Mendelova zemědělská a lesnická univerzita Brno Provozně ekonomická fakulta

Transkript

1 Mendelova zemědělská a lesnická univerzita Brno Provozně ekonomická fakulta Metoda PPP a její využití při financování výstavby veřejného osvětlení v Boskovicích Bakalářská práce Vedoucí práce: Ing. Michal Petrůj Brno 2008 Vypracovala: Eva Pokorná

2 Na tomto místě chci poděkovat Ing. Michalu Petrůjovi za odborné vedení a spolupráci při zpracování této práce, dále Ing. Miladě Bělehrádkové, vedoucí odboru dopravy Městského úřadu Boskovice, za poskytnutí materiálů a informací a p. Šmeralovi z firmy SITA CZ a. s. za doplňující informace k boskovickému projektu. 2

3 Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci na téma Metoda PPP a její využití při financování výstavby veřejného osvětlení v Boskovicích vyřešila samostatně s použitím literatury, kterou uvádím v seznamu. V Brně dne 21. května

4 Abstrakt Pokorná, E. Metoda PPP a její využití při financování výstavby veřejného osvětlení v Boskovicích. Bakalářská práce. Brno, Tato práce se zabývá partnerstvím veřejného a soukromého sektoru jako poměrně novou alternativou veřejných zakázek, které jsou využívány k zajišťování veřejných služeb. Pozornost je zde věnována hodnocení efektivnosti PPP projektů, k čemuž bývají využívány ukazatele Value for Money a Public Sector Comparator. Problematika těchto ukazatelů je znázorněna ve vlastní práci na příkladu konkrétního projektu města Boskovice, které se rozhodlo metodu PPP využít při financování rekonstrukce veřejného osvětlení. V práci je zhodnoceno, zda-li bylo v tomto případě při použití PPP dosaženo větší efektivity, než kdyby byl projekt realizován tradiční formou veřejné zakázky. Abstract Pokorná, E. The PPP method and its exploitation in financing of the public lighting building in Boskovice. Bachelor thesis. Brno, This work deals with the Public Private Partnership as the new alternative of the public contracts that are exploited to public service locking. The attention is paid to the appraisal of the effectiveness of the PPP projects that use the indices Value for Money and Public Sector Comparator. The problems of these indices are shown on the example of the concrete project in Boskovice. The city decided to use the PPP method for financing the reconstruction of the public lighting. The bachelor thesis evaluate whether is reached greater effectiveness using the PPP method or using the traditional form of the public contract. 4

5 Obsah 1. Úvod a cíl práce Metodika Metoda Public Private Partnership Základní údaje o metodě Public Private Partnership Charakteristika PPP projektů Druhy PPP projektů Účastníci projektů Proces přípravy a realizace projektu Klíčové výhody PPP projektů Přednosti využití PPP pro veřejný sektor Hlavní nevýhody projektů PPP Kdy použít PPP Studie proveditelnosti Value for Money Metody srovnání Public Sector Comparator Příprava a využití PSC Hlavní složky PSC Sestavování a hodnocení PSC Druhy nákladů v PSC Zhodnocení ukazatele PSC Faktor rizika v projektech PPP Příklady rizik Rozdíly ve financování tradičního modelu a PPP projektu Instituce zabývající se PPP v ČR PPP Centrum Asociace PPP Použití metody PPP při financování rekonstrukce veřejného osvětlení v Boskovicích Základní informace o projektu Stanovení nákladů Výpočet ukazatele PSC Základní komparátor Konkurenční neutralita Rizika přenesená a ponechaná Celkový PSC Závěr Seznam použité literatury Přílohy

6 1. Úvod a cíl práce Partnerství veřejného a soukromého sektoru je poměrně novou alternativou zajištění veřejných služeb pomocí veřejné zakázky. Představují jej kontrakty, v rámci nichž soukromý sektor zajišťuje infrastrukturu a služby s ní spojené, které jsou jinak tradičně obstarávány sektorem veřejným. Díky financím soukromého partnera může veřejný sektor realizovat finančně náročné investice do infrastruktury bez zvyšování zadluženosti státu. Vzhledem k tomu, že soukromý sektor obvykle mívá vyšší úroveň manažerských schopností, bývá proto obvykle i efektivnější, což může vést ke snížení nákladů a zvýšení kvality poskytovaných služeb. Jako alternativu klasické veřejné zakázky se metodu PPP rozhodlo využít i město Boskovice. Toto město vlastnilo v ulici Chrudichromská systém veřejného osvětlení, který byl dlouhodobě v nevyhovujícím stavu, část byla nefunkční. Rekonstrukce byla nevyhnutelná, ale jelikož město nemělo dostatek finančních zdrojů rozhodlo se využít spolupráce se soukromým sektorem firmou SITA CZ, a. s. Cílem této práce je nastínit průběh PPP projektu, který byl realizován v Boskovicích a zhodnotit, zda bylo při využití spolupráce veřejného a soukromého sektoru dosaženo větší efektivity, než při realizaci projektu klasickým způsobem pomocí veřejné zakázky. K tomuto účelu se budu ve vlastní práci věnovat výpočtu ukazatelů Value for Money a Public Sector Comparator, pomocí kterých bude efektivita tohoto projektu zhodnocena a bude tedy ověřována tato hypotéza: Z výpočtu ukazatele Public Sector Comparator vyplývá, že při rekonstrukci veřejného osvětlení v Boskovicích metodou PPP nebylo dosaženo požadované hodnoty Value for Money. 6

7 2. Metodika Práce je rozdělena do dvou hlavních částí. V literární rešerši se věnuji popisu metody PPP, charakteristice projektů tohoto typu, jejich výhodám a nevýhodám a také ukazatelům Public Sector Comparator a Value for Money, které mají velký význam pro druhou praktickou část práce. V ní se zabývám PPP projektem, který probíhá v městě Boskovice od roku 2005 a nyní se nachází v provozní fázi. V tomto projektu se partnerem města stala firma SITA CZ a. s., která na základě spolupráce se soukromým sektorem provedla rekonstrukci veřejného osvětlení a nadále je zodpovědná za jeho opravu a udržování. V praktické části práce budu posuzovat efektivnost projektu pomocí ukazatele Public Sector Comparator. Při jeho výpočtu jsem postupovala podle publikace J. Ostřížka nejprve jsem provedla kalkulaci všech nákladů do jednotlivých let trvání projektu, tyto náklady jsem rozdělila podle druhů a sumarizovala. Následně jsem stanovila rizika a jejich vliv na předpokládané náklady. Součtem sumy nákladů a vlivu rizika vyjádřeného v peněžních jednotkách jsem vyčíslila celkové náklady, které jsem diskontovala na současnou hodnotu. Na základě té jsem posoudila, zda bylo dosaženo Value for Money, nebo-li hodnoty za peníze, kterou veřejný sektor získá při realizaci tohoto projektu. Podrobný způsob jejího výpočtu je popsán v dalším textu práce při rozboru metody PPP, stejně jako další ukazatele a vzorce. Při diskontování jsem použila vzorec pro výpočet diskontního faktoru: 1 D = 1 ( + i) n, kde i diskontní sazba, n počet let, na které je projekt plánován. K vypracování práce jsem kromě literatury a internetových zdrojů použila také materiály, které mi poskytli účastníci projektu firma a SITA CZ a. s. a město Boskovice, především projektovou dokumentaci, rozpočet nákladů projektu, harmonogram činností a rozpočet města Boskovice. Ke zjištění informací potřebných pro výpočet komparátoru jsem využila konzultací s pracovníky Městského úřadu v Boskovicích. 7

