Odpov di kraj eské republiky na otázky Evropské komise k budoucnosti kohezní politiky EU Východiska pro zpracování návrhu odpov di: Návrh odpov dí vychází z doposud projednaných názor kraj. Je d ležité vzít v úvahu, že otev ená diskuse má za cíl p inést od vodn né nám ty k návrhu záv r 5. kohezní zprávy. Jestliže neexistuje pouze jediné možné ešení, potom je ú elem zodpov zení otázek získat k posouzení variantnost ešení, nikoliv jejich unifikaci. ZVÝŠENÍ P ÍNOSU POLITIKY SOUDRŽNOSTI PRO EVROPU 1. Jak dosáhnout t sn jšího sepjetí strategie Evropa 2020 a politiky soudržnosti na úrovni EU, národní a nižší? Pokud má dojít k napln ní ambice propojit politiku soudržnosti se Strategií Evropa 2020, pak musí vycházet z ur ení cíl, které reflektují propojení makro a mikro faktor p sobící na rozvoj a hospodá skou a sociální soudržnost jak na úrovni EU, tak lenských zemí a region. Pro každou úrove na základ toho mohou být zpracovány strategie k dosažení cíl, které budou vycházet a reagovat na Ak ní plány reforem a národní programy Strategie 2020 a zárove budou odrážet realitu a specifika region a lenských zemí. Politika soudržnosti musí proto klást d raz a vycházet z prosazování principu územní soudržnost (rozvoj na úrovni region, m st a obcí). Jde tak o spojení v zásad t í strategií. Zajišt ní makroekonomické stability, plán reforem a konkurenceschopnosti (politika Strategie Evropa 2020) a regionální politiku akcentující hospodá skou a sociální soudržnost na úrovni zejména region a lenských zemí. To pak spole n vede k definování cíl a zam ení se na jejich pln ní prost ednictvím strategií. Cíle musí být omezené, z toho pak vyplývá i omezený po et priorit na úrovni EU a lenských zemích podle jejich kategorie z pohledu konkurenceschopnosti. Omezený po et priorit politiky soudržnosti je v zásad nesystémový požadavek, pon vadž se zam uje cíl za zp sob jeho napln ní. Opodstatn ná je pouze omezenost priorit z pohledu principu koncentrace tak, aby mohly být napln ny cíle v rámci zvyšování konkurenceschopnosti. Politika soudržnosti musí být st edn dobou strategií, která klade d raz na ízení (plánování, organizování, regulování, kontrolu) zm n na úrovni region (prosazení principu subsidiarity) k dosažení cíl, které jsou odvozeny od cíl na úrovni lenských zemí a EU. Nutným p edpokladem je makroekonomická stabilita v lenských zemích a fungování Jednotného vnit ního trhu EU, který je základním p edpokladem hospodá ského r stu a zam stnanosti. 1
V praxi politiky soudržnosti je proto nutné mít od samotného po átku programování jednotný model, tzn. model konkurenceschopnosti region (viz index konkurenceschopnosti), který by m l sloužit ke stanovení cíl na úrovni EU, lenských zemí a region. Jednak model umož uje definovat m itelné cíle a tím klást d raz na efektivnost a ú innost politiky soudržnosti na úrovni EU, lenských zemí a region. Tento p ístup pak umožní nejen p ímou návaznost na Strategii Evropa 2020, ale i na Pakt stability, plán reforem a další politiky EU i lenských zemí. Spole ný strategický rámec a opera ní programy, v etn p eshrani ní a mezinárodní spolupráce tak mohou mít stanoveny cíle (m itelné a hodnotitelné v návaznosti na index konkurenceschopnosti), pro které je možné zpracovat rozvojovou strategii intervencí zam ených na dosahování cíl (nap. jak má vypadat konkurenceschopnost v roce 2020 na úrovni EU (Strategie Evropa 2020) v rámci lenských zemí a region a m st. Úkolem proto je, aby