Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva B A K A L Á Ř S K Á P R Á C E Obecní úřad v českém obecním zřízení Lenka Krejčová 2008/2009 Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma : Obecní úřad v českém obecním zřízení zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny..
Obsah 1. Úvod... 3 2. Historie....4 3. Ústavní základy...5 4. Evropská charta místní samosprávy...7 5. Obec, městys, město, statutární město. 8 6. Orgány obce...10 6.1. Zastupitelstvo obce 10 6.2. Rada obce...11 6.2.1. Orgány zastupitelstva a rady obce... 12 6.2.1.1. Výbory... 12 6.2.1.2. Komise...12 6.3. Starosta..13 6.4. Obecní úřad...13 6.4.1. Organizace obecního úřadu. 14 6.4.2. Tajemník..14 6.4.3. Zaměstnanci obce zařazeni do obecního úřadu... 15 6.5. Zvláštní orgány obce.17 6.6. Obecní policie 17 7. Právní předpisy obcí..18 7.1. Obecně závazné vyhlášky. 18 7.2. Nařízení..19 8. Působnost obce..21 8.1. Věcná působnost 21 8.1.1. Samostatná působnost.21 8.1.2. Přenesená působnost... 24 8.2. Územní a osobní působnost...27 9. Rozdíly ve výkonu přenesené působnosti..28 10. Kontrola výkonu samostatné a přenesené působnosti.33 11. Reforma veřejné správy...34 12. Závěr 37 13. Resumé...39 Seznam pouţité literatury. 40 2
1. Úvod Téma bakalářské práce Obecní úřad v českém obecním zřízení jsem si vybrala, protoţe jiţ několik let pracuji na pověřeném obecním úřadě a mohu tedy tuto problematiku rozebrat jak ze strany pracovníka územní samosprávy, tak i ze strany běţného občana, který na úřad přichází. Dalším důvodem bylo prohloubení mých znalostí v dané problematice, které pro mne budou velkým přínosem. S probíhající reformou veřejné správy je problematika obecních úřadů často jedním z hlavních témat společnosti. Zákonná úprava obecního zřízení je uvedena v zákoně č. 128/2000 Sb., který nabyl účinnosti dnem voleb do zastupitelstev krajů, tj. 12.11.2000, a k dnešnímu dni obsahuje na více neţ dvě desítky změn. S probíhající reformou bylo nutné přijímat další právní předpisy, které se týkaly zásadních změn v souvislosti s jednotlivými fázemi reformy, mimo jiné se vznikem nového typu obecního úřadu obecní úřad obce s rozšířenou působností. Touto prací bych chtěla nastínit problémy, které vznikají v souvislosti s výkonem samosprávy a státní správy v České republice. Vzhledem k tomu, ţe toto téma je velice obsáhlé, rozhodla jsem se rozdělit bakalářskou práci do několika kapitol, ve kterých nejprve nastíním rozdíly mezi obcí, městysem, městem a statutárním městem. Stručně rozeberu jednotlivé orgány obce. Podrobněji se zaměřím na organizaci obecního úřadu, zaměstnance obce zařazené do obecního úřadu, konkrétně na úředníky. U právních předpisů obcí se zmíním o schvalování a problematice rušení obecně závazných vyhlášek a nařízení. Hlavní část zaměřím na samostatnou a přenesenou působnost obce, kde bych chtěla zdůraznit rozdíly mezi kompetencemi pověřeného obecního úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností v souvislosti s matriční agendou, agendou v rámci sociálních sluţeb a agendou odboru dopravy. V závěru se pokusím nastínit důvody reformy veřejné správa, její předpokládané varianty a jednotlivé fáze. 3
2. Historie Obecní samosprávu v dnešním slova smyslu je moţno chápat s návrhem tzv. kroměříţské ústavy ( r. 1848 ), kdy se do popředí dostává mimo jiné i samospráva obcí. S rokem 1849 přichází na naše území první obecní zřízení. Obecní zřízení z roku 1864 bylo poté recipováno do právního řádu československého státu. Tento zákon platil aţ do doby, kdy byla územní samospráva nahrazena soustavou národních výborů.v období od roku 1948 (spíše však jiţ od roku 1939) nelze o samosprávě v klasickém smyslu mluvit (ustanovení zákona o národních výborech z roku 1967 o tzv. samostatné působnosti národního výboru na tom nemohlo nic změnit). 1 Ústavním zákonem č. 294/1990 Sb., byla změněna tehdejší ústava (zák.č. 100/1960 Sb.), kde hlava sedmá o národních výborech byla nahrazena místní samosprávou. Na základě této změny byl vydán zák. č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Zákon č. 367/1990 Sb. se svými sedmi novelami dvěmi modifikacemi nálezy Ústavního soudu platil aţ do roku 2000, kdy dnem voleb do zastupitelstev krajů (tj. 12.11.2000) vešel v platnost zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení ). K dnešnímu dni má nové obecní zřízení přes dvě desítky novelizací. 1 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. V 4
3. Ústavní základy Ústavní základy právního postavení obcí jsou zakotveny jiţ v Ústavě České republiky a Listině základních práv a svobod. Územní samospráva je garantována ústavou. Čl. 8 Ústavy ČR uvádí, ţe se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Pro tzv. komunální právo představuje nejdůleţitější vymezení hlava sedmá čl. 99 Ústavy ČR : Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky. Obce jsou vzhledem k ustanovení Čl. 100 Ústavy ČR územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Tato definice vystihuje tři prvky, jejichţ spojení tvoří podstatu obce, resp. kraje : územní základ, osobní základ a samosprávný základ. 2 Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít svůj majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu čl. 101 odst. 3. Za základní znaky obce či kraje jako jednotky územní samosprávy lze tedy vedle existence území, společenství občanů a práva na samosprávu povaţovat i ekonomickou samostatnost. 3 Čl. 101 a čl. 102 Ústavy ČR řeší zastupitelstvo územního samosprávného celku. Obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Členové zastupitelstva jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Funkční období zastupitelstva je čtyřleté. Zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby do zastupitelstva obce před uplynutím jeho funkčního období. 4 Jen zákonem lze stanovit působnost zastupitelstva. Pokud nejsou zákonem svěřeny věci zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku, rozhoduje zastupitelstvo obce. Jen stanoví-li tak zákon, lze svěřit výkon státní správy orgánům samosprávy. Velice podstatné je ustanovení čl. 104 Ústavy ČR: Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR jsou-li orgány územní samosprávy zákonem zmocněny, mohou na základě zákona a v jeho mezích vydávat právní předpisy v přenesené působnosti. Ochranu proti nezákonnému zásahu státu do samosprávy nalezneme v čl. 87 Ústavy, který řeší věcnou působnost Ústavního soudu. Zastupitelstvo obce je oprávněné podat ústavní stíţnost, jestliţe bylo nezákonným zásahem státu porušeno zaručené právo na samosprávu. 2 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 14 3 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 15 4 Viz zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a změně některých zákonů 5
