MPHASIS. Společný postup v otázce bezdomovství prostřednictvím podpory a posilování informačních systémů

MPHASIS Společný postup v otázce bezdomovství prostřednictvím podpory a posilování informačních systémů Financováno z prostředků EVROPSKÉ KOMISE GD pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti Jak zkvalitnit rozsah dostupných informací o bezdomovství na regionální, národní a evropské úrovni Podkladový materiál pro národní semináře Květen 2008

Výzkum a činnost v rámci projektu MPHASIS jsou financovány Evropskou komisí - GD pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti, v rámci programu zaměstnanosti a sociální solidarity PROGRESS (VS/2007/0617 SI2.483181). Hlavní zpracovatel: Town and Regional Planning University of Dundee Nethergate Dundee, DD1 4HN Scotland, United Kingdom Kontakty: Bill Edgar: w.m.edgar@dundee.ac.uk Barbara Illsley: b.m.illsley@dundee.ac.uk Volker Busch-Geertsema: vbg@giss-ev.de Matt Harrison: matt.harrison@ris.org.uk Peter Watson: peter.watson@ris.org.uk Obsah této zprávy nemusí odrážet názory či postoje Evropské komise, generálního direktorátu pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti. European Commission

Obsah Účel dokumentu...5 1 Bezdomovství a vyloučení z bydlení...6 1.1 Evropský a národní kontext...6 1.2 Definice bezdomovství...7 2 Informační strategie monitorování bezdomovství...11 2.1 Otázky zodpovědnosti...11 2.2 Politika podložená důkazy - vytvoření informačního systému monitorování bezdomovství..12 3 Údaje o poskytovatelích služeb...14 3.1 Databáze poskytovatelů služeb...14 3.1.1 Stávající databáze poskytovatelů služeb...14 3.1.2 Pokyny pro vytvoření databáze poskytovatelů služeb...14 3.1.3 Závěr...17 3.2 Datové systémy pro evidenci a záznamy o klientech...18 3.2.1 Úvod...18 3.2.2 Poskytovatelé služeb a sběr dat...18 3.2.3 Systémy evidence klientů...18 3.2.4 Přehled posuzovaných systémů...19 3.2.5 Realizace...21 4. Údaje z evidencí obyvatelstva, sčítání, průzkumů a dalších služeb...25 4.1 Populace bez bytu...25 4.1.1 Zdravotnická zařízení...25 4.1.2 Vězeňská zařízení...25 4.2 Sčítání a další průzkumy...26 5 Otázky harmonizace...28 5.1 Základní parametry...28 5.2 Harmonizované definice...31

6 Otázky realizace...32 6.1 Vytvoření Informační strategie monitorování bezdomovství...32 6.2 Řízení sběru dat...33 6.3 Překážky...34 7. Odkazy...36

