motivační složky platby, které jsou k fixní platbě připojeny v případě dosažení určité úrovně služeb nebo zavedení inovačních procesů či technologií, popř. dosažení stanoveného cíle. Odpovědnost za správu a údržbu přejímá soukromý partner. Veřejný sektor může po vypršení smlouvy využít technik a způsobů správy a údržby, které se osvědčily během předchozího zapojení privátního sektoru, nebo pokračovat v započatém procesu využití soukromého sektoru. Tento model lze přirovnat k outsourcingu, jenž využívá specializace soukromých firem na určité specifické činnosti a dosahuje tak nižších nákladů a lepších výsledků. Je vhodný pro využití rozsáhlejších PPP projektů s vyšší účastí soukromého sektoru. 14

BOT (Build Operate Transfer) Tento typ projektu je charakteristický tím, že integruje zodpovědnost za přípravu, realizaci, správu a údržbu do jediného partnerského vztahu a ponechává ji tak na jednom subjektu. Výhodou je spojení fází projektu a jejich účelné skloubení tak, aby byl celý proces co nejefektivnější. Detailní znalost všech fází projektu jedním subjektem snižuje riziko neočekávaných událostí a případných překvapení. Nedílnou součástí smlouvy jsou detailní specifikace standardů, kterých musí být dosahováno. Co se týká financování, bývá obvyklá forma splátek podle splátkového kalendáře, ovšem pouze v případě naplnění ve smlouvě definovaných podmínek. Pokud nejsou za dobu trvání smlouvy uskutečněny všechny platby v plné výši, splatí zbylou částku veřejný sektor obvykle při přechodu aktiva do jeho vlastnictví. Je možné se také setkat s konceptem BTO (Build Transfer Operate) lišícího se tím, že jakmile je na náklady soukromého sektoru vybudována infrastruktura, je úplatně předána do vlastnictví zadavatele, který platby provádí podle splátkového kalendáře v rámci plateb za dostupnost veřejné služby. Privátní partner poté provádí správu a údržbu. Význam rozdělení projektu BOT a BTO spočívá v odlišných vlastnických vztazích k infrastruktuře, rozdílném účtování a danění příjmů a výdajů vztahujících se k projektu. DBFO (Design Build Finance Operate) Pro projekt DBFO je typický přenos odpovědnosti za návrh, projekt, realizaci, financování, správu a udržování na privátní sektor. Jedná se o jistý typ koncese. Na začátku kontraktu je opět nezbytné vypsání tendru na výběr nejschopnějšího privátního partnera. Při výběru privátního partnera se klade důraz na schopnost zajistit odpovídající formu financování, za kterou je soukromý sektor odpovědný. Veřejný sektor předpokládá, že si soukromý partner (obvykle konsorcium) dokáže finanční prostředky obstarat efektivní cestou a že je schopen využít případných nových forem financování. I když je soukromý sektor odpovědný za financování, může veřejný subjekt požádat o dotaci nebo jinou formu spolufinancování. Počátek financování projektu obvykle bývá zatížen dluhem, jehož splátky se mohou skládat: z poplatků koncových uživatelů (nejtypičtější formou bývá mýto), ze stínové platby (dotace veřejným sektorem), které mohou být podmíněny poptávkou či mírou využití, dostupnosti služby a výkonem, 15

z dorovnávacích plateb, a to v případě, kdy veřejný sektor zaručí určitou výši výnosů. I přes uvedenou možnost spolufinancování veřejným sektorem je privátní partner výhradním nositelem rizika souvisejícího s financováním. Je proto nutné velmi důkladně zvážit samotný vstup do kontraktu, a to u obou smluvních stran, neboť jakékoli potíže s financováním se u tak rozsáhlých projektů velmi negativně odrazí nejen na reputaci obou subjektů, ale především na nedostupnosti služby a nezanedbatelném prodražení celého projektu. BOO (Build Own Operate) Tento projekt je typický tím, že správa a vlastnictví výstupu přechází na soukromého partnera. Jednotka privátního sektoru tedy financuje, buduje, spravuje a udržuje infrastrukturální projekt ve svém vlastnictví, tzn. po celou dobu jeho trvání. V zásadě se jedná o nejužší zapojení soukromého sektoru do projektu nebo prodej státního majetku, popř. jeho části související s daným projektem. Nejsnáze je možné tento typ smluvního ujednání připodobnit k modifikované formě privatizace. Proto je zapotřebí vybrat soukromého partnera, který bude schopen obstát v celém cyklu životnosti projektu. V případě, že si chce veřejný sektor ponechat alespoň část rozhodovacích pravomocí či kontrolu nad řízením a provozem projektu, je vhodné soukromému partnerovi ponechat pouze část majetku. V případně kompletního prodeje vystupuje veřejný sektor pouze v roli regulátora a kontrolora. (Ostřížek a kol., 2007, s. 29 34) V jiné literatuře (publikaci Šípa, 2005, s. 36 40) jsou uvedeny tyto základní typy projektů: 1. BOT (Build Operate Transfer) postavit provozovat převést nebo BTO (Build Transfer Operate) postavit převést provozovat, 2. BOO (Build Own Operate) postavit vlastnit provozovat, 3. BBO (Buy Build Operate) zakoupit postavit provozovat, 4. Smluvní poskytování služeb (Service Contract), 5. Provoz a údržba (Operations and Maintenance), 6. Provoz, údržba a správa (Operations, Maintenance & Management), 7. DB (Design Build) projektovat postavit, 8. DBM (Design Build Maintain) projektovat postavit udržovat, 9. DBO (Design Build Operate) postavit vlastnit provozovat. 16