8 3. Metoda Public Private Partnership 3.1. Základní údaje o metodě Public Private Partnership V praxi se používají různé definice partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), které ovšem vycházejí z rozdílnosti jeho forem, a proto je obtížné stanovit univerzální definici, která by bylo použitelná na každý projekt PPP. Zelená kniha Evropské komise definuje PPP jako formu spolupráce veřejného a soukromého sektoru s cílem financování výstavby, rekonstrukce, provozu a údržby infrastruktury a prostřednictvím této infrastruktury poskytování služeb (Vyskočil, 2007, s. 133) Pojem PPP popisuje širší skupinu projektů, kterým je společné, že se na nich podílí veřejný a soukromý sektor. Charakteristické je dále to, že směřují k uspokojení potřeb, které tradičně zajišťuje veřejný sektor Charakteristika PPP projektů Základem PPP projektu je vztah mezi veřejným a soukromým sektorem, tj. když veřejná správa na smluvní bázi svěřuje výkon určité služby do rukou soukromé sféry. Soukromý partner vloží finanční prostředky například do vytvoření veřejně prospěšné kanalizační struktury, kterou potom spravuje a provozuje. Za tuto službu, kterou dělá pro veřejný sektor, dostává předem sjednanou úplatu. (Vyskočil, 2007, s. 137) Projekty typu PPP mají následující hlavní charakteristiky: (Ostřížek a kol., 2007, s. 18) o Účastníci projektu projektu se účastní minimálně dvě smluvní strany, přičemž jedna z nich musí zastupovat veřejný sektor a druhá musí pocházet ze soukromého sektoru. o Vztah partnerů veřejný a soukromý sektor spolupracují na smluvně podloženém základě v jasně vymezených vzájemných vztazích umožňujících využití schopností obou partnerů. Jedná se tedy spíše o partnerství, neboť zde není jasná dominance jednoho z partnerů. o Doba trvání projektu ve většině případů se jedná o dlouhodobé vztahy. Je tomu tak proto, že smlouva obvykle zahrnuje nejen realizaci, ale i správu a údržbu infrastruktury. 8

9 o Zdroje a financování platby privátnímu partnerovi, který z počátku financuje projekt z vlastních zdrojů, se uskutečňují až na základě dosažených výsledků. Tento způsob úhrady nazýváme platbou za dostupnost infrastruktury nebo platbou podmíněnou dosažením určité úrovně, popř. fáze projektu. o Sdílení rizik je jednou z nejdůležitějších vlastností PPP projektů. Na soukromý sektor jsou přesunuta rizika týkající se financování, realizace, správy a údržby. Některá rizika ovšem nese i veřejný partner, a to ta, která je schopen lépe řídit a lépe jim předcházet, např. legislativní riziko může se jednat o změny práva související s novou nastupující vládní garniturou. Na tyto změny nemá soukromý partner žádný vliv, a proto by měl toto riziko nést veřejný sektor jako tvůrce případných nových norem Druhy PPP projektů Typů a forem PPP projektů je celá řada, což umožňuje četné využití této metody v mnoha oblastech veřejného zájmu. Každý z těchto druhů se hodí pro určitý typ projektu a jednotlivé typy se liší především v míře zapojení soukromého partnera a z toho plynoucího rozdělení rizik mezi jednotlivé partnery. Podle J. Ostřížka rozeznáváme pět základních forem projektů. DBB (Design Bid Build) je tradiční způsob zapojení privátního partnera veřejným sektorem. Můžeme jej přirovnat ke klasickému pojetí veřejné zakázky. Soukromý partner tedy na výzvu a zadání navrhne řešení projektu a předloží jej zadavateli. Poté vybuduje požadovanou infrastrukturu, která je již od počátku ve vlastnictví zadavatele. Vzhledem k tomu, že návrh, zhotovení a realizaci projektu nemusí zajišťovat jediný privátní subjekt, nese případná rizika ten, kdo je zodpovědný za danou fázi projektu. Veřejný sektor je tedy zodpovědný pouze za financování, správu a údržbu infrastruktury, podílí se na průběžném monitoringu prováděných prací a je také zodpovědný za průhlednost procesu výběru soukromého partnera. Tento typ projektu je používán u velmi nákladných a časově náročných projektů, jako je např. výstavba dálnice. OM (Operation and Maintenance) projekty tohoto typu se vyznačují správou a údržbou ze strany soukromého sektoru, zatímco vlastnictví infrastruktury zůstává na straně veřejného partnera. Veřejný sektor po vypršení smlouvy může využít technik a způsobů správy a údržby, které se osvědčily během předchozího zapojení privátního 9

10 partnera, nebo pokračovat v započatém procesu využití sektoru soukromého. Projekty typu OM jsou využívány v případě, že správa a údržba infrastruktury vyžadují natolik specifické činnosti, že je výhodnější využít služeb specializované firmy. Toto by mohlo nastat např. v případě správy a údržby informačních systémů a internetových sítí. BOT (Build Operate Transfer) tento typ projektu integruje zodpovědnost za přípravu, realizaci, správu a údržbu do jediného partnerského vztahu a ponechává ji tak na jednom subjektu. Detailní znalost všech fází projektu jedním subjektem snižuje riziko neočekávaných událostí. S tím související znalost použitých materiálů a technologií umožňuje účelnější a efektivnější využití postupů údržby a správy, čímž je prodloužena doba životnosti infrastruktury. Obecně je tento druh používán u projektů, kde jsou smlouvy uzavírány na velmi dlouhá období, což může být třeba u projektu výstavby nemocničního zařízení. DBFO (Design Build Finance Operate) typický je přenos odpovědnosti za návrh, projekt, realizaci, financování, správu a údržbu na privátní sektor. Jedná se tedy o jistou formu koncese. Na počátku kontraktu je nezbytné vypsání tendru na výběr nejschopnějšího privátního partnera. Při jeho výběru je důraz kladen na schopnost zajistit odpovídající formu financování. Skutečnost vlastního financování je hodnocena pozitivně, protože veřejný sektor předpokládá, že si soukromý partner dokáže finanční prostředky obstarat efektivněji a že je schopen využít nových forem financování. Ačkoli je privátní partner odpovědný za financování, může požádat veřejný sektor o dotaci nebo jinou formu spolufinancování. I přes možnost spolufinancování je soukromý partner výhradním nositelem rizika souvisejícího s financováním. Tomuto typu se nejvíce přibližuje boskovický projekt i zde bylo vypracování projektu, jeho realizace, financování, správa a údržba svěřena soukromému partnerovi a bylo zde použito spolufinancování formou dotace. BOO (Build Own Operate) správa a vlastnictví vybudované infrastruktury přechází na soukromého partnera, který ji financuje, buduje, spravuje a udržuje. Jedná se o nejužší zapojení soukromého sektoru do projektu. V případě, že si chce veřejný sektor ponechat alespoň část rozhodovacích pravomocí či kontrolu nad řízením projektu, je vhodné ponechat si ve svém vlastnictví část majetku. V případě kompletního prodeje vystupuje veřejný sektor pouze v roli regulátora a kontrolora. Jelikož lze tento typ projektu připodobnit k určité formě privatizace, mohlo se např. jednat o projekt výstavby 10

