Autor Ing. Vladislav Bízek, CSc. Organizace DHV CR, spol. s r. o. Název textu Právní nástroje v oblasti ochrany ovzduší Datum Březen 2001 Poznámka Text neprošel redakční ani jazykovou úpravou
9. PRÁVNÍ NÁSTROJE V OBLASTI OCHRANY OVZDUŠÍ 9.1. KATEGORIZACE NÁSTROJŮ Nástroje ochrany ovzduší, jako konečně všechny nástroje politiky životního prostředí, lze rozdělit do následujících hlavních skupin:! nástroje právní (přesněji normativní, protože i ostatní typy nástrojů jsou zakládány právními předpisy)! nástroje ekonomické! nástroje institucionální (správní úřady a instituce podpůrné)! nástroje informační! nástroje dobrovolné (ISO 14000/EMAS, ecolabelling, dobrovolné dohody) Normativní nástroje jsou jedinou kategorií, v jejímž rámci lze vybudovat ucelený systém ochrany životního prostředí. Všechny ostatní kategorie nástrojů jsou vůči nástrojům normativním v pozici podřízené (nástroje institucionální a informační) či doplňkové (nástroje ekonomické a dobrovolné). 9.2. NÁSTROJE V OBLASTI OCHRANY OVZDUŠÍ V oblasti ochrany ovzduší se uplatňují všechny výše uvedené kategorie nástrojů. Mezi nejběžnější nástroje normativní patří:! povolovací (autorizační) postupy! emisní limity (včetně termínů k jejich dosažení)! emisní stropy (včetně termínů k jejich dosažení)! imisní limity (včetně termínů k jejich dosažení)! zvláštní imisní limity a soubory opatření uplatněné při jejich překročení! technické požadavky na provoz zařízení, která znečišťují či mohou znečišťovat ovzduší! technické požadavky na výrobky, jejichž spotřebou či užíváním je nebo může být znečišťováno ovzduší (např. paliva)! technické požadavky na zjišťování emisí a úrovní znečištění! plány a programy (snižování emisí, snižování imisí)! zónace (vymezení území se zvláštními požadavky na ochranu ovzduší)! administrativní opatření (zákaz určitých činností, omezení určitých činností, uložení opatření k nápravě závadného stavu zařízení či závadného konání)! sankce Mezi nejběžnější ekonomické nástroje v oblasti ochrany ovzduší patří:! poplatky za vypouštění znečišťujících látek do ovzduší! výrobkové poplatky! sankční platby (pokuty) 2
! nástroje pozitivní ekonomické stimulace (přímé či nepřímé ekonomické zvýhodnění žádoucích výrobků a nebo činností)! obchodovatelná emisní povolení Mezi institucionální nástroje ochrany ovzduší patří, kromě správních a inspekčních orgánů, také instituce podpůrné (např. ČHMÚ) Standardními informačními nástroji jsou:! monitorování a měření! hlášení (Evropské komisi a orgánům mezinárodních úmluv)! zajištění přístupu veřejnosti k informacím! aktivní cílené informování veřejnosti! výchova a osvěta! posuzování vlivů na životní prostředí (EIA, SEA) Dobrovolné nástroje (systémy environmentálního managementu, ecolabelling, dobrovolné dohody) jsou obvykle pojímány ve vztahu k životnímu prostředí jako celku, ochrana ovzduší však prakticky vždy hraje významnou úlohu). 9.3. POROVNÁNÍ APLIKACE NÁSTROJŮ V ČESKÉ REPUBLICE A V ZAHRANIČÍ (S DŮRAZEM NA EU). Z porovnání směsi nástrojů, založené stávající právní úpravou ochrany ovzduší v České republice, s nástroji upravenými právními předpisy Evropských společenství, lze vyvodit následující závěry: 9.3.1. Normativní nástroje! velká většina možných normativních nástrojů je již v České republice zavedena (povolování, emisní limity, imisní limity, zvláštní imisní limity, technické požadavky, administrativní opatření, zónace, sankce)! emisní limity jsou aplikovány plošně bez možnosti alternativy, kterou některé právní předpisy ES umožňují (např. plány snižování emisí)! v ČR jsou vyhlášeny emisní limity všeobecně platné! emisní limity jsou aplikovány na značně širší rozsah zdrojů, než je tomu u předpisů ES! emisní limity a technické požadavky jsou v některých případech přísnější, v jiných mírnější! v ČR zatím nejsou zatím příliš běžné emisní stropy! imisní limity (obecné, nikoliv zvláštní) jsou v České republice pojaty formálně jsou prakticky pouze vyhlášeny, a nejsou stanoveny kroky prováděné při jejich překročení! zvláštní imisní limity, a zejména opatření při jejich překročení smogové varovné a regulační systémy, jsou naopak v české legislativě propracovány mnohem podrobněji 3
