EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne XXX [ ](2014) XXX ANNEX 1 PŘÍLOHA ZELENÉ KNIHY Bezpečnost ubytovacích služeb cestovního ruchu CS CS
Obsah 1. Fakta a čísla... 3 1.1 Stávající nástroje a prosazování... 3 1.1.1 Vnitrostátní úroveň... 3 1.1.2 Evropská úroveň... 4 1.1.3 Sledování a prosazování... 5 1.2 Průřezové problémy... 6 1.2.1 Malé a střední podniky... 6 1.2.2 Průzkumy Eurobarometr... 6 1.2.3 Normy... 17 1.3 Úroveň a nástroje... 18 1.3.1 Alternativní nástroje... 18 2. Konkrétní opatření Komise pro bezpečnost rekreačního ubytování... 18 2.1 Dřívější opatření (2003 až 2012)... 18 2.2 Nejnovější opatření (2012 až 2013)... 20 2
1. FAKTA A ČÍSLA Tento oddíl prezentuje dostupná fakta a čísla týkající se otázek, kterým se věnuje zelená kniha. V této příloze se neodráží všechny aspekty obsažené v oddíle 4 dokumentu, Otázky, neboť pro všechny nemusí být nutně k dispozici podpůrné materiály. 1.1 Stávající nástroje a prosazování 1.1.1 Vnitrostátní úroveň Obecně řečeno, pokud jde o ubytovací služby cestovního ruchu, druhy politik se značně liší. V roce 2013 byly členské státy v dotazníku vyzvány, aby popsaly vnitrostátní pravidla pro bezpečnost ubytovacích služeb cestovního ruchu (mimo jiných služeb). Z 24 členských států, které poskytly informace, 21 států ohlásilo existenci obecných právních předpisů, které se vztahují na služby jako na kategorii (obecných právních předpisů o bezpečnosti služeb či výrobků, o ochraně spotřebitelů nebo o bezpečnosti práce), zatímco 17 členských států ohlásilo, že mají pro ubytovací služby podrobné odvětvové právní předpisy, v šesti případech doplněné samoregulací. Dva členské státy neohlásily ani horizontální, ani odvětvové politiky. Přezkoumání obsahu ohlášených odvětvových právních předpisů umožnilo podrobnější porovnání mezi členskými státy. Příslušné orgány obdržely seznam ustanovení souvisejících s bezpečností (viz tabulka níže) a byly požádány, aby uvedly, která z nich se v jejich vnitrostátních předpisech vyskytují. Ze 17 členských států, kde jsou odvětvové právní předpisy zavedeny (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, ET, FR, HR, IT, LT, LU, MT, PL, PT, SK), má velká většina (13 členských států) zavedeny povinnosti týkající se stavu prostor zařízení; obecná povinnost poskytovat pouze bezpečné služby se vyskytuje v osmi případech a povinnosti týkající se kvalifikací poskytovatele služeb jsou požadovány v desíti případech. Na druhé straně pouze polovina dotyčných členských států (DE, EL, CZ, HR, LU, MT, PL, PT, SK) požaduje zákonem zřízení orgánů pro sledování a přijímání opatření. Navíc pouze pět států (LU, MT, CZ, PL, EL) má ustanovení pro určení a vyhodnocení rizik a pouze ve dvou (CZ, PL) existuje povinnost oznamovat orgánům rizika a nehody týkající se poskytování služby zásadní nástroj pro účely porovnání v celé EU. Níže uvedený graf ilustruje obsah stávajících odvětvových právních předpisů 17 členských států, které podaly zprávu. 3
Obsah specifických právních předpisů pro UBYTOVACÍ SLUŽBY CESTOVNÍHO RUCHU 17 z 24 zemí nahlásilo odvětvové právní předpisy Počet zemí, které zavádějí zvláštní bezpečnostní ustanovení 13 8 10 9 5 4 2 5 4 5 5 0 5 *z 24 oznamujících členských států a Norska 1.1.2 Evropská úroveň Volný pohyb služeb je regulován články 56 až 62 Smlouvy o fungování Evropské unie. Konkrétně směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu 1 se zaměřuje na podporu výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb tím, že poskytovatelům služeb z EU usnadňuje fungování v libovolném jiném členském státě EU. Bezpečnost služeb není specificky předmětem této směrnice. Článek 18 této směrnice však umožňuje za zvláštních podmínek, a zejména v případech souvisejících s bezpečností služeb, odchylky od volného pohybu služeb (od článku 16). Za těchto podmínek může přijímající členský stát na konkrétního poskytovatele incomingových služeb výjimečně uplatnit své požadavky ohledně poskytování konkrétní služby. Za podmínek článku 23 směrnice mohou členské státy zajistit, aby poskytovatelé, jejichž služby představují přímé