Účel dokumentu Tento dokument nabízí syntézu některých myšlenek obsažených ve studii 'Měření bezdomovství', financované z prostředků Evropské komise (Edgar a kol., 2007). Záměrem dokumentu je poskytnout podklad pro rozhovory, které - jak doufáme - povedou aktéři před a po semináři MPHASIS, který má během tohoto projektu proběhnout v každé z 20 partnerských zemí. Zpráva 'Měření bezdomovství' přinesla řadu doporučení pro zlepšení schopnosti státních úřadů shromažďovat údaje o bezdomovství a určila kroky vyžadované na úrovni států a EU. Zde je uvedeno jejich shrnutí a předpokládá se, že v mnoha zemích bude národní seminář důležitým krokem k jejich uvedení do praxe. Doporučení pro národní úroveň 1 Připravit národní Informační strategii monitorování bezdomovství, vytvořenou na základě konzultací se všemi dotčenými ministerstvy a aktéry. 2. Určit (nebo vytvořit) koordinační mechanismus či orgán pro sběr dat o bezdomovství. 3. Přijmout harmonizovanou definici životních situací a bezdomovství jako základní rámec pro sběr dat. 4. Přijmout soubor standardních základních parametrů a jejich definic jako základní soubor parametrů pro použití při sběru dat. 5. Přijmout národní definici služeb pro bezdomovce. 6. Vytvořit a udržovat seznam služeb. 7. Zajistit, aby finanční podpora poskytovatelů služeb pro bezdomovce zahrnovala požadavek poskytnutí základních (anonymizovaných) údajů o klientech, a podle potřeby na to poskytnout finanční prostředky. 8. Vytvořit strategii pro sběr dat ze systémů evidence klientů používaných poskytovateli služeb. 9. Zajistit přidanou hodnotu sběru dat pro služby a pro osoby bez domova. Doporučení pro úroveň EU 10. Vyžadovat, aby členské státy v rámci upravené strategie sociální ochrany a sociální inkluze EU vytvářely národní strategie pro boj proti bezdomovství. 11. Vyžadovat, aby členské státy uváděly, jakého pokroku bylo dosaženo ve vývoji národních strategií a zda zahrnují informační strategii monitorování bezdomovství. 12. Monitorovat pokroky členských států na cestě ke kontinuálním systémům pro záznamy o klientech. 13. Vybízet národní statistické úřady k přijetí harmonizované definice bezdomovství pro účely sběru dat, s plným vědomím, že pro účely politiky mohou být využívány alternativní definice. 14. Vybízet národní statistické úřady, aby ve sběru dat o bezdomovství zaujímaly roli koordinátorů. 15. Odstraňovat překážky, bránící dosažení monitorování údajů o bezdomovcích (např. využitím financování z prostředků FP7, strukturálních fondů a Evropského výzkumného programu).

1 Bezdomovství a vyloučení z bydlení Jakékoli úvahy o krocích potřebných k zvětšení rozsahu dostupných informací o bezdomovství se musí odehrávat na základě pochopení evropského a národního kontextu politiky, v němž tato debata probíhá. Vyžadují také jistou shodu mezi účastníky, pokud jde o povahu a příčiny bezdomovství, a zvláště shodu v definici tohoto jevu. Cílem této kapitoly je takový kontext poskytnout. 1.1 Evropský a národní kontext Účelem sběru dat o bezdomovství je poskytnout informace potřebné ke zkvalitnění služeb, s cílem předcházet bezdomovství a zmírňovat je. Shromážděné informace o bezdomovcích by měly mít vypovídací hodnotu pro orgány na národní i místní úrovni, aby v rámci Evropské strategie sociálního začleňování mohly rozvíjet strategie pro: prevenci bezdomovství; řešení příčin bezdomovství; snížení úrovně bezdomovství; snížení negativních dopadů na osoby bez domova a jejich rodiny; zajištění, aby si bývalí bezdomovci dokázali udržet trvalé nezávislé bydlení. Dosažení strategických záměrů, jejichž cílem je předcházet bezdomovství a snižovat jeho dopad na ohrožené domácnosti, vyžaduje informace odrážející procesy bezdomovství a vyloučení z bydlení. Skryté bezdomovství by proto mělo být zjevné tvůrcům politik a poskytovatelům služeb. To znamená, že je třeba zahrnout do vnímání a posuzování bezdomovství také situace osob, žijících v nejistém bydlení, osob nucených neustále se pohybovat mezi různými formami nevyhovujícího bydlení a těch, kteří musí žít v obydlích nezpůsobilých k bydlení podle běžně přijímaných norem. Pokud je strategickým záměrem zajistit, aby nikdo nemusel spát venku, pak je třeba mít údaje monitorující počet osob spících venku, počet uživatelů služeb pro bezdomovce a počet dostupných ubytovacích míst. Pokud je strategickým záměrem zajistit, aby se méně osob stávalo bezdomovci, je třeba mít údaje přesně monitorující celkový počet domácností bez domova, počet osob žijících v dočasném nebo nejistém / nevyhovujícím bydlení a počet potenciálních bezdomovců nebo osob bezdomovstvím ohrožených. Je-li strategickým záměrem prevence bezdomovství, pak je také důležité mít údaje o počtu osob, kterým hrozí vystěhování, a počtu osob, které mají být propuštěny z institucí a nemají domov. Prevence bezdomovství také vyžaduje zajištění udržitelného trvalého bydlení pro bývalé bezdomovce. k tomu je třeba mít informace o počtu osob bez domova, které získaly přístup k podporovanému bydlení. Těžiště zodpovědnosti za politiku, programy a strategie v otázce bezdomovství se v jednotlivých členských státech liší. Vztahy mezi politikou pro řešení bezdomovství a bytovou politikou na jedné straně a politikou sociálního zabezpečení či podpory na straně druhé jsou navíc v rámci Evropy také rozmanité. Proto mají národní, regionální i místní orgány svou roli jak ve sběru dat, tak ve využívání těchto dat k monitorování nebo jako podklad pro strategické kroky. Zatímco strategie se v některých zemích určují na národní úrovni, zodpovědnost za jejich uplatňování leží na úrovni místní.

