Problematika korupce, jejího trestního stíhání a metod odhalování a předcházení

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva Problematika korupce, jejího trestního stíhání a metod odhalování a předcházení Bakalářská práce Autor: Miluše Bruštíková Právní administrativa v podnikatelské sféře Vedoucí práce: JUDr. Vladimír Vočka, Ph.D. Praha Duben, 2010

Čestné prohlášení Prohlašuji, ţe jsem předloţenou bakalářskou práci vypracovala samostatně a pouţila jen pramenů, které cituji a uvádím v seznamu pouţité literatury.. Miluše Bruštíková Karlovy Vary dne 30. dubna 2010

Poděkování Chtěla bych poděkovat panu JUDr. Vladimíru Vočkovi, Ph.D. za vedení a konzultace při vypracování této bakalářské práce.

Anotace Tato bakalářská práce je zaměřena na téma problematika korupce, její trestní stíhání a metody odhalování a předcházení. Korupce se stala v uplynulých letech globálním problémem. Dá se říci, ţe téměř kaţdý den se můţeme setkat se zprávami týkajícími se korupčního jednání. Význam a zaměření práce spočívá v objasnění korupce z různých hledisek. Jedním z nich je právní pohled. Především bych tedy chtěla korupci osvětlit v základní obecné rovině. Dále poukazuji na proces vzniku korupce, abychom mohli pochopit, proč k tomuto negativnímu jevu neustále dochází. Na začátku bakalářské práce jsou definovány pojem korupce, její druhy, modely a způsoby měření korupce. Jedna z částí je věnována některým oblastem korupce v České republice. Na závěr se zmiňuji o způsobech předcházení a potlačování korupce. V jednotlivých kapitolách se pokusím objasnit všechny zmíněné oblasti. Klíčové pojmy: Korupce, velká korupce, malá korupce, lobby, postkomunistické období, český právní řád, zneuţití pravomoci veřejného činitele, privatizace, veřejné zakázky, úplatkářství, obchodní veřejná soutěţ, index vnímání korupce (CPI), prevence korupce, strategie vlády, protikorupční agent, whistleblowing.

Annotation This thesis is focused on the matter of corruption, its criminal prosecution and detection and prevention methods. In the last years, corruption became a global issue. We can say we can meet with reports related to corruption behaviour almost every day. The significance and orientation of the thesis consist in clarification of corruption from various points of view. One of them is the legal view. In particular, I would like to throw light on the matter of corruption at the basic general level. Furthermore, I point out the process of corruption origin so that we could comprehend why this negative phenomenon has been continuously occurring. At the beginning of the thesis, the term of corruption, its types, models and measurment methods are defined. One of the parts is focused on some corruption areas in the Czech republic. At the conclusion, I mention prevention and suppression methods of corruption. In the individual chapters, I will try to clarify all stated areas. Key words Corruption, big corruption, small corruption, lobby, post-communist period, Czech legal order, abuse of official s authority, privatization, public orders, bribery, public tender, corruption perception index (CPI), corruption prevention, government strategy, anticorruption agent, whistleblowing.

OBSAH ÚVOD... 8 1. VYMEZENÍ POJMU KORUPCE... 9 1.1. Globální charakter korupce... 9 1.2. Proces vzniku korupce... 10 1.3. Definice korupce... 13 1.3.1 Velká korupce... 15 1.3.2. Malá korupce... 16 1.3.3. State capture... 17 1.4. Metody měření korupce... 18 1.4.1 Index vnímání korupce (Corruption Perception Index)... 19 1.4.2. Index plátců úplatků BPI (Bribe Payers Index)... 19 1.4.3. Globální barometr korupce (Global Corruption Barometer)... 19 1.4.4. Světová banka a Mezinárodní měnový fond (MMF)... 19 1.5. Korupce a lobby... 20 1.6. Druhy korupce... 21 1.6.1. Peněţní korupce... 21 1.6.2. Byrokratická korupce... 21 1.6.3. Politická korupce... 22 1.6.4. Vůdcovská korupce... 22 1.6.5. Korupce v policii... 23 1.6.6. Korupce v médiích... 23 1.6.7. Sportovní korupce... 24 1.6.8. Nepotismus... 24 1.7. Modely korupce... 24 2. KORUPCE A ČESKÝ PRÁVNÍ ŘÁD... 25 2.1. Úprava v obchodním zákoníku... 26 2.2. Úprava v trestním zákoníku... 27 2.2.1. Úprava ve starém trestním zákoně... 27 2.2.2. Úprava nového trestního zákoníku... 30 2.3. Zneuţití pravomoci úřední osoby podle 329... 33 3. KORUPCE V ČR... 35 3.1. Korupční klima... 37 3.1.1 ČSSD a ODS... 38 3.1.2. Trestný čin spáchaný v souvislosti s korupcí... 39 3.1.3 Úplatky a ČR... 40 3.2. Korupce po roce 1989... 40 3.3. Zadávání veřejných zakázek... 42 3.4. Organizace korupce v ČR... 43 3.5. Privatizace... 45 3.5.1. Kuponová privatizace... 45 4. ZPŮSOBY PREVENCE A POTLAČOVÁNÍ KORUPCE... 46 4.1. Protikorupční strategie vlády... 46 4.1.1. Prevence... 47 4.1.2. Průhlednost... 47

