Milan Jílek Klíčová slova: Fiskální federalismus - financování obcí - rozpočty obcí Key words: fiscal federalism - municipal finances - municipal budgets Abstract: The paper deals with the municipal budgets performance in Czech Republic within the period of last ten years. A various aspects of municipal budgets are analyzed, including the revenue, expenditure, budget balance and municipal debt. The focus is given to the small size municipalities (with less than 100 inhabitants) and to the statutory cities. Budget data, both relative and absolute indicators, are analyzed in these two clusters in order to find and define differences in their fiscal situation. In conclusion, significant differences were found in term of fiscal position of small size municipalities and statutory cities in favor of statutory cities. The contemporary situation is contributing to the widening of the difference between cities and rural areas. Úvod Obce jsou základními jednotkami územní samosprávy a důležitými subjekty regionálního rozvoje. Ústava stanoví, že obce jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít svůj majetek a které hospodaří podle vlastního rozpočtu. Zákon o obcích stanoví že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. V ČR existuje 6249 obcí (dle údajů ČSÚ z roku 2004). Jedním z charakteristických rysů novodobého vývoje českého státu je snaha o decentralizaci ve veřejné správě a o podporu rozvoje regionů. Tyto snahy nutně souvisí a musí souviset s fiskální decentralizací 4, 5. Téměř 20% obyvatel ČR žije ve statutárních městech (bez hl. města Prahy). Tato města zaujímají 2,2% celkového území ČR. Statutárních měst je 19 z celkového počtu 6249 měst a obcí, na výdajích municipálních rozpočtů v ČR (258,254 mld. Kč.) se podílejí částkou 55,921 mld. Kč., tedy cca 22% (údaje roku 2004). V obcích do 100 obyvatel žije 0,39% obyvatel ČR. Tyto obce zaujímají 3,1% celkového území ČR. Obcí do 100 obyvatel je 563 z celkového počtu 6249 měst a obcí. Cíl a metodika Cílem příspěvku je zhodnotit vývoj rozpočtů obcí v ČR, současně také zjistit a popsat rozdíly ve fiskální situaci malých obcí (méně než 100 obyv.) a statutárních měst. Zdrojem dat pro analýzu jsou bilance příjmů a výdajů a výkazy o plnění rozpočtů obcí. Data souhrnných bilancí jsou analyzována od roku 1994 do roku 2004, tedy v časové řadě jedenácti let, data z výkazů o plnění rozpočtů jednotlivých obcí v roce 2004. Vývoj rozpočtů obcí je analyzován z následujících hledisek: 1) Podíl obecních rozpočtů na veřejných rozpočtech; 2) Příjmy rozpočtů obcí z hlediska jejich výše a struktury; 3) Výdaje rozpočtů obcí z hlediska jejich výše a struktury; 4) Saldo hospodaření obecních 209 Hradecké ekonomické dny 2006
rozpočtů, jeho výše a struktura; 5) Zadlužení obcí. Uvedená hlediska jsou zkoumána v členění za všechny města a obce v ČR, za města a obce s počtem obyvatel menším než 100 obyvatel a za statutární města (bez hl. města Prahy). Do analýzy jsou zahrnuta všechna statutární města a v kategorii obcí do 100 obyvatel výběr 111 obcí z celkového počtu 563 obcí v této velikostní kategorii (údaje k 1.1 2004). Všechny vybrané obce v této kategorii jsou z Jihočeského kraje. Analýza agregovaných hodnot za města a obce ČR ukazuje na celkové tendence ve vývoji obecních rozpočtů. Analýza malých obcí a měst statutárních má metodou srovnání poukázat na případné rozdíly ve fiskální situaci těchto (extrémních) kategorií municipalit. Předmětem srovnání jsou ukazatele struktury a absolutní ukazatele v přepočtu na jednoho obyvatele. Výsledky a diskuse a) Souhrnná charakteristika vývoje hospodaření rozpočtů obcí a měst ČR Důležitým ukazatelem decentralizace ve veřejných financích je podíl příjmů obcí na celkových veřejných