Součástí ústavního pořádku České republiky je i Listina základních práv a svobod. Územní samosprávu ovlivňuje především čl. 17 odst. 5, který pojednává o poskytování informací o své činnosti. Dále je to čl. 18 o právu petičním a čl. 21 o právu volebním. 6
4. Evropská charta místní samosprávy Na tomto místě povaţuji za nutné zmínit se o Evropské chartě místní samosprávy, která byla přijata den 15. října 1985 ve Štrasburku. Česká republika ji podepsala 28. května 1998 a ve Sbírce zákonů byla poté publikována pod č. 121/1999 Sb. Jedná se o hlavní principy územní samosprávy vyplývající ze zákonodárství členských států Rady Evropy. Jiţ v preambuli jsou zakotveny základní myšlenky charty, kterými jsou : místní společenství jsou jedním z hlavních základů demokratického zřízení; právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných je jednou z demokratických zásad, toto právo lze nejpříměji vykonávat na místní úrovni; existence skutečně odpovědných místních společenství můţe vést ke správě, která je jak účinná, tak občanům blízká a další. Podle čl. 2 je nutné, aby zásada místní samosprávy byla uznána ve vnitrostátním zákonodárství a tam, kde to připadá v úvahu i v ústavě. Charta dále mimo jiné řeší pravomoci místních společenství, správní dozor nad činností místních společenství, jejich finanční zdroje, právo místních společenství sdruţovat se a právní ochranu místní samosprávy. 7
5. Obec, městys, město, statutární město Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními jednotkami s vlastní samosprávou. Tyto základní územní jednotky jsou společenstvím občanů. Obec je právnickou osobou veřejného práva, je tedy veřejnoprávní korporací, která je zřízena státem. Má vlastní majetek, se kterým sama hospodaří. Obec jako veřejnoprávní korporace vystupuje ve dvojím postavení jako subjekt veřejné moci vykonávající veřejnou moc a současně jako právní subjekt vstupující do vztahů soukromého práva, v nichţ má s jinými právnickými či fyzickými osobami rovné postavení. 5 Obec se vyznačuje určitými charakteristickými znaky, jako jsou : vlastní území obec má jedno nebo více katastrálních území ( 18 odst. 2 OZ), tj. územní základ obce obyvatelstvo obec je společenstvím občanů ( 1 odst. 1 OZ), tj. personální základ obce soustavu orgánů orgány obce právní subjektivitu vystupování v právních vztazích svým jménem a právotvorbu vydávání obecně závazných vyhlášek a nařízení, tj. právní základ obce vlastní majetek, se kterým samostatně hospodaří, tj. ekonomický základ obce Zákon o obcích rozlišuje obce, městyse, města a statutární města. S pojmem vesnice zákon nepracuje, i kdyţ v obecném vnímání jsou to obce, které nemají statut města či městyse. 6 Právní postavení (běţných, neměstských) obcí na straně jedné a právní postavení městysů a měst na straně druhé se ovšem nijak neliší. Zvláštní postavení přiznává OZ statutárním městům. 7 Obcemi jsou podle zákona o obcích územní samosprávné celky, které byly obcemi ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Městy jsou podle zákona obce, které byly městy ke dni nabytí účinnosti zákona o obcích. 5 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích(obecní zřízení). Komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 14 6 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 94 7 Kadečka, S. In Břeň, J., Cogan, R. a kol. Obce. In MERIRUM Obce 2008-2009. Praha : ASPI, a. s., 2008, s.10 8
Na základně zákona č. 234/2006 Sb., tj. od 1.7.2006, mají obce moţnost poţádat o to, aby mohly nést označení městys. Městysem se obec stává, pokud tak na návrh obce stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Tímto vyjádřením není předseda Poslanecké sněmovny vázán. Stanovení městysem se tak děje totoţným způsobem jako u měst, nicméně zákon nestanoví ţádné kriterium a posouzení ţádostí proto bude zcela na uváţení předsedy Poslanecké sněmovny. 8 Obec, která uţívala označení městys před 17. květnem 1954, je městysem, pokud o to poţádá předsedu Poslanecké sněmovny. Obec můţe podat návrh, aby mohla nést označení město, pokud má alespoň 3 000 obyvatel a pokud tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Vláda se k tomuto návrhu vyjadřuje na základě určitých kritérií, která byla uvedena v příloze usnesení vlády č. 418 ze dne 2. května 2001, o určení kritérií pro posouzení návrhů obcí na stanovení městy vládou a o vyjádření vlády k ţádostem obcí o stanovení městy. Obec, která byla městem přede dnem 17. května 1954 je městem, pokud o to poţádá předsedu Poslanecké sněmovny. Zákon obecně neupravuje zbavení postavení města či městyse a jeho změnu na obyčejnou obec, pokud poklesne počet obyvatel pod 3 000 či z jiných příčin. 9 Zvláštní postavení mají podle zákona statutární města. Statutárními městy jsou pouze města taxativně uvedená v 4 OZ, k dnešnímu dni je jich 23. Nové statutární město můţe vzniknout pouze změnou zákona. Statutární města mohou svá území členit na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Takto členěná statutární města mají povinnost vydat tzv. statut, který má formu obecně závazné vyhlášky, která upravuje vnitřní poměry ve věcech správy. 130 OZ stanoví náleţitosti, které musí statut obsahovat. 8 Furek, A. Určování obcí městy a městysi. Veřejná správa. 2006, č. 31, s. Příloha 9 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 96 9
