JUDr. Aleš ZPĚVÁK JUDr. Tereza JONÁKOVÁ Policejní akademie České republiky v Praze katedra veřejnoprávních disciplín katedra veřejné správy ÚSTAVNÍ ZÁKLADY PŘESTUPKOVÉHO PRÁVA Úvod České právo prošlo v průběhu dvou let patrně nejmarkantnější změnou za posledních padesát let. Tyto změny se staly inspirací pro mnohé vědecké studie a pro konání mnohých konferencí. Oproti civilnímu právu je však správní právo zdánlivě neměnné. Jeho obsahem jsou nesčetné oblasti činností veřejné správy, které jsou roztroušeny do mnohých zákonných předpisů. I přes tuto skutečnost však existuje pro celé toto odvětví subsidiární předpis, správní řád. Správní řád upravuje elementární principy a postupy správních orgánů ve správních řízeních, a i z tohoto důvodu je mu ze strany akademické i praktikující sféry právnické veřejnosti věnována značná pozornost, což se samozřejmě odráží nejen v kvantitě publikací, ale i v množství judikatury. Poněkud stranou se ocitalo přestupkové právo, přestože z hlediska běžného života občana je patrně nejviditelnější. Jedná se o oblast klasickou, tradiční, stále aktuální a do jisté míry kontroverzní, která má své základy v ústavním pořádku České republiky, tj. zejména v Ústavě a Listině základních práv a svobod. Ústavní základy přestupkového práva v Ústavě České republiky a Listině základních práv a svobod Samotné základy přestupkového práva lze nalézt v právních předpisech té nejvyšší právní síly, Mezi takové právní předpisy řadíme zejména ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Ústava ) a dále usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Listina ). Ve výše uvedených ústavních předpisech samozřejmě nenajdeme konkrétní skutkové podstaty týkající se přestupků, nicméně jsou zde zakotveny některé z obecných principů, které se k přestupkovému řízení vztahují. Mezi takové obecné principy patří zejména princip zákonnosti, který tvoří obsah čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. V uvedeném článku je zakotvena teze, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech a mezích stanovených zákonem, a to 261
způsobem, který zákon stanoví. Z formálního hlediska má pro naplnění tohoto principu elementární význam zásada nullum crimen, nulla poena sine lege. 1 Na tuto zásadu pak navazuje celá řada postulátů stanovených zejména v trestním právu, např. určité, jasné a přesné vyjádření skutkových podstat deliktů, zákaz retroaktivity přísnějšího zákona, zákaz analogie v neprospěch odpovědné osoby a uzavřený výčet sankcí spolu s hledisky pro výběr druhu a výše trestů. 2 Též Listina v čl. 2 odst. 2 vymezuje zásadu legality, jakožto základní požadavek pro jakoukoli činnost veřejné správy. Tato zásada tak představuje jakýsi rámec pro vedení přestupkového řízení. Neopominutelnou ústavněprávní zásadou vztahující se k této problematice je zásada rovnosti před zákonem, tvořící obsah čl. 3 odst. 1 Listiny. 3 Ve vztahu k základním právům a svobodám se zaručuje na základě tohoto odstavce rovnost všech lidí bez rozdílu, vyjadřuje se jejich univerzálnost a tím obecný zákaz jakékoliv možné diskriminace či možného zvýhodňování některých skupin. Výčet kritérií uvedených v tomto článku je toliko příkladný a některá se bezpochyby významově překrývají. Navazuje se tím na článek 1 Listiny. Ustanovení tohoto článku přebírá zákaz diskriminace vyjádřený v čl. 2 Všeobecné deklarace lidských práv, v níž je vztaženo ke všem právům a svobodám, které jsou v ní obsaženy. Rovněž je zakotveno v čl. 2 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a dále v čl. 2 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, v němž se signatáři tohoto paktu zavazují zaručit práva tam zakotvená všem jednotlivcům na svém území podléhajícím jejich jurisdikci a slibují, že je budou uskutečňovat bez jakéhokoliv rozlišování. Obdobná ustanovení obsahuje též Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve svém čl. 14. Další důležitou ústavněprávní zásadou je vyjádření obsažené v čl. 4 odst. 3 Listiny, které zakotvuje, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. V rámci přestupkového řízení se tak zajišťuje všem účastníkům rovné zacházení. Do neméně významných ústavněprávních ustanovení s dopadem na přestupkové řízení v oblasti Listiny základních práv a svobod řadíme též čl. 36 odst. 1 a 2. Odstavec 1 