V březnu 2006 přijala Rada ministrů nový rámec pro proces sociální ochrany a sociální inkluze. V tomto revidovaném rámci byly přijaty tři nové společné cíle EU pro sociální inkluzi, včetně záměru "zajistit všem přístup k prostředkům, právům a službám potřebným pro zapojení do společnosti, prevenci a řešení vyloučení a boj proti všem formám diskriminace vedoucí k vyloučení." Země EU stanovily ve svých Národních akčních plánech pro sociální inkluzi sedm klíčových strategických priorit v oblasti sociálního začlenění (Společná zpráva, 2006). Priorita č. 5 uvádí: "Zajistit přiměřené ubytování: v některých členských státech se pozornost zaměřuje na zlepšení standardů pro bydlení, v jiných zase na potřebu řešit nedostatek sociálního bydlení pro ohrožené skupiny. Některé členské státy tvoří komplexnější přístupy k řešení bezdomovství." 1.2 Definice bezdomovství Obtížnost stanovení definice bezdomovství se odráží ve schopnosti vládních orgánů přiměřeně na bezdomovství reagovat. I když chápání bezdomovství se v jednotlivých evropských zemích liší a průběžně se mění, je možné jednotně identifikovat různé životní situace osob. Konference evropských statistiků (UNECE/EUROSTAT, 2006) rozlišuje mezi běžným obydlím, kolektivními ubytovacími prostory a dalšími ubytovacími jednotkami či neobvyklými obydlími (str. 23). Toto chápání je zde adaptováno tak, abychom nabídli souhrn životních situací, z nichž řada může být interpretována jako situace bezdomovství, ohrožení bezdomovstvím nebo vyloučením z bydlení (viz tab. 1, str. 9). Proto je možné definovat a shodnout se na typologii životních situací, které lze přiměřeně jednotně aplikovat v různých zemích, je však obtíženější definovat, co je míněno pojmem bezdomovství. Je tomu tak z části proto, že pojem bezdomovství může být chápán z hlediska různých politik. Vztahuje se totiž na osoby v ohroženém postavení na trhu s bydlením (které nemají přístup k vhodnému nebo finančně dostupnému bydlení). Vztahuje se však také na lidi, kteří žijí v institucích následkem vládní politiky (např. následkem nedostatečných investic do komunitních služeb v oblasti duševního zdraví). Může být také chápán jako označení osob vyžadujících podporu sociálních služeb. Proto může být vnímán jako záležitost bydlení nebo jako záležitost sociálního zabezpečení a přitom zasahuje také do oblastí zdravotní a justiční politiky. Počet bezdomovců je také nesnadné vyčíslit protože životní situace osob se průběžně mění v souvislosti se změnami v osobních okolnostech a s postupy vládních orgánů. Stejně tak, pokud je záměrem monitorovat dopad politiky, je někdy třeba počítat i osoby, které přestaly být bezdomovci v důsledku realizace konkrétní strategické iniciativy (např. investice do podporovaného bydlení). Je proto možné mít širokou definici, která odráží proces bezdomovství, v němž se lidé pohybují mezi různými životními situacemi. Typologie ETHOS, kterou vytvořila FEANTSA, představuje takovou typologii bezdomovství a vyloučení z bydlení. Zároveň je možné vycházet z užší definice bezdomovství, což může být nezbytné, má-li být umožněno provádět pravidelný a souvislý sběr dat. To je obzvlášť důležité tam, kde jde o zajištění srovnávacího měření bezdomovství. Výzkum na téma měření bezdomovství (Edgar a kol., 2007) stanovil úzkou definici, která může být pro účely sběru dat vhodnější (viz tab. 2, str. 10). Počátečním krokem v procesu zkvalitňování sběru dat o bezdomovství je posoudit a adaptovat tuto definici v národním (či regionálním) kontextu. Je důležité, aby byly pochopeny široké koncepty definice a aby byl vzat v úvahu koncepční základ konstrukce této definice, který odráží proces