11 zdravotnického zařízení, které by spravoval soukromý partner a zároveň by byl jeho vlastníkem Účastníci projektů Výčet účastníků PPP projektů se liší případ od případu. Uveďme klíčové skupiny: o Veřejná správa (zadavatel) zadavatelem PPP je vždy ta část veřejného sektoru, který zodpovídá za dodávku veřejné služby nebo zajištění veřejného statku, může to být úřad vlády, kraj nebo územní samospráva. Zadavatel je účastníkem celého procesu PPP ve všech jeho částech a vždy zůstává garantem veřejné služby, a to i v případě, že je tato služba zajišťována soukromým sektorem. (Juchelka, 2004, s. 12) Zadavatel identifikuje své potřeby, je zodpovědný za přípravu projektu, za vyhlášení veřejné soutěže a výběr nejlepší nabídky. Dále je zodpovědný za monitorování projektu po dobu jeho realizace. (Vyskočil, 2007, s.139) o Projektová společnost v angličtině se vyskytuje termín Special Purpose Vehicle (SPV). Jedná se o společnost zajišťující realizaci a správu projektu po celou dobu jeho životnosti. Jak vyplývá z obr. č. 1 - SPV zastupuje konsorcium vytvořené ze soukromých firem podílejících se na realizaci projektu a jejím úkolem je vystupovat jako reprezentant soukromého sektoru při podpisu smlouvy se zástupcem veřejného sektoru. Tím je podstatně zjednodušena orientace v tom, kdo má jaké závazky. Zástupci veřejného sektoru už nemusí řešit, zda-li se v případě nějakého problému mají obrátit na firmu C, nebo D. Vše bude řešit SPV. Například při stavbě nemocnice bude firma A realizovat výstavbu budovy, firma B dodá vybavení a firma C bude nemocnici udržovat a spravovat. Tyto tři firmy bude v jednáních s veřejným sektorem zastupovat SPV. V případě, že dojde k problému, který se bude týkat např. vadného vybavení budovy, veřejný sektor nebude muset složitě zjišťovat, na kterou firmu se má obrátit, ale obrátí se přímo na SPV, která kontaktuje firmu B. (Ostřížek a kol., 2007, s. 21) 11

12 Obr. č. 1: Zjednodušené schéma projektu se zapojením SPV (Ostřížek a kol., 2007, s. 21) Firma A Firma B Firma C Firma D SPV Organizační složka VS vystupující jako smluvní partner Veřejný sektor o Poradce s veřejnou správou většinou spolupracují odborní poradci (finanční, právní, technický poradce), kteří pomáhají při zpracování studie proveditelnosti, která je vytvářena k usnadnění rozhodování o realizaci či zamítnutí posuzovaného projektu, dále pomáhají vytvářet soutěžní podmínky, jsou nápomocní při uzavírání smluv apod. (Vyskočil, 2007, s. 140; Ostřížek a kol, 2007, s. 51) o Stavební společnost (kontraktor) kontraktoři jsou často součástí projektového konsorcia. Je na nich ponechána realizace stavby, která je ošetřena příslušnými smlouvami o dílo. Účast kontraktora na konsorciu zabezpečuje nejefektivnější a nejúčinnější návrh a realizaci projektu. Přebírá zodpovědnost za návrh, výstavbu, implementaci projektu a smlouvy se subdodavateli. (Vyskočil, 2007, s. 140) o Provozovatel je to společnost, která zodpovídá za provoz a údržbu určitého zařízení podle provozovatelské smlouvy. Provozovatel je členem konsorcia. (Vyskočil, 2007, s. 140) o Dodavatelé jsou účastníci procesu PPP projektů, kteří poskytují zařízení, nerostné suroviny nebo služby. Spolehlivost dodavatelů ovlivňuje včasnost a řádnost realizace projektu. (Vyskočil, 2007, s. 140) 12

13 o Investoři přinášejí do projektu buď vlastní kapitál nebo věcné investice. V roli investora může přicházet v úvahu každá ze zúčastněných stran. Investory mohou být akcionáři i věřitelé, kteří představují soukromý sektor, poskytující finanční zdroje. (Vyskočil, 2007, s. 140) o Věřitelé podporují koncesionáře nebo členy konsorcia v době vyjednávání s klientem tím, že v době realizace projektu poskytnou koncesionáři úvěr. V roli věřitelů mohou vystupovat banky, mezinárodní věřitelské společnosti, ale také soukromí majitelé dluhopisů nebo cizí vlády. (Vyskočil, 2007, s. 140) o Odběratelé odběratelem služeb produkovaných infrastrukturou (PPP projektem) je buď stát nebo přímí uživatelé občané. Pokud je stát jediným odběratelem, pak je smluvně zavázaný k odběru minimálního množství za minimální cenu. Například v projektu výstavby a provozu větrné elektrárny se státní podnik ČEZ zaváže, že odebere ročně 150 MWh za cenu Kč/MWh. Pokud jsou odběrateli přímí spotřebitelé, tak jsou výnosy závislé na trhu, což je složitěji kalkulovatelné a předvídatelné. Riziko, že partner ze soukromého sektoru nevytvoří dostatečný zisk, je o to větší. (Vyskočil, 2007, s. 141) o Pojišťovny jejich úloha v PPP projektu spočívá ve snížení možného dopadu negativní nahodilé události. Částečně kryjí hospodářské riziko v projektech a případně některá ekologická rizika (Vyskočil, 2007, s. 141). Je důležité, aby odpovídající pojištění platilo jak během výstavby, tak během provozní fáze, případně by mělo být uzavřeno i pojištění přerušení provozu infrastruktury. (PPP centrum 3, 2008) Proces přípravy a realizace projektu Proces přípravy a realizace projektu je zobrazen schématem uvedeným v příloze č. 1, které znázorňuje jednotlivé kroky při procesu zadání projektu ze strany veřejného sektoru a ke každému kroku uvádí jeho cíle, aktivity a výstupy. (MFČR 1, 2007) 13