přiznává každému právo na to, aby se domáhal svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Právo na přístup k nezávislému a nestrannému soudu patří mezi základní práva, které dnes ve svých právních řádech účinně zakotvuje drtivá většina států. Jde 1 Zásady nullum crimen sine lege (lat. "žádný zločin bez zákona") a nulla poena sine lege (lat. "žádný trest bez zákona") představují jeden z pilířů právního státu v kontinentálním pojetí a jsou promítnutím principu legality veřejné moci do trestního práva. Význam zásad nullum crimen a nulla poena, jež jsou dnes pokládány za samozřejmé, spočíval v omezení moci trestních soudců. Ti nadále směli posuzovat určitý skutek jako trestný čin jedině v případě, že jeho znaky byly popsány v trestním zákoníku účinném v době spáchání skutku, a mohli za tento skutek uložit pouze trest, kterým na daný trestný čin tento trestní zákoník pamatoval. Tím byla vyloučena soudcovská libovůle a ve vztahu občana ke státu se posiloval prvek právní jistoty. 2 Blíže k dané problematice viz HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8 vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 418. ISBN 978-80-7179-254-3. 3 Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti, národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. 262
o jedno z nejdůležitějších základních práv, které svým významným postavením mezi základními právy vytváří pojem právního státu. Vyjadřuje tak právo na přístup k soudu, které je zajištěno hlavně vytvořením soudní soustavy (čl. 91 Ústavy) za přítomnosti nestranných a nezávislých soudců (čl. 82 odst. 1 Ústavy). Pavlíček et al (1999) k odst. 1 tohoto článku uvádí, že soudní ochrana v České republice přísluší každému, bez rozdílu, zda je či není občanem České republiky. Možnost domáhat se svého práva zákonným postupem je založeno zejména na procesních předpisech uvedených v občanském soudním řádu a správním řádu, v řízení před soudem nebo jiným orgánem. Nezávislost je v tomto případě nutným atributem vztahujícím se k orgánům výkonným i ke stranám a musí být vyjádřena v organizaci i ve způsobu práce soudu. Nestrannost je podstatným principem rozhodování soudů a soudců a zákon tuto nestrannost vyjadřuje i tím, že soudci jsou vázání jedině zákonem a jsou povinni vykládat právní předpisy podle svého nejlepšího vědomí a svědomí. Karel Klíma uvádí, že článek 36 odst. 1 Listiny, respektive právo na spravedlivý proces 4 jako takové je vybudováno na třech aspektech 5. V prvním aspektu je obsaženo právo na přístup k soudu, který je nezávislý a nestranný, právo každého se domáhat ochrany svých práv, zákonem stanovený postup a zákonem upravené řízení, spravedlivý proces, spravedlivé rozhodnutí a náhrada za nespravedlivé a nesprávné rozhodnutí nebo úřední postup. V druhém aspektu spočívá právo na spravedlivý a zákonný přezkum a představuje důležitou součást spravedlivého procesu, tedy součást nestranného a nezávislého procesu. Třetí aspekt představuje právo jednak na přístup k orgánům veřejné moci na vnitrostátní úrovni (tedy ke všem soudům soudní soustavy, tedy i k Ústavnímu soudu) a jednak na přístup k orgánům na mezinárodní úrovni (tedy k Evropskému soudu pro lidská práva a k Soudnímu dvoru Evropské unie). Podle Klímy je článek 36 odst. 1 často označován jako právo na spravedlivý proces. Ústavní soud dospěl k názoru, že čl. 36 odst. 1 je nutné vykládat šířeji v přímé spojitosti s čl. 6 Evropské Úmluvy o ochrany lidských práv a základních svobod, neboť Česká republiky se zavázala k její přímo aplikaci. Druhý odstavec 6 poté pokládá základ pro existenci správního soudnictví, když umožňuje tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Čl. 36 odst. 2 je na rozdíl od odst. 1 a 3 uveden slovy Kdo 4 Právo na spravedlivý proces vytváří možnost vynucení subjektivních práv stanovených právním řádem pomocí rozhodnutí nezávislého soudního orgánu, který na základě příslušného soudního řízení rozhodne o existenci nebo neexistenci těchto práv a umožní jejich vykonatelnost a následný výkon. Výkon spravedlivého procesu umožňuje existence státní moci, která oplývá schopností vynutit vůči ostatním subjektům a také vůči státu samotnému subjektivní práva jednotlivce, kterých existenci svým autoritativním rozhodnutím soudní orgán potvrdil. Evropský soud pro lidská práva judikoval, že právo, které umožňuje navrhovateli předložení jeho civilního návrhu soudci, tj. zásada, které odpovídá principu zákazu denegatio iustitiae, má speciální postavení mezi základními právy a patří i mezi základní principy mezinárodního práva. 