a určité riziko pro zdraví nebo bezpečnost, uzavřeli přiměřené pojištění odpovědnosti za škodu. Povinnost vzájemné pomoci znamená pro členský stát usazení zejména informace o riziku vážného poškození zdraví nebo ohrožení bezpečnosti (čl. 29 odst. 3). A konečně, článek 26 stanovuje rámec dobrovolných opatření pro zvyšování kvality prostřednictvím certifikace nebo posuzování činností poskytovatelů služeb, vytvářením chart nebo označení a chart kvality, jakož i vytvářením dobrovolných evropských norem pro služby. Pro bezpečnost služeb souvisejících s cestovním ruchem neexistují na úrovni EU žádné ucelené právní předpisy. Jediným nástrojem pro bezpečnost rekreačního ubytování je doporučení Rady 86/666/EHS o protipožární bezpečnosti ve stávajících hotelech, které definuje minimální standardy bezpečnosti pro všechny hotely v EU (s kapacitou nejméně 1 Úř. věst. L 376, 27.12.2006, s. 36. 4
20 hostů) a doporučuje, aby v případě, že nejsou stávající právní předpisy dostatečné, členské státy přijaly všechna vhodná opatření, aby tyto standardy bezpečnosti zaručily. Kromě toho může k bezpečnosti ubytovacích služeb cestovního ruchu přímo či nepřímo přispívat řada nástrojů a iniciativ EU v různých oblastech politiky (např. REACH, stavební výrobky, bezpečnost na pracovišti, odborné kvalifikace, životní prostředí a souborné služby pro cestování). V rámci provádění nařízení (EU) č. 305/2011 o stavebních výrobcích požádala například Komise Evropský výbor pro normalizaci (CEN) a Evropský výbor pro normalizaci v elektrotechnice (Cenelec), aby co nejdříve vyvinuly harmonizovanou normu pro detektory oxidu uhelnatého. Norma bude pro tyto výrobky předpokládat certifikaci provedenou třetí stranou a zajistí vhodnou citlivost a označení konce doby životnosti. 1.1.3 Sledování a prosazování Jediný stávající evropský nástroj, který reguluje protipožární bezpečnost v rekreačním ubytování, je svou povahou nezávazný, a tedy bez povinného prosazování. V červnu 2001 předložila Komise zprávu o uplatňování doporučení v členských státech 2. Zpráva dospěla k závěru, že ačkoli doporučení přispělo ke zvýšení úrovně bezpečnosti v hotelech v celé EU, nebylo plně dosaženo v něm stanovených minimálních standardů bezpečnosti. Organizace FTO-ABTA (Federace cestovních kanceláří sdružená s asociací British Travel Association) provedla v roce 2009 studii z vlastního podnětu o dodržování stávajících pravidel pro protipožární bezpečnost, včetně doporučení 86/666/EHS, ze strany poskytovatelů rekreačního ubytování 3, přičemž použila metody kontroly a vykazování odvětví používané v tomto odvětví ve Spojeném království. Vlastní pracovníci cestovních kanceláří (tj. zvláště vyškolení pracovníci letovisek nebo odborníci na zdraví a bezpečnost) nebo externí konzultanti zkontrolovali 2 123 nemovitostí v deseti členských státech EU. Studie předložila souhrn hodnocení nemovitostí v rozdělení podle zemí, jenž naznačuje velké rozdíly ve standardech protipožární bezpečnosti v letoviskových hotelech mezi jednotlivými zeměmi. Na podporu spolehlivosti výsledných údajů studie zdůraznila, že nemohl existovat žádný možný motiv, aby vlastní záznamy cestovních kanceláří (ať už vytvořené vlastními pracovníky, nebo konzultanty) vykreslovaly méně uspokojivý obraz nemovitosti, než jaký byl zjištěn. Členský stát Hotel není vhodný k využití nebo má zásadní nedostatky Hotel má vážné nedostatky, jež by měly být bezodkladně napraveny Hotel má nedostatky, jež by měly být co nejdříve napraveny Protipožární bezpečnost hotelu dosahuje přijatelného standardu případné nedostatky jsou méně závažné a snadno napravitelné Celkový počet kontrolovaných hotelů Rakousko 43 % 32 % 11 % 15 % 324 Bulharsko 22 % 32 % 14 % 32 % 76 Kypr 10 % 19 % 16 % 55 % 186 Francie 31 % 15 % 27 % 28 % 199 Řecko 12 % 19 % 12 % 57 % 292 2 3 KOM(2001) 348 v konečném znění, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/fire_safe/ps06_en.pdf. An analysis of the implementation of existing regulations on fire safety in tourist accommodation (Analýza provádění stávajících předpisů o protipožární bezpečnosti rekreačního ubytování), studie evropského rekreačního ubytování vypracovaná v roce 2009 Stewartem Kiddem pro FTO. 5