! zónace je v českém prostředí pojata staticky (oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší jsou taxativně vymezeny), kdežto v předpisech ES dynamicky (zóny jsou stanovovány a revidovány na základě měření)! v české legislativě a praxi se zatím příliš neuplatňují plány a programy ke snižování emisí a imisí! v české praxi zatím nejsou žádné zkušenosti s integrovanou prevencí a omezováním znečištění 9.3.2. Ekonomické nástroje! v ČR jsou, ve srovnání s EU i ostatními rozvinutými státy, velmi široce aplikovány poplatky za znečišťování ovzduší (je zpoplatněno cca 90 znečišťujících látek) a široký rozsah zdrojů znečišťování (více než 2000 velkých zdrojů, téměř 30 tisíc středních zdrojů a vysoký počet malých zdrojů)! vzhledem k výši sazeb poplatků plní tyto spíše funkci fiskální než funkci stimulativní! v ČR nejsou běžné poplatky výrobkové! v ČR jsou běžné sankční platby (pokuty)! v ČR je v oblasti ochrany ovzduší poměrně široce uplatňována pozitivní ekonomická stimulace (SFŽP, podpora na změnu vytápění)! obchodovatelná emisní povolení nejsou zatím v České republice aplikována (nejsou běžná ani v EU, dobré zkušenosti jsou v USA) 9.3.3. Institucionální nástroje! systém institucí k v oblasti státní správy ochrany ovzduší je v České republice poměrně dobře rozvinut! určitým problémem je nedokonalé oddělení kompetencí v oblasti inspekce a povolování (Česká inspekce životního prostředí vydává souhlasy k velkým a středním zdrojům znečišťování)! odborná podpora výkonu státní správy je poměrně dobře vybudována (ČHMÚ) 9.3.4. Informační nástroje V České republice jsou aplikovány všechny výše uvedené informační nástroje s výjimkou reportingu směrem k Evropské komisi (jehož institucionální a administrativní zázemí se v současné době buduje). Síť monitorovacích stanic je poměrně hustá, nesplňuje však zcela požadavky právních předpisů ES. Povinnost měřit emise a předávat naměřená data příslušným orgánům, je uložena velkému počtu provozovatelů zdrojů znečišťování ovzduší. Každým rokem je vypracovávána národní emisní inventura pro hlavní znečišťující látky v rámci databáze REZZO, problémy s úplností emisních dat se však vyskytují zejména u těkavých organických látek. 4
9.3.5. Dobrovolné nástroje V České republice již existuje poměrně velká (a rostoucí) skupina podniků, které zavedly nebo připravují zavedení systému environmentálního managementu (zejména ISO 14 000). Od roku 1994 existuje také Národní systém označování ekologicky šetrných výrobků, kde nejvýznamnější označenou skupinu výrobků představují kotle na zemní plyn. Zkušenosti s aplikací dobrovolných dohod (které jsou velmi rozšířené např. v Nizozemí) jsou v České republice naopak velmi skromné. 9.4. ZÁVĚRY Z uvedeného srovnání vyplývají následující závěry:! soubor nástrojů ochrany ovzduší je v ČR poměrně komplexní! ve srovnání s právními předpisy ES poskytuje česká úprava odpovědným orgánům (i regulovaným subjektům) nižší stupeň flexibility, což může vést k vyšším ekonomickým dopadům regulace! v české praxi zatím nejsou zkušenosti s některými prvky evropské úpravy (jiné pojetí imisních limitů, jiné pojetí zónace, integrovaná prevence a omezování znečištění, plány a programy ke snižování emisí a imisí)! obzvláštní pozornost bude vyžadovat zejména propojení regulace emisí s regulací vedoucí k dosažení požadovaných imisních hodnot a využití přitom flexibility, poskytované v rámci přístupu IPPC 5