příjmech. Hodnota tohoto ukazatele se zvýšila z 18,4% v roce 1994 na 23,4% v roce 2004. Zmíněný ukazatel však není zcela dostačující pro hodnocení, neboť důležitá je také struktura příjmů a stupeň daňové autonomie obcí. Bližší pohled naznačuje, že dynamika růstu podílu daňových příjmů obcí na daňových příjmech veřejných rozpočtů není zdaleka tak vysoká (jejich podíl činil 10,15% v roce 1994 a 11,95% v roce 2004). Zároveň lze konstatovat, že stupeň daňové autonomie obcí v ČR je nízký 1, 3. Struktura příjmů obcí (2004) ukazuje, že obce disponují dvěma hlavními druhy příjmů, daňovými příjmy (47%) a dotacemi (39%). Lze říci, že podíl daňových příjmů se snižuje a naopak podíl dotací se zvyšuje. Tento trend není v souladu s posilováním finanční samostatnosti obcí. Vyplývá-li z analýz poměrně vysoká rostoucí dynamika podílu dotací na celkových příjmech obcí, situace je rozdílná u dotací běžných a kapitálových. Dynamika podílu běžných dotací je vysoká, zatímco podíl kapitálových dotací stagnuje pod úrovní 10% celkových příjmů obcí. Daňové příjmy obcí ve sledovaném období neustále rostly, a to poměrně vyrovnaným tempem (v průměru indexem 1,08 ročně v letech 1997 až 2004). Lze konstatovat, že daňové příjmy jako celek, i přes poměrně časté změny v daňovém určení, byly ex-post ve sledovaném období stabilizujícím prvkem obecních rozpočtů. Časté změny v daňovém určení však vnášely (ex-ante) nejistotu do sestavování rozpočtů obcí a do jejich střednědobého rozpočtového plánování. Tempo růstu daňových příjmů je však nutno je vnímat v kontextu dynamiky výdajů obcí. Dynamika výdajů obcí převyšovala dynamiku daňových příjmů. Lze konstatovat, že tato disproporce je jednou z příčin resp. průvodních jevů nedostatečné fiskální decentralizace. Situace u druhého nejvýznamnějšího příjmu obcí, tedy u běžných dotací, je rozdílná. Průměrné roční tempo růstu je zde vyšší než u příjmů daňových (1,25 v období 1997-2004), avšak je značně rozkolísané. V souvislosti s dotacemi do rozpočtů obcí je nutné poznamenat, že běžné dotace mají charakter dotací účelových a zúčtovatelných, které podléhají finančnímu vypořádání. 210 Hradecké ekonomické dny 2006
Při analýze výdajové stránky územních rozpočtů na první pohled upoutá významná změna ve struktuře výdajů. Jestliže poměr běžných a kapitálových výdajů obcí v roce 1994 činil 60:40, v roce 2004 to bylo již 70:30. Tato změna byla dána rozdílnou dynamikou obou druhů výdajů ve sledovaném období. Výrazný růst výdajů obcí souvisí nejen s růstem cen služeb, mezd, surovin a energií, ale také s rostoucím rozsahem úkolů, které stát obcím ukládá. Tento faktor také vysvětluje vyšší dynamiku běžných výdajů obcí a jejich rostoucí podíl na celkových výdajích. Vzhledem k velkému národohospodářskému významu kapitálových výdajů obcí (podílejí se cca 11% na hrubé tvorbě fixního kapitálu a 54% na kapitálových výdajích veřejných rozpočtů, údaje roku 2001 2 ) a vzhledem k velké potřebě kapitálových výdajů obcí, je nutné tendenci poklesu jejich podílu na výdajích obcí hodnotit negativně. Celkové saldo rozpočtu obcí bylo v letech 1994 až 2004 převážně deficitní, s výjimkou roků 1998 a 1999. Tyto deficity z hlediska jejich významu v deficitu veřejných financí (cca 9,8 mld. Kč. v roce 2004) nejsou závažné. Do roku 1999 existoval přebytek běžného rozpočtu obcí i po vyloučení přijatých běžných dotací. Obce tak byly schopny financovat běžné výdaje z daňových a nedaňových příjmů a ještě generovat přebytek k financování části kapitálových výdajů. Vzhledem k vysoké dynamice běžných výdajů obcí (také v souvislosti s nárůstem činností v rámci přenesené působnosti) je od roku 2000 saldo běžného rozpočtu bez započtení běžných dotací více a více deficitní. Běžné dotace umožňují