Do 1368 Vývoj a struktura dávek státní sociální podpory Ettlerová, Sylva In: Demografie Demografické informace, analýzy a komentáře 2006. ISSN 1801-2914 Vyšší porodné od dubna letošního roku má být jedním z opatření motivujících mladé lidi k rodičovství. Za další nástroj finančně podporující péči o malé dítě lze pokládat zvýšení rodičovského příspěvku od ledna roku 2007. Tato opatření, reflektující hlavně zvýšené náklady v daných sociálních situacích (porod, péče o malé dítě), však také trochu připomínají pronatalitní politiku uplatňovanou v 70. letech minulého století. Ta tehdy za přispění vyššího porodného, prodloužení placené mateřské dovolené, rozšiřování sítě jeslí a mateřských škol apod. vedla k rychlému vzestupu a poměrně dlouhému období udržení vysoké míry plodnosti (v letech 1973 1979 se úhrnná plodnost pohybovala nad úrovní 2,2 dítěte na jednu ženu) [Kučera, 1994]. Finanční podpora rodiny hraje v systému podpory rodin s dětmi nezastupitelnou úlohu. Může se poskytovat přímo, pomocí sociálních dávek, nebo nepřímo, prostřednictvím daňových opatření, příp. přes poskytování určitých finančně zvýhodněných služeb. V České republice hraje hlavní roli přímá finanční podpora, která se realizuje především skrze dávky státní sociální podpory (SSP). Tyto dávky jsou systémově zakotveny zákonem o státní sociální podpoře (117/1995 Sb.), ve znění pozdějších předpisů, a jejich cílem je přispívat převážně rodinám s nezaopatřenými dětmi v určitých sociálních situacích, na jejichž řešení vlastními silami a prostředky nestačí. Zásadním principem jejich poskytování je solidarita, a to vysokopříjmových rodin s rodinami s nízkými příjmy a bezdětných s rodinami s dětmi. Některé dávky tento zákon stanovil nově (např. příspěvek na bydlení), jiné, které nemají pojistný charakter, byly vyčleněny z nemocenského pojištění (např. přídavky na děti, porodné, rodičovský příspěvek). Výsledkem bylo 9 (resp. 12) základních dávek státní sociální podpory rozdělených do dvou skupin v závislosti na posuzování příjmu rodiny pro nárok na danou dávku. K příjmově testovaným dávkám patřil přídavek na dítě, sociální příplatek, příspěvek na bydlení a příspěvek na dopravu. K dávkám, jejichž poskytování nezávisí na příjmu rodiny či příjemce, se řadil rodičovský příspěvek, zaopatřovací příspěvek, (čtyři) dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné. Za deset let existence prošel zákon o státní sociální podpoře několika novelizacemi, které upravovaly jednak podmínky pro nárok na jednotlivé dávky a jednak existenci samotných dávek - některé byly zrušeny, nové zavedeny. Základním parametrem určujícím výši dávek a nárok na dávky je (u většiny dávek) životní minimum. U příjmově testovaných dávek se nárok na ně zjišťuje porovnáním součinu určitého koeficientu a životního minima rodiny s příjmem této rodiny. Výše dávky se zpravidla určuje pomocí násobku předem stanoveného koeficientu a životního minima příjemce dávky. Prostřednictvím životního minima, resp. jeho valorizací se tak automaticky zvyšují i dávky státní sociální podpory. Podrobnější informace o nároku na dávky, jejich výši, délce poskytování, příjmovém testování dávek a oprávněných osobách jsou dostupné na stránkách MPSV v sekci věnované státní sociální podpoře. Zde jen uveďme, že podle současného právního stavu se ze systému dávek státní sociální podpory poskytují tyto dávky: příjmově testované: přídavek na dítě, sociální příplatek a příspěvek na bydlení (příspěvek na dopravu byl k 1. 7. 2004 zrušen); příjmově netestované dávky: rodičovský příspěvek, dávky pěstounské péče, příspěvek na péči o dítě v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc (zaveden od 1. 10. 2005), porodné a pohřebné (zaopatřovací příspěvek byl k 1. 1. 2005 zrušen); příspěvek na školní pomůcky (vyplácen od 1. 7. 