Itálie 20 % 22 % 11 % 46 % 171 Malta 16 % 19 % 14 % 52 % 64 Portugalsko 11 % 13 % 12 % 64 % 171 Španělsko 6 % 19 % 17 % 58 % 640 CELKEM 2123 Studie dále dospěla k závěru, že 38 % nemovitostí kontrolovaných cestovními kancelářemi a jejich konzultanty pravděpodobně není v souladu s doporučením 86/666/EHS o protipožární bezpečnosti ve stávajících hotelech. 1.2 Průřezové problémy 1.2.1 Malé a střední podniky Malé podniky nebo mikropodniky cestovního ruchu představovaly v posledních pěti letech více než 97 % všech poskytovatelů rekreačního ubytování. Odvětví I55: Ubytovací služby 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Mikropodniky 0 9 196 491 218 843 204 934 205 676 210 742 213 047 219 777 Malé podniky 10 49 35 563 38 155 37 276 39 920 40 436 40 835 42 081 Střední podniky 50 249 5 677 6 346 5 883 6 063 6 113 6 163 6 354 Velké podniky 250+ 614 592 583 624 640 634 656 Všechny MSP 237 731 263 344 248 094 251 017 256 752 259 346 267 422 Celkem 238 345 263 936 248 677 251 628 257 378 259 965 268 063 1.2.2 Průzkumy Eurobarometr Bleskový Eurobarometr o bezpečnosti služeb zveřejněný v roce 2012 4 se týkal bezpečnostních aspektů určitých kategorií placených služeb včetně rekreačního ubytování. Mezi 7. a 10. květnem 2012 bylo dotazováno 25 524 evropských občanů ve věku 15 let a více ve všech 27 členských státech Evropské unie. Účelem průzkumu bylo prošetřit vnímání a zkušenosti Evropanů v oblasti bezpečnosti konkrétních služeb včetně rekreačního ubytování. Zkoumané aspekty konkrétně byly: vnímání bezpečnosti dotyčných služeb, podíl využívání jednotlivých služeb a výskyt nehod způsobujících zranění, zkušenosti s bezpečnostními aspekty při využívání jednotlivých služeb (samotná budova, pokoj a vybavení, hygienické podmínky, protipožární značení a vybavení, rekreační zařízení, bazény, systém vytápění a zabezpečení proti únikům oxidu uhelnatého), vnímané důvody a důsledky nehod způsobujících zranění, zda si spotřebitelé ohledně nehod stěžují, a důvody, proč si nestěžují. Hlavní výsledky průzkumu byly: počet hlášených nehod způsobujících zranění při využívání služeb byl obecně nízký, většina respondentů (54 %) uvedla, že nehody způsobující zranění v placených službách si způsobili sami / způsobil nějaký uživatel, 4 Bleskový Eurobarometr 350, Bezpečnost služeb, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_350_en.pdf. 6
pokud jde o ubytování, 98 % respondentů neohlásilo během pobytu v placeném ubytování v posledních dvou letech žádné nehody. Otázka: Využil/a jste vy nebo někdo jiný z vaší domácnosti v posledních dvou letech v (NAŠÍ ZEMI) některou z následujících placených služeb? Odpovědi: Ubytování (hotely, kempy atp.), neuvádějte stravovací služby a restaurace. 7
Ot. 3. U každého druhu placených služeb, které jste vy nebo někdo jiný z vaší domácnosti využil/a v posledních dvou letech v (NAŠÍ ZEMI), uveďte, zda se stalo něco z následujících možností. Ubytování (hotely, kempy atp.) Kosmetické salony a wellness centra (kadeřnictví, solária, lázně atp.) Zábavní parky a pouťové atrakce Bazény Organizované venkovní aktivity ve volném čase (lyžování, kanoistika, jízda na horském kole atp.) Odpovědi: Nic takového se nestalo Došlo k nehodě, která způsobila fyzickou újmu nebo zranění Měl/a jsem pocit, že využívání služby není bezpečné, a přestal/a jsem ji využívat Nevím Základna: Osoby, které v posledních dvou letech využily ubytování = 12 858; osoby, které v posledních dvou letech využily kosmetické salony a wellness centra = 11 749; osoby, které v posledních dvou letech navštívily zábavní parky a pouťové atrakce = 9 677; osoby, které v posledních dvou letech navštívily bazény = 12 200; osoby, které se v posledních dvou letech zúčastnily organizovaných venkovních aktivit ve volném čase = 6 147 Nejméně devět z deseti uživatelů placeného ubytování hodnotilo budovy, vybavení a hygienické podmínky u svého ubytování jako bezpečné, ale méně jisti si byli bazénem (64 % bezpečný) a systémy vytápění (61 % bezpečné). 8
