odbor veřejné správy, dozoru a kontroly oddělení dozoru Město: Jesenice Právní rozbor obecně závazné vyhlášky Obecně závazná vyhláška č. 3/2016, o úplném zákazu provozování některých loterií a jiných podobných her (dále jen OZV ) Datum vydání OZV: 04. 08. 2016 Datum vyvěšení OZV na úřední desku: 05. 08. 2016 Datum sejmutí OZV z úřední desky: neuvedeno Datum účinnosti OZV: 05. 08. 2016 (viz čl. IV) Na základě zmocnění: - ust. 10 písm. d), 35 a 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů - ust. 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů Posouzení OZV: ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v platném znění (dále jen Ústava ), usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina základních práv a svobod ) zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ) zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiních podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o loteriích ) Metodický materiál odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ČR č. 15 16 k vydání obecně závazných vyhlášek o loteriích a jiných podobných hrách Nálezy Ústavního soudu sp. zn.: - Pl. ÚS 29/10 - Pl. ÚS 42/96 - Pl. ÚS 50/03 - Pl. ÚS 56/10 - Pl. ÚS 13/09 - Pl. ÚS 28/09 Rozsudky Nejvyššího správního soudu: - 9 Afs 79/2008-9 Afs 61/2009-9 Afs 17/2010-6 As 285/2014 1
Dle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR mohou zastupitelstva obcí v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky obcí. Dle ustanovení 10 písm. d) zákona o obcích může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou obce, stanoví-li tak zvláštní zákon. Dle ustanovení 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Na základě ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, že sázkové hry podle 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle 2 písm. j) a 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce. Formální a legislativně-právní náležitosti OZV: - OZV byla dle úvodní prembule schválena a vydána zastupitelstvem města dne 04. 08. 2016, vyvěšena na úřední desce byla dne 05. 08. 2016 (datum sejmutí z úřední desky není na OZV neuvedeno) a účinnosti nabyla dne 05. 08. 2016 dnem jejího vyhlášení (viz čl. IV). Dle uvedených údajů byla OZV schválena a vydána orgánem města k tomu příslušným dle ust. 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích. - OZV má náležitosti právního předpisu města vydaného v samostatné působnosti - očíslování OZV v souladu s ust. 12 odst. 4 zákona o obcích, vnitřní členění OZV na články, odstavce a písmena; OZV je v souladu s ustanovením 104 odst. 2 zákona o obcích podepsána starostkou a místostarostou města a je opatřena razítkem města. K obsahu OZV: Preambule Ustanovení stanovuje záměr OZV: Záměrem této vyhlášky je omezení negativního vlivu loterií a jiných podobných her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a jiných podobných her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušení veřejného pořádku a ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 judikoval, že je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen 2
předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.. Z citovaného nálezu Ústavního soudu jednoznačně vyplývá oprávnění města regulovat na svém území provozování loterií, jakožto činnosti, která je společensky nežádoucí a může narušit veřejný pořádek ve městě. Preambule nebyla shledána v rozporu se zákonem. Článek I. - Předmět úpravy Město ve čl. I stanovilo předmět OZV, a to následovně: Touto obecně závaznou vyhláškou se zavádí na celém území města Jesenice (dále jen území města ) úplný zákaz provozování některých loterií a jiných podobných her. Dle ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích platí, že Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle 2 písm. j) a 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.. Z citovaného speciálního zmocnění zákona o loteriích vyplývá, že obce (města) mohou regulovat provozování loterií na svém území. Obce (města) mohou tedy svými obecně závaznými vyhláškami na základě tohoto speciálního zmocnění stanovit: - že vyjmenované sázkové hry, loterie a jiné podobné hry mohou být provozovány pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo - na kterých místech v obci (městě) je provozování vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo - úplně zakázat provozování vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území obce (města). Město Jesenice tedy využilo zákonného zmocnění obsaženého v zákoně o loteriích a stanovilo úplný zákaz provozování loterií na celém území města. Článek II. Zákaz provozování některých loterií a jiných podobných her Město ve čl. II stanovilo, že: Na celém území města je zakázáno provozování a) sázkových her podle 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích b) loterií a jiných podobných her podle 2 písm. j) a 50 odst. 3 zákona o loteriích. Dle ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích platí, že: Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle 2 písm. j) a 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her 3
zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce. Město využívá maximální rozsah zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích a zakazuje provozování všech loterií a sázkových her, které ze zákona zakázat může, a to na celém území města. Města mohou regulovat provozování loterií svými obecně závaznými vyhláškami, k jejichž vydání jsou oprávněny v mezích ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích. Tato regulace spadá do normotvorné působnosti obcí dle ustanovení zvláštního zákona podle ustanovení 10 písm. d) zákona o obcích. Město může tedy svojí obecně závaznou vyhláškou stanovit: že uvedené loterie a jiné podobné hry mohou být provozovány pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo na kterých místech v obci je provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo v jakých časech je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce. Obecně závaznou vyhláškou tedy může město pro své území, či jeho vymezenou část pozitivně určit (stanovením míst a času) podmínky pro provozování vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her, nebo negativně stanovit zákaz provozování vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her na veřejně přístupných místech. Oba způsoby regulace lze v obecně závazné vyhlášce kombinovat, je tedy možné pro určitou část území obce stanovit zákaz provozování vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her a v jiné části využít pozitivního způsobu regulace a stanovit, na kterých místech a eventuálně v jakém čase lze vyjmenované sázkové hry, loterie a jiné podobné hry provozovat. Zároveň město může obecně závaznou vyhláškou regulovat provozování pouze některé skupiny vyjmenovaných sázkových her, loterií a jiných podobných her. Jelikož vydáním své obecně závazné vyhlášky na základě 50 odst. 4 zákona o loteriích město stanoví mantinely, v nichž se musí pohybovat rozhodování příslušných správních orgánů povolujících provozování loterií (zejména obecního úřadu nebo Ministerstva financí), je nezbytné věnovat pozornost vymezení předmětu regulace, neboť obecně závazná vyhláška bude aplikována příslušnými správními orgány jak v rámci povolovacích, tak eventuálně také v rámci sankčních řízení. Ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích umožňuje obcím a městům zakázat provozování velmi široké skupiny sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území obce či města. Je na uvážení města, zda se rozhodne plně využít zmocnění v zákoně o loteriích a regulovat provoz všech v ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích vymezených druhů loterií. Upozorňujeme město, že i přes to, že ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost města zakázat provozování některých sázkových her na celém území města (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu ve městě), je nezbytné, aby město vždy zvažovalo, zda jím zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je 4
míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost města uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v ustanovení 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce a města nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený. Článek III. Přechodné ustanovení Město v tomto článku stanovilo přechodné ustanovení ve znění: Sázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. II této vyhlášky, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. Povolení k provozování loterie a jiné podobné hry, vydané dle z. č. 202/1990 Sb., nelze ode dne nabytí účinnosti této vyhlášky rozšiřovat, doplňovat nebo prodlužovat dobu jeho platnosti. Ministerstvo vnitra připomíná, že zavedením regulace provozu herních zařízení nemůže dojít ke zrušení či zneplatnění již vydaných povolení. Jak konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, není