Další publikace (Horkem a kol., 2003, s. 8) pak uvádí tyto typy projektů: 1. DB projekt a výstavba, 2. BOT výstavba a provoz s následným převodem vlastnictví do veřejného sektoru, 3. DBFO projekt, výstavba, financování a provozování, 4. koncese. Jak z uvedeného vyplývá, projekty realizované v duchu PPP jsou finančně obzvláště náročné, a to především z toho důvodu, že smlouvy na tyto projekty jsou uzavírány na poměrně dlouhou dobu. Proto je třeba zajistit, aby veškeré prostředky byly efektivně využity. 3.1.5 Výhody PPP projektů Každý projekt s sebou nese určité výhody i nevýhody. Mezi výhody PPP projektů lze zařadit: (Ostřížek a kol., 2007, s. 36 40), (Jurčík a kol., 2008, s. 198) mobilizaci soukromého kapitálu PPP poskytuje vládě možnost překlenout propast mezi potřebou investičních prostředků a nedostatkem financí ve veřejných rozpočtech určených na zajištění infrastruktury a služeb. Veřejné rozpočty jsou tak ušetřeny nemalých okamžitých výdajů, což má význam především u municipálních projektů, neboť rozpočty těchto územně správních celků jsou výrazně omezeny. Platby veřejného sektoru se tedy dají označit jako určitá forma provozních nákladů a jsou realizovány pouze tehdy, jsou-li naplněny podmínky smlouvy; rychlejší realizaci přenesení zodpovědnosti za vypracování projektu a výstavbu infrastruktury na soukromý sektor v kombinaci s platbami až za poskytnuté služby, představuje pro soukromý sektor motivaci ke snížení doby realizace projektu; snížení nákladů po dobu životnosti projektu projekty PPP, ve kterých je investiční výstavba spojena s průběžným provozem a údržbou, představují pro soukromý sektor silnou motivaci ke snižování nákladů po celou dobu projektu. Další neopomenutelnou úsporou je financování úředníků, jež mají ve státní správě v kompetenci správu a financování infrastruktury, neboť při 17