fakticky dosahovat přebytků běžného rozpočtu. Tento přebytek však není dostatečný k financování deficitu rozpočtu kapitálového. Celkově jsou tedy rozpočty obcí deficitní, což se projevuje v růstu zadlužení a zřejmě i v nižší dynamice kapitálových výdajů. Zadlužení obcí z hlediska národohospodářského nepředstavovalo ve sledovaném období výrazný problém. Podíl dluhu obcí na konsolidovaném dluhu vládního sektoru činil dle údajů MFČR v roce 2004 11,35%. Počet zadlužených obcí v ČR se však zvýšil z 1964 v roce 1994 na 3217 v roce 2004 (údaje MFČR). Na zadlužení obcí v ČR se podílí tři základní zdroje: emise komunálních obligací, přijaté úvěry a přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy 6. Ministerstvo financí uvádí, že se v roce 2004 úvěry podílely na celkovém dluhu obcí 51,5 % a komunální obligace 32 %, přičemž celkový dluh obcí dosáhl úrovně 74,8 mld. Kč. Uvedené údaje jsou značně ovlivněny zadlužením statutárních měst. Podíl hlavního města Prahy na celkové zadluženosti obcí dosáhl v roce 2004 45%, podíl devatenácti statutárních měst dosáhl 16%. b) Obce a města do 100 obyvatel a statutární města Při pohledu na strukturu příjmů obcí zaujme výrazně větší podíl daňových příjmů u statutárních měst oproti obcím do 100 obyvatel. Zdůvodnění tohoto rozdílu lze hledat nejen v rozdílném koeficientu velikostní kategorie obce pro sdílení daňových příjmů (u obcí do 100 obyv. 0,4213, u měst 100 001 až 150 000 obyv. 1,0393, u měst 150 001 a více 1,6715), ale také ve větší výtěžnosti u daně z nemovitostí a daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti. U dotací je patrný vyšší podíl běžných dotací u statutárních měst, kdy příčinnou je zejména financování rozsáhlé přenesené působnosti. Naopak, u kapitálových dotací je zřejmá velká potřeba i čerpání těchto dotací u malých obcí. U výdajů v druhovém členění lze nalézt velmi podobnou strukturu, kdy u obou skupin běžné výdaje činí cca 70% výdajů celkových. 211 Hradecké ekonomické dny 2006
TAB. 1: Porovnání procentní struktury příjmů a výdajů obcí do 100 obyvatel a statutárních měst roce 2004 Běžné příjmy (do 100 obyv.) 51,40 Běžné příjmy (stat. města) 59,85 Daňové příjmy (do 100 obyv.) 36,92 Daňové příjmy (stat. města) 50,87 Běžné dotace (do 100 obyv.) 23,03 Běžné dotace (stat. města) 31,00 Kapitálové dotace (do 100 obyv.) 22,93 Kapitálové dotace (stat. města) 4,69 Kapitálové příjmy (do 100 obyv.) 2,64 Kapitálové příjmy (stat. města) 4,46 Zajímavé je také hodnocení výše příjmů i výdajů obou skupin v přepočtu na jednoho obyvatele. Obce do 100 obyv. se svými 6116 Kč. daňových příjmů na 1 obyvatele dosahují pouhých 54% průměru ČR, zatímco statutární města jsou na 118%. Přitom u nedaňových příjmů obě skupiny získávají zcela srovnatelný objem příjmů a jsou na 103 resp. 104% národního průměru. U výdajů je patrná dvoutřetinová výše výdajů u malých obcí ve srovnání s průměrem ČR, přičemž statutární města se pohybují cca na 108% národního průměru. TAB. 2: Srovnání příjmů i výdajů na obyvatele u obcí do 100 obyv. a statutárních měst ve vztahu k průměru ČR roce 2004 % V Kč/ob. prům. ČR Příj. celk. (do 100 ob.) 16566 68 Příj. celk. (stat. města) 26309 108 Daň. př. (do 100 ob.) 6116 54 Daň. př. (stat. města) 13384 118 Nedaň. př. (do 100 ob.) 2399 104 Nedaň. př. (stat. města) 2362 103 Kapit. př. (do 100 ob.) 437 40 Kapit. př. (stat. města) 1175 108 Běžné dot. (do 100 ob.) 3814 50 Běžné dot. (stat. města) 8155 106 Kapit. dot. (do 100 ob.) 3799 198 Kapit. dot. (stat. města) 1234 64 Běžné výdaje do (do 100 obyv.) 69,73 Běžné výdaje (stat. města) 70,29 Kapitálové výdaje (do 100 obyv.) 30,27 Kapitálové výdaje (stat. města) 29,71 % Kč/ob. prům. ĆR Výd. celk. (do 100 ob.) 17269 68 Výd. celk. (stat. města) 27387 108 Běžné výd. (do 