6. Orgány obce 1) zastupitelstvo obce 2) rada obce 3) starosta 4) obecní úřad 5) zvláštní orgány obce 6.1. Zastupitelstvo obce Zastupitelstvo obce je jediný z orgánů obce, který je ústavně zakotven. Ústava stanoví jeho název, název jeho členů i délku volebního období, jeho právotvorbu. 10 Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce. Zastupitelstvo obce je z hlediska rozhodování kolektivním orgánem. Zastupitelstvo se skládá ze členů zastupitelstva. Jejich počet na následující volební období stanoví stávající zastupitelstvo minimálně 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev obcí. Počet členů se stanovuje v rozmezí stanoveném zákonem. Mandát člena zastupitelstva obce vzniká zvolením v okamţiku ukončení hlasování. Volby do zastupitelstva obce se konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení. Člen zastupitelstva skládá slib na začátku prvního zasedání, kterého se účastní. Funkce člena zastupitelstva obce je funkcí veřejnou. Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce řadu práv - 82 OZ a povinností - 83 OZ. Zasedání zastupitelstva obce se konají v územním obvodu obce, a to dle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce. Zasedání svolává a zpravidla řídí starosta. Vzhledem k tomu, ţe zasedání je veřejné, informuje o době a místě konání a navrţeném programu obecní úřad své občany na úřední desce alespoň 7 dnů přede dnem konání. Nejvyšší správní soud řešil kasační stíţnost občana, který se cítil být poškozován na svých právech, protoţe zastupitelstvo obce, v níţ má trvalý pobyt, několikrát zasedalo při pracovním zastupitelstvu a tento občan se cítil být poškozen mimo jiné tím, ţe toto jednání nebylo veřejné, a tudíţ nevěděl, jaké argumenty ten který člen zastupitelstva přednášel. Nejvyšší správní soud rozhodl, ţe zastupitelstvo obce zákon neporušuje, pokud 10 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 169 10
na těchto pracovních zasedáních nepřijímá usnesení, ale pouze pozdější přijímání usnesení projednává. Zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení je potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva, nestanoví-li zvláštní právní předpis něco jiného. Z hlediska přijetí návrhu jsou rozhodující hlasy pro, hlasy proti, zdrţující se a absentující mají fakticky stejný účinek jsou to hlasy proti přijetí návrhu. 11 Zastupitelstvo obce vydává jednací řád zastupitelstva. Podle zákona o obcích zastupitelstvo obce rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce a o věcech, které jsou zastupitelstvu obce vyhrazeny. O průběhu jednání se do 10 dnů pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé zápisu. Mandát člena zastupitelstva obce zaniká : prvním dnem voleb do nového zastupitelstva odmítnutí sloţení slibu sloţení slibu s výhradou rezignací úmrtím Ministerstvo vnitra má povinnost ze zákonem stanovených podmínek zastupitelstvo obce rozpustit. 6.2. Rada obce Rada obce je výkonným orgánem obce v samostatné působnosti, za svou činnost je odpovědná zastupitelstvu obce. V oblasti přenesené působnosti rozhoduje jen, stanoví-li tak zákon. Rada se nevolí v obcích, kde počet členů zastupitelstva je menší neţ 15, v těchto obcích vykonává její pravomoc zpravidla starosta. Členové rady se volí z řad zastupitelů, počet členů musí být lichý a to nejméně 5 a nejvýše 11, přičemţ nesmí přesáhnout jednu třetinu počtu členů zastupitelstva. Členy rady jsou starosta, místostarosta nebo místostarostové a další členové rady. Rada se ke svým jednáním schází dle potřeby, její jednání je neveřejné. Rada obce vydává, tak jako zastupitelstvo obce svůj jednací řád. Rada obce je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech 11 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 187 11
členů, k platnému usnesení je potřeba souhlas nadpoloviční většiny všech členů. Z jednání je nutné do 7 dnů pořídit zápis, který podepisuje starosta a místostarosta nebo jiný radní. Zápis ze zasedání není veřejný, tak jako je tomu u zápisu ze zasedání zastupitelstva. Do tohoto zápisu mohou nahlíţet pouze členové zastupitelstva obce. Působnost rady je stanovena zákonem. 6.2.1 Orgány zastupitelstva a rady obce 6.2.1.1 Výbory Zastupitelstvo obce muţe zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Zastupitelstvo obce obligatorně zřizuje finanční a kontrolní výbor. Dalším výborem, který nejsou povinny zřídit všechny obce, je výbor pro národnostní menšiny, který se zřizuje při splnění určité zákonem dané podmínky. Výbory plní úkoly, kterými jej pověřuje zastupitelstvo. Výbory za svou činnost odpovídají zastupitelstvu. Počet členů je vţdy lichý, předsedou výboru je vţdy člen zastupitelstva s výjimkou předsedy osadního výboru. Výbory se scházejí dle potřeby. Smyslem existence těchto výborů je snaha o zapojení občanů především odlehlých částí obce do municipálního samosprávného rozhodovacího procesu. 12 Zastupitelstvo můţe ve svých místních částech zřídit osadní výbor. Minimální počet členů je 3. Předsedu osadního výboru zvolí zastupitelstvo z řad členů výboru. Práva osadního výboru jsou stanovena zákonem. 6.2.1.2. Komise Rada můţe jako své iniciativní a poradní orgány zřídit komise. Jestliţe byl komisi svěřen výkon přenesené působnosti je komise výkonným orgánem. Komise je za svou činnost odpovědna radě obce. Počet členů si fakultativně stanovuje rada. Předseda komise nemusí být členem zastupitelstva obce. Výjimku tvoří komise povodňová, která je fakultativním orgánem zřízeným radou na základě zvláštního zákona. 13 Jejím předsedou musí být vţdy starosta obce. 12 Kolman, P. Orgány zastupitelstva obce rady obce. Veřejná správa, 2004, č. 30, s. 12 13 Viz. 78 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) 12