klasické formě realizace nejsou tito úředníci placeni z rozpočtu pokrývajícího náklady na správu či nové investice, ale ze zcela jiných rozpočtů (rozpočtu jejich zaměstnavatele tj. státního rozpočtu). V případě soukromého investora jsou již tyto režijní náklady zahrnuty do projektu, což v důsledku znamená snížení veřejných rozpočtů; lepší rozložení rizika soukromý sektor je většinou mnohem úspěšnější při odhalování a řízení možných rizik než veřejný sektor, neboť se u privátního partnera předpokládá určitá zkušenost s obdobnými projekty a tím pádem i znalost potenciálních rizik. Klíčovým principem PPP je přenesení rizik na tu stranu, která je schopna riziko zvládat nejlépe a při nejmenších nákladech. Z toho vyplývá, že není možné, aby veškerá rizika byla převedena pouze na soukromý sektor; motivaci ke zvýšení/zlepšení výkonu rozložení rizik spojených s projektem představuje pro soukromého dodavatele nezbytnou motivaci ke zdokonalení řízení a zvýšení výkonů. U většiny projektů PPP dochází k plné úhradě závazků vůči soukromému dodavateli pouze v případě, jsou-li standardy požadované služby plněny průběžně a beze zbytku; podporu lepších výkonů mezinárodní zkušenosti svědčí o tom, že kvalita služeb poskytovaných v rámci PPP je často vyšší než kvalita služeb dosahovaná v rámci tradičního pořízení služeb. Ztráty způsobené neefektivitou projektů realizovaných veřejným sektorem bývají obrovské a mnohdy tvoří nezanedbatelný podíl na výdajích na projekt. Jedním z důvodů, proč soukromý sektor dosahuje lepších výsledků, bývá i to, že zaměstnává kvalifikované odborníky a disponuje nejmodernějšími technologiemi, které si veřejný sektor kvůli nákladnosti nemůže dovolit; další příjmy projekty PPP někdy dávají soukromému provozovateli možnost získat další příjmy od třetích stran (např. z pronájmu nevyužitých prostor v budovách), což zvyšuje efektivitu dané investice. Tyto další příjmy (příjmy třetích stran) a jejich dělení mezi veřejný a soukromý sektor jsou také předmětem ustanovení koncesní smlouvy či jiné smlouvy zakládající tento projekt PPP; posilování veřejného řízení přenesením zodpovědnosti za poskytování veřejných služeb na dodavatele dochází k tomu, že státní úředníci vystupují především v roli tvůrců politiky a strategie a zaměřují se na plánování služeb a sledování výkonů namísto každodenního řízení poskytování služeb 18

veřejnosti. Veřejný sektor tedy pouze nadefinuje výstupy a cíle projektu. Rozhodnutí, jaké zvolí k jejich dosažení, způsoby a technologie ponechá přímo na realizátorovi. Úředníci a jejich kapacity mohou být využity například v kontrolní fázi, tzn. mohou dohlížet či stanovovat dohlížitele nad plněním smluvních podmínek; další výhody např. vyšší kvalita statků a služeb, umožnění kreativních a inovativních řešení, přilákání většího počtu zájemců o realizaci projektu, přístup k dovednostem, zkušenostem a technologiím, možnost spolufinancování PPP projektů z fondů Evropské unie. 3.1.6 Nevýhody PPP projektů Je třeba zmínit i nevýhody, resp. kritiku a překážky projektů PPP. Nejčastější výtky jsou následující: (Ostřížek a kol., 2007, s. 41 44) vyšší cena PPP projektů v souvislosti s vyššími náklady soukromého sektoru se objevují zejména následující námitky: o o o vyšší kreditní rating státu oproti nižšímu hodnocení soukromých firem a s tím související snazší dostupnost a nižší cena (nižší úroky) úvěru poskytnutého veřejnému sektoru; soukromý sektor na rozdíl od veřejného sektoru nemusí generovat zisk, který by mimo jiné kompenzoval postoupená rizika (Tzn., že při tradičním způsobu financování vynaloží veřejný sektor prostředky ve výši nákladů a při financování projektů typu PPP musí vynaložit náklady a zisk. Hrubý zisk musí být ovšem zdaněn daní. K ceně investice financované tradičním způsobem musíme připočítat i administrativní náklady, které jsou v případě projektového financování již započteny v nákladech.); možnost dlouhodobého financování jedná se o emisi státních dluhopisů, jež jsou uváděny jako efektivnější, neboť zdroje financování, které používá soukromý sektor, jsou téměř vždy dražší než náklady dluhopisového financování; konflikt kvality a zisku někteří zastávají názor, že se soukromý sektor bude snažit snížit náklady projektu až do té míry, že sníží kvalitu služby pro 19