se práce p ednostn zam ily na definování cíl, nikoliv priorit. Ty z cíl nutn vycházejí. Cíle na úrovni EU jsou v zásad obsaženy v rámci Strategie Evropa 2020. Cílem politiky soudržnosti je pak definovat cíle a sm ry nutného rozvoje na úrovni lenských zemí (viz kategorizace zemí z podhledu podílu na politice soudržnosti), tak region, na základ reálných rozdíl mezi lenskými státy a regiony (NUTS II). Jde o zohledn ní významu investi ních rozvojových strategií a jejich dopad na zvyšování konkurenceschopnosti, m eno HDP, ale i indexem konkurenceschopnosti na úrovni celé EU a jednotlivých lenských zemí, resp. region. Konkrétní územní zam ení t chto strategií musí vycházet ze stupn jejich rozvinutosti, tedy míry konkurenceschopnosti stát a region (NUTS II). Intervence politiky soudržnosti musí vycházet ze st edn dobé strategie napln ní cíl na základ reflektování pot eb EU, lenských stát a region. Priority na úrovni území musí být výsledkem mixu investi ních strategií v r zných tématech a oblastech, které nemusí pln odrážet priority na úrovni SSR. Musí být ale prokázána p ímá vazba na dosažení cíl (p i zohledn ní principu p í in a následk a strategie rizik) ve vztahu k danému území. Regiony podporují vícefondovost opera ních program tak, aby s ohledem na stanovené cíle byla v praxi zajišt na kompaktnost rozvoje území. Na úrovni SSR a OP je nutné zajistit p ímý vztah na napl ování stanovených cíl (Strategie EU 2020 - konkurenceschopnost) ve vztahu k lenské zemi /regionu s ohledem na stupe jeho rozvinutosti, a tomu p izp sobit nejen priority a zp sob jejich dosažení, ale i výši intervencí OP by pak obsahovaly dva hlavní sm ry: - p ínosy OP k napln ní priorit SSR, resp. Strategie Evropa 2020 - p ínosy OP k územní soudržnosti na úrovni EU, lenský stát, region (NUTS II) 2
2. M la by p sobnost smlouvy o partnerství pro rozvoj a investice sahat i za rámec politiky soudržnosti? Pokud ano, do jakých oblastí? Smlouva o partnerství, která by m la být v rámci lenského státu ádn prodiskutována s relevantními partnery, by m la platit výhradn pro investice v rámci politiky soudržnosti a pro napln ní cíl na úrovni lenských zemí a region (NUTS II). Transparentní závazek by vyjád il reálný a realizovatelný cíl, kterého má být dosaženo politikou soudržnosti pro každou lenskou zemi. Nedílnou sou ástí této smlouvy jsou i Podmínky paktu stability pro každou lenskou zemi, která je však vnímána jako podmínka spojená se strategií vyjád enou ve SRR a OP, ale není projednávána v rámci SRR a OP. Pakt stability a jeho vyhodnocování je dokumentem, který stanoví makroekonomické podmínky, za kterých se má Smlouva o partnerství realizovat (vazba na analýzu rizik). Díl í záv ry: Je nezbytné, aby politika soudržnosti byla svébytnou politikou a m la od samotného po átku jasn vymezena pravidla a byla odd lena jak od pln ní Strategie Evropa 2020, i když je s ní p ímo co do cíl spojena, Paktu stability a plánu reforem lenských zemí. V rámci politiky soudržnosti nesmí docházet k možnosti duplicit i podmín nosti s jinými závazky vyplývajících ze závazk dalších politik EU, v etn Strategie Evropa 2020. Smlouva o partnerství by se m la vztahovat pouze a výhradn k pln ní závazk, které si lenské zem vyjednají pro využívání finan ních prost edk politiky soudržnosti v rámci rozpo tu politiky soudržnosti v etn rozvoje venkova, který je v sou asnosti sou ástí Spole né zem d lské politiky. 