100 ob.) 12220 69 Běžné výd. (stat. města) 19251 109 Kapit. výd. (do 100 ob.) 5048 66 Kapit. výd. (stat. města) 8136 107 Výše uvedené údaje se promítají do salda hospodaření obcí a měst. Údaje jsou pro srovnatelnost analyzovány v přepočtu na obyvatele respektive v přepočtu na 1000 Kč. daňových příjmů. Při přepočtu na obyvatele vychází celkové saldo u obcí do 100 obyvatel -703 Kč., zatímco u statutárních měst je to -1078 Kč. Vzhledem k nižší úrovni daňových příjmů u malých obcí je však obrázek o velikosti salda jiný při přepočtu na 1000 Kč. daňových příjmů (-115 Kč. do 100 obyv., -81 Kč. u statut. měst.) Statutární města v roce 2004 však vykázala zadlužení ve výši 5926 Kč/obyv., což je 6krát více, než byl dluh na obyvatele u měst a obcí do 100 obyvatel (981 Kč./obyv.) 212 Hradecké ekonomické dny 2006
TAB. 3: Saldo rozpočtu obcí a měst v přepočtu na 1 obyv. a na 1000 Kč. daňových příjmů v roce 2004 V Kč. na 1 obyvatele V Kč na 1000 Kč. daňových příjmů Saldo celkem Obce do 100 obyv. -703-115 Statutární města -1078-81 Závěry 1. Zvyšuje se absolutní i relativní velikost rozpočtů obcí. Stagnuje však podíl obcí na daňových příjmech veřejných rozpočtů. Toto je v rozporu s fiskální decentralizací ve veřejných financích. 2. V daňových příjmech obcí převládají výrazně sdílené daně, jež se svým charakterem podobají obecným dotacím. Daňová pravomoc obcí je zanedbatelná. V dotacích obcím převládají dotace účelové, a to i mezi dotacemi běžnými. Podíl kapitálových dotací stagnuje. Tento způsob financování nepřispívá k finanční samostatnosti obcí. Systém dotací obcím je navíc velmi nepřehledný. 3. Výrazně se mění struktura výdajů obcí. Roste podíl výdajů běžných a klesá podíl výdajů kapitálových. Vzhledem k existujícím potřebám kapitálových výdajů je tento trend negativní. 4. Rozpočty obcí jako celek hospodaří s deficitem. Bylo tomu tak v celém sledovaném období. Kvalitativně se však situace změnila. Projevuje se zde rozpor mezi narůstajícím rozsahem přenesené působnosti obcí a dotacemi určenými na tuto činnost. Obce se potýkají s nedostatkem prostředků na činnost v samostatné působnosti. 5. Výše uvedený nedostatek prostředků se projevuje ve stagnaci kapitálových výdajů obcí, a to i přes objektivní potřebu jejich realizace. Současný stav lze označit jako kumulaci vnitřního dluhu obcí, kdy obce odkládají realizaci kapitálových výdajů. Lze vysledovat, že i přes z toho vyplývající tlak na zadlužování obcí se obce chovají velmi umírněně a dluh roste poměrně pomalu. 6. Existují významné rozdíly ve fiskální situaci malých municipalit a velkých měst. Znevýhodnění malých obcí z hlediska daňových příjmů se projevuje v jejich celkově vyšší závislosti na dotacích. Vzhledem ke složitosti dotačního systému a jeho administrativní náročnosti nelze považovat tento stav za uspokojivý. I přes účelové dotace směřující do rozpočtů malých obcí jsou celkové příjmy i celkové výdaje malých obcí v přepočtu na obyvatele výrazně nižší ve srovnání se statutárními městy i s národním průměrem. Na straně výdajů se to týká nejen výdajů běžných, ale i výdajů kapitálových. Lze konstatovat, že uvedený stav je překážkou dynamičtějšímu rozvoji malých obcí a dále přispívá k prohlubování rozdílu mezi venkovem a městy. Použitá literatura: (1) JÍLEK, M.Fiskální federalismus a rozpočty obcí v ČR. In: Theoretical and Practical Aspects of Public Finance. Praha: Oeconomica, 2005, 13 s, ISBN 80-245-862-1 (2) JÍLEK, M. Kapitálové výdaje obcí. Sborník z mezinárodní konference "Firma a konkurenční prostředí". PEF MZLU. Brno, 2003, s. 51-63, ISBN 80-7157-700-6 213 Hradecké ekonomické dny 2006