bezdomovství a vyloučení z bydlení. Je také nezbytné zajistit, aby operační názvosloví a terminologie odrážely národní strategické domény. A konečně, je důležité, aby definici přijali všichni hlavní aktéři, kterých se to týká. To bude zahrnovat všechna klíčová ministerstva vlády (na národní nebo regionální úrovni). Z dobré praxe vyplývá, že svou roli mohou hrát ministerstva zodpovědná za bydlení, sociální služby, zdravotnictví, zaměstnanost, penitenciární systém i imigraci. Dále se to bude týkat hlavních poskytovatelů služeb, zvláště těch, jejichž primární financování je spojeno s veřejnými výdaji či regulací.

Tabulka 1 Souhrnná definice životních situací Typy ubytování Ubytovací jednotky Kolektivní ubytovací prostory Jiné životní situace Obsazená běžná obydlí Jiné / neobvyklé ubytovací jednotky Instituční zařízení Neinstituční zařízení Tábořiště Veřejná místa / venku Pracovní Vzdělávací Sociální Penitenciární Zdravotnická Náboženská Hotely Ubytovny Dělnické ubytovny Mobilní jednotky Provizorní jednotky Jiné jednotky určené k obývání Jiné jednotky neurčené k obývání Zdroj: Upraveno podle UNECE/EUROSTAT 2006 9

Tabulka 2 Harmonizovaná definice bezdomovství Operační kategorie Životní situace Definice 1 Osoby přežívající venku 1 Veřejné prostory / venku Osoby přežívající na ulici nebo ve veřejně přístupných prostorách bez přístřeší, které by se dalo definovat jako ubytování 2 Osoby v nouzovém ubytování 3 Osoby v ubytovnách pro bezdomovce 2 Noclehárny Osoby bez obvyklého bydliště, které se opakovaně přemisťují mezi různými druhy ubytování 3 Azylové domy pro bezdomovce 4 Přechodné ubytovny 5 Přechodné podporované ubytování S dobou pobytu kratší než 1 rok 1 6 Pobytové nebo azylové ubytování pro ženy 4 Osoby žijící v institucích 7 Zdravotnická zařízení Zůstávají déle, než je třeba, z důvodu absence bydlení 5 Osoby žijící v neobvyklých obydlích z důvodu absence bydlení 8 Penitenciární zařízení Bez možnosti bydlení po propuštění 9 Mobilní obydlí Ubytování je využíváno z důvodu 10 Neobvyklé stavby absence bydlení a není obvyklým bydlištěm osoby 11 Provizorní stavby 6 Osoby bez domova žijící dočasně v běžném obydlí u příbuzných nebo přátel (z důvodu absence bydlení) Zdroj: Edgar a kol., 2007 12 Běžné bydlení, ale není obvyklým bydlištěm osoby Ubytování je využíváno z důvodu absence bydlení a není obvyklým bydlištěm osoby 1 Roční lhůta je zvolena za účelem shody s doporučeními UNECE/ERUOSTAT Census 10