3. Jakým zp sobem lze dosáhnout siln jšího tematického zam ení na priority strategie Evropa 2020? Obecná východiska Strategie Evropa 2020 vychází z poznání, že budoucnost a konkurenceschopnost Evropy je spojena s realizací reforem s d razem na priority znalostní spole nosti, v dy výzkumu a udržitelném rozvoji a hospodá ské, sociální a územní soudržnosti. Úrove jednotlivých lenských stát a region (NUTS II) z pohledu hospodá ské a sociální soudržnosti, jak ukazují analýzy, v etn 5.KZ, však není stejná a p í iny a tedy i volba strategie musí reflektovat a vycházet z reálných podmínek, resp. stupn rozvinutosti t chto region. Vzhledem k tomu, že Strategie 3
Evropa 2020 v zásad odráží spole nou vizi rozvoje, je správné stanovit cíle ve st edn dobém horizontu, které vychází z této Strategie. Je logické, že konkurenceschopnost nejen firem, ale i stát a region je odvislá od provedení pot ebných a nezbytných reforem. Díl í záv ry: Základem politiky soudržnosti není volba priorit, ale stanovení cíl, kterých má být politikou soudržnosti dosaženo ne jen na úrovni EU a lenských zemí, ale region (NUTS II) Politikou soudržnosti prosazovat nejen spole né cíle, ale i spole ný p ístup co do vnímání faktor konkurenceschopnosti a reforem (viz index konkurenceschopnosti) a to na úrovni nejen lenských stát, ale i region, Politika soudržnosti musí vycházet z územní soudržnosti. Základem je možnost stanovení takového mixu intervencí a priorit, který umožní zam it se ve st edn dobé strategii na dosažení stanoveného cíle (konkurenceschopnost dle úrovn rozvinutosti lenského státu/regionu) a od nich odvíjet OP, resp. SSR. Tím dojde k provázání s národními programy rozvoje lenských zemí, v etn reforem a regionálními investi ními strategiemi region a m st. Úkolem je hledání pr se ík tematického p ístupu /viz priority a jejich omezený po et/ s koncepcemi region, které musí doložit a prokázat jak napl ování cíl priorit, tak i strategii, jak je dosáhnout. Zam it se na siln jší vazby mezi tematickým zam ením a dopady ve vztahu ke konkrétnímu území, nikoliv však shora dol, ale zespoda nahoru. K tomu slouží jak víceúrov ové ízení, tak i partnerství. Regiony souhlasí se záv ry sm rem k reform adicionality bez dopadu na zvýšení administrativní zát že p íjemc. Sou asn ale nesouhlasí, aby byla adicionalita vázána na dohled dodržování konvergen ních a stabiliza ních program. 4. Jakým zp sobem by mohl systém podmínek, pobídek a ízení zam eného na výsledky zefektivnit politiku soudržnosti? Není d vodné hledat další motiva ní nástroje, další sytém pobídek. Tento p ístup se nejeví jako ú elný a smysluplný. Základem politiky soudržnosti je st edn dobý rozvoj. Ten vyžaduje stabilitu a možnost vycházet z plánu, strategie a analýzy rizik p i odpovídajícím zam ení na dosažení m itelných cíl 4
5. Jakým zp sobem by se dalo dosáhnout v tšího zam ení politiky soudržnosti na výsledky? Základem je vycházet p i politice soudržnosti z jednoho modelu, viz 11 pilí konkurenceschopnosti s tím, že m itelnost ešených problém a zavedení m itelných parametr pro vyhodnocování efektivity investic umožní pr b žn vyhodnocovat a ídit investi ní politikou popsanou Smlouvou o partnerství, SSR a OP. Existuje možnost v rámci hodnocení zajistit návaznost na sledované údaje EUROSTATEM, SÚ ale i s dalšími objektivn zjiš ovanými údaji. Zavedení vícekriteriálního modelu hodnocení na úrovni lenských zemí a region, který umožní nejen kvantifikovat problémy daného území, ale i posuzování vlivu intervencí OP (za tím ú elem je nezbytné postavit celý systém OP na územním principu, kde bude možné m it intenzitu míry zm n NUTS II, NUTS III, m st a p iléhající území atd..). Regiony podporují takovou kohezní politiku, která umožní ešit témata hospodá ské, sociální a územní soudržnosti s tím, že zvláštní d raz bude kladen na socioekonomické problémy region, na širší území m st, periferie uvnit region, funk ních zem pisných celk nebo demografické problémy. Regiony podporují vytvo ení takových podmínek v rámci regionálních program, které umožní na odpovídající úrovni ešit v kontextu cíl kohezní politiky problematiku širšího území m st, resp. skupin n kolika m st. Regiony podporují takové iniciativy, které p isp jí v rámci ešení socioekonomických problém region ke zvýšení efektivity kohezní politiky 6. Které priority by m ly být povinné? Pokud politika soudržnosti vychází s propojení ze Strategie 2020, pak je logické, že na úrovni SSR, není nutné m nit a dopl ovat priority. Díl í záv ry: Zavedením indexu konkurenceschopnosti viz 11 pilí (5.KZ) jde v zásad o priority, které p edstavují faktory, které ovliv ují konkurenceschopnost. Omezený po et priorit SSR neznamená omezený po et priorit OP. Ty by m ly vyjad ovat popis strategií, v etn volby zam ení investic k dosažení jak cíl SRR, tak i OP. 5
Smlouva o partnerství by m la obsahovat strategie SSR a OP, kdy musí odvíjet své strategie na p ímou vazbu (cíle, ukazatele) hospodá ského a sociálního rozvoje, tak i územní soudržnosti na úrovni NUTS II. POSÍLENÍ ÍZENÍ 7. Jak m že politika soudržnosti lépe zohlednit klí ovou úlohu, kterou v rozvojových procesech a p i vzniku makroregionálních strategií hrají m stské oblasti a území se zvláštními zem pisnými charakteristikami? Smlouva o partnerství a Spole ná strategie rozvoje musí vycházet z principu víceúrov ového ízení, které klade d raz na konkurenceschopnost státu a region (NUTS II) a významnosti m st pro rozvoj jak na úrovni lenského státu, tak i regionu. Pokud základem na úrovni EU a lenských zemí je definovaný cíl, pak návaznost na tyto cíle mohou být p ijaty na úrovni region a m st jim odpovídající strategií. Díl í záv ry: Rozhodující je prosazení územního principu v rámci programování. Odv tvový tematický p ístup je rozpracován ve vztahu k danému území a to bu ve form koncepcí místního rozvoje, nebo IPRM (integrovaných plán rozvoje m st, resp. jejich širšího území). Základem a východiskem musí být územní soudržnost s odlišením celostátní, regionální a místní/m stské úrovn ve všech oblastech /prioritách/, kterých se politika soudržnosti týká. Regiony vítají zachování podpory p eshrani ní spolupráce jako vhodného nástroje k ešení specifických problém p íhrani ních region. Regiony s ohledem na koncentraci ešení jejich problém nepodporují, aby se sou ástí politiky soudržnosti staly makroregionální strategie. 8. Jak lze prohloubit partnerský p ístup a využívání spolupráce s místními a regionálními ú astníky, sociálními partnery a ob anskou spole ností? Zpracovat a projednávat všechny dokumenty politiky soudržnosti tak, že je možné jasn prokázat vazbu mezi cíli a zájmy na úrovni místní a regionální, v etn prosazování zájm r zných skupin (nap. zam stnavatelé). V pot ebných souvislostech aplikovat model konkurenceschopnosti a s vyjád ením indexu konkurenceschopnosti na úrovni lenských zemí, region : SSR rámec priorit 6