Ot. 4. Za jak bezpečné jste považoval/a následující aspekty ubytování, když jste naposledy využil/a placené ubytování v (NAŠÍ ZEMI). Budova samotná, pokoj a vybavení (společné prostory, balkony, koupelny, toalety, nábytek, elektrické spotřebiče atp.) Hygienické podmínky (kvalita vody, čistota atp.) Vybavení a značení pro případ požáru Rekreační zařízení (zahrada, dětské hřiště atp.) Bazén a jeho okolí Systém vytápění a zabezpečení proti oxidu uhelnatému Bezpečné celkem Nebezpečné celkem Nepoužije se Nevím Základna: Osoby, které v posledních dvou letech využily ubytování a neměly žádnou nehodu = 11 792 Respondenti nejčastěji uvádějí, že v místě jejich ubytování nebylo bezpečné protipožární značení a vybavení (8 %), následují hygienické podmínky (7 %). V případě hygieny stojí za povšimnutí, že 91 % respondentů hodnotilo tento aspekt svého ubytování jako bezpečný v porovnání se 78 % u protipožárního značení a vybavení. O něco více než jeden respondent z dvaceti (6 %) uvedl, že rekreační zařízení v místě jeho ubytování nebylo bezpečné. Také bazény byly 6 % respondentů hodnoceny jako nebezpečné. Ze všech dotazovaných aspektů respondenti nejčastěji uváděli, že jejich ubytování nemělo bazén (25 %) nebo rekreační zařízení (17 %). Jeden respondent z dvaceti (5 %) uvedl, že systém vytápění a zabezpečení proti únikům oxidu uhelnatého v místě jeho ubytování nebyly bezpečné. Více než jeden z pěti (22 %) však nebyl schopen vyjádřit názor na systém vytápění ve svém ubytování. 9
Z 12 585 uživatelů ubytovacích služeb v celé EU-27 uvedlo 164, že zažili nehodu, která vedla k fyzické újmě nebo zranění. Členění podle zemí ze zprávy Eurobarometr je zobrazeno níže. Otázka: Ot. 3.1 U každého druhu placených služeb, které jste vy nebo někdo jiný z vaší domácnosti využil/a v posledních dvou letech v (NAŠÍ ZEMI), uveďte, zda se stalo něco z následujících možností. Možnost: Ubytování (hotely, kempy atp.) Odpověď: Došlo k nehodě, která způsobila fyzickou újmu nebo zranění Na otázku, s čím nehoda souvisela, těchto 164 občanů uvádělo tyto odpovědi: 10
Ot. 10. Souvisela nehoda v místě ubytování s některou z níže uvedených možností? Obecná bezpečnost (společné prostory, ložnice, balkony, koupelna, veřejné toalety, nábytek, elektrické spotřebiče atp.) Hygiena (voda, chemické látky atp.) Bezpečnost bazénu (bez plavčíka, nedostatečná údržba atp.) Únik oxidu uhelnatého Požár Rekreační zařízení (zahrada, dětské hřiště atp.) Jiné + žádné (SPONTÁNNÍ) Nevím Téměř všichni (92 %) uvedli, že prostory a vybavení byly v dosti dobrém stavu, přičemž 82 % uvedlo, že byly vystaveny informace o bezpečnosti, a 62 % sdělilo, že se pracovníci zdáli být řádně kvalifikováni z hlediska bezpečnostních opatření. Respondenti si byli nejméně jisti kvalifikací pracovníků v oblasti bezpečnosti, přičemž 20 % uvádělo, že si nepamatují, nebo si nebyli jisti. 11
Ot. 5. Když jste naposledy využil/a placené ubytování v (NAŠÍ ZEMI), z hlediska bezpečnosti... byly prostory a/nebo vybavení v dosti dobrém stavu byly vystaveny informace o bezpečnosti (výstražné tabule o rizicích, návody k použití, nouzové východy atp.) se pracovníci zdáli být řádně kvalifikováni z hlediska bezpečnostních opatření. Odpovědi Ano Ne Nepamatuji se / Nejsem si jist (jista) Nevím Základna: Osoby, které v posledních dvou letech využily ubytování a neměly žádnou nehodu = 11 792 Obecně byly také shromážděny názory spotřebitelů na to, proč k nehodám dochází, na důsledky dotyčných nehod a zapojení dětí do takových nehod. Většina respondentů (54 %) uvedla, že to byla jejich vlastní chyba nebo chyba nějakého uživatele. Jeden z pěti (20 %) uvedl, že na vině byl špatný stav prostor zařízení nebo vybavení, zatímco 16 % uvedlo, že odpovědni byli pracovníci v důsledku nedostatečné kompetentnosti. Asi jeden z deseti dával vinu nedostatečnému dohledu (13 %), nedostatečným varováním před riziky (12 %) nebo nedostatečným návodům k použití (8 %). Jeden respondent z dvaceti (5 %) uvedl, že za nehodu byla odpovědná neexistence nebo špatná kvalita nouzových postupů. Jeden z deseti (10 %) uvedl jako důvod jiné. 12