4.1.3. Postih... 47 4.2. Protikorupční agent... 48 4.2.1. Pouţití agenta ( 158e trestního řádu)... 48 4.3. Whistleblowing... 50 4.4. Protikorupční linka 199... 51 4.5. Odposlech a záznam telekomunikačního provozu... 52 ZÁVĚR... 53 SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY... 55 SEZNAM INTERNETOVÝCH ZDROJŮ... 56 SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK... 57 SEZNAM TABULEK... 58 SEZNAM PŘÍLOH... 59

ÚVOD Korupce se objevuje ve společnosti, na kaţdém kontinentě, ve všech oblastech státní správy, v politice, můţeme ji pozorovat s vývojem lidské civilizace v kaţdém historickém období. V některých státech je korupcí, to co je jinde postaveno mimo zákon. Důvodem můţe být i to, ţe korupční jednání lze obtíţně zjišťovat a prokazovat. Korupce je nám blízká a lze před ní těţko utéci. Mnoho lidí se nechá uplatit, ať uţ penězi či povýšením v zaměstnání. Říká se, ţe kaţdý má svou cenu. Korupce byla, je a bude. Vláda sice navrhuje spoustu protikorupčních opatření, často se zdají účinná, ale ve skutečnosti se nikdy neuzákoní a téměř pokaţdé se jedná jen o to, jak získat pozornost před volbami. Před zákonem se tedy zkorumpovaní lidé nemusí bát. O korupci ví spousta lidí, často se o ní mluví, ale pořád zůstává určitou záhadou. Je to jakési veřejné tajemství a ve většině případů se nedá dokázat. Opatření proti korupci můţeme hledat jiţ v nejstarším zachovaném zákoníku babylonského krále Chammurapiho. S korupcí se bylo moţné setkat i v antickém Řecku, v Římské říši, ale i ve starověké Indii. V některých knihách jsem se dočetla, ţe lze tvrdit o korupci, ţe je stejně stará jako stát a státní úředníci. V první kapitole jsem se věnovala vymezení pojmu korupce, jaké jsou její druhy, modely a způsoby měření korupce. Pro větší přehlednost jsem uţila různých příkladů týkajících se korupce i ty, které se odehrály v Karlovarském kraji. V druhé části je obsaţena problematika korupce v České republice. Jaké typy korupce zde máme, jaký je náš český právní řád vzhledem ke korupčnímu jednání, jaký postoj zaujímají naše politické strany, vztah ČR k veřejným zakázkám. V ostatních částech se zabývám protikorupční strategií a prevencí proti korupci. Cílem mé bakalářské práce je zmapování problematiky korupce, jejího trestního postihu a metod odhalování a předcházení. Chtěla bych ukázat na špatný stav legislativy, rozebírám konkrétní příklady korupce v ČR, poukazuji na slabiny bezzubé legislativy. Uvedu příklady, kdy se podařilo korupci prokázat a naopak, kdy zjevná korupce zůstala nepotrestána, protoţe ji nebylo moţné dokázat. V průběhu mé bakalářské práce se zaměřím na metody odhalování korupce a způsoby jak jí předcházet. I přes teoretické znalosti způsobů, jak korupci předcházet, poukazuji v práci na praktické problémy, proč nelze obecná pravidla uvést do praxe. 8