14 3.3. Výhody a nevýhody spolupráce veřejného a soukromého sektoru Projekty PPP nejsou všelékem, který by dokázal řešit jakýkoliv typ spolupráce mezi veřejným a soukromým partnerem. Pouhý fakt zapojení soukromého sektoru není sám o sobě zárukou efektivity. Delegování funkcí veřejných subjektů má smysl tehdy, jestliže je soukromý partner motivován stanovenými podmínkami k výkonům, které by v rámci fungování institucí veřejného sektoru byly obtížně dosažitelné. V celém procesu je klíčové vyvolání maximální konkurenční soutěže mezi zájemci o roli poskytovatele služeb, aby se co nejvíce odhalily možnosti potenciálních partnerů ze soukromého sektoru. Jednou částí tohoto požadavku je transparentnost poptávky prostřednictvím otevřených výběrových řízení. Neméně důležité je kvalifikované řízení celého procesu prostřednictvím stanovených smluvních podmínek a jejich následné kontroly. (Vyskočil, 2007, s. 155) Klíčové výhody PPP projektů Mezi hlavní výhody řadíme zejména (Vyskočil, 2007, s. 156): Dodatečné zdroje pro financování projekty tohoto typu mohou zabezpečit investiční prostředky bez státních záruk a splátky se rozloží na dlouhé období. Díky přenosu podstatných rizik na soukromou sféru nejsou úvěry garantovány státem. Zachování kontroly PPP projekty uvolňují ruce veřejnému sektoru, aby se mohl věnovat strategickým věcem týkajícím se dalšího směřování služby na konkrétní skupiny subjektů (obyvatel) a rozvoje dané veřejné služby např. tím, že budou poskytovány doplňkové služby. Realizace infrastrukturních projektů je přenechána soukromému sektoru, aniž by nad ní veřejný sektor ztratil kontrolu. Kvalita poskytovaných veřejných služeb veřejný sektor získává vyšší kvalitu veřejných služeb za vynaložení stejných nebo nižších nákladů. Vtažení prvku konkurence do možnosti poskytování veřejné služby vytváří zdravý tlak na soukromého partnera ve směru zkvalitňování poskytované služby, pokud chce zůstat partnerem veřejného sektoru. Přenos rizik PPP přenáší podstatná rizika na soukromý sektor, smluvní dokumentace jasně rozděluje odpovědnosti za náklady a rizika mezi oba sektory tak, že každý sektor nese takovou odpovědnost, kterou dokáže nejlépe řídit. 14

15 Efektivní realizace PPP umožňuje realizaci infrastrukturních projektů dříve, rychleji a bez rizika překračování rozpočtu pro veřejný sektor, protože riziko překročení nákladů a doby výstavby je obvykle přeneseno na soukromého partnera a ten má proto motivaci snižovat dobu realizace projektu a náklady. Soukromá společnost obvykle dokáže lépe řídit celý projekt, dodržet termíny výstavby a nepřekročit náklady. Transparentnost jedná se o jednu kvalifikovaně provedenou veřejnou soutěž projekt se nedělí na velké množství menších zakázek, obvyklých za dobu trvání projektu. Motivace soukromý sektor je motivován možností dlouhodobých příjmů. Ty ovšem získá pouze při dodržování přísných smluvních podmínek Přednosti využití PPP pro veřejný sektor Partner ze soukromého sektoru, který nabízí své služby, dobře rozumí výhodám, které mu spolupráce s veřejným sektorem přináší. Tyto výhody jsou umocněny skutečností, že se jedná o dlouhodobé projekty, které generují téměř jisté výnosy po dlouhou dobu, navíc veřejný sektor je spolehlivým partnerem, který má dobrou platební morálku. Nyní si odděleně uvedeme důvody využití metody PPP pro veřejný sektor, které uvádí ve své publikaci V. Vyskočil (2007, s. 157): o rychlé uspokojení potřeby alokace investic a rozvojových programů při rozložení ceny do dlouhodobě hrazených investičních a provozních nákladů; o přenesení části rizik z investice na partnera z prostředí soukromého sektoru; o smluvně zakotvené konečné ceny za pořízení investice nebo služby umožňující plánovité řízení výdajů; o navazující ekonomické přínosy z realizace PPP, např. rozvoj regionu; o efektivnější platby za veřejné služby, kdy plná cena je placena pouze v případě dosažení stanovené kvality; o snížení investičních a provozních nákladů i nákladů životního cyklu (opravy, modernizace, rekonstrukce); o zvyšování kvality poskytovaných služeb ve vztahu k vývoji potřeb veřejnosti; o rychlejší vytváření dodatečných příjmů z efektivnějšího využívání investice; o posílení možnosti čerpání z fondu EU zvýšením podílu spolufinancování privátním sektorem na projektech veřejného zájmu. 15

16 Hlavní nevýhody projektů PPP Projekty typu PPP mají své zastánce i odpůrce a proto je nutné vedle výhod uvést i jejich stinné stránky. Podle zastánců těchto projektů je partnerství výhodné jak pro veřejný sektor, tak i pro sektor soukromý. Toto tvrzení je kritizováno odpůrci partnerství, kteří tvrdí, že na finančním trhu nikdy nemůže nastat situace, že je jakýkoliv kontrakt výhodný pro oba partnery. (Jílek, 2004) Hlavní nevýhody projektů PPP shrnuje ve své publikaci V. Vyskočil (2007, s. 158): Dlouhodobost projektů a rozpočtové riziko důsledky projektů přesahují většinou horizont volebního období jedné vlády (samosprávy), proto je třeba k nim přistupovat velmi opatrně. Veřejná správa se zaváže k platbám, které budou zabezpečovat až budoucí politické garnitury a PPP se může v budoucnu v případě špatně nastavených smluv ukázat jako veřejností neakceptovatelné zaručení příjmů soukromé firmy z veřejných zdrojů. Jedná se o skrytý dluh a PPP může v budoucnosti navyšovat mandatorní výdaje státu. Nedůslednost při zajištění transparentnosti výběru soukromého partnera je důvodem neúspěšnosti řady projektů. Při zadávání podmínek projektu a samotném výběru je vhodné od začátku zapojit co nejširší veřejnost, například formou veřejné diskuse, což je veřejné projednání investičního záměru v kolektivních orgánech města. Nedostatečné zkušenosti veřejné správy s PPP pokud se ukáže, že veřejná správa podepsala se soukromým sektorem nevýhodné smlouvy, pak jejich výpovědi přináší velké problémy a náklady na právní služby a potenciálně prohrané soudy mají dopad na veřejný rozpočet. Velkou nevýhodou je, že veřejný sektor v ČR většinou nemá dostatečné zkušenosti s projekty tohoto typu (např. smlouvy neřeší dostatečně dobře přenos rizik či kritické situace) a soukromý partner se přirozeně snaží vyjednat lepší podmínky pro sebe. Riziko výstavby výstavba je téměř přidělená soukromému partnerovi a problém nastává ve chvíli, kdy dojde k převýšení nákladů na projekt oproti plánu, což má vliv na ohrožení finanční realizace projektu. Negativní dopad na kapitálové výdaje má také opoždění výstavby a externí faktory, jako např. inflace. Riziko směnného kurzu realizovatelnost projektu může být ohrožena výkyvy zahraniční měny, především v rozvojových zemích se slabou měnou nebo u členských států, které 16