(3) KUBÁTOVÁ, K. Daňová autonomie nižších vládních úrovní v ČR a v porovnání se zeměmi EU. Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. VŠE, Praha, 2002 (4) OATES, E.W. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 1999, vol. XXXVII, (3), p. 1120-1149. (5) PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, ISBN 80-7261-086-4 (6) TESAŘ, L. Zadluženost obcí a krajů. Veřejná správa, 2003, vol. XIV, (č. 18), s. I- VIII (příloha). Práce vznikla v rámci řešení výzkumného záměru MSM6007665806. Kontakt: Ing. Milan Jílek, Ph.D. Katedra účetnictví a financí Zemědělská fakulta Jihočeská univerzita, Studentská 13, 370 05, České Budějovice, tf.: 38 777 2470, e-mail: jilek@zf.jcu.cz. 214 Hradecké ekonomické dny 2006
Zygadlo Jerzy NIESTANDARDOWE FORMY ZATRUDNIANIA NA POLSKIM RYNKU PRACY zastosować job-sharing. Z reguły jest to wykluczone na stanowiskach kierowniczych lub specjalistycznych, związanych z dużą odpowiedzialnością. Job-sharing może być zastosowany zgodnie z polskim prawem pracy, przy wykorzystaniu zasad zatrudniania pracowników w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że pracownicy, którzy dzielą między siebie stanowisko pracy, nie ponoszą wspólnej odpowiedzialności majątkowej. 8 Telepraca jest nie tylko zmianą miejsca wykonywania pracy, ale także zmianą sposobu organizacji i wykonywania zadań składających się na procesy pracy. Może to być zatrudnianie pracowników na indywidualnych zasadach poza siedzibą zakładu pracy, z pominięciem zasady bezpośredniego podporządkowania pracodawcy, tzw. teleworkers albo pozostawanie w dyspozycji pracodawcy i w pogotowiu do świadczenia pracy i podejmowanie zatrudnienia wyłącznie w razie zlecenia wykonywania określonych prac (on call work). Szczególną odmianą telepracy jest praca w tzw. telecentrach czyli miejsc oddalonych od pracodawcy i niekontrolowanych przez niego, pracę wykonywaną innych przedsiębiorstwach niż zakład pracy, pracę wykonywaną z dali z miejsc wyposażonych przez pracodawcę w środki komunikacji przetwarzania danych powiązanych elektronicznie lub w innych z siecią komunikacyjną i informatyczną pracodawcy. Pracodawca określa zadania dla telepracowników wraz z warunkami i terminami realizacji. Telepracownicy rozliczni są zwykle z wykonania zadań. W Polsce telepraca nie jest stosowana na nie dużą skalę. Jednak w przyszłości wraz z upowszechnianiem się technologii informatycznej może być dla wielu firm sposobem na poprawę jakości i wydajności pracy oraz zmniejszenie jej kosztów. Eksperci zajmujący się rynkiem pracy przewidują, że w najbliższych latach najpopularniejsze staną się formy zatrudnienia, które obecnie nie są nawet jeszcze wszystkim znane. Korzystanie z nietypowych form zatrudnienia spowodowane jest wysokimi kosztami pracy i koniecznością sprostania wymogom konkurencji. Bibliografia: (1) DRZEWIECKA, E. Samozatrudnienie i inne umowy cywilnoprawne [w:] dodatek Praca i Podatki, Gazeta Prawna Nr 180, 2005 r. (2) FLOREK, L., ZIELIŃSKI, T. Prawo pracy, C.H. Beck, Warszawa 2004, s.60. (3) KUBOT, Z. Szczególne formy zatrudnienia i samozatrudnienia [w:] Szczególne formy zatrudnienia, red. Kubot Z. Wrocław 2000, s.134. (4) MAŁECKA, M. Jak zatrudniać? Etat czy współpraca? Wyd. Infor, Warszawa 2003, s. 10-12, 17. Kontakt: Zygadło Jerzy mgr 50-370 Wrocław ul. Smoluchowskiego 25 071 320 23 81 t.mobile +48 606433790, e-mail: Jerzy.Zygadlo@pwr.wroc.pl 8 Drzewiecka E., Samozatrudnienie i inne umowy cywilnoprawne [w:] dodatek Praca i Podatki, Gazeta Prawna Nr 180, 2005 r. 554 Hradecké ekonomické dny 2006
Sborník příspěvků z konference Hradecké ekonomické dny 2006 Výkonný redaktor: Ing. Pavel Jedlička, CSc. Rok a místo vydání: 2006, Hradec Králové Vydání: první Náklad: 120 ks Vydalo nakladatelství Gaudeamus při Univerzitě Hradec Králové jako svou 613. publikaci ISBN 80-7041-895-8 555 Hradecké ekonomické dny 2006