koncového uživatele, tj. pro občana. Projekty typu PPP jsou však postaveny na jasném smluvním základě a platby veřejného sektoru jsou realizovány jen tehdy, jsou-li splněny veškeré podmínky smlouvy, mezi které neodmyslitelně patří kvalitativní posouzení výstupu. Veřejný sektor tedy zkoumá, mají-li dosažené výsledky požadované kvalitativní znaky. Ze zkušeností z USA plyne, že se vstupem soukromého partnera kvalita poskytované služby zůstává na stejné úrovni nebo roste; morální hazard a zadlužení dalších vlád v případech, kdy se v souvislosti s PPP hovoří o morálním hazardu je tímto myšleno spíše morální selhání politiků a vysokých výkonných úředníků, jejichž pokušení takto selhat (např. korupce) je vysoké. Zadlužení budoucích generací (vlád) se veřejný sektor nevyhne ani v případě financování infrastrukturálních projektů pomocí emise dluhopisů ani jakýmkoli jiným způsobem financování (nebereme-li v úvahu možnost, že by měla vláda tyto prostředky nějakým způsobem ušetřeny). V České republice se i přes rostoucí HDP musíme vyrovnat s deficitními rozpočty a prohlubujícím se zadlužením státu. O úsporách na infrastrukturální projekty nemůže být vůbec řeč. Mandatorní výdaje vlády jsou tedy zvýšeny v obou případech (úroky z úvěrů dluhopisů, splátky privátnímu partnerovi), jen se nalézají v jiné kolonce ; privátní sektor nemá odpovědnost vůči veřejnosti tento předpoklad nachází oporu v přesvědčení, že jakmile soukromý sektor převezme kontrolu nad veřejnou službou, dochází ke ztrátě odpovědnosti vůči veřejnosti. Je však třeba si připomenout smluvní formu PPP projektů. Součástí smluv je vymezení kvantitativních a kvalitativních vlastností výstupů. Privátní partner nese zodpovědnost za případné nedodržení smluvených podmínek a zodpovídá se jak veřejnému partnerovi, tak i několika dalším státním kontrolním orgánům (např. finanční úřad). Nedodržení některých z ustanovení smlouvy logicky znamená pozastavení platby soukromému sektoru a jejich následné obnovení až po napravení nedostatků; PPP má za následek ztrátu státních pracovních míst k tomuto problému se nejvíce vyjadřují především odpůrci PPP z řad odborů státních zaměstnanců. Mnohé statistické studie ovšem dokazují, že zatím nikde nedošlo k tak zásadním změnám pracovních míst ve veřejném sektoru, aby mohla být tato teze potvrzena a paušalizována. Je pochopitelné, že k určitým ztrátám pracovních míst došlo, avšak šlo o odchody dobrovolné. Státní zaměstnance, kteří končí svůj pracovní poměr ve veřejném sektoru, poté 20

většinou najímá soukromá firma, jež se snaží využít jejich institucionálních znalostí a odbornosti; omezená dispozice s majetkem jednou z kritických připomínek na adresu PPP je omezená dispozice s vybudovanými kapacitami po dlouhou dobu platnosti smlouvy. Stát ovšem na této absenci dispozice netratí, neboť veškeré další zisky a platby od třetích osob jsou použity na správu infrastruktury (např. budovy), popř. jsou podle smlouvy rozděleny mezi veřejný a soukromý sektor. 3.1.7 Realizovatelnost PPP projektů Před zahájením procesu spolupráce veřejného a soukromého sektoru musí být splněna celá řada podmínek nezbytných k úspěšné realizaci projektu. Jedná se především o vymezení celkové odpovědnosti za projekt, zajištění kvalifikovaných odborníků pro jednotlivá stádia projektu a v neposlední řadě také o vytvoření nezbytné legislativní a regulatorní struktury pro PPP jako celek. V předběžné fázi je nutné především zjistit, zda je pro konkrétní projekt vhodnější použít metodu PPP nebo tradiční způsob zajišťovaný výhradně veřejným sektorem. Poté, co se odpovědné orgány s konečnou platností rozhodnou pro použití metody PPP, je zapotřebí se v další fázi zaměřit na možné problémy a překážky spojené s realizací projektu. Jak již bylo řečeno, nejprve se zhodnotí, zda řešení formou projektu PPP je proveditelné a zda přinese požadované výsledky. Při rozhodování o použití PPP by se měl veřejný sektor zaměřit nejprve na splnění následujících podmínek: (Ostřížek a kol., 2007, s. 49 50) měl by mít jasno, proč chce využít metodu PPP ve spolupráci se soukromým sektorem, měla by existovat politická vůle pro zavádění PPP a veřejný sektor by se měl na projektu aktivně podílet, z předběžných hodnocení by mělo vyplývat, že spolupráce se soukromým sektorem přinese vyšší hodnotu za peníze v porovnání s ostatními dostupnými způsoby realizace projektu, 21

musí být jasně specifikované a vzájemně sdílené cíle veřejného i soukromého sektoru, v rámci spolupráce by měla být ošetřena kompenzace spojená s převzetím zodpovědností za rizika projektu, podmínky spolupráce je třeba definovat dříve, než obě strany vstoupí do partnerství, veřejný sektor by se měl ujistit, že existuje reálný zájem o účast na projektu ze strany soukromého sektoru. Součástí rozhodování je také volba formy projektu. 22