17 používají jinou měnu než EURO. Toto riziko ohrožuje pouze přeshraniční projekty s účastní zahraničních partnerů (soukromých firem) Kdy použít PPP Hlavním úkolem v předběžné fázi je především zjistit, zda je pro konkrétní projekt výhodnější použít metodu PPP, nebo tradiční způsob zajišťovaný výhradně veřejným sektorem. Subjekty, které uvažují o použití PPP, musí předem zhodnotit, zda je řešení projektu touto formou proveditelné a zda přinese požadované výsledky Studie proveditelnosti Studie proveditelnosti je vytvářena proto, aby usnadnila rozhodování manažerů o realizaci či zamítnutí posuzovaného projektu. Jedná se o technicko-ekonomickou studii, která hodnotí celkovou ekonomickou efektivnost projektu. Studie proveditelnosti má ukázat, jestli je výhodnější využít tradičního pořízení infrastruktury prostřednictvím financí veřejného sektoru, nebo zdali je vhodnější zapojení soukromého sektoru v PPP projektu. (Ostřížek a kol., 2007, s. 51) Studie proveditelnosti musí poskytnout informaci o tom, jestli projekt PPP splňuje následující požadavky: (Ostřížek a kol., 2007, s. 51) o cenová dostupnost pro zadavatele; o odpovídající míra přenosu finančního, technického a operačního rizika; o poskytnutí Value for Money Value for Money Tento ukazatel používáme při rozhodování o tom, zda bude určitý projekt realizován klasickým způsobem, tj. plně v kompetenci veřejného sektoru, nebo zda se využije alternativního způsobu financování metody PPP. (Ostřížek a kol., 2007, s. 53) Princip PPP vyžaduje, aby výsledný ekonomický přínos (užitná hodnota) spolupráce veřejného a soukromého sektoru byl vyšší, než ekonomický přínos při dosud uplatňovaných způsobech poskytování služby veřejným sektorem. Při výpočtu je třeba posuzovat výslednou užitnou hodnotu komplexně (celkové náklady veřejného sektoru plus hodnota rizik, za která soukromý sektor převzal odpovědnost) a nikoli pouze náklady veřejného rozpočtu. (Asociace PPP 1, 2007) 17

18 Hodnotou za peníze se tedy rozumí optimální kombinace celoživotních nákladů projektu a zajištěné kvality uspokojující potřeby uživatelů, kterou lze měřit například dotazováním u uživatelů služby. Takováto nabídka však nemusí být vždy ta nejlevnější. Jedná se o termín porovnávající celkové, kvalitativní i kvantitativní hodnoty, které veřejný sektor získá v poměru ke svým vynaloženým prostředkům a zajištění těchto hodnot. (PPP centrum 1, 2007) Stanovení Value for Money lze z časového hlediska rozdělit na předběžné a finální. Zatímco předběžné stanovení VfM je pouze orientační a mělo by probíhat ještě před konečným rozhodnutím o způsobu realizace, finální stanovení je vysoce závazné a je prováděno až v průběhu závěrečné fáze vyjednávání se soukromým partnerem. (Ostřížek a kol., 2007, s. 53) Porovnání hodnoty získané při využití metody PPP s hodnotou, kterou bychom získali tradičním způsobem obstarávání veřejných služeb a infrastruktury, probíhá ve svou formách (Ostřížek a kol., 2007, s. 53): o Peněžní srovnání jedná se o srovnání kvantifikovatelných ukazatelů, např. nákladů, mezi oběma variantami. Součástí je i kvantifikace různých socioekonomických přínosů realizace. V části kvantitativního hodnocení projektů mohou být u typově stejných projektů využity standardizované odhady nákladů. o Nepeněžní srovnání jde o komparaci všech ostatních faktorů, které nelze vůbec, nebo jen velmi těžce vyjádřit v peněžních jednotkách, ale které mají velký vliv na celý projekt. Faktory použité při kvalitativní analýze jsou např. rozdíly mezi úrovní kvality poskytovaných služeb, rozdíly ve včasnosti dodávek atd Metody srovnání Podle J. Ostřížka (2007, s. 54) probíhá srovnávání VfM získané při využití PPP s hodnotou získanou při využití tradiční veřejné zakázky jednou z následujících metod, případně jejich kombinací. Rozhodnutí o využití metody srovnávání je ovlivněno především dostupností údajů potřebných k jejich sestavení. Public Sector Comparator (PSC) jedná se o zjištění nákladů, které by vznikly, pokud by celý projekt realizoval a financoval pouze veřejný sektor. Takto zjištěné teoretické náklady jsou potom srovnávány s předkládanými návrhy projektů ze strany zástupců soukromého sektoru. 18

19 Nejlepší vhodná ( optimální ) alternativa při tomto způsobu se srovnávají nabídky u projektů, u nichž je velmi obtížné stanovit náklady veřejného sektoru spojené s pořízením infrastruktury a služeb tradiční metodou, a proto nelze použít ukazatel PSC. Jedná se o realizace obsáhlých a náročných projektů, např. výstavba atypické silniční infrastruktury. Benchmarking vyskytuje se zejména u projektů zahrnujících poskytování takových služeb, pro které existuje dobře fungující trh, a není proto nutné použití časově a finančně náročné metody Public Sector Comparator. Podstatou benchmarkingu je zlepšování učením se od druhých. Tato technika trvalého zlepšování porovnává procesy nebo služby za účelem zjistit nejlepší postupy, které jsou pak aplikovány na vlastní procesy (Město Konice, 2008). V případě PPP jde tedy o srovnání nabídek vzešlých ze strany soukromého sektoru, bez ohledu na náklady veřejného sektoru. Používá se u finančně méně náročných projektů, například při zajištění provozu veřejného osvětlení. Srovnání s již realizovanými projekty porovnávají se předpokládané náklady na realizaci projektu PPP se skutečnými náklady srovnatelných projektů, již dříve realizovaných touto metodou. Tento způsob je možno využít pouze v případě, že již dříve byly v daném státě realizovány úspěšné projekty podobného rozsahu. Rozhodování o způsobu realizace projektu v podstatě představuje zjištění budoucích přínosů při využití rozdílných způsobů zajištění veřejných služeb, tzn. srovnání použití PPP a klasického způsobu financovaného veřejným sektorem. Jde např. o srovnání výhod a nevýhod vyplývajících z dlouhodobých kontraktů mezi veřejným a soukromým sektorem. Hlavním úkolem veřejného sektoru při využití PPP by mělo být ověření, zda použitím této metody získají daňoví poplatníci vyšší VfM. K tomu, aby se tak stalo, je třeba zajistit, aby (Ostřížek a kol., 2007, s. 55): o projekt byl přidělen v konkurenčním prostředí a na základě transparentního výběrového řízení, o techniky oceňování nákladů a rizik byly použity vhodně a správně, o došlo k diverzifikaci rizika mezi veřejným a soukromým sektorem takovým způsobem, který zajišťuje maximalizaci VfM pro veřejný sektor, 19