2006) zákon jej sice neřadí mezi dávky závislé na příjmu, nicméně nárok na něj mají pouze děti pobírající přídavek na dítě (za dalších zákonem stanovených podmínek) Výdaje na dávky SSP v posledních čtyřech letech oscilují kolem 33 mld. Kč ročně. Představují asi desetinu veškerých výdajů systému sociální ochrany (v roce 2004 připadalo zbývajících 85 % na sociální pojištění a 5 % na sociální péči). Ze státního rozpočtu se na dávky SSP vyplatila přibližně 4 % finančních prostředků. Od roku 1996 zaznamenávaly výdaje na dávky SSP každoroční nominální růst až do roku 2002, kdy dosáhly dosavadního maxima 33,7 mld. Kč. Po meziročním poklesu o 4,5 % v letech 2003/2002 vykazují opětovný každoroční růst. V roce 2005 se na dávky SSP vyplatilo 32,9 mld. Kč. Výdaje na jednotlivé dávky se však vyvíjejí nesouměrně. Zatímco náklady na některé dávky od počátku své existence klesají (např. na zaopatřovací příspěvek), u dalších naopak stále každoročně rostou (např. na dávky pěstounské péče, porodné), u ostatních se střídavě zvyšují a snižují. Dlouhodobě připadá více než dvoutřetinový (70%) podíl výdajů na dávky závislé na příjmu rodiny, i když v roce 2004 došlo k jejich relativnímu poklesu na 63 % (a v roce 2005 dokonce na 60 %) ve prospěch růstu výdajů na příjmově netestované dávky. Nejvíce finančních prostředků se totiž vydává na přídavek na dítě, sociální příplatek a rodičovský příspěvek - v roce 2004 se na ně vyplatilo 84 % celkových výdajů (36 % na přídavek na dítě, 16 % na sociální příplatek a 32 % na rodičovský příspěvek). Rok 2004 se však poněkud odlišoval od let předchozích. V jeho průběhu totiž došlo ke změně v nároku a ve výpočtu výše rodičovského příspěvku 1, což vyústilo v až 30% nárůst výdajů 1
na rodičovský příspěvek za celý rok 2004 (ze 7,9 mld. Kč v roce 2003 na 10,4 mld. Kč). To spolu s poklesem výdajů na přídavek na dítě a sociální příplatek zapříčinilo odchýlení od průměrného dlouhodobého výdajového trendu (40 % výdajů na přídavek na dítě, 20 % na sociální příplatek a 25 % na rodičovský příspěvek), i když v posledních letech se relativní výdaje na přídavek na dítě a sociální příplatek pozvolna snižovaly. Naproti tomu rodičovský příspěvek zaznamenal v roce 2005 další vysoký (cca 20%) nárůst výdajů až na 12,6 mld. Kč, čímž se stal nejnákladnější dávkou SSP, neboť zaujímá již téměř dvoupětinový podíl na celkových výdajích 2. Tab. 1: Výdaje na dávky státní sociální podpory, v mil. Kč Pozn.: jiné dávky = již ukončené dávky SSP; * index růstu/poklesu výdajů 2005/1996 (rok 1996 = 100 %), pouze u příspěvku na dopravu a zaopatřovacího příspěvku index 2004/1996; ** příspěvek na péči o dítě v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc K nejdynamičtějším dávkám, co se růstu výdajů týče, patří příspěvek na bydlení. I přes pokles v posledních třech letech rostly nominální výdaje průměrně téměř o 20 % ročně a vzhledem k roku 1996 vzrostly až 3,6krát (z 0,677 mld. Kč v roce 1996 na 2,459 mld. Kč v roce 2005). Nejvyšší nárůst v letech 1998 a 1999 byl ovlivněn rozšířením okruhu příjemců příspěvku na bydlení a zvýšením jeho výše. Nejen výdaje na jednotlivé dávky SSP, ale i počet příjemců těchto dávek se rok od roku mění. Příčinou jsou jednak vnitřní změny parametrů určující podmínky pro nárok na danou dávku a její výši (legislativní změny výpočtových koeficientů), a také vnější faktory zahrnující jak populační vývoj, tak vývoj ekonomický. K nejvýznamnějším ekonomickým faktorům patří vývoj cenové hladiny, podle které dochází k valorizaci životního minima a tím i samotných dávek, a vývoj příjmové situace domácností, průměrné mzdy apod. Tyto vnitřní a vnější podmínky přitom můžou působit samostatně nebo se mohou vzájemně posilovat. Z tabulek 1 a 2 je zřejmé, že v letech 2003 až 2005 peněžní výdaje na většinu - zejména testovaných - dávek SSP i počty příjemců těchto dávek klesaly. V pozadí stojí především ekonomické okolnosti, neboť nízký růst cenové hladiny nevedl k valorizaci životního minima (životní minimum se předtím naposledy upravovalo k 1. 