3.2 Účastníci projektu Účastníky projektu bývají obvykle tyto subjekty: (Horkel, 2003, s. 20 21) Zadavatel Zadavatel projektu PPP je subjekt veřejného sektoru zabezpečující dodávku veřejné služby nebo zajišťující veřejný statek. Zadavatel uzavírá smlouvu o zabezpečení veřejné služby se soukromým sektorem. Veřejnými zadavateli zpravidla jsou: Česká republika, státní příspěvková organizace, územní samosprávný celek a v případě hlavního města Prahy a statutárních měst též městský obvod nebo městská část a jimi řízené příspěvkové organizace, státní fondy, zdravotní pojišťovny, dobrovolný svazek obcí. Zadavatelem může být společně i několik zadavatelů, mají-li svoje vzájemná práva, povinnosti a vztahy k třetím osobám smluvně upraveny. Nadřízený schvalující orgán (správce kapitoly, ministerstvo financí, zastupitelstvo samosprávy, krajský úřad) Tento orgán v rámci zákonných ustanovení stanovených výdajových rámců a prioritních programů vydává souhlas zadavateli s podmínkami výběrového řízení a uzavřením smlouvy, provádí kontrolu dodržování schválených postupů. Ve vymezených případech, např. při spoluúčasti na financování projektu, si může schvalovací pravomoc vyhradit Ministerstvo financí ČR nebo Vláda ČR (např. nad 150 200 mil. Kč). Regulační a metodický orgán (ministerstvo financí, ministerstvo pro místní rozvoj) Regulační orgán (Ministerstvo financí ČR) vymezuje a doporučuje výdajový rámec PPP projektů pro jednotlivé správce kapitol a municipality. Metodický orgán (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR) doporučuje a vytváří standardní pravidla, využívá stávajících postupů realizace předvstupních a strukturálních fondů (kompetence v oblasti zadávání veřejných zakázek). 23

Poradce V případě potřeby je výběrovým řízením určený poradce pro vymezení standardů veřejné služby a vyhodnocení kvality předložených řešení (vzhledem k tomu, že se jedná o specializovanou a odbornou problematiku technické, technologické řešení, není jí možné plně řešit prostřednictvím veřejné správy). Obr. 2: Obecné schéma základních zúčastněných stran PPP projektu Pramen: PPP Centrum, 2008 4 4 Komunikační strategie PPP projektu [cit. 20. března 2009]. Dostupné z <http://www.komora.cz/hk-cr-top- 02-sede/podpora-podnikani-v-cr/pravo-finance-a-fair-play/ochrana-hospodarske-souteze-verejnezakazky/art_26622/metodika-komunikacni-strategie-ppp-projektu.aspx> 24

3.3 Value for Money Při rozhodování o tom, zda bude určitý projekt realizován klasickým způsobem, tj. plně v kompetenci veřejného sektoru, anebo zda se využije alternativního způsobu financování typu PPP, se používá speciálního ukazatele nazvaného Value for Money (dále jen VfM ). Tento výraz lze přeložit jako hodnota za peníze. Skutečně se srovnává hodnota, kterou veřejný sektor při realizaci konkrétního projektu získá. Využívání spolupráce veřejného a soukromého sektoru je smysluplné pouze tehdy, pokud přináší pro veřejný sektor lepší výsledek, než jaký by získal, pokud by projekt realizoval sám. Při výpočtu ukazatele VfM se vychází z konkrétních charakteristik jednotlivých projektů, jako jsou rozsah projektu, způsob obstarání majetku a zajištění služeb, výše očekávaných nákladů souvisejících s převodem rizika na soukromého partnera, výše případných uživatelských poplatků či příjmů třetích stran. Většina informací potřebných pro zjištění očekávaného VfM se získává z analýzy trhu, finanční analýzy a ze zkušeností s minulými projekty. Porovnáním ukazatele VfM získaného při využití alternativního způsobu financování, v našem případě PPP, s hodnotou VfM získaného tradičním způsobem obstarávání veřejných služeb a infrastruktury probíhá ve dvou fázích. Jedna je peněžní srovnání jedná se o zjištění a srovnání kvantifikovatelných ukazatelů, např. nákladů mezi oběma variantami. Druhou formou je srovnání nepeněžní, přičemž jde o komparaci všech ostatních faktorů, které nelze (nebo jen velmi těžce) vyjádřit v peněžních jednotkách, ale které přitom mají velký vliv na celý projekt. (Ostřížek a kol., 2007, s. 53) 3.3.1 Metody srovnávání Uvedené srovnávání v praxi probíhá pouze jednou z následujících metod nebo jejich kombinací. Rozhodnutí o využití konkrétní metody srovnávání je ovlivněno především dostupností údajů potřebných k jejich sestavení a také rozsahem a náročností uvažovaného projektu. (Ostřížek a kol., 2007, s. 54 55) Public Sector Comparator (PSC) jedná se o zjištění nákladů, které by vznikly, pokud by celý projekt realizoval a financoval pouze veřejný sektor. Takto 25