20 o srovnání PPP s tradičním způsobem realizace je spravedlivé, realistické, komplexní. Při zjišťování VfM je vhodné, aby toto proběhlo co nejdříve, v počátcích rozhodovacího procesu, protože pokud se právě na základě stanoveného VfM zjistí, že vybraný PPP projekt nepřinese v konečném důsledku očekávaný výsledek nebude poskytovat očekávané VfM, bude tím zajištěna možnost flexibilní reakce a případného přechodu na klasický způsob realizace. (Ostřížek a kol., 2007, s. 55) Public Sector Comparator Public sector comparator (PSC) srovnává náklady na pořízení projektu metodou PPP a tradičním způsobem. Spočívá v odhadnutí celkových nákladů, které by vznikly v případě, že by u veřejného sektoru byly soustředěny všechny funkce a činnosti potřebné k realizaci projektu. Tímto způsobem zjištěné náklady se poté srovnávají s náklady, které vzniknou použitím metody PPP. (Ostřížek a kol., 2007, s. 63) PSC tedy poskytuje veřejnému sektoru komplexní informaci o průběhu celkových nákladů, příjmů a rizik během životního cyklu projektu. Hodnota komparátoru představuje hypotetické celkové náklady efektivní organizace veřejného sektoru potřebné pro zajištění shodné služby po dobu plánovaného trvání projektu. (Metrostav 1, 2007) Příprava a využití PSC Komparátor vychází z hypotetické projektové smlouvy, ve které veřejný sektor vykonává všechny funkce (návrh, výstavba, provoz atd.) na základě skutečných nákladů vynaložených na obdobné projekty. Měl by zahrnovat všechna rizika a hodnotu všech aktiv. Připravuje se ve fázi předcházející vyhlášení veřejné soutěže. Jeho výsledky slouží veřejnému sektoru poté jako měřítko pro srovnání s předloženými nabídkami řešení investičních potřeb cestou PPP projektů a pro výběr nejvhodnějšího partnera ze soukromého sektoru. Komparátor je významným vodítkem při rozhodování veřejného sektoru o využívání veřejně soukromých partnerství. Metoda PPP by měla být používána pouze u projektů, ve kterých bude aplikací principů partnerství dosaženo vyššího ekonomického přínosu než při tradičním způsobu zadání a realizace veřejné zakázky, což nám umožní zajistit právě PSC. (Metrostav 1, 2007) 20

21 Komparátor slouží ke splnění následujících cílů (Metrostav 1, 2007): o určit v raném stádiu, zda je projekt dostupný veřejnému sektoru z hlediska veřejného rozpočtu po celý životní cyklus projektu; o zjištění, zda je projekt uskutečnitelný a jako ověření zajištění principu hodnoty za peníze ; o jako manažerský nástroj během přípravy a realizace projektu slouží ke komunikaci s partnery o takových klíčových aspektech jako je objem poskytovaných služeb a alokace rizik; o podpora konkurence mezi subjekty soukromého sektoru Hlavní složky PSC Komparátor veřejného sektoru má zásadní význam pro kvantitativní hodnocení navrhovaných variant řešení. Obvykle se skládá ze čtyř částí: základního komparátoru, konkurenční neutrality veřejného sektoru, rizik přenesených na soukromého partnera a rizik ponechaných veřejnému sektoru. (Metrostav 1, 2007) Základní komparátor představuje nejvýznamnější složku PSC. Zahrnuje všechny přímé, nepřímé, investiční a provozní náklady související s přípravou, výstavbou a provozováním infrastruktury. Nezahrnují se do něj náklady na krytí rizik. Konkurenční neutralita veřejného sektoru je položkou, kterou potenciální partneři ve svých nabídkách nekalkulují. Její význam spočívá v eliminaci konkurenčních výhod a nevýhod veřejného sektoru. V případě, že by byl projekt realizován v režii veřejného sektoru, získal by díky svému postavení určité konkurenční užitky, které jsou soukromému sektoru nedostupné. Typickou konkurenční výhodou veřejného sektoru je daňová oblast. Daň z nemovitostí se vztahuje pouze na soukromé subjekty, zatímco pozemky ve vlastnictví státu jsou od této daně osvobozeny. Na druhé straně pozice státu přináší i určité nevýhody. Veřejný sektor musí při svých rozhodnutích vycházet z ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Jsou na něj rovněž kladeny vyšší požadavky týkající se informování veřejnosti o jeho činnosti. Aby mohl komparátor sloužit jako objektivní srovnávací hodnota k předloženým nabídkám, musí být konkurenční výhody a nevýhody veřejného sektoru eliminovány. 21

22 Rizika přenesená na soukromý sektor a rizika veřejného sektoru veřejný sektor musí věnovat jejich významu zvýšenou pozornost. Komparátor rozděluje rizika mezi soukromého a veřejného partnera. Jedním ze znaků dobrého PPP projektu je alokace rizik takovým způsobem, že jsou rozdělena mezi partnery podle jejich schopností a předpokladů jednotlivá rizika efektivně řídit. Základním předpokladem pro výpočet PSC je definování tzv. referenčního projektu, který představuje nejpravděpodobnější a nejefektivnější způsob realizace projektu veřejným sektorem. Slouží jako základna pro posouzení výhodnosti předkládaných nabídek soukromých uchazečů. Veřejný sektor porovnáním komparátoru s nabídkami soukromého sektoru zjišťuje jejich užitnou hodnotu za vynaložené náklady v průběhu životního cyklu projektu. PSC má nezastupitelné místo ve všech fázích projektu PPP (příprava, realizace a provozní fáze). (Metrostav 1, 2007) Nejefektivnější je ta nabídka, která dosahuje nejlepší hodnoty za peníze - čistá současná hodnota nákladů životního cyklu projektu je v porovnání s ostatními nabídkami včetně referenčního projektu nejnižší. V případě, že do veřejné soutěže nebudou přihlášeny nabídky s nižší čistou současnou hodnotou nákladů ve srovnání s referenčním projektem, veřejný sektor by měl zvážit použití tradičního způsobu realizace projektu. (Metrostav 1, 2007) Sestavování a hodnocení PSC Při výpočtu PSC je využíván především ukazatel životních nákladů projektu diskontovaných na čistou současnou hodnotu. Diskontování spočívá v přepočítání různých hodnot budoucích nákladů na tzv. čistou současnou hodnotu (NPV). NPV P = (1 + ir) n, kde NPV současná hodnota (net present value), P souhrn životních nákladů projektu, ir úroková míra v setinném vyjádření, n počet let, na které je projekt plánován. Výsledný PSC je porovnáván s životními náklady projektu, které připravili zástupci soukromého sektoru. Tento konečný PSC je vyjádřen v čisté současné hodnotě nákladů 22