2 Informační strategie monitorování bezdomovství Informace jsou základem pro přípravu, implementaci a monitorování strategií pro řešení bezdomovství. Spolehlivé údaje o bezdomovství jsou proto vyžadovány na všech úrovních rozhodování - pro tvorbu strategických kroků, organizační řízení i hodnocení projektů. Diskuze o zodpovědnosti za kroky v otázce sběru dat o bezdomovství proto musí probíhat v kontextu přípravy a implementace strategií pro řešení bezdomovství na národní úrovni. Sběr dat o bezdomovství je nejúčinnější, pokud se rozvíjí jako nedílná součást komplexní strategie pro řešení nebo prevenci bezdomovství. V takovém případě je strategie pro řešení bezdomovství podkladem pro proces sběru dat a zajištuje, že se strategie opírají o důkazy. 2.1 Otázky zodpovědnosti Stávající důrazy evropské debaty o strategiích pro řešení bezdomovství poukazují na potřebu: vytvářet národní strategie pro řešení bezdomovství, které se budou týkat všech příslušných aktérů včetně všech příslušných ministerstev; identifikovat mechanismy pro provádění politiky na místní úrovni; mít jasně stanovenou zodpovědnost za koordinaci a implementaci; mít jasné cíle a mechanismy pro srovnávání výsledků s výchozím souborem spolehlivých údajů; mít strategie podložené důkazy. Klíčovým principem role státní správy ve sběru dat proto je, že by měl být začleněn do struktury strategie pro řešení bezdomovství (národní či regionální). Strategie pro řešení bezdomovství by proto měla zahrnovat informační strategii monitorování bezdomovství. Tam, kde je zodpovědnost za uplatňování strategií pro řešení bezdomovství přenesena na regionální nebo místní orgány, je úkolem centrálních orgánů posilovat schopnost a kompetenci těchto orgánů k řízení sběru údajů o bezdomovství. Nedávná odborná recenze (peer review) norské národní strategie pro prevenci bezdomovství například uvádí, že zodpovědností za koordinaci, implementaci a prosazování této strategie byl pověřen spolupracující orgán (bytový fond) (Edgar, 2006). Jeden z aspektů této role zahrnuje poskytování kompetenčních grantů obcím a organizování regionálních a lokálních sítí a fór s cílem posílit schopnost místních orgánů v uplatňování strategie. Na národní (a regionální) úrovni mají různá ministerstva svou roli jak v přípravě a implementaci strategií pro řešení bezdomovství, tak ve sběru dat potřebných pro monitorování pokroku. V některých zemích se národní nebo regionální statistické úřady zabývaly sběrem dat o bezdomovství (např. ve Francii, Itálii, Španělsku a Německu). Přestože není nutné, aby získávání těchto dat organizovály a prováděly přímo národní statistické úřady, mělo by s nimi být konzultováno, aby byla zajištěna kvalita a spolehlivost údajů na národní úrovni. Každá fáze implementace informační strategie monitorování bezdomovství s sebou nese určité náklady, které lze vyčíslit a zahrnout do rozpočtu. Státní orgán musí posoudit náklady na každou fázi implementace jak pro stát, tak pro poskytovatele služeb. Tyto náklady je třeba zahrnout do rozpočtu pro období implementace strategie i do následných každoročních nákladových rozpočtů. Přestože pro úspěšnou implementaci informační strategie jsou nutné přiměřené finanční prostředky, je třeba hodnotit tyto náklady ve srovnání s přímým i nepřímým přínosem monitorování údajů o bezdomovství. 11