1. VYMEZENÍ POJMU KORUPCE 1.1. Globální charakter korupce Ve světě najdeme mnoho pozitivních i negativních jevů, ale jen málokterý záporný jev jako je korupce, má tak historicky dlouhodobý globalizační charakter. Korupce se vyskytuje ve všech státech. Právě v její rozšířenosti můţeme sledovat vysoký stupeň nebezpečnosti. Pokud se o ní někde nepíše, znamená to, ţe se ji snaţí zamlčet nebo je tam patrná nesvoboda sdělovacích prostředků. Nejenţe problematika korupce zasahuje do všech částí světa, ale také se zde střetává soukromý zájem s veřejným, a proto můţeme mluvit o globalizaci v souvislosti korupcí. Jestliţe někdo podniká legálním způsobem v konkurenčním prostředí, tak by nemělo v trţním hospodářství docházet k vytváření prostředí, které je příznivé pro korupci. Stát by měl vymezovat jen strategická pravidla pro svobodné podnikání. Zajisté je vytváří, ale nezřídka přitom současně zasahuje do sféry svobodného trhu. Právě zde při tomto procesu vznikají podmínky pro korupční jednání. Korupcí jsou ohroţeny nejen státy, ale také stabilita ekonomiky a politiky ve světě. Aby nedošlo k prohlubování ekonomické nerovnosti, k sociálním otřesům, ke společenským konfliktům, k vytváření totalitních reţimů a vývojovým nestabilitám, je zapotřebí postupně, ale velmi důsledně potlačovat všechny široce i lokálně působící negativní jevy, které brání pozitivně pojímané globalizaci. Právě korupce je škodlivým fenoménem s globalizační působností.,,světovost korupce spočívá v tom, ţe jde o zneuţití moci k získání přímého nebo nepřímého osobního prospěchu. 1 Podle této myšlenky globálního charakteru, můţeme konstatovat, ţe je korupce po světě rozloţená nerovnoměrně. Určité rozdíly existují i v druzích korupce, v moţnostech jejího potlačování, v kvalitě zásahu, tím je především myšlena rychlost zásahu proti ní a také ve způsobech jejího trestání. Jistou nerovnoměrnost můţeme spatřit i v tom, ţe v některých státech je na velmi nízké úrovni a v jiných je naopak velice rozšířená, například v afrických zemích, kde je součástí kaţdodenního ţivota. Jestliţe se zaměříme třeba na Kamerun, tak je zde sice vysoká míra zdanění, peníze však nekončí ve státní pokladně, ale zůstanou u zkorumpovaných úředníků. Naproti tomu například ve skandinávských zemích 1 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 9

příčina prosperity spočívá v jejich vysoké rovině morálních hodnot a v civilizační úrovni. Korupce se projevuje v mnoha způsobech, a proto jí není snadné určovat. Její uskutečnění je velmi snadné, také proto chybí důkazy o její existenci. Korupce působí negativně na celou lidskou společnost a způsobuje ročně miliardové škody. 1.2. Proces vzniku korupce Důleţité je, co si pod korupcí představujeme, jaký má význam, a které místo jí přísluší v právu. Proto bychom měli znát její význam v souvislosti například s etickými a morálními normami, a také jak je pojímána z historického hlediska. Právní normy související s korupcí prodělávaly neustálé změny. Co se za korupci povaţovalo v jednom období, se v jiném povaţovat uţ nemuselo. Podíváme se na krátký přehled zemí a jejich změn. Například nezákonné kupování hlasů můţeme hledat v období římské republikánské konstituce. Není tomu tak dlouho, kdy některé země jako např. Velká Británie a Francie souhlasily s prodejem veřejných úřadů. Ve Spojených státech amerických ve 20. letech 20. století byly přijaty různé reformy, které měly zabránit nemorálnímu či protiprávnímu chování. Jenomţe to stejně bylo povaţováno za běţné ve vztazích mezi určitými soukromými osobami a veřejnými činiteli. Korupci můţeme sledovat od dob kmenových jednotek aţ ke vzniku států, jednoduše řečeno jsou jí prostoupeny celé dějiny lidstva. O tomto negativním fenoménu existuje spousta literárních nebo dokumentárních pramenů, článků, monografií atd. Naopak jen zřídka se objevovaly konkrétní příklady korupce či přímá svědectví. V dnešní době se značná část případů medializuje, ale dostatek důkazů pořád chybí. Protiprávní chování lze těţko vysledovat u etnických či městských jednotek a států, jelikoţ právní řády byly ve starověku ještě v zárodečném stavu. Často se jednalo o narušování morálních zvyklostí, úplatky se nepovaţovaly mnohdy ani za nemorální zvyklost. Korupce vznikala spolu s vývojem států v oblastech Mezopotámie a Egypta, dále pak v řeckých polis a v antickém Řecku. Na území Mezopotámie platilo dlouhou dobu obyčejové právo. Nejznámější právní písemnou památkou je zákoník krále Chammurapiho ve starobabylonské říši. Zabývá se porušováním vlastnického práva, trestním právem i soudním řízením. Z tohoto kodexu je zřejmé, ţe o vymýcení korupce se snaţila jiţ tehdejší společnost. 10