23 projektu. Jeho výpočet je založen na aktuální metodě zajišťování služeb veřejným sektorem a musí zohledňovat všechna rizika, která se mohou v průběhu projektu vyskytnout. Použitá diskontní sazba by měla reflektovat VfM pro veřejný sektor, a také prémii za systémové riziko spojené s realizací PPP projektů. (Ostřížek a kol., 2007, s. 67) Význam systémového rizika stoupá s růstem významu technologií. Důležitá je správná funkčnost systémů, jejich dostatečná vyspělost a kapacita. Příkladem tohoto rizika je možnost neautorizovaného používání systémů, a proto je nutné provést jejich zabezpečení. (Manager web, 2008) Druhy nákladů v PSC PSC je vypočítáván na základě čisté současné hodnoty očekávaných nákladů v průběhu životního cyklu projektu. Náklady pro potřeby PSC dělíme na přímé a nepřímé. Sečtením přímých a nepřímých nákladů za jednotlivé roky trvání projektu získáme očekávané celkové náklady na projekt v celé délce jeho životnosti. Tyto celkové roční náklady jsou poté diskontovány vhodnou diskontní sazbou tak, aby veřejný sektor získal současnou hodnotu nákladů životního cyklu projektu. Náklady v PSC dělíme následovně (Ostřížek a kol., 2007, s. 77): o Přímé náklady jsou takové, které lze přiřadit ke konkrétní části projektu, lze vypočítat jejich výši na jednici výkonu. Výše kalkulovaných přímých nákladů by měla odpovídat nákladům veřejného sektoru, nikoliv nákladům efektivnějšího soukromého sektoru. Přímé náklady můžeme rozdělit na kapitálové a provozní. Přímé kapitálové náklady vznikají při výstavbě nebo modernizaci aktiv a obvykle souvisí s následujícími činnostmi: - návrh projektu, - pozemek, - povolení, - demolice, - výstavba, - materiál, - zařízení a vybavení, - rekonstrukce a modernizace v průběhu životního cyklu projektu. 23

24 Přímé provozní náklady náklady nezbytné pro řízení a údržbu majetku v průběhu životnosti projektu. Obsahují: - mzdy zaměstnanců, - spotřebu materiálu a energií, - nářadí a vybavení, - nájem, - opravy a udržování, - škody. o Nepřímé náklady na rozdíl od přímých jsou to takové náklady, které nelze přiřadit ke konkrétní části projektu a které nelze přepočítat na jednici výkonu. Dělíme je na režijní, skryté a předpokládané. Režijní náklady představují administrativní služby, které jsou realizovány v průběhu projektu a nesouvisí přímo s poskytováním služeb. Například: - účetnictví, - lidské zdroje, - projektový management. Skryté nebo očekávané náklady účelem jejich použití je normalizovat rozdíly v nákladech mezi způsobem zajištění infrastruktury a souvisejících služeb ze strany veřejného sektoru a způsobem, kterým tuto infrastrukturu a služby zajistí soukromý sektor. Patří sem: - najímání služeb od jiné úrovně státní správy např.využití specifických služeb některého ze státních podniků, které se zabývají tak specifickými činnostmi, které žádný jiný podnik není oprávněn vykonávat. Např. podnik Státní tiskárna cenin, s.p., který má oprávnění tisknout doklady a státně důležité tiskopisy, které vyžadují ochranu před zneužitím. - náklady na pojištění aktiv, které nebývají obvykle pojištěny - jako příklad lze uvést již zmiňované veřejné osvětlení v Boskovicích, které není nijak pojištěno, ale v případě že by bylo, mohly by být náklady na pojištění zahrnuty do této kategorie; 24

25 - náklady spojené s převodem vybavení do majetku soukromého partnera za cenu nižší, než jaká je obvyklá na trhu např. správní poplatky za převod vlastnictví nebo přecenění majetku v okamžiku prodeje Zhodnocení ukazatele PSC Důkazem, že realizací projektu bude dosaženo odpovídající VfM, je běžně již samotné sestavení PSC. Za předpokladu, že je tento ukazatel sestaven podrobně a obsahuje všechny běžné i mimořádné náklady, lze jej doporučit při rozhodování o aplikaci metody PPP. Komparátor významně usnadňuje stanovení VfM a v kombinaci s kvalitativními kritérii přispívá k výběru optimální varianty způsobu realizace projektů. Souhrnná dokumentace by měla obsahovat stručný popis kontextu projektu, cíle, rozsahu včetně specifikace výstupů. Dále popis klientů, kterým je projekt určen a v neposlední řadě také časový harmonogram konstrukce PSC. Rozhodnutí o VfM není vždycky jednoznačné a jednoduché. PSC je totiž pouhým odhadem, který mimo jiné vychází z očekávání týkajících se budoucnosti, a ta nemusí být vždy správná. (Ostřížek a kol., 2007, s. 83) 3.5. Faktor rizika v projektech PPP Riziko je faktor (událost, vliv), který ohrožuje úspěšné dokončení projektu, pokud jde o čas, náklady nebo kvalitu. Klíčovým principem PPP je, že riziko by měla převzít ta strana, která jej může nejlépe zvládnout. Správné a efektivní přidělení rizika má přímý finanční dopad na projekt, protože jeho důsledkem budou nižší celkové náklady projektu a tedy i zvýšená protihodnota ve srovnání s tradičními metodami veřejných zakázek. Cílem tedy musí být dosáhnout nákladově efektivního přenosu rizika. (Vyskočil, 2007, s. 148) Rizika podléhají řízení, které spočívá v tom, že se subjekt snaží zamezit působení již existujících i budoucích rizik a navrhuje řešení, která umožňují eliminovat účinky jejich nežádoucích vlivů a naopak se snaží využít působení vlivů pozitivních. (Ostřížek a kol., 2007, s. 101) Typy rizik jsou popsány níže v tabulce č. 1. Řízení rizik popisuje obr. č. 2. Z něj vyplývá, že při řízení postupujeme ve čtyřech základních krocích nejprve rizika identifikujeme, následně ohodnotíme jejich závažnost a alokujeme mezi veřejný a soukromý sektor. Posledním krokem je ošetření rizik přijmutí opatření, aby bylo zamezeno jejich výskytu. 25

26 Příkladem je identifikace možného rizika nedodání infrastruktury v požadované kvalitě. Po identifikaci bude následovat ohodnocení dopadu rizika na náklady projektu, které určíme expertním odhadem. Poté je nutné riziko alokovat a jelikož tento případ rizika spadá do kategorie stavebních rizik, ponese jej soukromý sektor. Posledním krokem je ošetření rizik v tomto případě budou ve smlouvě o projektu stanoveny postihy a sankce související s realizaci tohoto rizika. Obr. č. 2: Kroky při řízení rizik (Vyskočil, 2007, s. 148) Identifikace rizik Ohodnocení rizik Alokace rizik Ošetření rizik Průběžný monitoring a kontrola Existuje bezprostřední vztah mezi rizikem a finančním dopadem na projekt. Ten spočívá ve skutečnosti, že míra přenosu rizika na soukromý sektor ovlivní celkové náklady projektu pro veřejný sektor, neboť převzetí rizika je samozřejmě spojeno s cenovou přirážkou. (Vyskočil, 2007, s. 148) Chyby v odhadech finančních dopadů rizik mohou vést k podstatným rozdílům v cenách použitých při výpočtu PSC a tím pádem také k podcenění nebo přecenění celého PSC. Při výpočtu komparátoru se zohledňuje rozdělení rizik na přenositelné, které je převedeno ke správě soukromému sektoru (typickým příkladem je riziko překročení plánované doby výstavby) a ponechané, které je buď celkově spravováno veřejným sektorem (např. riziko legislativních změn), nebo je oběma partnery sdíleno, např. rizika operační. (Ostřížek a kol., 2007, s. 68) 26