6.3. Starosta Starosta je volen členy zastupitelstva, kteří ho volí ze svých řad. Starosta musí být občan ČR a za výkon své funkce je odpovědný zastupitelstvu obce. Starosta zastupuje obec navenek. Zpravidla svolává a řídí jednání rady a zastupitelstva. Se souhlasem ředitele krajského úřadu jmenuje a odvolává tajemníka obecního úřadu. Starosta má podle 103 OZ další řadu práv a povinností. Právní úkon starosty obce vyţadující schválení zastupitelstvem obce (případně obecní radou) učiněný bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný. 14 Oprávnění rozhodovat o oprávněních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Ţádný z těchto orgánů však nemůţe vystupovat jménem obce navenek; toto oprávnění přísluší výlučně starostovi. 15 Starostu v době jeho nepřítomnosti, nebo v době, kdy nevykonává funkci (nemoc, dovolená) zastupuje místostarosta. Pokud je v obci zvoleno více místostarostů, zastupitelstvo určí pořadí, ve kterém starostu zastupují. Na tomto místě povaţuji za nutné se zmínit o v poslední době diskutované přímé volbě starosty. Občan je zastáncem přímé volby starosty, ovšem odborná veřejnost tento návrh nepovaţuje za krok správným směrem. 6.4. Obecní úřad Obecní úřad v obcích, městský úřad ve městech, úřad městyse v městysích a magistrát města ve statutárních městech. Obecní úřad vykonává věci v samostatné a přenesené působnosti. V oblasti samostatné působnosti to znamená, ţe plní úkoly, které mu byly uloţeny zastupitelstvem nebo radou obce a pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. V souvislosti s přenesenou působností jde o přenesenou působnost stanovenou zvláštními zákony. Obecní úřad představuje takový orgán obce, jenţ má úřednickou (povahu na rozdíl od zastupitelstva, rady či starosty, které jsou orgány obce politického charakteru.) 16 14 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.06.2006, čj. 30 Cdo 3130/2005. www.nsoud.cz 15 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.06.2006, čj. 30 Cdo 3130/2005. www.nsoud.cz 16 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích(obecní zřízení). Komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 564 13
6.4.1 Organizace obecního úřadu Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu a zaměstnanci obce zařazeni do obecního úřadu. V čele stojí starosta případně správce obce - 78 OZ. Jak je výše uvedeno, sloţení obecního úřadu lze chápat tak, ţe je tvořeno dvěmi sloţkami, a to sloţkou úřednickou a sloţkou politickou. Politickou sloţku obecního úřadu představuje starosta a místostarostové a sloţku úřednickou tvoří tajemník a zaměstnanci obce zařazeni do obecného úřadu. Toto sloţení se týká zpravidla větších obcí. Obce, které vykonávají pouze přenesenou působnost v základním rozsahu, ve většině případů úřednickou sloţku nemají. Obecní úřad v tomto případě tvoří pouze starosta a místostarosta. Obecní úřad se můţe členit na odbory a oddělení, v nichţ jsou začleněny zaměstnanci obce zařazeni do obecního úřadu. Právo zřídit tyto odbory a oddělení je přiznáno radě obce. Zřízení odborů a oddělení obecního úřadu není aţ na výjimky omezeno ţádným právním předpisem a je vnitřní záleţitostí obce. Podle odborníků by organizace obecního úřadu obce třetího typu měla odpovídat struktuře krajského úřadu. Obdobná struktura je přínosem při výkonu řídících, kontrolních, metodických činnostech krajského úřadu vůči obecnímu úřadu. Ne kaţdý obecní úřad však musí být organizačně členěn, k vnitřnímu členění dochází v závislosti na velikosti obce, rozsahu působnosti konkrétního obecního úřadu (například zákon o ţivnostenských úřadech přímo stanoví, ţe působnost obecních ţivnostenských úřadů vykonávají odbory obecních úřadů obcí s rozšířenou působností) a počtu zaměstnanců. 17 6.4.2. Tajemník Funkce tajemníka se povinně zřizuje v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností. Tajemník je zaměstnanec úřadu, je odpovědný starostovi za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné a přenesené působnosti. Tajemníka jmenuje a odvolává starosta po předchozím souhlasu ředitele krajského úřadu a to jen z důvodů, které jsou taxativně stanoveny zákonem. 17 Samková, P. Struktura obecního úřadu. Moderní obec, 2008, č. 12, s. 55 14
Tajemníkem se můţe stát fyzická osoba, která splňuje předpoklady stanové zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů v 4 (toto jsou obecné předpoklady). Tajemník dále musí splňovat předpoklady zvláštní, které jsou stanoveny v 5 zákona. Podmínkou pro jmenování tajemníkem je absolvování výběrového řízení. Vedoucí úřadu zajišťuje výkon přenesené působnosti ve věcech, které nejsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštním orgánům obce. Plní úkoly, které mu byly uloţeny zastupitelstvem, radou nebo starostou, stanovuje platy zaměstnanců zařazených do obecního úřadu, vydává spisový, skartační a pracovní řád obecního úřadu a další vnitřní směrnice, v případě, ţe je nevydává rada obce. Jedná-li obec v pracovněprávních vztazích jako zaměstnavatel, je jejím statutárním orgánem tajemník obecního úřadu. 18 Tajemník se účastní zasedání zastupitelstva a rady obce. Při těchto zasedáních má poradní hlas. Tajemník obecního úřadu nesmí ze zákona vykonávat funkce v politických stranách a politických hnutích. Pokud není funkce tajemníka zřízena, plní jeho úkoly starosta. 6.4.3. Zaměstnanci obce zařazeni do obecního úřad Zaměstnance obce zařazeni do obecního úřadu můţeme rozdělit do svou skupin. Těmito skupinami jsou úředníci a ostatní zaměstnanci obce. Úředník obecního úřadu Úředníkem se rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku, který vykonává správní činnosti. Správní činností jsou úkoly plněné v oblasti samostatné i přenesené působnosti, jedná se o správní rozhodnutí, správní kontrolu, dozor, přípravu návrhů koncepcí a programů, vytváření a vedení informačních systémů, správa rozpočtu, krizové řízení, atd. Pracovní poměr úředníka je upraven zákonem č. 312/2002 Sb., zákoník práce se pouţije pouze subsidiárně pokud zákon o úřednících územních samosprávných celků nestanoví jinak. Předpokladem pro vznik pracovního poměru úředníka je splnění podmínek stanovených ve veřejné výzvě ( u nejmenších obcí, které 18 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 04.03. 2003, čj. 21 Cdo 1332/2001 15