Nyní bych se věnovala Řecku a jeho právním opatřením. V homérském Řecku byly společenské vztahy jiţ více rozvinuté, důleţitou roli hrály v tehdejším ţivotě dary. Poskytování daru bylo zpravidla vzájemné. Dále jsem se dočetla, ţe v raném Řecku se často mezi nepříznivé znaky řadila úplatnost soudců. Starořecký filozof Aristoteles, napsal v souvislosti s kritikou tehdejšího ţivota, ţe:,,značný počet lidí se uchyluje k tomuto způsobu života pouze kvůli vlastnímu obohacení a ze ctižádosti. 2 V klasickém Řecku, coţ se týká 5. a 4. století před našim letopočtem, hlavními protiprávními činy byly vraţda, krádeţ, cizoloţství, podvod, travičství atd. Zmínka o korupci nebo úplatkářství zde však není, to ale neznamená, ţe neexistovalo. Podle toho jaká byla věnována speciální pozornost představitelům státních orgánů, jejich výběru, volbě a řízení, aby se zabránilo chybám v jejich úřadu, lze odvodit skutečnost, ţe se s korupcí nesetkávalo v takové míře nebo alespoň nebyla tak viditelná. Organizace úřadů v Athénách byla zaloţena na určitých principech. Ty zabraňovaly shromaţďovat moc v rukou jednotlivce a současně zajišťovaly účast občanů na správě věcí veřejných. Krátce bych uvedla některé principy: Princip odpovědnosti - úředníci podávali měsíčně zprávu radě a bylo moţné průběţně si na ně stěţovat. Úředník, který odstoupil, nesměl nastoupit na nový úřad, pokud nedostal absolutorium. Princip výběru úředníků z lidu. Většinou se vybíralo losováním, jen tam, byla-li vyţadována odbornost (finančnictví, vojenství), byli voleni. Princip dočasnosti výkonu funkce - přesněji anuity (ročního působení), byl aţ na výjimky (finančnictví, vojenství) uplatňován všeobecně. Princip bezplatnosti - výkon úřadu nebyl honorován, jen malá část úředníků dostávala stravné. 3 Roku 146 před našim letopočtem Řím převzal nadvládu nad Řeckem a poté římský politik, vojevůdce a diktátor Lucius Cornelius Sulla dobyl a vyplenil Athény. Korupce se objevovala i v Římě, kde se velmi často prodávaly úřednické tituly. Můţeme říci, ţe byla i jednou z hlavních příčin úpadku Říma. 2 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 3 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 11

Státní správa v Římě byla tvořena republikánskými orgány, a to lidovým shromážděním, coţ ukazuje na demokratický prvek, dále senátem, Řím se tak stává aristokratickým státem a dalším orgánem byly magistratury (nejvyšší státní úřady). Lidová shromáţdění a magistratury se povaţovaly za nejvíce zkorumpované orgány. Magistráti byli úředníci a mohl se jimi stát kaţdý plnoprávný občan, prakticky však měl přednost ten majetnější. Společné znaky magistratur byly: Princip volitelnosti - všichni magistráti byli voleni lidovým shromáţděním. Princip anuity - funkční období úředníků 1 rok. Princip kolegiality - úřady se obsazovaly několika kandidáty. Princip bezplatnosti - zastávání funkce úředníka se povaţovalo za čest, ne za zaměstnání. Princip odpovědnosti - jestliţe magistráti skončili své funkční období, odpovídali za výkon své funkce lidovému shromáţdění. Ve 3. století v období dominátu (forma vlády římského impéria) docházelo k úpadku římského práva a postupně i k zániku římského impéria. Od 15. století se korupce rozšiřovala se vznikem moderních států v Evropě. Můţeme říci, ţe vznikly dvě skupiny lidí, a to nositelé moci a kníţata. Tyto skupiny si nebyly cizí, obchodovaly s duchovními hodnotami a nepřiměřeným prodejem veřejných funkcí a odpustků. Například Ludvík XIV. Propůjčoval postavení na svém dvoře, které jistě nebylo zdarma. Korupční jednání bylo v různých obdobích dějin pojímáno jinak, tak i jejich trestní hodnocení. Nejvíce se to projevovalo u státních úředníků., kteří přijímali dary při výkonu úředních povinností. Přijímání těchto darů se někdy povaţovalo za korupci a někdy ne. V 17. století byl za korupci uvězněn v londýnské věţi Thomas Osborne. Jeho provinění souviselo s nově zaloţenou Východoindickou společností, která zajišťovala výsady na území cizích států na základě kapitulačních smluv, a to pro státy západní Evropy a v oblasti Asie. Například osvobozovala státní příslušníky zvýhodněného státu od placení daní atd. Později pak Anglii potkal finanční skandál takového rozměru, ţe kvůli odhalené korupci padla vláda, a to vedlo k zavedení funkce prvního britského předsedy. Ve středověku můţeme nalézt korupci ve všech jejích formách, a to kvůli nedostatečně propracovaným právním pravidlům. Byly zde patrné velké rozdíly mezi chudými a bohatými a docházelo ke zneuţívání moci v rovině světské i duchovní. Jiţ v tomto období 12