5 Blíže k problematice viz KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 2. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. ISBN 80-86473-90-2. 6 V čl. 36 odst. 2 se v České republice závazně zavádí správní soudnictví, které na základě 105 čs. ústavy z r. 1920 existovalo v Československé republice do konce roku 1952. Tehdy bylo institucionální a jednoinstanční. Listina se k správnímu soudnictví opět vrací jakožto k významnému prostředku kontroly moci výkonné mocí soudcovskou. 263
tvrdí.. Není však pochybnosti, že to znamená Každý, kdo tvrdí, tzn. osoba fyzická, bez rozdílu, zda občan České republiky či nikoli. Přezkoumatelná na základě čl. 36 odst. 2 jsou rozhodnutí orgánů veřejné správy. Tento pojem je pro obor působnosti čl. 36 odst. 2 autenticky definován v 244 o.s.ř. tak, že se orgánem veřejné správy rozumí orgány státní správy, orgány územní samosprávy, orgány zájmové samosprávy a další právnické osoby, pokud jim zákon svěřuje rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Čl. 36 odst. 2 přijímá princip všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, který je rozhodně efektivnější zárukou zákonnosti i demokratičnosti veřejné správy. Zároveň však odstavec druhý deleguje zákon, aby z přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem připustil výjimky. To činí 248 o.s.ř., jenž v odstavci 2 z této přezkoumatelnosti vyjímá některá správní rozhodnutí obecně a v odst. 4 odkazuje na přílohu A k o.s.ř., která je součástí zákona, a která uvádí specificky další správní rozhodnutí, která jsou ze soudní přezkoumatelnosti vyňata ve zvláštních zákonech. 7 Zmínku si zaslouží též čl. 65 Ústavy, který zakotvuje imunitu prezidenta republiky spočívající v nemožnosti ho po dobu výkonu jeho funkce zadržet, trestně stíhat ani stíhat pro přestupek nebo jiný správní delikt. V tomto případě se jedná o novelu Ústavy, která nabyla účinnosti dne 8. března 2013. Závěr Jak již bylo uvedeno v samém úvodu tohoto článku, vlivem změn, které proběhli v posledních letech v oblasti jednotlivých právních odvětví, zůstalo přestupkové právo na jakémsi pomyslném chvostu. Až teprve nabytím účinnosti novely dne 19. ledna 2013, která do oblasti přestupkového práva zavedla nový správní delikt, objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za porušení pravidel silničního provozu se tato oblast práva dostala do popředí. Vzhledem ke kontroverzím, které tento nový správní delikt vyvolal z hlediska jeho zásahu do základních práv a svobod, a zejména základních součástí práva na spravedlivý proces, lze považovat za nutné hlouběji i nadále analyzovat ústavněprávní základy této oblasti a věnovat jim zvýšenou pozornost. Literatura HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8 vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. ISBN 978-80-7179-254-3. HŘEBEJK, Jiří. Ústava a ústavní řád České republiky: komentář. Ústavní systém. Praha: Linde, 1998. ISBN 9788072011100. KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 2. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. ISBN 80-86473-90-2. 7 Viz např. HŘEBEJK, Jiří. Ústava a ústavní řád České republiky: komentář. Ústavní systém. Praha: Linde, 1998. ISBN 9788072011100. 264
ANOTACE Autoři se ve svém příspěvku zabývají problematikou ústavněprávních základů přestupkového práva. Oblastí jejich zkoumání se stala Ústava České republiky a Listina základních práv a svobod. Klíčová slova Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, přestupkové právo, delikt. ANNOTATION The authors in their paper deal with the constitutional foundations of the criminal law. Areas of study became the Czech Constitution and the Charter of Fundamental Rights and Freedoms. Keywords Constitution of the Czech Republic, the Charter of Fundamental Rights and Freedoms, the right offense, offense. Kontaktní adresa JUDr. Aleš ZPĚVÁK Policejní akademie ČR v Praze katedra veřejnoprávních disciplín e-mail: zpevak@polac.cz JUDr. Tereza JONÁKOVÁ Policejní akademie ČR v Praze katedra veřejné správy e-mail: jonakova@polac.cz 265