zjištěné teoretické náklady jsou potom srovnávány s předpokládanými návrhy projektů ze strany zástupců soukromého sektoru. Nejlepší vhodná alternativa využití tohoto způsobu nabídek realizace je vhodné především u projektů, u nichž lze jen velmi obtížně stanovit náklady veřejného sektoru spojené s pořízením infrastruktury a služeb tradiční metodou, a nelze tudíž použít ukazatel PSC. Při aplikaci této metody srovnávání je pravděpodobné, že nalezená nejbližší vhodná alternativní možnost bude mít jinou úroveň kvality poskytovaných služeb, proto je nutné při konečném rozhodování tyto i další možné rozdíly zohlednit. Jedná se o realizace projektů, které svou obsáhlostí a náročností překračují rámec jakéhokoliv srovnávání pomocí PCS, např. výstavba atypické silniční infrastruktury (velký tunel, most, lanová dráha aj.). Benchmarking tato metoda srovnávání se vyskytuje zejména u projektů zahrnujících poskytování takových služeb, pro které existuje dobře fungující trh, a není proto nutné použití časově i finančně náročné metody Public Sector Comparator. Jde o srovnání nabídek vzešlých pouze ze strany soukromého sektoru bez ohledu na náklady veřejného sektoru. Dobrou úroveň výstupů a nízké náklady u předkládaných projektů by mělo zaručit právě dobře fungující a kvalitní tržní prostředí. Využívá se spíše u méně náročných projektů typu provoz veřejného osvětlení, teplárny, vodárny. Srovnání s již realizovanými projekty jedná se o porovnání předpokládaných nákladů na realizaci projektu se skutečnými náklady srovnatelných projektů již dříve realizovatelných touto metodou. Je logické, že zmíněný způsob srovnávání může být využít jen v případě, že v dané oblasti existuje propracované a stabilní PPP prostředí, ve kterém již dříve vznikly úspěšné projekty podobného rozsahu. 3.3.2 Value for Money a konkurence Proces realizace státních zakázek v konkurenčním prostředí má bezpochyby pozitivní vliv nejen na výši nákladů, ale také na úroveň kvality poskytovaných služeb. Tento proces by měl být nastaven takovým způsobem, aby se o konkrétní státní zakázku mohli ucházet všichni zájemci, kteří o její realizaci mají zájem, a tím 26

přispěli ke zvýšení konkurence. Samotné PPP je ve své podstatě založeno na zvýšení konkurence nabídnutím příležitosti poskytovat veřejné služby externím dodavatelům. Ačkoli existence konkurenčního prostředí zaručuje, že soukromý sektor nabídne nejlepší možnou variantu realizace, přesto je stále nutné srovnávat navrženou PPP nabídku s klasickým způsobem realizace projektů veřejným sektorem. V rámci možností je také třeba omezit možnost vzniku selhání nebo zneužití trhu v průběhu přípravy a realizace PPP projektu, protože by to mohlo vést k ohrožení VfM získaného z tohoto projektu. Konkrétním selháním trhu může být například nedostatek konkurence na trhu, jejím výsledkem je pouze jeden nebo dva nabízející, což může výrazně zvýšit pravděpodobnost toho, že očekávané hodnoty VfM nebude dosaženo. Přesto ale vždy nezáleží jen na počtu nabídek ze strany soukromého sektoru, ale musí se zohlednit také jejich kvalita. Někdy je totiž možné mít konkurenční prostředí jen za přítomnosti dvou uchazečů, jindy k tomu nestačí ani tři a více nabídek. Tržní selhání v tomto kontextu představuje situaci, kdy předkládaná nabídka neodpovídá realitě, tzn. její cena je vyšší, než by pro podobné projekty byla cena tržní, nebo tato nabídka obsahuje při ceně na úrovni trhu nepřiměřeně vysoký stupeň rizika. (Ostřížek a kol., 2007, s. 61) Podobně i ztráta nabídky soukromého partnera z jiného důvodu než vyloučením nebo nevybráním ze strany veřejného sektoru je varovným signálem upozorňujícím na možnost ohrožení získaného Value for Money. A ačkoli existence dostatečné konkurence na trhu zajišťuje, že soukromý sektor poskytne svou nejefektivnější nabídku, přesto je stále nezbytné provést srovnání nabídek soukromého sektoru s nabídkou sektoru veřejného. K tomuto účelu slouží právě Public Sector Comparator. V této souvislosti se často hovoří o životaschopnosti a dosažitelnosti projektu. Zajištění životaschopnosti projektu v podstatě představuje posouzení, zda je výhodnější z důvodů efektivnosti realizace, odpovědnosti za rizika, požadavků na kvalitu poskytovaných služeb nebo vlastnictví práv k majetku využít klasické realizace veřejným sektorem než způsobem PPP. Naproti tomu hodnocení dosažitelnosti projektu v sobě obsahuje především měření stupně pravděpodobného zájmu o poskytované služby na trhu, a také toho, zda bude soukromý partner schopen vést projekt jak při jeho přípravě a výstavbě, tak při průběžné údržbě a provozu v celé délce jeho životního cyklu. (Ostřížek a kol., 2007, s. 62) 27