se uvádí, ţe kaţdý je úplatný, záleţí jen na okolnostech a na výši úplatku. Formou korupce, která byla nejcitelnější v tomto období, bylo vyuţívání monopolních postavení úřadů, aby se mohla poţadovat od lidí plnění pro vlastníka úřadu. Představitel francouzského osvícenství Charles Louis Montesquieu k tomu napsal: Existují dva druhy korupce. Jeden, když lid vůbec nedodržuje zákony a druhý, když ho korumpují samotné zákony. Je to nemoc nevyléčitelná, neboť tkví v samotném léku. 4 V 19. století se vyskytly dva nové faktory, které posílily korupční prostředí, tím byl tisk a politické strany. Vznikaly nové formy korupce, především v ekonomické oblasti, také docházelo ke zneuţívání politické moci, na to měl patrný vliv tisk a měnící se postoje politiků. Korupce se rozšiřovala do všech zemí. V roce 1810 byl zaveden francouzský Napoleonský kodex, který zavedl přísné tresty v případě korupce úředníků. Vznikaly i další kontinentální zákoníky, které byly na způsob tohoto kodexu, ale praxe zůstávala většinou stejná. Ve 20. století vzrostla korupce na mezinárodní úroveň. V letech 1994 aţ 2000 Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) podala zprávu, ţe získala informace ohledně úplatků, které byly nabídnuty u 353 mezinárodních smluv ve výši 165 bil. dolarů. V jiných případech byly nabídnuty úplatky zajišťující uzavření smluv americkým společnostem. Ty nabídku odmítly a tím tak tyto společnosti přišly o 92 smluv ve výši 26 bil. dolarů. Korupci bychom nalezli i v ostatních kontinentech například v Indii, jiţní Americe, Africe atd. Příkladná je situace v Africe ve 20. století, kde se vystřídali kolonialismus, vojenské převraty, vzpoury, pokusy o puč, ekonomická krize, rozdíly mezi chudými a bohatými a další. Tato země se dodnes potýká s velkým mnoţstvím korupčního jednání. 1.3. Definice korupce Nejprve bychom si pro upřesnění měli vysvětlit, co si představit pod pojmem korupce. Korupci bychom měli chápat jako zneuţití postavení pro dosaţení nějakého zisku, ať uţ soukromého, finančního nebo jiného, tedy zneuţití funkce ve vlastní prospěch. Proto jsou neodmyslitelnou součástí korupce úplatky, vydírání, zastrašování, privilegia, protěţování, neoprávněné příjmy. A to v oblasti politiky, sportu, veřejné správy nebo hospodářství. Problém je tedy v tom, ţe korupce můţe mít několik forem a podob, kde se střetávají 4 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 13

minimálně dvě strany. Jestliţe se odhalí korupční jednání, dochází k trestu, který však nemusí zasáhnout obě dvě strany, ale jen jednu. V řadě zemí tudíţ existuje rozlišení mezi aktivním vymáháním a pasivním přijímáním úplatků. Pasivní korupce se vyznačuje tím, ţe někdo přijímá úplatky nebo jiné výhody. Naproti tomu u aktivní korupce se poskytují úplatky. Korupce tak spadá do jedné oblasti nejaktuálnějších problémů, která zasahuje do společnosti jakékoliv úrovně. Definici korupce můţeme odvodit i z oficiálního dokumentu exekutivy, a to z vládního prohlášení ČR: Korupce je projevem chyby v rozhodovacím (řídicím) procesu. Součástí korupčního vztahu je vždy ten, kdo rozhoduje, jeho moc odchylovat se od stanovených pravidel, výměna takto vychýleného rozhodnutí za výhodu a nesprávnost (protiprávnost, amorálnost) tohoto vztahu výměny. 5 Tato definice se mi nezdá příliš přesná, nezachycuje podstatu korupce. Korupce není projevem chyby. Naopak úmyslně chybná rozhodnutí dělají korumpovaní ve prospěch těch, kdo uplácí, aby pro sebe získali neoprávněnou výhodu. Sloţitější, ale přesnější je definice vypracovaná kolektivem autorů ve skriptech vydaných Transparency International Česká republika (TIC): Korupcí je takové jednání, kterým osoba v určitém kvalifikovaném postavení (volený zástupce, úředník ve veřejné správě, zaměstnanec veřejného sektoru, ale i osoba na určité pozici v soukromém sektoru) zneužívá svého postavení k osobnímu obohacení nebo obohacení třetích osob, přičemž z tohoto jednání mohou mít přímý užitek osoby, které korupční jednání vyvolají, a vždy vzniká škoda do různé míry určitelné skupině fyzických a právnických osob. 6 Tato definice je mnohem přesnější a lépe vystihuje jeden z největších problémů současné doby. Jen úplně přesně nevystihuje problém poškozených. Pokud například veřejnou zakázku získá soukromá společnost, za úplatu proti pravidlům, které stanoví výběrové řízení, výsledkem můţe být špatně provedená a předraţená práce. Pokud je zadavatelem takové práce veřejnoprávní organizace, jsou poškozeni daňoví poplatníci. Z jejich peněz přerozdělených z daňového systému jsou obvykle takovéto zakázky hrazeny. Například v případě obce jde v podstatě o peníze místních obyvatel. 5 ŠTIČKA, Michal, et al. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha : Vl.n., 2008. 212 s. ISBN 978-80- 87123-04-1. 6 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 14