27 Tab. č. 1: - Typy obecných rizik v projektech PPP (Vyskočil, 2007, s. 149) Kategorie rizik Stavebně technologická a projekční rizika Kreditní rizika Tržní rizika Vnější rizika Operační rizika Strategická rizika Skupina rizik stavební a projekční rizika rizika lokality rizika chybných technologií, sítí a souvisejících služeb riziko likvidity riziko dostupnosti rizika nesplnění závazků riziko insolvence riziko poptávky ostatní tržní rizika riziko legislativní situace v daném odvětví politická rizika vyšší moc rizika související s lidmi rizika související se zařízením bezpečnostní rizika smluvní rizika ostatní strategická rizika Příklady rizik Riziko dostupnosti nastává v případě, že služby nejsou řádně poskytovány, a to např. v důsledku toho, že ze strany soukromého sektoru není řádně prováděna údržba a opravy infrastruktury. (Vyskočil, 2007, s. 149) Riziko poptávky spočívá v tom, že kromě dostupnosti a funkčnosti infrastruktury jsou příjmy soukromého partnera ovlivněny vnějšími faktory, které soukromý sektor není schopen kontrolovat, např. změna preferencí uživatelů, která má za následek snížení poptávky po poskytované službě. (Vyskočil, 2007, s. 149) Mezi ostatní tržní rizika patří např. úrokové riziko, kdy vlivem zvýšení úrokových sazeb dojde ke zdražení financování projektu. (Ostřížek a kol., 2007) Dalším typem rizika je riziko legislativních změn, které spočívá ve změně směrnic, nařízení a vyhlášek, které mají na konkrétní projekt vliv. (Ostřížek a kol., 2007) 27

28 Velmi důležité je i riziko smluvní, které nastává ve chvíli, kdy jsou špatně nastaveny smlouvy mezi veřejným a soukromým sektorem, např. nejsou sjednány pokuty při nedodržení doby výstavby infrastruktury Rozdíly ve financování tradičního modelu a PPP projektu Obrázky č. 3 a č. 4 zobrazují základní rozdíly při financování infrastruktury formou klasické veřejné zakázky a metodou PPP. Z obrázků vyplývá, že jedním z hlavních rozdílů je fakt, že tradičního způsobu bývá infrastruktura hrazena již od počátku realizace projektu, oproti tomu u modelu PPP veřejný sektor neplatí dříve, než začne služby využívat, což bývá zpravidla až ve fázi provozu a údržby. Dále je v grafu znázorněno, že při použití veřejné zakázky jsou všechna rizika nesena veřejným sektorem, kdežto u PPP jsou podstatná rizika (např. riziko překročení nákladů, nedodržení termínu dodání) přenesena na soukromý sektor, který je v daném případě umí lépe řídit a proto je jejich výskyt menší. Nejčastěji se vyskytující rizika jsou překročení investičních a provozních nákladů a také časový skluz projektu. Z obrázků je také vidět, že výše plateb v jednotlivých fázích projektu je při použití metody PPP výrazně odlišná od tradičního modelu veřejné zakázky. Zatímco při tradičním modelu se v počátečních fázích projektu vyskytují vysoké investiční náklady, v PPP projektech veřejný sektor tyto náklady nehradí, pouze poskytuje platby soukromému partnerovi za provozování služby, případně provoz a údržbu. Soukromý sektor také bývá motivován tím, že čím jsou jeho náklady na pořízení infrastruktury nižší, tím vyšší bývá jeho zisková marže. Toto působí jako motivující prvek na snahu soukromého partnera, aby co nejvíce snížil náklady na pořízení a provoz infrastruktury. (Vyskočil, 2007, s. 151) 28

29 Obr. č. 3: Financování tradičního modelu pořízení infrastruktury (Vyskočil, 2007, s. 151) Tradiční model veřejné zakázky Platby veřejného sektoru Riziko překročení nákladů Očekávané investiční náklady do veřejné služby Riziko č asového skluzu - slu ž ba není K dispozici Riziko překročení nákladů Očekávané provozní náklady z poskytování veřejné služby Fáze výstavby Fáze provozu a údržby Roky Obr. č. 4: Financování PPP projektu (Vyskočil, 2007, s. 151) Platby veřejného sektoru Model projektu PPP Platby na základě poptávky po službě Platby soukromému partnerovi na základě dostupnosti služby Fáze výstavby Fáze provozu a údržby Roky 29

30 3.7. Instituce zabývající se PPP v ČR Vzhledem k náročnosti a zvláštnímu charakteru partnerství veřejného a soukromého sektoru je třeba, aby byla na centrální úrovni zřízena pracoviště či pracovní týmy, které se touto problematikou mohou naplno zabývat. Česká republika, resp. její vláda, sáhla po systematickém používání PPP teprve nedávno, v roce 2004, kdy bylo založeno PPP centrum, jako centrum pro podporu při budování politiky v oblasti PPP. V rámci zvyšování ekonomické úrovně země a plnění Maastrichtských kritérií hledá způsoby, jak ušetřit na nákladných infrastrukturálních projektech a tím snížit v současnosti nemalé rozpočtové deficity. Jedním ze způsobů je využití metody PPP, tedy zapojení soukromého sektoru do budování, financování a provozu infrastruktury. Vláda ČR reprezentující veřejný sektor, se musí kromě role zadavatele v některých typech projektů vypořádat i s rolí garanta institucionálního a právního zakotvení PPP do národního prostředí, popř. musí zabezpečit zajištění této funkce jiným orgánem či institucí. Doporučení Světové banky vytvořit v ČR samostatnou jednotku dbající na fiskálně bezpečnou implementaci PPP byly hlavním impulsem pro vznik PPP centra, tedy české PPP jednotky. (Ostřížek a kol., 2007, s. 145) PPP Centrum PPP centrum vzniklo podle bodu 2 usnesení vlády č. 7 ze 7. ledna 2004, které nařizuje místopředsedovi vlády a ministru financí zřídit do 31. prosince 2004 v působnosti Ministerstva financí Centrum pro implementaci Partnerství veřejného a soukromého sektoru. Ministerstvo financí ČR požádalo Fond národního majetku ČR o transformaci nepodnikající společnosti KRAS, a. s. na PPP Centrum a. s. k 1. červenci (PPP centrum 2, 2008) PPP centrum je výkonná jednotka, jejímž úkolem je plnit úlohu centra znalostí a zkušeností pro oblast PPP. Úlohou centra je podporovat Ministerstvo financí při budování politiky v oblasti PPP a dalších oblastí, za které je toto ministerstvo zodpovědné. Toto centrum je účastníkem celého procesu PPP až do podpisu finální smluvní dokumentace. PPP centrum koncentruje jak teoretické znalosti o PPP pro veřejný sektor, tak i praktické zkušenosti a ty přenáší různými formami na veřejný sektor. (Juchelka, 2004, s. 12) 30