věci obecní samosprávy zneplatňovat rozhodnutí Ministerstva financí. Ústavní soud upozornil, že nástroje, jak případně dosáhnout zrušení vydaných povolení, pokud se ocitají v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, upravuje buď správní řád (zejména ustanovení 94 a násl. upravující tzv. přezkumné řízení), nebo spíše též samotný zákon o loteriích, který v ustanovení 43 odst. 1 stanoví povinnost orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Správní orgán, který provozování herního zařízení povolil, pak musí, jak konstatoval Ústavní soud, v konkrétních případech a s ohledem na další ústavně vymezené principy posoudit, zda existence obecně závazné vyhlášky je důvodem pro zrušení příslušných povolení. Bude pak na Ministerstvu financí, aby v konkrétních případech posoudilo, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení. Město Jesenice k důvodu pro zařazení předmětného přechodného ustanovení (na základě požadavku Ministerstva vnitra) uvedlo, že: Provozovatelé her investovali značné částky do nákupu přístrojů a vybavení heren, a to na základě řádných povolení MF ČR, vydaných za souhlasu obce, dnes města. Okamžitým zákazem před vypršením doby povolení pak hrozí provozovatelům vznik škod, kterou by mohli uplatňovat po městu, které by nedodrželo dobu platnosti povolení. Město je pak povinno dle 2900 z. č. 89/2012 Sb., počínat si tak, aby nedošlo k nedůvodné újmě na vlastnictví jiného. Dle 38 z. č. 128/2000 Sb., je pak město povinno jednat s péčí řádného hospodáře a nevystavovat majetek města riziku náhrad škod. Z uvedeného důvodu, v rámci plnění své zákonné preventivní povinnosti, ostatně jako i jiné obce, zapracovalo město do OZV č. 3/2016 předmětné přechodné ustanovení. Pokud jde o platnost vydaných povolení k provozování loterií na území města Jesenice, tak platnost těchto povolení dle vyjádření města, a rovněž i dle sdělení 5
Ministerstva financí, vyprší během letošního roku, tedy roku 2016, a další během roku 2017. Platnost posledních povolení k provozování technických zařízení skončí nejpozději dnem 31. 12. 2017, avšak s výjimkou platnosti povolení k provozování sázkových her v kasinu, která skončí dne 10. 1. 2020. Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku ze dne 13. 1. 2015 ve věci č. 65681/2013 - Vékony proti Maďarsku dovodil, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady. Shodně jako Evropský soud pro lidská práva judikoval i Soudní dvůr Evropské unie ve svém rozsudku ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-98/14, ve kterém se rovněž vyslovil, že hospodářský subjekt, který za účelem dosažení souladu s právní úpravou dříve přijatou zákonodárcem učinil nákladné investice, může být považován za subjekt, jehož zájmy jsou značně dotčeny předčasným zrušením této právní úpravy, a to tím spíše, když je toto zrušení provedeno náhlým a nepředvídatelným způsobem, aniž mu byl ponechán čas nezbytný k přizpůsobení se nové právní situaci. Výše citované rozsudky (Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie) jednoznačně zdůrazňují princip právní jistoty a ochranu legitimního očekávání provozovatelů. Rovněž z předmětných rozsudků vyplývá, že provozovatel (podnikatel), který za účelem dosažení souladu s právní úpravou a dosažení budoucích zisků činí nákladné investice, musí být nějakým způsobem chráněn před náhlými změnami právní úpravy, která by tyto jeho investice zcela znehodnotila. Proto mu musí být buďto ponechán čas na přizpůsobení se danému stavu, nebo mu musí být poskytnuta přiměřená náhrada. Zásahem do právem chráněných zájmů provozovatelů loterií a jiných podobných her se zabýval i Ústavní soud, který se ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 vyjádřil i k otázce možnosti ochrany provozovatelů a uvedl, že provozovatelé mají možnost soudní cestou brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí o (ne)povolení sázkových her, loterií a jiných podobných her, přičemž správní soud je oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. například i to, zda obec zařazením konkrétní nemovitosti do textu vyhlášky nejednala diskriminačně a případně v této části obecně závaznou vyhlášku neaplikovat. Vzhledem k tomu, že provozovatelé loterií ve městě Jesenice investovali na základě legitimního očekávání značné finanční částky do provozu loterií na území města, hrozily by městu Jesenice v případě nezařazení předmětného přechodného ustanovení do OZV žaloby na náhradu škody v podobě ušlého zisku a zmařených investic. Navíc z vyjádření města Jesenice a rovněž i Ministerstva financí vyplývá, že platnost naprosté většiny povolení k provozování loterií na území města skončí nejpozději koncem roku 2017, s výjimkou sázkových her provozovaných v kasinu, které však tvoří pouze část loterií. Město Jesenice proto z důvodu právní jistoty a ochrany legitimního očekávání provozovatelů loterií na území města, kteří do provozu loterií ve městě Jesenice investovali nemalé finanční částky a kterým byla vydána platná povolení k provozování loterií, stanovilo přechodné ustanovení. 6