nemají ani pověřený obecní úřad) nebo úspěch ve výběrovém řízení ( v ostatních obcích) a u vedoucích úředníků a u vedoucího úřadu. 19 Úředníkem obce můţe být fyzická osoba, která splňuje předpoklady poţadované zákonem. Vzniku pracovního poměru předchází veřejná výzva, v zákonem stanovených případech výběrové řízení. Obsah veřejné výzvy, obsah oznámení o vyhlášení výběrového řízení, náleţitosti přihlášky zájemce a další poţadavky na provedení výběrového řízení stanoví zákon. Pracovní poměr úředníka se uzavírá na dobu neurčitou, výjimečně na dobu určitou, např. zástup za mateřskou dovolenou. Úředník územního samosprávného celku má řadu povinností. Základní povinností úředníka jsou stanoveny v 16 zákona. Pro příklad uvádím nástin povinností : dodrţovat ústavní pořádek ČR dodrţovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávanou hájit veřejný zájem plnit pokyny vedoucího úředníka prohlubovat si kvalifikaci jednat a rozhodovat nestranně zdrţet se jednání, které by závaţným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku zachovávat mlčenlivost atd. Jednou z povinností úředníka je výše uvedené prohlubování kvalifikace. Děje se tak při nástupu do zaměstnání tj. vstupní vzdělávání. Úředník je povinen toto vzdělávání dokončit do 3 měsíců od vzniku pracovního poměru. V průběhu trvání pracovního poměru je povinností úředníka vzdělávat se v rámci průběţného vzdělávání. Vedoucí úřadu je povinen vypracovat plán vzdělávání úředníka. Některé správní činnosti, jsou to činnosti uvedeny v zák. č. 345/2000 Sb., můţe vykonávat pouze úředník, který prokázal zvláštní odbornou způsobilost. Poţadavky na provedení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti jsou stanoveny zákonem. Porušení 19 Kadečka, S. In Břeň, J., Cogan, R. a kol. Obce. In MERIRUM Obce 2008-2009. Praha : ASPI, a. s., 2008, s.89 16
povinností úředníka je důvodem pro výpověď. Můţe být důvodem pro okamţité zrušení pracovního poměru, pokud se jedná o porušení povinností zvlášť hrubým způsobem. 20 Vedoucí úředník Podle zákona o úřednících se vedoucím úředníkem rozumí úředník, který je vedoucím zaměstnancem. Vedoucím úředníkem je vedoucí odboru nebo vedoucí oddělení. Vedoucí úředník je do své funkce jmenován po úspěšném absolvování výběrového řízení, které je nutnou podmínkou vzniku pracovního poměru. Jmenování a odvolání vedoucího zaměstnance provádí rada obce na návrh tajemníka obecního úřadu. Rada můţe i bez návrhu tajemníka jmenovat nebo odvolat vedoucího odboru. Judikatura uvádí, ţe rada jmenuje a odvolává vedoucího odboru, v souvislosti s tím, ţe tajemník z titulu své funkce má nejvíce informací o tom, jak který pracovník vykonává svoji práci a tudíţ má přehled o tom, kdo by měl být jmenován či odvolán z funkce. 6. 5. Zvláštní orgány obce Starosta v případech stanovených zvláštními zákony zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce. Členy zvláštních orgánů jmenuje a odvolává starosta. V čele zvláštního orgánu můţe být jen osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilosti na daném úseku. Zvláštní odbornou způsobilost nemusí prokazovat starosta, který je předsedou zvláštního orgánu obce. Zvláštním orgánem obce je např. přestupková komise. 6.6. Obecní policie Podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii je orgánem obce téţ obecní policie. Obecní policie nebyla orgánem obce od svého vzniku v roce 1991. Zákon ji postavení orgánu obce přiznává aţ od r.2003. Obecní policii můţe zřídit zastupitelstvo obce. Obecní policie se zřizuje formou obecně závazné vyhlášky. Policii řídí starosta nebo jiný člen zastupitelstva, kterého zastupitelstvo pověří vedením. Obecní policie zabezpečuje místní záleţitosti veřejného pořádku. 20 Kadečka, S. In Břeň, J., Cogan, R. a kol. Obce. In MERIRUM Obce 2008-2009. Praha : ASPI, a. s., 2008, s. 92 17
7. Právní předpisy obcí 7.1. Obecně závazné vyhlášky Obecně závaznými vyhláškami můţe obce ukládat povinnosti v samostatné působnosti. Pravomoc zastupitelstva obce vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky je garantována Ústavou ČR v čl. 104 odst. 3. Obce se při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákony. V obecně závazných vyhláškách se nejvíce projevuje samosprávný charakter obcí a krajů, neboť právě jejich prostřednictvím mohou svobodně a autonomně rozhodovat ve svých věcech, aniţ by k tomu byly vţdy výslovně zákonem zmocněny. 21 Obecně závazné vyhlášky lze vydávat k zabezpečení místních záleţitostí veřejného pořádku; pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků; k zajištění udrţování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně ţivotního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a stanoví-li tak zvláštní zákon (např. zákon o místních poplatcích). Pokud obec v obecně závazných vyhláškách ukládá občanům povinnosti a zákazy, platí pro ni čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Z toho vyplývá, ţe obce můţe vydávat obecně závazné vyhlášky a ukládat v nich povinnosti a zákazy jen na základě zákona a v jeho mezích. Obecně závazné vyhlášky platí pouze na území, které obec spravuje. Vydávání obecně závazných vyhlášek je výslovně pravomocí zastupitelstva obce. K platnému usnesení je potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Obecně závaznou vyhlášku podepisuje starosta spolu s místostarostou. Podmínkou platnosti OZV je její vyhlášení. OZV se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení je 1. den vyvěšení. S účinností zák. č. 500/2004 Sb. je povinností obce zveřejnit obsah úřední desky i způsobem umoţňující dálkový přístup. Pokud OZV nebudu zároveň vyvěšena na obou úředních deskách (v papírové podobě a na internetu) nenabývá platnosti. Účinnosti nabývá 15. dnem po vyvěšení, není-li stanoveno datum pozdější. Vyţaduje-li to naléhavý zájem, lze stanovit datum účinnosti dřívější, nejdříve však dnem vyhlášení. Povinností obce je neprodleně po vyhlášení zaslat OZV Ministerstvu vnitra. Odporuje-li OZV zákonu Ministerstvo vnitra vyzve obec ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra rozhodne o pozastavení účinnosti vyhlášky, pokud obec do 60 dnů od 21 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 46 18