OP (ve všech tématech, prioritách) Koncepce místního rozvoje, IPRM (širší území m st) Ú INN JŠÍ A JEDNODUŠŠÍ PROVÁD CÍ SYSTÉM 9. Jak lze zjednodušit proces auditu a sjednotit audity provád né lenskými státy a Komisí, aniž by byla snížena vysoká míra jistoty auditu prost edk vynakládaných na spolufinancování? Návrh na zjednodušení je zam it se na odstran ní specifik dotací fond EU a národních dotací jak v oblasti ú tování, tak i kontrol. Zavedení jednotného systému financování v rámci národních legislativ, p ípadn, pokud je to nezbytné, i vydáním sm rnice EU, nikoliv formou Na ízení ES. P enos v oblasti kontroly na lenský stát nemusí nutn znamenat dosažení celkové efektivity ídících a kontrolních systém. Práv celková efektivita systému je klí ovým parametrem pro provád ní zm n. Regiony souhlasí se zavedením schvalování ú etní záv rky pouze za podmínky, pokud to umožní áste nou ro ní uzáv rku program a pokud to p isp je ke zp esn ní podmínek realizace program v ase (nikoliv ex-post, jako je to obvyklé ve stávajícím období). Regiony nepodporují proplácení výdaj lenskému státu až po jeho proplacení p íjemc m a rovn ž nesouhlasí se zavedením motiva ních prvk. Zavedení nové kvality do ízení kohezní politiky (a to nejen na stran orgán zodpov dných za ízení program, ale také na stran Evropské komise) zvýšením d razu na stanovení cíl a jejich m itelnost a d sledné vyhodnocování ú ink pomoci a p ijímání odpovídajících opat ení, jsou dostate né. Regiony souhlasí se zavedením spole ných pravidel na úrovni EU, v etn sjednocení pravidel mezi fondy tak, aby se snížili administrativní zát ž a odstranily se stávající bariéry. 7
10. Jaký zp sob uplat ování zásady proporcionality by mohl snížit administrativní zatížení p i ízení a kontrole? M la by pro programy územní spolupráce existovat specifická zjednodušující opat ení? Zásadní je obsaženo v odpov di na otázku 9. Sjednocení pravidel pro evropské fondy a národní programy podpor bude možné významnou m rou snížit duplicity a soub žn vytvá ené administrativní struktury, v etn IT apod.. Díl í záv ry: Sjednocení podmínek a požadavk na financování projekt do národní legislativy lenských zemí, nap. formou Sm rnice ES a tím odstranit specifika p i erpání podpory z národních zdroj a evropských fond. dojde tím ke zjednodušení a jednotnosti pravidel. Umožnit, aby systém kontroly se odvíjel od pravidel v lenských zemích, kdy je možné nap. formou Sm rnice ES dosáhnout sjednocení jejich systému a tím v lenských zemích zajistit jednotný systém kontroly a tím vytvo it podmínky pro zapojení všech finan ních a kontrolních orgán. 11. Jak lze p i definování pravidel zp sobilosti nastavit správnou rovnováhu mezi obecnými pravidly spole nými pro všechny fondy a zárove zohlednit odlišnosti, které mezi fondy existují? Otázka vychází z dosud existujících rozdílných pravidel obou fond. Sjednocení podmínek a požadavk na financování všech fond a p edvedení t chto pravidel do legislativy lenských zemí, nap. formou Sm rnice ES. Cílem je odstranit specifika p i erpání podpory z národních a evropských fond. dojde tím ke zjednodušení a jednotnosti pravidel. V oblasti sledování hospodárnosti je nutné zavést nákladové stropy pro proplácení jednotkových náklad s p ihlédnutím k národním/regionálním specifik m. 12. Jak lze zajistit dodržování finan ní kázn a sou asn poskytovat dostate nou flexibilitu p i sestavování a provád ní složitých program a projekt? Zásadní je obsaženo v odpov di na otázku 9. Sjednocení pravidel pro evropské fondy. Sjednocení podmínek a požadavk na financování projekt do národní legislativy lenských zemí, nap. formou Sm rnice ES a tím odstranit 8