Ot. 12. Byla podle vašeho názoru nehoda způsobena... vaší vlastní chybou / vlastní chybou nějakého uživatele? špatným stavem prostor zařízení / vybavení? nedostatečnou kompetentností poskytovatele služeb / odpovědných pracovníků? nedostatečným dohledem? nedostatečným varováním před riziky? nedostatečnými návody k použití? neexistencí nebo špatnou kvalitou nouzových postupů? jiné (SPONTÁNNĚ) nevím Výsledky tohoto průzkumu celkově přinesly důkazy o různých aspektech prožitých nehod a potvrdily, že obecné hodnocení bezpečnostních aspektů není negativní, ale téměř 10 % uživatelů uvedlo běžné bezpečnostní problémy, jež by měly být řešeny (zejména odborná příprava a kvalifikace pracovníků a nedostatek informací o bezpečnostních postupech a rizicích). 13
Obavy účastníků cestovního ruchu ohledně bezpečnosti jsou navíc od roku 2008 každoročně pravidelně sledovány pomocí průzkumů Eurobarometr týkajících se postojů Evropanů k cestovnímu ruchu 5. Čtyři po sobě následující vlny průzkumů v období 2008 2012 potvrdily, že otázky bezpečnosti nijak evropské cestující neodrazují od cesty na dovolenou. Hlavní důvod občanů EU, proč nejeli na dovolenou EU-27 Ot. 4 (2011, 2010) / Ot. 5 (2009) Co bylo hlavním důvodem, proč jste v roce 2010/2009/2008 nejel/a na dovolenou? %, základna: respondenti, kteří necestovali na dovolenou (a ti, kteří necestovali vůbec), EU-27 Finanční důvody Osobní/soukromé důvody Nedostatek času Dávám přednost tomu zůstat doma nebo s rodinou/přáteli Nemám motivaci brát si dovolenou Dávám přednost pouze krátkým cestám Obavy o bezpečnost Jiné Nevím / nepoužije se 5 Bleskový Eurobarometr 258/2009, 291/2010, 328/2011, 334/2012, 370/2013. 14
Ot. 4. Co bylo hlavním důvodem, proč jste v roce 2011 nejel/a na dovolenou? Finanční důvody Osobní/soukromé důvody Dal/a jsem přednost tomu zůstat doma nebo s rodinou/přáteli Nedostatek času Problémy s přístupností dopravy nebo ubytování Obavy o bezpečnost Nechtěl/a jsem v roce 2011 na dovolenou jet (NEČTĚTE NAHLAS) Jiné (NEČTĚTE NAHLAS) Nevím Ot. 3. Co bylo hlavním důvodem, proč jste v roce 2012 nejel/a na dovolenou? Finanční důvody 15
Osobní/soukromé důvody Dal/a jsem přednost tomu zůstat doma nebo s rodinou/přáteli Důvody související s prací/kariérou * (nová položka) Nedostatek času Problémy s přístupností dopravy nebo ubytování Obavy ohledně bezpečnosti služeb cestovního ruchu (např. bezpečnost hotelů, protipožární bezpečnost, doprava) Nechtěl/a jsem v roce 2012 na dovolenou jet (NEČTĚTE NAHLAS) Jiné (NEČTĚTE NAHLAS) Nevím Nejnovější průzkum Eurobarometr (zahájený v lednu 2014) 6 se zaměřil na porozumění tomu, zda existovaly konkrétní obavy ohledně bezpečnosti rekreačního ubytování. Dospěl k těmto výsledkům: Pouze menší část respondentů zažila během své dovolené v roce 2013 bezpečnostní problémy související s placeným ubytováním. Celkem pouze 4 % respondentů, kteří v roce 2013 nejméně jednou cestovali, podala během své cesty stížnost. Vysoký podíl respondentů (95 %) byl s bezpečností svého ubytování spokojen. Podobný podíl (95 %) byl spokojen s kvalitou svého ubytování. Ot. 9A. Pokud jde o vaši hlavní dovolenou v roce 2013, jak jste byl/a spokojen/na s? Hlavní dovolenou je myšlena dovolená, která pro vás byla v roce 2013 nejdůležitější. přírodními rysy (krajinou, povětrnostními podmínkami atp.) bezpečností ubytování * (nová položka) kvalitou ubytování kvalitou dostupných aktivit/služeb (dopravy, restaurací, rekreačních aktivit atp.) celkovou úrovní cen 6 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_392_en.pdf. 16