S ohledem na výše uvedené lze tedy konstatovat, že jestliže město Jesenice stanovilo v OZV přechodné ustanovení, postupovalo v souladu se zákonem a především ustálenou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, Soudního dvora Evropské unie a Ústavního soudu ČR. Článek IV. - Účinnost Odst. 1 Stanovena účinnost obecně závazné vyhlášky: Tato obecně závazná vyhláška nabývá dle 12 odst. 2 z. č. 128/2000 Sb., účinnosti dnem jejího vyhlášení, tj. dnem vyvěšení na úřední desce města Jesenice. Naléhavý obecný zájem na této úpravě spočívá v nebezpečí zániku regulace sázkových her, loterií a jiných podobných her, specifikovaných v čl. II. OZV nabyla účinnosti dnem vyhlášení, tedy dnem 5. srpna 2016. Dle ustanovení 12 odst. 2 zákona o obcích platí, že: Pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Stanovením dřívější účinnosti se zabýval i Ústavní soud, který ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 uvedl, že stanovení účinnosti dříve než patnáctým dnem po dni vyhlášení prolamuje zákonnou legisvakanční lhůtu, jejímž účelem je zajištění co nejširší materiální publicity přijatého právního předpisu, přičemž dále uvedl, že i když v daném případě důvody naléhavého obecného zájmu nezkoumal, neznamenalo by to, že by byl vždy ochoten takový postup obcí bez dalšího tolerovat, neboť je toho názoru, že zkrácení zákonné legisvakanční lhůty je opatřením výjimečným, pro jehož užití by měla mít obec skutečně naléhavý a legitimní důvod. Z citovaného nálezu Ústavního soudu tedy vyplývá, že pokud město stanovuje účinnost dnem vyhlášení, může tento institut využít pouze v případě, že půjde o výjimečné opatření a město pro jeho užití bude mít skutečně naléhavý legitimní důvod, který je schopno prokázat. Město Jesenice jako naléhavý legitimní důvod stanovilo nebezpečí zániku regulace sázkových her, loterií a jiných podobných her, neboť v době vydání této OZV bylo s městem Jesenice ze strany Ministerstva vnitra vedeno správní řízení o pozastavení účinnosti předchozí obecně závazné vyhlášky o regulaci loterií (OZV č. 2/2013, o stanovení míst, ve kterých mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry na území obce), přičemž v případě vydání správního rozhodnutí o pozastavení účinnosti předmětné OZV č. 2/2013 by hrozilo, že by na území města Jesenice nebyla žádná právní úprava regulace provozu loterií a hrozil by nekontrolovatelný rozmach hazardu ve městě. Z těchto důvodů lze městem stanovený naléhavý obecný zájem pro stanovení dřívější účinnosti OZV, tedy pro stanovení účinnosti OZV dnem vyhlášení, akceptovat. 7
Odst. 2 Tento odstavec obsahuje zrušovací ustanovení vůči předchozí obecně závazné vyhlášce ( Touto obecně závaznou vyhláškou se zrušuje obecně závazná vyhláška obce Jesenice č. 2/2013, o stanovení míst, ve kterých mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry na území obce. ). Odstavec 2 je v souladu s ustanovením 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích, dle kterého je v pravomoci zastupitelstva města vydávat i rušit obecně závazné vyhlášky. Závěr: Při posouzení nebyl shledán rozpor OZV se zákonem. Upozornění je uvedeno u čl. 2 OZV. Na závěr Ministerstvo vnitra pouze konstatuje, že předpokládá, že město splnilo povinnost stanovenou 50 odst. 7 zákona o loteriích zaslat vydanou obecně závaznou vyhlášku podle 50 odst. 4 zákona o loteriích vedle Ministerstva vnitra ( 12 odst. 6 zákona o obcích) rovněž i Ministerstvu financí. Ministerstvo vnitra na úplný závěr město upozorňuje, že dne 1. ledna 2017 nabude účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, kterým bude současný zákon o loteriích zrušen, a který obsahuje zcela novou právní úpravu regulace hazardních her. Schválil: Ing. Bc. Miroslav Veselý vedoucí oddělení dozoru V Praze dne 21. září 2016 Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra 8