doručení výzvy nezjedná nápravu. Ministr vnitra disponuje zcela výjimečnou pravomocí pozastavit účinnost právního předpisu obce předtím, něţ se obrátí na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení. 22 Toto se stane rozhodnutím, ve kterém ministerstvo stanoví přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Není-li náprava ve stanovené lhůtě zjednána a obec nepodala proti rozhodnutí Ministerstva vnitra rozklad, podá Ministerstvo vnitra Ústavnímu soudu návrh na zrušení OZV. Ústavní soud návrh ministerstva můţe potvrdit, zamítnout, odmítnou nebo můţe řízení zastavit. OZV můţe zrušit pouze Ústavní soud. Aby se předcházelo pozastavování a rušení OZV, lze ještě před tím, neţ bude OZV schválena zastupitelstvem, zkonzultovat její obsah se zaměstnanci Ministerstva vnitra, kteří provádějí dozor nad vydáváním OZV a tímto se vyhnout případným pozdějším problémům. Dodrţování OZV je v případě jejího nerespektování vynutitelné státní mocí. Pro případ porušení obecně závazné vyhlášky obce je pak ustanovením 46 dost. 2 PřesZ stanoveno, ţe přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy je porušení povinností stanovených obecně závazných vyhláškách obcí vydaných na úseku jejich samostatné působnosti. 23 Obec má za povinnost vést evidenci obecně závazných vyhlášek obce. Tato evidence se vede v rozsahu : pořadové číslo vyhlášky v daném roce datum schválení datum platnosti datum účinnosti datum pozbytí platnosti 7.2. Nařízení Vydávání nařízení obce podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR je výkonem státní správy v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. 24 Ústavní limity pro vydávání nařízení obce 22 Nález ústavního soudu ze dne 25.01.2005, čj. Pl.ÚS 9/04 23 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 237 24 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 161 19
v jejich přenesené působnosti jsou určeny v čl. 105 Ústavy, jenţ stanoví, ţe výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon 25 Obec můţe v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce. Nařízení vydává rada obce, v obcích, kde není rada zřízena vydává nařízení zastupitelstvo. Obec s rozšířenou působností můţe v zákonem stanovených případech vydávat nařízení pro správní obvod obce s rozšířenou působností. Obec se při vydávání nařízení řídí zákony a jinými právními předpisy. K platnému přijetí nařízení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů rady obce. Nařízení podepisuje starosta spolu s místostarostou. Vyhlášení a účinnost nařízení obce se provede obdobným způsobem jako u obecně závazných vyhlášek, s tím rozdílem, ţe pokud se jedná o nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost, zveřejňuje se toto nařízení na úředních deskách obecního úřadu spadajícího do správního obvodu obce s rozšířenou působností. Obec zašle platné nařízení neprodleně krajskému úřadu. Pokud odporuje nařízení obce zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve krajský úřad obec ke zjednání nápravy. Pokud obec nápravu do 60 dnů nezjedná, rozhodne krajský úřad o pozastavení účinnosti tohoto nařízení. V rozhodnutí určí přiměřenou lhůtu pro zjednání nápravy. Nezjedná-li obce nápravu, podá ředitel krajského úřadu návrh Ústavnímu soudu na zrušení nařízení obce. Stejně jako u obecně závazných vyhlášek je i u nařízení v případě jejich nerespektování vynutitelnost státní mocí. Poruší-li právní předpis obce fyzická osoba, jedná se o přestupek v případě porušení právnickou osobou nebo fyzickou osobou podnikající jde o správní delikt. Pro případ porušení nařízení obce platí obecně dle ustanovení 46 odst. 1 PřesZ, ţe přestupkem je porušení i jiných povinností, neţ které jsou uvedeny v 21-45 PřesZ, jestliţe jsou stanoveny nařízeními obce. 26 U nařízení obce se vede rovněţ evidence a to ve stejném rozsahu jako u obecně závazných vyhlášek. 25 Nález Ústavního soudu ze dne 01.08.2006, čj. Pl ÚS 16/06 26 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 237 20
8. Působnost obce V českém obecním zřízení existuje tzv. smíšený model územní veřejné správy. To znamená, spojení výkonu samosprávných činností s výkonem činností státní správy. Pokud hovoříme o působnosti, hovoříme o okruhu svěřených úkolů, které obec vykonává. S pojmem působnost souvisí další pojem, kterým je pravomoc. Pravomocí se rozumí soubor nástrojů, které jsou zákonem dány obcím k plnění jejich působnosti. Působností obce rozumíme působnost věcnou, místní a osobní. 8.1. Věcná působnost Oba druhy věcné působnosti musí mít zákonný základ, přičemţ zákonodárce v případě samostatné působnosti musí respektovat garance dané samosprávě Ústavou a samotná samosprávná působnost je v zákoně o obcích definována volně s pomocí demonstrativního výčtu, zatímco v případě přenesené působnosti můţe obec činit jen to, co na ní zákon výslovně v oblasti státní správy přenáší. 27 8.1.1. Samostatná působnost Obec spravuje své záleţitosti samostatně, tzn. ţe vykonává samostatnou působnost. Právo na samosprávu je zakotveno jiţ ve čl. 100 Ústavy ČR. Ústavní soud povaţuje místní samosprávu za nezastupitelnou sloţku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záleţitostí. 28 Obec se při výkonu samostatné působnosti řídí zákony a jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat jen vyţaduje-li to ochrana zákona, a to jen zákonem stanoveným způsobem. Podle 35 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záleţitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou svěřeny krajům a pokud nejde o 27 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 123 28 Nález Ústavního soudu ze dne 19.11.1996, čj. Pl.ÚS 1/96 21
přenesenou působnost a dále záleţitosti, které obci svěří zákon do její samostatné působnosti. Do samostatné působnosti dle zákona o obcích patří : schvalování programu rozvoje obce schvalování rozpočtu a závěrečného účtu obce vydávání obecně závazných vyhlášek rozhodování o vyhlášení místního referenda navrhování změny katastrálního území uvnitř obce schvalování dohody o změně hranic obce a schvalování dohody o slučování obcí rozhodování o spolupráci obce s jinými obcemi udělování a odjímání čestného občanství obce a cen obce zřizování a rušení příspěvkových organizací a organizačních sloţek obce rozhodování o majetkoprávních úkonech obce ( nabývání a převod nemovitých věcí, poskytování věcných a peněţních darů zákon stanoví minimální hodnotu daru, poskytování dotací, zastavení movitých věcí, zastavení nemovitých věcí, vydávání komunálních dluhopisů ) ustanovování starosty, místostarostů, rady, výborů zastupitelstva, komisí rady zřizování obecní policie projednávání a řešení návrhů, připomínek a podnětů zastupitelů a orgánů obce ukládání pokut za správní delikty v samostatné působnosti pomoc zabezpečit důstojné prostory pro orgány státu nebo orgány kraje Samostatná působnost ve zvláštních zákonech : schvalování územně plánovací dokumentace - zák. č. 183/2006 Sb., stavební řád zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol a základních uměleckých škol zák. č. 561/2004 Sb., školský zákon zřizování jednotek dobrovolných hasičů zák. č. 133/1985 Sb., o poţární ochraně 22