tím, jak jsou účastníci cestovního ruchu vítáni (např. služby pro děti, péče o zákazníky, příznivé podmínky pro domácí mazlíčky atp.) přístupnými zařízeními pro osoby se zvláštními potřebami (např. osoby se zdravotním postižením, starší osoby, děti s kočárky) Drtivá většina respondentů (92 %) nezažila při využívání placeného ubytování během své hlavní dovolené v roce 2013 žádné bezpečnostní problémy. U těch 6 %, kteří je zažili, byla nejčastější zkušeností otrava potravinami nebo nevolnost (2 %), po kterých následovalo uklouznutí, zakopnutí či pád (1 %) a nehody v bazénu (1 %). Ot. 9B Zažil/a jste vy nebo někdo z vaší skupiny při využívání placeného ubytování během vaší hlavní dovolené v roce 2013 některý z níže uvedených bezpečnostních problémů? Otravu potravinami / záchvat nevolnosti Uklouznutí, zakopnutí či pád v místě ubytování (s vážnými následky) Nehodu v bazénu (utonutí/tonutí) Nouzovou situaci související s požárem Nehodu se skleněnými dveřmi/okny Pád z balkonu nebo hrozící pád Jakoukoli jinou nehodu ohrožující bezpečnost (NEČTĚTE NAHLAS) Žádný (NEČTĚTE NAHLAS) nevím 1.2.3 Normy Nařízení (EU) č. 1025/2012 7 o evropské normalizaci, jež vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2013, stanoví podmínky pro evropskou normalizaci a jasně odkazuje na vývoj norem v oblasti služeb a otevírá dveře evropské normalizaci, jež může podpořit uplatňování právních předpisů a politik Unie v oblasti bezpečnosti služeb. Jeho čl. 2 odst. 4 písm. c) stanoví, že technické specifikace (požadavky) norem pro služby se týkají jejich úrovně jakosti, ukazatelů 7 Úř. věst. L 316, 14.11.2012, s. 12. 17
vlastností, interoperability, ochrany životního prostředí, zdraví nebo bezpečnosti 8. To potenciálně vytváří prostor pro diskusi o normalizaci bezpečnosti ubytovacích služeb cestovního ruchu. 1.3 Úroveň a nástroje 1.3.1 Alternativní nástroje V roce 2008 vyvinulo sdružení Hotels, Restaurants and Cafés in Europe (HOTREC), které nadále upřednostňuje odvětvové přístupy vycházející z výkonnosti před přikazujícími a normativními přístupy, samoregulační iniciativu známou jako metoda MBS (Management, Building, Systems) zaměřenou na další zlepšování protipožární bezpečnosti ve všech hotelech v Evropě. Útvary Komise se podílely na práci v poradním výboru zúčastněných stran, který se účastnil celého vývoje této metodiky. Metoda MBS zahrnuje soubor doporučení orientovaných na výkonnost, která jsou zacílena na vedení řídících pracovníků hotelů, aby se zajistilo, že vlastnosti hotelových budov a jejich systémy dokážou účinně plnit stejné cíle, jako stanoví doporučení Rady 86/666/EHS. Zásada samoregulačního opatření vedeného samotným odvětvím získala širokou podporu. Sdělení Komise o cestovním ruchu z roku 2010 9 předpokládá, že Komise bude nadále úzce spolupracovat s členskými státy, odvětvím cestovního ruchu a organizacemi zúčastněných stran na zlepšování bezpečnostních podmínek v ubytovacích strukturách, mimo jiné pokud jde o aspekty související s riziky požáru 10. 2. KONKRÉTNÍ OPATŘENÍ KOMISE PRO BEZPEČNOST REKREAČNÍHO UBYTOVÁNÍ Komise vyvinula v posledních letech ve vztahu k ubytovacím službám cestovního ruchu některá opatření, jež jsou popsána níže. 2.1 Dřívější opatření (2003 až 2012) Nejstarší stále existující text na úrovni EU vztahující se k bezpečnosti rekreačního ubytování je výše zmíněné doporučení Rady 86/666/EHS o protipožární bezpečnosti ve stávajících hotelech. Když zákonodárce EU modernizoval pravidla související s bezpečností spotřebního zboží, nezahrnul do této iniciativy bezpečnost služeb. Článek 20 směrnice 2001/95/ES o obecné bezpečnosti výrobků však požadoval, aby Komise určila potřeby, možnosti a priority akce Společenství zaměřené na bezpečnost služeb a do 1. ledna 2003 předložila Evropskému parlamentu a Radě zprávu v případě potřeby doprovázenou příslušnými návrhy. 8 9 10 Z hlediska bezpečnosti se ve 3. bodě odůvodnění zdůrazňuje, že normy mohou udržovat a zvyšovat kvalitu, poskytovat informace a zajišťovat interoperabilitu a slučitelnost, čímž zvyšují bezpečnost a hodnotu pro spotřebitele. Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Evropa jako přední světová destinace cestovního ruchu nový politický rámec pro evropský cestovní ruch, KOM(2010) 352 v konečném znění. Zpráva Evropského parlamentu z vlastního podnětu (2010/2206(INI)) odkazuje v reakci na sdělení na samoregulační nástroje, neboť zastává názor, že v souladu s doporučeními Rady z roku 1986 je třeba pobízet k dodržování metody MBS (Management, Building and System), aniž by byly dotčeny platné vnitrostátní předpisy, nebo že v případě, kdy samoregulace selže, by se měla učinit alternativní regulační opatření. 18