3.4 Public Sector Comparator Public Sector Comparator (komparátor veřejného sektoru neboli PCS) srovnává náklady na pořízení projektu metodou PPP a tradičním způsobem. Použití této metody je proti ostatním metodám časově a finančně náročnější. Spočívá v odhadnutí celkových nákladů, které by vznikly v případě, že by u veřejného sektoru byly soustředěny veškeré funkce a činnosti potřebné k realizaci konkrétního projektu. Tímto způsobem zjištěné náklady se poté srovnávají s náklady, které vzniknou použitím metody PPP. Public Sector Comparator může být také definován jako hypotetické zjištění nákladů a přiřazení rizik u projektu, jehož dodavatelem je veřejný sektor. Na rozdíl od VfM, které není zaměřeno jen na finanční hlediska, ale zohledňuje i další aspekty vyskytující se při přípravě projektů, se PSC zabývá převážně nákladovou analýzou. Public Sector Comparator může být vypracován v několika fázích a na různých úrovních propracovanosti v celém průběhu přípravy realizace projektu. S ohledem na komplexnost a rozsah projektu je třeba věnovat více času a zdrojů zejména problematickým položkám PSC. Konečné rozhodnutí o použití PPP by nemělo být učiněno jen na základě PSC jako kvantitativního ukazatele, ale mělo by zohledňovat i další, zejména kvalitativní faktory. Rozdíl mezi ukazateli VfM a PSC může být popsán také následovně: Public Sector Comparator se snaží o finanční popis jednotlivých položek, ale při hodnocení VfM hraje významnou roli také posuzování kvalitativních podmínek projektu. Proto by při zjišťování VfM nabízeného konkrétním PPP projektem neměl PSC vystupovat jako jediný rozhodující činitel. Měl by být spíše považován za kvantitativní způsob informování a vytváření úsudku, který je jen součástí složitější mozaiky rozhodování. Zajištění takového přístupu je velice důležité speciálně v situacích, kdy jsou hodnoty předkládané PPP nabídky velice blízké vypočítanému PSC. (Ostřížek a kol., 2007, s. 63 64) 3.4.1 Použití PSC PSC je, jako jeden z ukazatelů, používán k rozhodování o tom, zda návrh realizace ze strany soukromého investora poskytuje vyšší VfM ve srovnání s nejefektivnější formou realizace ze strany veřejného sektoru. Tím PSC napomáhá veřejnému 28

sektoru rozhodnout se, jestli je vhodnější použít klasický způsob obstarání veřejné infrastruktury nebo služeb, nebo alternativní metodu financování, tzn. PPP. Public Sector Comparator obvykle začíná a končí pečlivým prozkoumáním interních nákladů realizace konkrétního projektu veřejným sektorem a přiřazením s projektem souvisejících rizik k té straně, která je dokáže lépe zvládat. PSC slouží především k následujícím účelům: (Ostřížek a kol., 2007, s. 64) určuje, zda je plánovaný projekt cenově dostupný, protože zjišťuje náklady životního cyklu projektu již v počáteční fázi, testuje, zda je PPP vhodnou alternativou a poskytuje dostatečné VfM, slouží jako nástroj managementu, jehož pomocí veřejný sektor komunikuje se soukromým partnerem v průběhu projektu o věcech, jako je například specifikace výstupu a alokace rizika, slouží také jako prostředek k podpoření konkurence vytvořením větší důvěry v průběhu nabídkového procesu. Absence PSC přináší veřejnému sektoru dilema nejen při určování VfM, ale následně také při rozhodování o tom, zda jsou nabízené PPP projekty reálné a cenově dostupné. Pokud není určena hodnota PSC, mělo by být přinejmenším využito metody benchmarkingu, čímž se zajistí možnost alespoň hrubého srovnání nabízených projektů. 3.4.2 Sestavení a hodnocení PSC Je důležité mít na paměti, že každý projekt je jiný, a proto se i situace pro způsob použití PSC může lišit. Public Sector Comparator by měl být sestavován takovým způsobem, aby umožňoval flexibilitu změn a snadné provádění analýzy citlivosti, přičemž by měl zohledňovat různou dostupnost veřejných prostředků v čase. Při výpočtu PSC je využíván především ukazatel životních nákladů projektu diskontovaných na čistou současnou hodnotu. Diskontování spočívá v přepočítání různých hodnot budoucích nákladů na tzv. čistou současnou hodnotu (NPV). Pro výpočet je použit následující vztah: 29