Největším problémem současné doby jsou podle mého názoru obří zakázky Evropské unie. I v tomto případě jde o peníze z daňových výnosů občanů evropských států. Systém kontroly efektivity vynaloţených dotací je neúčinný. České úřady, které evropské peníze přerozdělují, v mnoha případech jen přihrávají nadhodnocené zakázky pro spřízněné společnosti. Alespoň tak to naznačují známé kauzy z Karlovarského kraje. Příkladem můţe být projekt ke zlepšení spolupráce evropských lázeňských měst, známý jako Thermae Europae. V roce 2008 získal karlovarský magistrát jako lídr projektu desetitisíce eur, aby se spolupodílel na zviditelnění evropského lázeňství. Kromě pochybných konferencí, které v podstatě neměly ţádný praktický dopad, nechali úředníci prostřednictvím soukromé společnosti vytisknout 2000 kusů informačních letáků. Později vyšlo najevo, ţe o tisk těchto materiálů se postarala společnost spřízněná s vedením magistrátu. Přestoţe v té době byly konkurenční společnosti schopny vyrobit leták za 35 Kč, magistrát za něj zaplatil téměř 500 Kč. Případem se zabývala i protikorupční policie, kauzu ale odloţila. Výsledek tendru schválili zastupitelé, a tím v podstatě nevýhodný obchod legalizovali. 1.3.1 Velká korupce Nevyskytuje se příliš často, avšak bývá spojována s korupcí politických špiček a hlavními představiteli veřejného a společenského ţivota. Úplatky jsou zde velmi dobře utajovány a také značně vysoké. Prospěch z této korupce je na obou stranách značně veliký. Velmi často musíme hledat velkou korupci u veřejných zakázek. Velká korupce má různé podoby a těmi nejčastějšími jsou: Zpronevěra veřejných zdrojů (starosta si opraví střechu na chalupě místo na nádraţí). Nehospodárné uţívání veřejných zdrojů (obec má fotbalové hřiště, starosta je ale sportovní fanda a postaví nové, za peníze by mohl opravit rozbitou silnici). Soukromý prospěch z privatizace (obec prodá svůj majetek například svému zastupiteli za zvýhodněnou cenu). Zneuţívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek (o přidělení zakázky obvykle rozhodují zastupitelé, pokud jsou zkorumpovaní, mohou je přidělovat, v podstatě komu chtějí). Přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí 15

(například provozování stanice technické kontroly uděluje stát, bez licence nelze podnikat). Nepotismus (zvýhodňování, prosazování příbuzných z pozice svého postavení), klientelismus (neoficiální systém v politice zaloţený na protekci a konexích) případně i prodej pozic (velmi častý jev, například přidělování obecního bytu mimo pořadník nebo sestra místostarostky získá byt, i kdyţ je před ní dvacet ţádostí). Zisk důleţitých, běţně nedostupných informací (častý jev, překupníci s pozemky se s předstihem dozvědí, kudy povede dálnice, za nízkou hodnotu koupí pozemek, stát poté pozemek pro stavbu vykupuje za mnohem vyšší cenu). Zločiny bílých límečků. Termín zločiny bílých límečků poprvé použil v roce 1949 americký sociolog Edwin Sutherland (1883 1950). Jedná se o zločiny spáchané respektovanými osobami, které používají sociálního postavení. Sutherland mezi tyto zločiny zahrnul podvody, podplácení, zneužití důvěrných informací a zpronevěru. 7 1.3.2. Malá korupce Převáţně se týká dopravních policistů, obyčejných úředníků, dá se tedy říci, ţe běţného ţivota. Přestoţe se jmenuje malá, svým rozsahem můţe být stejně nebezpečná jako tzv. korupce velká. Na scéně se objevuje daleko více účastníků a úplatky nejsou o nic menší neţ u velké korupce. Typy malé korupce jsou: Podplácení úředníků (úplatky v řádech desetitisíců za urychlení např. stavebního řízení). Záměrně nepřehledná regulace (např. neustálé změny v územním plánu, které v důsledku umoţní stavbu v jinak nevhodném prostředí, např. krátkodobou změnou v územním plánu). Takovým příkladem můţe být spor z roku 2009, kdy soukromá společnost zkolaudovala garáţovací dům v lázeňském centru Karlových Varů, i přes výtky ministerstva pro místní rozvoj a opozičních zastupitelů soukromá společnost stavbu do nevhodného prostředí prosadila. Stavební úřad projekt 7 Korupce In Wikipedia : the free encyclopedia [online]. St. Petersburg (Florida) : Wikipedia Foundation, 3.3.2005, 14.3.2010 [cit. 2010-04-11]. Dostupné z WWW: <http://cs.wikipedia.org/wiki/korupce>. 16