ochrana před alkoholismem a jinými toxikomániemi zák. č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami způsobenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami vybírání místních poplatků zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích ochrana veřejného zdraví zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví zajištění připravenosti obce na mimořádné události zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a změně některých zákonů provozování veřejného pohřebiště zák. č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví vedení obecní kroniky zák. č. 132/2006 Sb., o kronikách obcí a další Velkým problém je, jakým způsobem je v právním řadů vymezena samostatná působnost. Jde o demonstrativní výčet bez vymezení a upřesnění kritérii, která by obcím pomohla rozpoznat, kde jsou meze samostatné působnosti, a kde jiţ jde o působnost přenesenou. Pokud obce zjistí, ţe daná věc, není ve zvláštních zákonech upravena jako výkon státní správy a jde o otázku místního významu, je oprávněna tuto otázku upravit v rámci samostatné působnosti. Obec v rámci samostatné působnosti má právo zřizovat právnické osoby a organizační sloţky obce, které můţe vytvářet k plnění úkolů v samostatné působnosti. Z hlediska samostatné působnosti jsou si všechny obce v zásadě právně rovny. 29 Vedle právní rovnosti při výkonu samostatné působnosti však existuje materiální nerovnost daná rozdílnou velikostí obcí a jejich rozpočtovými moţnostmi. 30 V souvislosti se samosprávnou působností můţeme obce dělit do třech skupin : 1. obce, které mají obecnou samostatnou působnost 2. města nad 20.000 obyvatel obecně závaznou vyhláškou mohou stanovit podmínka pro výkon taxi 3. Praha k samostatné působnosti obce má i samostatnou působnost kraje 29 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 147 30 Koudelka, Z. Samospráva. Praha : LINDE Praha, a.s., 2007, s. 148 23
8.1.2. Přenesená působnost V zákoně o obecním zřízení není přenesená působnost vymezena jako je tomu u působnosti samostatné, zákon zde odkazuje na zvláštní zákony. Nelze opomenout, ţe Ústava výslovně počítá (čl. 105) s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímţ smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. 31 Ústava ČR v Čl. 105 uvádí, ţe výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Výkon přenesené působnosti je pro obce nejen právem, ale i povinností. Zatímco samosprávu vykonává obec jako veřejnoprávní korporace svým jménem a na vlastní odpovědnost, státní správu vykonává obec, resp. její orgány, jménem státu a za případnou škodu způsobenou při výkonu přenesené působnosti stát (prostřednictvím věcně příslušného ústředního správního úřadu) také na základně zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá. 32 Při výkonu státní správy se obce řídí při vydávání nařízení zákony a jinými právními předpisy. V ostatních případech usneseními vlády, směrnicemi ústředních správních úřadů a opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatých při kontrole výkonu přenesené působnosti. Obce k plnění úkolů v rámci přenesené působnosti získávají příspěvek ze státního rozpočtu. Výše příspěvku se liší v závislosti na mnoţství úkolů vykonávaných v přenesené působnosti, na počtu obyvatel správního obvodu obce a vztahem mezi počtem obyvatel obce a velikostí správního obvodu obce. Příspěvek se stanovuje kaţdoročně. Tento systém příspěvku na výkon přenesené působnosti je často velice kritizován, protoţe náklady na výkon přenesené působnosti jsou kryty jen z části. Podle Mgr. Váni jsou do budoucna kromě současného rozdělování příspěvku moţné další varianty řešení tohoto problému. První varianta : příspěvek ze státního rozpočtu by byl uhrazován formou plné dotace. Kladem tohoto systému je plná úhrada nákladů na výkon přenesené působnosti. Záporem je značná administrativní náročnost a moţnost plýtvání s těmito náklady. 31 Nález Ústavního soudu ze dne 05.02.2003, čj. Pl.ÚS 34/02 32 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích(obecní zřízení). Komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 331 24
Systém, ve kterém je zaručeno, ţe vše co utratím, bude uhrazeno, není z hlediska fungování veřejných financí nejhodnější. 33 Druhým moţným řešením by mohlo být vytvoření standardů výkonů přenesené působnosti. Velice zjednodušeně řečeno, obec na výkon přenesené působnosti obdrţí přesně stanovený příspěvek, pokud bude dobře hospodařit, nebude muset ušetřené prostředky vracet. Pokud nebude hospodařit dobře, bude muset náklady na výkon státní správy hradit z prostředků, které má určeny na samosprávu. Pozitivem podle mého názoru by byla snaha obcí hospodařit tak, aby museli co nejméně nákladů hradit z prostředků určených na výkon samostatné působnosti. A v případě dobrého hospodaření by tyto ušetřené prostředky mohly vyuţít na jiném místě. Oproti tomu nevýhodou je velice těţké a obtíţné vypracování těchto standardů. Další řešení je zvýšení podílu obcí na sdílených daních. Tato metoda je velice diskutovaná a byla by moţná pouze změnou zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Proti této variantě stojí to, ţe by došlo k úplnému sjednocení prostředků na výkon státní správy s prostředky na výkon samosprávy. Poslední variantou jsou dva rozpočty. To znamená, ţe obec by hospodařila na základě dvou rozpočtů rozpočet na výkon samostatné působnosti a rozpočet na výkon přenesené působnosti. Proti této variantě stojí velká administrativní náročnost. Veřejnoprávní smlouvy Na tomto místě se pouze krátce zmíním o veřejnoprávních smlouvách, které mohou obce uzavírat na výkon přenesené působnosti. Zákon o obcích umoţňuje obcím, jejichţ orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle které budou orgány jedné obce vykonávat tuto působnost nebo její část pro orgány obce jiné. Můţe se jednat např. o řešení přestupků, podle přestupkového zákona. Veřejnoprávní smlouva musí kromě označení účastníků obsahovat dobu trvání, přesné vymezení rozsahu přenesené působnosti a způsob úhrady nákladů spojených s výkonem této přenesené působnosti. Krajský úřad musí dát souhlas s uzavřením takové veřejnoprávní smlouvy. 33 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích(obecní zřízení). Komentář. Praha : C.H. Beck, 2008, s. 347 25