NPV P =, 1 ( + ir) n kde NPV je současná hodnota (net present value), P souhrn životních nákladů projektu, ir úroková míra (interest rate) v procentech dělená 100, n počet let, na které je projekt plánován. Při výpočtech je třeba se vyvarovat dvojímu započítání některých nákladových položek a také je třeba zohlednit skutečnost, že některé náklady veřejného sektoru vznikající při zajišťování služeb tradičním způsobem se u metody PPP vůbec nevyskytují. Výsledný PSC je srovnáván s životními náklady (life cycle cost) projektů, které připravili zástupci soukromého sektoru. Tento konečný PSC je vyjádřen v čisté současné hodnotě nákladů projektu. Jeho výpočet je založen na aktuální metodě zajišťování služeb veřejným sektorem a musí zohledňovat všechna rizika, která se mohou v průběhu projektu vyskytnout. Použitá diskontní sazba by měla relfektovat VfM pro veřejný sektor a také prémii za systémové riziko spojené s realizací PPP projektů. K prováděcí vyhlášce zákona o koncesních smlouvách je pro projekty v České republice určena diskontní sazba ve výši 3 %. (Ostřížek a kol., 2007, s. 66 67) 3.4.3 Analýza nákladů v PSC PSC je vypočítáván na základě čisté současné hodnoty očekávaných nákladů v průběhu životního cyklu projektu. Náklady můžeme pro potřeby PSC rozdělit na přímé a nepřímé. Přímé náklady u PPP projektů se dále dělí na kapitálové a provozní. Mezi kapitálové náklady patří náklady na návrh projektu, výstavbu, řízení a údržbu konkrétního projektu. Přímé provozní náklady typicky obsahují mzdy zaměstnanců, spotřebu materiálu, nářadí a vybavení, nájem, outsourcing služeb, opravy a udržování, škody a další. Nepřímé náklady jsou převážně spojeny s finálním poskytováním infrastruktury nebo služeb. Dále se dělí na náklady režijní, skryté a předpokládané. Režijní náklady představují administrativní služby, které jsou realizovány v průběhu 30

projektu a nesouvisí přímo s poskytováním služeb (IT podpora, účetnictví, lidské zdroje, projektový management). Skryté nebo očekávané náklady zahrnují například následující položky: najímání určitých specifických služeb od jiné úrovně státní správy, která je schopná je poskytovat za výhodnějších podmínek než soukromý sektor, náklady na pojištění aktiv a služeb, které obvykle nebývají pojištěny veřejným sektorem, ale na základě rozhodnutí risk managementu se tak děje. Předpokládané náklady jsou spojené s převodem vybavení a zařízení do majetku soukromého partnera za cenu nižší, než jaká je obvyklá na trhu. Sečtením přímých a nepřímých nákladů za jednotlivé roky existence projektu získáme očekávané celkové náklady na projekt v celé délce jeho životnosti. Tyto celkové náklady jsou poté diskontovány vhodnou sazbou tak, aby veřejný sektor získal čistou současnou hodnotu nákladů životního cyklu projektu. (Ostřížek a kol., 2007, s. 75 79) Pro výpočet je použit následující vztah: ČSH P =, 1 ( + r) n kde ČSH je čistá současná hodnota, P souhrnná hodnota nákladů životního cyklu v cenách let, ve kterých náklady vznikají, r zjištěná diskontní sazba, n délka projektu v letech. Diskontní sazba r je dle vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj ČR č. 217/2006 k zákonu o koncesních smlouvách a koncesním řízení stanovena ve výši 3 %. 31