schválil, a tím ho v podstatě i zlegalizoval, přestoţe to bylo v rozporu s územním plánem. Zatemňování pravidel (zlehčování jinak závaţných přestupků nebo zákona ve prospěch stíhaného, úředník na odboru dopravy, přestupek řidiče). Špatná organizace (nejasné vztahy podřízenosti a nadřízenosti, netransparentnost). Zneuţívání pravomocí vyplývajících z dozorové (kontrolní) činnosti veřejné správy (odpadní vody a odbor ţivotního prostředí s rozšířenou působností). Zde můţe korupce nabývat několika podob, a proto je těţké přesně rozlišit výše uvedené druhy korupce. Některé státy bez malé korupce ani nefungují. A na rozdíl od velké korupce je zde mnoho úředníků s tolika pravomocemi, ţe jejich korupční jednání lze mnohdy těţko vypátrat. 1.3.3. State capture Uvedla bych ještě jeden druh korupce, který stojí mezi velkou a malou korupcí a nazývá se state capture, v překladu státní kořist, státní úlovek. Spočívá v ovládnutí legislativního procesu soukromými subjekty. Například reportéři Mladé fronty DNES se vydávali za firmu provozující výherní hrací automaty a naoko chtěli podplatit politiky, aby v jejich prospěch pozměnili zákon o výherních hracích automatech. Dále sem patří formování koluzivních sítí, které omezují politickou soutěţ, kontrola veřejných institucí pro soukromý prospěch nebo trestnou činnost, jeden z projevů tohoto druhu je i zneuţití legislativní moci, dále korupce v soudních řízeních, korupce médií a v neposlední řadě uţívání kompromitujících materiálů pro politické vydírání a nátlak, zneuţití auditu, vyšetřování a dozoru. Korupce se nemusí lišit jen podle velikosti, ale také podle jiných kritérií. Další druhy korupce jsou legální a ilegální. V ilegální korupci dochází k přímému porušení zákona. Jde tedy o uplácení, podplácení, vydírání atd. Druhým typem je legální korupce, kde přímo neporušujeme zákon, jelikoţ právní systém je natolik nedokonalý, ţe zde existují různé úniky z obvinění. Umoţňuje nám totiţ několik způsobů, jak si můţeme vyloţit právní normy, a také řadu právních kliček. Korupce se dá vysvětlit ve vertikálních a horizontálních strukturách. Korupce ve vertikálních strukturách existuje v organizacích se silným hierarchickým uspořádáním a závislostí na nadřízených. Jestliţe na vrcholu struktury zůstávají osoby zapletené do korupce (většinou tzv. senior management), tak se korupční,,nákaza můţe šířit celou 17

hierarchií, niţší stupně struktury buď přistoupí na tuto hru, anebo odejdou. To je podpořeno nefungující kontrolou. Začíná-li korupce odspodu (tzv. junior management), je její šíření směrem nahoru do nekorupčních vrstev daleko obtíţnější a většinou musí být utajováno, to je však spojeno s vysokými náklady. V organizaci s horizontální strukturou je korupce ojedinělá, protoţe kaţdý můţe kontrolovat aktivy všech ostatních na stejné úrovni hierarchie. Dalšími druhy jsou korupce přímá a zprostředkovaná, korupce uvnitř a vně institucí, korupce krátkodobá, tzv. ex ante, a dlouhodobá, tzv. ex post, korupce, jejímţ výsledkem je peněţní nebo nepeněţní prospěch, korupce vymýtitelná či nevymýtitelná, korupce očekávaná nebo nahodilá. 1.4. Metody měření korupce Měřit míru korupce je obtíţné. Odborníci tvrdí, ţe závěr můţe být zkreslený a nepřesný. Existuje totiţ minimum informací o zkorumpovaných jednotlivcích. Právě proto jsou pouţívána různá měření korupce pomocí sociologických a ekonomických metod. Tyto postupy jsou propracované a tedy i drahé. V podmínkách veřejné správy budou proto spíše vyuţívány metody identifikace projevů a příčin korupčního jednání. Mezi tyto metody patří: Rozhovory Anonymní průzkumy a ankety Monitoring médií (celostátních i místních) Analýzy stíţností/podnětů občanů Brainstorming (řízená diskuse) 8 Dále bych popsala metody, které měří korupci pomocí indexu. Korupce je sledována různými organizacemi a jednou z nich je nezisková organizace Transparency International (TI). U zrodu této organizace stál právník Světové banky Peter Eigen. Byla zaloţena v roce 1993 v Berlíně. U nás máme Tranparency International- Česká republika, která vznikla v roce 1998 a je neodmyslitelnou součástí boje proti korupci. Samozřejmě její měření můţe být mnohdy nepřesné, ale celá řada knih se o její indexy opírá. Tato společnost je nevládní společností, která má za úkol zjišťování stavu korupce a její omezování. Transparency international se také snaţí prosadit změny systému v oblasti 8 ŠTIČKA, Michal, et al. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha : Vl.n., 2008. 212 s. ISBN 978-80- 87123-04-1. 18