specifika p i erpání podpory z národních zdroj a evropských fond. dojde tím ke zjednodušení a jednotnosti pravidel. Zárove se tím umožní jednotný p ístup v rámci lenských zemí a tím i zapojení všech finan ních a kontrolních orgán. Regiony nesouhlasí s vázáním podmi ujících podmínek na sankce, resp. na výkonnostní prémie uplat ované v rámci kohezní politiky. Kohezní politika je uplat ována prost ednictvím st edn dobých plán. V rámci nich je možné p ijímat odpovídající zm ny, v etn uplatn ní v ase, a to s ohledem na kvalitu erpání. CELKOVÁ STRUKTURA POLITIKY SOUDRŽNOSTI 13. Jak lze zajistit, aby celkové uspo ádání politiky soudržnosti bralo v úvahu jedine nost každého z fond, zejména pak pot ebu v tšího zviditeln ní a schopnosti p edvídat objem finan ních prost edk ESF, a jak tento fond zam it na pln ní cíl strategie Evropa 2020? Ze zkušeností vyplývá, že tlak na zachování jedine nosti každého z fond vede k neefektivitám. Rozhodující je pod ízenost cíl m, a tedy posilováním konkurenceschopnosti v rámci m itelného modelu. Objem vázaných prost edk vychází ze stanovených cíl (analýza p í in a následk ) ve vztahu k rozvinutosti ešeného území. Regiony vítají, že cílem politiky soudržnosti je podporovat rozvoj a snižovat regionální rozdíly ( lánek 174 Smlouvy o fungování EU), ale sou asn také p ispívat ke zvyšování konkurenceschopnosti region, a tedy i k napl ování strategie Evropy 2020. Uplatn ní place-based p ístupu prost ednictvím regionálních investi nch strategií a podpora víceúrov ového ízení jsou d ležitými prvky pro zajišt ní efektivního napl ování cíl politiky soudržnosti. Na podporu zvýšení efektivity akcí je nutné dále zajistit sjednocení pravidel pro využívání ESF v rámci zmín né investi ní strategie. Pokud mají politiku soudržnosti mít nárok využívat všechny regiony, musí být podmínkou zapojení i Evropského zem d lského fondu pro rozvoj venkova zem d lské politiky Regiony podporují zachování pravidla N+2/N+3 tak, jak je ešeno ve stávajícím programovacím období, tj. N+3 zachovat minimáln pro první polovinu programovacího období 9
14. Jak by mohla vypadat nová p echodná kategorie region, která by dopomáhala region m, které ješt nedokon ily snižování ztráty na ostatní regiony? D lení by m lo vycházet z podílu stanoveném jednak výší podílu z celkového rozpo tu a to mírou d razu na p ísp vek pro r st konkurenceschopnosti a r stu. To umožní zavedení modelu konkurenceschopnosti. Tabulka: významnost skupin priorit podle region 1 typ regionu Mén rozvinuté Skupina regiony 2 St edn rozvinuté regiony Základní skupina (%) 3 50 40 30 Ú innost (%) 40 40 40 ízení inovací (%) 10 20 30 Vysoce rozvinuté regiony Uplatnit model konkurenceschopnosti a pro n j definovat význam podpory z politiky soudržnosti. Odvinout strategii politiky soudržnosti na základ modelu konkurenceschopnosti s cílem podpo it hospodá skou a sociální soudržnost a územní soudržnost ve všech lenských zemích Zahrnout p íhrani ní a mezinárodní spolupráci na jeho území do podpory poskytnuté p íslušné lenské zemi. 1 tabulka p evzata z 5.KZ 2 p edpoklad uplatn ní modelu pro eskou republiku 3 p edpokládá se, že napln ní priorit u mén rozvinutých region m že být mixem témat, které mají zd vodn nou vazbu a p ínos na napln ní cíl a priorit stanovených ve Strategii 2020 a politikou soudržnosti v rámci jejich omezeného po tu. 10