Pokud se jedná např. o řešení přestupku podle přestupkového zákona, má podle mého názoru takové uzavření veřejnoprávní smlouvy pozitiva, ale i negativa. Jako pozitivní se mi jeví, ţe obce si podle svých moţností vybere obce, která si stanoví nejniţší náklady za projednání přestupků. Toto je v rámci dobrého hospodaření velkým přínosem. Ovšem jedním z negativ tohoto jednání je, ţe občané této obce, kteří jsou k řízení před komisi k projednávání přestupků zváni jako obvinění, poškození nebo svědci, musí vynaloţit nepřiměřené mnoţství nákladů a času na dopravu, protoţe obec, která vykonává tuto přenesenou působnost je vzdálená někdy i desítky kilometrů. V mnoha případech se stane, ţe osoby, které jsou předvolání se z těchto důvodů raději omlouvají a jednání se neúčastní. Stupně přenesené působnosti Jak jsem uvedla na jiném místě této práce, z hlediska samostatné působnosti jsou si všechny obce v zásadě rovny. Oproti tomu z hlediska přenesené působnosti se práva a povinnosti jednotlivých obcí liší v závislosti na míře přenesené státní správy a obce podle tohoto kritéria dělíme na obce s běţným obecním úřadem (obce I. stupně), obce s pověřeným obecním úřadem (obce II. stupně) a obce s rozšířenou působností ( obce III. stupně). Dále rozlišuje obce s matričním úřadem a obce se stavebním úřadem. Základní rozsah přenesené působnosti Kaţdá obec vykonává základní rozsah přenesené působnosti, v tomto případě je správním obvodem území obce. Tuto přenesenou působnost vykonávají podle zákona orgány obce. Jedná se například o evidenci obyvatel podle zák. č. 133/2000 Sb. Výkon přenesené působnosti lze veřejnoprávní smlouvou svěřit jiné obci ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností. V České republice je v současné době více neţ 6.200 obcí I. stupně. Pověřený obecní úřad Přenesená působnost II. stupně, tedy pověřený obecní úřad, vykonává přenesenou působnost v základním rozsahu ve správním obvodu své obce a vedle této působnosti vykonává přenesenou působnost svěřenou mu zvláštními zákony ve správním obvodu 26
stanoveném vyhláškou Ministerstva vnitra. Obce s pověřeným úřadem stanovuje zák. č. 314/2002 Sb. Zákon o obcích neumoţňuje obcím s pověřenými obecními úřady modifikovat rozsah zákonem jim svěřené přenesené působnosti prostřednictví tzv. veřejnoprávní smlouvy a stejně tak ve vztahu k obcím s pověřeným obecním úřadem neobsahuje ochranné mechanismy pro případ, ţe tyto obce neplní své povinnosti při výkonu přenesené působnosti II. stupně. 34 Obcí s pověřeným obecním úřadem je v ČR 389. Obec s rozšířenou působností Obce s rozšířenou působností, tedy obce III. stupně, vykonávají vedle přenesené působnosti v základním rozsahu a přenesené působnosti v rozsahu obcí II. stupně téţ přenesenou působnost v rozsahu svěřené jen zvláštními zákony ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Správní obvody jsou určeny prováděcím předpisem. Obce s rozšířenou působností stanovuje zák. č. 314/2002 Sb. Tyto obce převzaly většinu z přenesené působnosti jiţ zaniklých okresních úřadů. Obec s rozšířenou působností v rámci jednoho správního obvodu krajského úřadu mohou uzavírat veřejnoprávní smlouvy, podle kterých bude obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonávat přenesenou působnost nebo její část pro jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. K platnosti této smlouvy je potřeba souhlasu Ministerstva vnitra. Obcí s rozšířenou působností je v současné době v ČR 205. 8.2. Územní a osobní působnost obce Územní působností se rozumí administrativní teritorium obce. Pro výkon přenesené působnosti obce I. stupně je územní působnost dána hranicemi obcí, u obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností je dána vyhláškou Ministerstva vnitra. Osobní působnost se můţe vztahovat na všechny fyzické a právnické osoby na území obce a to podle předmětu úpravy. 34 Kadečka, S. In Břeň, J., Cogan, R. a kol. Obce. In MERIRUM Obce 2008-2009. Praha : ASPI, a. s., 2008, s. 47 27
9. Rozdíly ve výkonu přenesené působnosti Na tomto místě bych chtěla podrobněji poukázat na rozdíly ve výkonu přenesené působnosti vybraných odborů obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností. Pro potřeby této práce se zmíním o odboru vnitřních věcí (na úseku matrik, evidence obyvatel, vydávání občanských průkazů a cestovních dokladů) a odboru sociálním. V poslední části této kapitoly zmíním výkon přenesené působnosti odboru dopravy. Matriční agendy Pověřený obecní úřad Matriční úřad pověřeného obecního úřadu podle zákona o matrikách 35 vede matriční knihy narození, uzavření manţelství a úmrtí a sbírky listin pro obce ve svém správním obvodu matričního úřadu. 36 Provádí zápisy do těchto knih, vystavují osvědčení o způsobilosti k uzavření manţelství pro pouţití v cizině, osvědčení nutné k uzavření církevního sňatku. Povoluje změny jména a příjmení. Provádí zápisy o určení otcovství souhlasným prohlášením rodičů. 37 Starosta, místostarosta nebo pověřený člen zastupitelstva přijímá prohlášení snoubenců, kteří vstupují do manţelství. 38 Obecní úřad obce s rozšířenou působností Obecní úřad obce s rozšířenou působností, kromě základního výkonu přenesené působnosti dále provádí kontrolu matričních úřadů ve svém územním obvodu. Zároveň pro ně zajišťuje metodickou činnost. Dále provádí ověřování matričních dokladů, které budou pouţity v cizině. Ověřuje odbornou způsobilost matrikáře. Obecní úřad obce s rozšířenou působností v krajském městě přijímá prohlášení partnerů vstupujících do registrovaného partnerství. 39 35 Viz. zákon č. 301/2000 Sb. o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů 36 Viz. vyhlášky č. 207/2001 Sb. kterou se provádí zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů 37 Viz. 52 zákona č. 94/1963 Sb., zákon o rodině 38 Viz. 4 zákona č. 94/1963 Sb., zákon o rodině 39 Viz. vyhláška č. 300/2006 Sb., kterou se provádí zákon č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství a změně některých souvisejících zákonů 28