veřejné správy, legislativy a v soukromém sektoru. Organizace TI má svůj index vnímání korupce, který se nazývá CPI, tedy Corruption Perception Index 1.4.1 Index vnímání korupce (Corruption Perception Index) Pomocí indexu CPI lze sledovat vývoj korupce, ať uţ u nás nebo v jiných státech. Umoţňuje téţ pozorovat zkoumání a porovnávání, které je sloţeno z hodnocení odborníků. Tento index vnímání byl zaloţen v roce 1995 a je zveřejňován kaţdý rok. Jde o index sloţený z několika průzkumů (např. The World Development, Galup International, The Development Report a další). Dotazovaní mohou být politici, experti (ekonomové, sociologové, politologové), reprezentativní část populace a další. Index se zaměřuje na korupci ve veřejném a státním sektoru a podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky a politiky seřazuje země. Jelikoţ je index CPI sloţen z několika průzkumů, musí obsahovat příslušný zdrojový ukazatel tři kritéria (nesmí být starší neţ tři roky, musí srovnávat více států, a měřit celkovou míru korupce), aby byl zahrnut do CPI. 1.4.2. Index plátců úplatků BPI (Bribe Payers Index) Byl zaloţen společností TI v roce 1999. Hlavní důvod byl ten, ţe Index CPI neodráţel odpovědnost exportujících zemí na šíření mezinárodní korupce. BPI seřazuje země podle jejich sklonu k uplácení. Index plátců úplatků je odvozen z dat, které jsou získané zvláštním průzkumem sledující jen daný účel. 1.4.3. Globální barometr korupce (Global Corruption Barometer) Je to průzkum veřejného mínění. Pokládá otázky týkající se korupce, zabývá se následnými odpověďmi veřejnosti a zkoumá zkušenosti dotazovaných, kteří se setkali s korupčním jednáním. V roce 2003 byly poprvé uvedeny výsledky globálního barometru korupce. Výzkum pro Transparency International připravila agentura Gallup International. 1.4.4. Světová banka a Mezinárodní měnový fond (MMF) Od roku 1998 pouţívají způsob měření korupce, u kterého výpočet zohledňuje čas, který musí strávit manaţeři firem při jednání se státními úředníky. Pravděpodobnost korupčního jednání se zvyšuje s rostoucím časem, který musí věnovat manaţeři úředníkům. 19

1.5. Korupce a lobby Neměla bych ještě opomenout pojem lobby, neboť tento termín je veřejností často ztotoţňován s korupcí. Tyto dva pojmy spolu úzce souvisí, protoţe korupce slouţí jako nástroj pro lobbing. Pro upřesnění bychom si je měli definovat. Korupce, jak jsem jiţ uvedla, je zneuţití postavení, moci nebo autority veřejného činitele k získání něčeho ve vlastní prospěch, tedy pro soukromé zisky, a to za cenu úplatků, vydíraní atd. Termín lobby se původně začal objevovat ke konci 19. století v USA, kde byli kongresmani při vstupu do kongresové haly oslovováni zástupci zájmových skupin, kteří na ně naléhali, aby hlasoval buď pro, nebo proti. Postupem času se tyto praktiky vyvíjely a zapotřebí byly hlavně informace, i dnes je to nejdůleţitější prvek pro lobbistu. Vedle sbírání informací je tu ještě jedna aktivita, která se také praktikovala, a to poskytování politické nebo finanční podpory. Někdy se stávalo, ţe se tato aktivita ubírala jiným směrem a sklouzávala k podplácení. To dělalo lobbingu špatné jméno. Pro upřesnění bych uvedla definici od autora Luigiho Graziana: Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb, ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů lobbista dodává informace a technicko-odborné expertizy, které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace. 9 Ještě bychom si měli poloţit otázku, kde končí lobbing a začíná korupce? Víme, ţe lobbista sbírá a následně nabízí informace, analýzu a podněty, jestliţe by ale nabídl místo těchto aktivit peníze, sluţbu nebo jiné plnění, které by vedlo k finančnímu nebo soukromému zisku osoby, se kterou komunikuje, snaţí se jí informovat nebo přesvědčit, dopustil by se korupce. Příkladem lobbingu můţe být boj mezi těţebními společnostmi a vodohospodáři. Státní podnik, který se stará o vodní díla, se po roce 2000 snaţil do zákona prosadit povinnost, aby těţaři platili za vodu. Jejich povinností je totiţ vytěţené doly rekultivovat. Zaváţet hluboké jámy hlínou a na té následně vysazovat stromy je velmi nákladné. Zejména v poslední době těţební společnosti zaplavují doly vodou, s regulací vodních toků mají ale 9 DAVID, Vladislav; NETT, Alexander. Korupce v právu mezinárodním, evropském a českém. Vyd. 1. Praha : C. H. Beck, 2007. 345 s. ISBN 978-80-7179-562-9. 20