10. 2001 a poté až k 1. 1. 2005!), čímž se snižoval jak okruh příjemců dávek, tak i výše dávek samotných. V těchto letech totiž poměrně rychlým tempem rostla nominální i reálná průměrná hrubá měsíční mzda a příjmy domácností, což pro některé domácnosti znamenalo překročení hranice pro nárok na dávku. Oproti tomu výdaje na dávky nezávislé na příjmu rodiny/příjemce a počty příjemců těchto dávek (s výjimkou zaopatřovacího příspěvku) v tomto období zpravidla každoročně rostou. 2
Tab. 2: Průměrný měsíční počet příjemců dávek státní sociální podpory Pozn.: * index růstu/poklesu počtu příjemců 2005/1998 (rok 1998 = 100 %), pouze u příspěvku na dopravu a zaopatřovacího příspěvku index 2004/1998; ** pouze příspěvek na úhradu potřeb dítěte ; *** příspěvek na péči o dítě v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc Zmiňované tři nejnákladnější dávky - přídavek na dítě, sociální příplatek a rodičovský příspěvek - pobírá i nejvyšší počet příjemců (vedle příspěvku na bydlení a na dopravu). Pro srovnání - grafy 1 a 2. V souhrnu však lze konstatovat, že průměrný počet příjemců většiny dávek ve sledovaném období klesá. Přídavek na dítě pobíralo v roce 2005 téměř o 200 tisíc dětí méně než v roce 1998. K relativně největšímu početnímu propadu (vyjma příjemců zaopatřovacího příspěvku) však došlo u příjemců sociálního příplatku z 505,8 tisíc v roce 1998 na 329,6 tisíc v roce 2005, tj. o 35 %. Vliv klesajícího počtu narozených dětí se projevoval i ve snižujícím se počtu příjemců rodičovského příspěvku. Ten od roku 1998 (s výjimkou v roce 2002) pobíralo každoročně stále méně a méně rodičů, až rok 2004 (v důsledku výše naznačených změn) přinesl přibližně 5% meziroční nárůst. Vývoj porodnosti se odráží i v počtu příjemců porodného - od roku 2000, kdy se počet narozených dětí poprvé od roku 1990 meziročně zvýšil, dochází i k nárůstu počtu příjemců porodného každoročně zhruba o 1-2 %. Pokles počtu příjemců příjmově testovaných dávek v posledních třech letech se týká i příjemců příspěvku na bydlení. Důvodem byl hlavně rychlejší růst příjmů domácností a naopak velmi malý růst cenové hladiny, který nevedl k valorizaci životního minima. Náklady na bydlení sice každoročně poměrně rychle rostou, poskytování příspěvku však skutečné náklady na bydlení nezohledňuje. Ty se budou posuzovat až od ledna 2007. 3
Graf 1: Struktura výdajů na dávky státní sociální podpory v roce 1996 a 2004 Graf 2: Struktura příjemců dávek státní sociální podpory v roce 1998 a 2004 *příjemci zaopatřovacího příspěvku, dávek pěstounské péče, porodného a pohřebného tvoří dohromady cca 1 % Pozn.: rok 2004 je uváděn záměrně pro porovnání peněžních výdajů a počtu příjemců všech dávek, tj. i přídavku na dopravu, který se v roce 2005 již nevyplácel. Z porovnání podílu příjemců jednotlivých dávek SSP a výdajů na ně vynakládaných je zřejmé, že výše dávek je značně variabilní. Na začátku platnosti zákona o státní sociální podpoře patřily k dávkám s nejnižší průměrnou hodnotou příspěvek na dopravu, příspěvek na bydlení a přídavek na dítě (v částce cca 220, resp. 320 a 470 Kč). Průměrná měsíční výše těchto dávek se i v roce 2004 pohybovala řádově ve stokorunách, nicméně více než dvojnásobně vzrostla hodnota příspěvku na bydlení - na 730 Kč, příspěvek na dopravu a přídavek na dítě se zvýšily relativně mnohem méně - na 300, resp. 520 Kč. Poslední příjmově testovaná dávka - sociální příplatek - dosahuje průměrné výše 1,2 tisíc Kč. Na druhou stranu nejvyšších hodnot dlouhodobě dosahují dávky nezohledňující příjmy domácnosti a zejména ty jednorázově vyplácené - porodné a pohřebné (porodné činilo 5,9 tisíc Kč v roce 1997 a 8,8 tisíc Kč v roce 2005; pohřebné se od roku 1998 vyplácí ve výši 5 tisíc Kč). Pomineme-li dávky pěstounské péče pohybující se v ještě vyšších tisícových částkách, třetí nejvyšší dávkou je rodičovský příspěvek. Jeho průměrná výše rostla velmi pozvolna - od 2,1 4