Komise proto zahájila konzultaci a v roce 2003 vydala zprávu o bezpečnosti služeb pro spotřebitele 11, která specificky zmiňovala, že by bylo vhodné zaměřit se na odvětví nejpodstatnější pro spotřebitele z přeshraničního hlediska, například na služby hromadného ubytování, jako jsou hotely, kempy nebo jiná zařízení pro účastníky cestovního ruchu. Rada potvrdila výsledky zprávy Komise a v roce 2003 přijala usnesení 12 o bezpečnosti služeb pro spotřebitele, v němž Komisi vyzvala, aby posoudila potřebu konkrétních iniciativ a činností Společenství v této oblasti, jež by mohly mimo jiné zahrnovat vývoj právního rámce se zvláštním zřetelem k určeným prioritním oblastem. Dále vyzvala Komisi, aby ve spolupráci s členskými státy prostudovala rozsah, priority a nejvhodnější a nejúčinnější přístupy, metodiky a postupy ke zlepšení znalostí o bezpečnosti služeb a sběru údajů, a také aby posoudila možný příspěvek evropských norem k dosažení společné vysoké úrovně bezpečnosti ve službách. V roce 2005 zahájila Komise studii 13 s cílem určit a popsat stávající metodiky sledování nehod a sběru údajů v oblasti spotřebitelských služeb se zvláštním zaměřením na služby cestovního ruchu a související činnosti, provést srovnávací analýzu dotyčných metodik a navrhnout možnosti pro budoucí režim na úrovni EU. Studie poznamenala, že nehody související s cestovním ruchem a volným časem jsou v jednotlivých členských státech velmi nerovnoměrně rozloženy mezi regiony (a dokonce i mezi jednotlivými městy turistických oblastí). Většina nehod souvisejících s výrobky bývá naopak mezi obyvatelstvem rozložena rovnoměrně. Nejvhodnější metody sběru údajů pro účely bezpečnosti se proto značně liší od metod nejvhodnějších pro účely bezpečnosti výrobků, což snižuje možnosti, aby jakákoli jediná databáze optimálně sloužila oběma účelům. Studie dospěla k závěru, že jedna centrální databáze, která by obsahovala informace o všech relevantních nehodách ve službách v oblasti cestovního ruchu a volného času, by ve střednědobém výhledu nebyla proveditelným projektem. Hlavním doporučením bylo, že z dlouhodobého hlediska by na úrovni EU měla existovat společná povinnost poskytovatelů spotřebitelských služeb hlásit všechny vážné nehody týkající se spotřebitelů, s poukazem na odpovědnost členských států vytvořit pro každé odvětví související s cestovním ruchem a volným časem národní odhady nehod ve standardním formátu, jež by bylo snadné shromažďovat na evropských internetových stránkách za účelem vytvoření srovnávacích tabulek. V roce 2005 požádala Komise členské státy o jejich názor na možnou revizi doporučení 86/666/EHS. V té době byly pro některé členské státy stávající požadavky na úrovni EU a členských států dostatečné, zatímco jiné by uvítaly aktualizaci protipožárních požadavků na bezpečnost v hotelech na úrovni EU, zejména za účelem zlepšení v záležitostech jako řízení protipožární ochrany, bezpečnostní pokyny, odborná příprava pracovníků a plánování postupů při mimořádných událostech. K žádné shodě se tehdy nedospělo. Doporučení studie o systémech sběru údajů byla dále projednávána a rozpracována během mezinárodního semináře na téma Sběr údajů o nehodách a zraněních u nepotravinářských výrobků a hodnocení rizik služeb, který se konal v roce 2006 v Bruselu. V souladu s výsledky studie dospěl také seminář k závěru, že by měl být prostřednictvím internetu zlepšen přístup ke stávajícím databázím a informacím o nehodách a že z krátkodobého a 11 12 13 Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o bezpečnosti služeb pro spotřebitele, KOM(2003) 313 v konečném znění. Usnesení Rady o bezpečnosti služeb pro spotřebitele ze dne 1. prosince 2003 (2003/C 299/01). Methodology for systematic collection of statistics in relation to safety of services (Metodika systematického sběru statistik ve vztahu k bezpečnosti služeb) vypracovaná společností Consumer Risk Ltd, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/datacollect/rep_idb2005_en.pdf. 19