tisíc Kč v roce 1997 na 2,5 tisíc Kč v roce 2003. Čtyřicetiprocentní nárůst (obvykle vyplácené) výše rodičovského příspěvku v roce 2004 však zvýšil jeho průměrnou vyplácenou hodnotu na 3,2 tisíc Kč v roce 2004 a 3,6 tisíc Kč v roce 2005. Grafy 1 a 2 tak dokládají, že například podíl příjemců přídavku na dítě nebo příspěvku na bydlení z celkového počtu příjemců dávek SSP je mnohem vyšší než relativní výdaje peněžních prostředků na tyto dávky. Naproti tomu příjemci rodičovského příspěvku netvoří ani desetinu příjemců všech dávek, ale díky své výši na něj stát vynaloží třetinu celkových výdajů na dávky SSP. Jaký význam mají dávky SSP pro rodinný rozpočet jejich příjemců? Ze statistik rodinných účtů víme, že celkové sociální příjmy domácnosti dlouhodobě tvoří kolem desetiny všech příjmů domácnosti. Výjimkou jsou pouze domácnosti s dětmi s minimálními příjmy, u nichž sociální příjmy představují dvě pětiny celkových rodinných příjmů (a domácnosti důchodců, jejichž příjmy jsou až z 95 % tvořeny příjmy sociálními, zejména však důchody). Podíl dávek SSP na sociálních příjmech domácnosti je v domácnostech s dětmi nadpoloviční, v nízkopříjmových rodinách přibližně dvoutřetinový. S rostoucím počtem dětí se tento podíl zvyšuje a z hlediska vybraných dávek (přídavek na dítě, sociální příplatek a rodičovský příspěvek) roste váha přídavků na děti nad rodičovským příspěvkem. Ne vždy však je zachována reálná hodnota dávek, protože růst cenové hladiny je rychlejší než růst nominální výše dávek. To bylo zřetelné hlavně v roce 2004, kdy chybějící valorizace životního minima způsobila, že reálná výše všech dávek (kromě rodičovského příspěvku) nebyla udržena. Reálné zhodnocení však u některých dávek (zejména u těch nejčastěji vyplácených přídavku na dítě, sociálního příplatku a rodičovského příspěvku) s výjimkou jednoho či dvou let zaostávalo i v předchozích letech. Zachování reálné výše je žádoucí u všech dávek, zejména pak jedná-li se o dávku nejrozšířenější přídavek na dítě. Velmi pomalá valorizace jednotlivých částek životního minima na osobní potřeby dítěte, podle nichž se přídavek vypočítává, totiž reálnou výši přídavků neudržuje. Přitom financovatelnost celého systém státní sociální podpory je velmi dobrá - podíl výdajů na dávky SSP na hrubém domácím produktu se od roku 1996 postupně snížil z 1,7 % na 1,1 % v roce 2005. Další snížení se však nedá moc očekávat, a to i v souvislosti se zvýšením částky rodičovského příspěvku od ledna 2007 na zhruba dvojnásobek nynější hodnoty. Také za rok 2006 však můžeme počítat s vyššími výdaji za porodné, neboť to se od dubna přibližně zdvojnásobilo (alespoň při narození jednoho nebo dvou dětí). Poznámky k textu: 1 K 1. 1. 2004 byl zrušen limit možného výdělku rodiče pobírajícího rodičovský příspěvek a k 1. 5. 2004 byl zvýšen koeficient z 1,1 na 1,54 (násobek životního minima) pro výpočet výše rodičovského příspěvku, což představovalo cca tisícikorunový nárůst jeho hodnoty oproti roku 2003. 2 Další podstatné zvýšení výdajů na rodičovský příspěvek můžeme očekávat v roce 2007, kdy dojde zhruba ke zdvojnásobení jeho výše v důsledku změny výpočtu nebude se již odvozovat od životního minima rodiče, ale od průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (jako 40 % z této mzdy). Literatura: Kučera M. Populace České Republiky 1918-1991, Praha 1994 Státní sociální podpora. Stručný průvodce dávkami státní sociální podpory; MPSV 2006 www.mpsv.cz Staženo z internetu dne 13.6.2007 http://www.demografie.info/?cz_detail_clanku=&artclid=354 (publikováno 26.06.2006) 5