střednědobého hlediska by nejlepším přístupem bylo rozšíření stávajících osvědčených postupů. Souběžně s tím zahájila Komise v průběhu roku 2006 studii 14 možných zlepšení evropské databáze úrazů (European Injury Database, IDB) pro účely sběru údajů souvisejících se službami. Studie dospěla k závěru, že ačkoli zlepšit databázi tak, aby zahrnovala zranění související se službami, bude v praxi obtížné, lze na základě údajů v IDB již dostupných provést specifický následný výzkum s cílem získat lepší přehled o nehodách souvisejících se službami. Jak uvádí sdělení Komise z roku 2007 Agenda pro udržitelný a konkurenceschopný evropský cestovní ruch 15, zajistit, aby turisté, stejně jako místní společenství, která poskytují služby cestovního ruchu, byli v bezpečí, představuje další otázku k řešení a rovněž základní podmínku pro úspěšný rozvoj cestovního ruchu. Zajištění bezpečnosti účastníků cestovního ruchu je v souladu se současnou dynamikou, kdy je zásadní vzbuzení důvěry, pro odvětví cestovní ruchu klíčové. V roce 2010 zahájila Komise ambiciózní studii za účelem popsat odvětví hotelového ubytování v jednotlivých členských státech s cílem určit jeho hlavní bezpečnostní rizika (kromě rizik souvisejících s bezpečností potravin) a provést soupis zranění a nehod, ke kterým v hotelech v posledních letech došlo. Studie však nesplnila své cíle, mimo jiné v důsledku rozmanitosti odvětví hotelového ubytování a nedostatečné dostupnosti záznamů o nehodách souvisejících konkrétně s poskytováním dané služby, což je spjato také s otázkami pověsti. Doporučení studie nedosahovala očekávané kvality, aby mohla sloužit jako základ pro politická rozhodnutí, a studie proto nebyla útvary Komise přijata. Výše zmíněné sdělení Komise o cestovním ruchu z roku 2010 nastínilo politiku, která se zaměřuje na podporu tohoto odvětví evropského hospodářství a navrhuje iniciativy s cílem podpořit jak jeho konkurenceschopnost, tak jeho udržitelný vývoj založený na kvalitě. Konkrétně uvádí, že Komise bude nadále úzce spolupracovat s členskými státy, průmyslem cestovního ruchu a organizacemi zúčastněných stran odvětví na zlepšení bezpečnostních podmínek v ubytovacích strukturách, mimo jiné pokud jde o aspekty související s rizikem požáru. Sdělení zdůrazňuje potenciál posílit cestovní ruch zlepšením bezpečnosti v odvětví cestovního ruchu. A konečně zpráva Evropského parlamentu z vlastního podnětu 16 v reakci na toto sdělení zdůrazňuje, že je třeba věnovat pozornost otázce bezpečnosti různých druhů ubytovacích zařízení, zejména protipožárním předpisům a bezpečnostním opatřením týkajícím se oxidu uhelnatého. 2.2 Nejnovější opatření (2012 až 2013) Jednou z možností projednávaných v nedávné době útvary Komise bylo provedení revize doporučení 86/666/EHS o protipožární bezpečnosti ve stávajících hotelech s využitím metody MBS jako základu. Za tímto účelem byl v červnu 2012 zorganizován konzultační seminář zúčastněných stran s cílem diskutovat o této možnosti. Došlo ke shodě o obecných zásadách 14 15 16 Improving the product and service dimension of the IDB a feasibility study (Zlepšení dimenze výrobků a služeb v evropské databázi úrazů (IDB) studie proveditelnosti), vypracoval Consumer Safety Institute (Institut pro bezpečnost spotřebitelů). KOM(2007) 621 v konečném znění. (2010/2206(INI)) Evropa jako přední světová destinace cestovního ruchu nový politický rámec pro evropský cestovní ruch, Výbor pro dopravu a cestovní ruch. 20
této iniciativy, zejména o potřebě přizpůsobit a zlepšit obsah doporučení, co se týče mimo jiné jeho požadavků, rozsahu a uplatňování na úrovni členských států. Většina zúčastněných stran také pokročila o krok dále a vyslovila pochybnosti ohledně toho, zda je doporučení s jeho nezávaznou povahou tím nejvhodnějším nástrojem k řešení otázky protipožární bezpečnosti v hotelech v celé Evropě, protože není ve všech členských státech důsledně prováděno a prosazováno. Zúčastněné strany se však neshodly na dalším postupu, zejména ohledně obsahu metodiky MBS. Byla předložena řada návrhů ohledně aspektů, které bude nutno dále zvážit a jež jsou zahrnuty do rozsahu působnosti zelené knihy. 21