2.2 Politika podložená důkazy - vytvoření informačního systému monitorování bezdomovství Již bylo uvedeno (Edgar a kol., 2007), že strategie pro řešení bezdomovství vyžaduje vytvoření informační strategie monitorování bezdomovství. Vzhledem k různorodosti případných dostupných zdrojů informací může být nutné provést průzkum na národní úrovni s cílem zjistit, jaká je povaha a využití těchto údajů a jak mohou být různé zdroje zkombinovány či využívány kompatibilním způsobem. To by mělo být součástí vývoje strategie pro řešení bezdomovství. Počátečním krokem v tvorbě informační strategie by měl být průzkum dostupných zdrojů informací ve vztahu k různým kategoriím populace bezdomovců a ohrožené populace (např. institucionalizované osoby a osoby v nejistém či nevyhovujícím bydlení) podle definice bezdomovství pro strategii použité. Ten by měl zahrnovat posouzení administrativních zdrojů i výzkumných zdrojů a zhodnotit povahu, dostupnost a spolehlivost těchto informací. Tento průzkum by mělt také zahrnout informační systémy využívané poskytovateli služeb. Strategie monitorování bezdomovství by měla obsahovat rozhodnutí o tom, jak má být přistupováno k údajům v jednotlivých dílčích oblastech. Klíčové rozhodnutí, které by se mělo týkat všech aktérů, se vztahuje k definici bezdomovství, která by měla být jasně stanovena. To může znamenat širší definici tam, kde záměrem strategie je prevence, protože v tomto kontextu bude zahrnuta i populace ohrožená bezdomovstvím. Pokud jde o sběr dat, měla by být základem harmonizovaná definice životních situací doporučená Evropskou konferencí statistiků (viz výše, tab. 2, str. 10). Je nutné rozhodnout, které služby mají být zahrnuty ve sběru dat od poskytovatelů služeb. Informační strategie by také měla stanovit metodu a zodpovědnost za vytvoření a správu databáze poskytovatelů služeb. Je také třeba rozhodnout, které údaje jsou zásadní pro účely monitorování. Nutnými zásadními údaji budou pravděpodobně základní parametry uvedené níže (tab. 5, str. 29). Je důležité potvrdit definici těchto parametrů, aby byla zajištěna jednotnost ve sběru dat mezi geografickými oblastmi a v čase. V tomto kontextu by měly být konzultovány národní statistické úřady ohledně protokolů EUROSTAT, které byly vytvořeny pro účely harmonizace konceptů, definic a klasifikací. Je třeba jednoznačně určit druh dat požadovaných pro monitorování. Při plánování postupů sběru dat je třeba jasně chápat rozdíl mezi daty zachycujícími stav (stock), změny (flow) a prevalenci. Pokud jsou požadovány údaje stock i flow, pak je například nutné zaznamenávat data do evidence klientů nejen při vstupu, ale i při opuštění služby. Přestože by bylo dobré usilovat o získání údajů na celostátní úrovni, nebude to vždy možné či finančně únosné. Je možné, že bude nutná geograficky postupná implementace. Stanovení priorit geografického pokrytí je proto klíčovým rozhodnutím v plánování implementace sběru dat od poskytovatelů služeb. V těchto situacích je doporučeno, aby byl i přesto vytvořen registr poskytovatelů služeb s celostátním pokrytím. To umožní vytvářet odhady na základě analýzy nabídkové strany. To napomůže postupnému zavádění a může to také umožnit, aby odhady úrovně bezdomovství pro sub-národní regiony byly vytvářeny na národní úrovni. Přípravné fáze Sčítání 2011 by měly zahrnovat posouzení, jakým způsobem lze využít údaje z evidence obyvatelstva a jakou sčítací metodou bude sčítána populace bezdomovců (nebo alespoň ta část bezdomovců žijící v kolektivních ubytovacích prostorách a neobvyklých obydlích). Při přípravě sčítání by se také mělo zvážit, zda lze pro některé kategorie bezdomovců získat nějaké výchozí údaje (např. pro osoby žijící u příbuzných či přátel nebo nedobrovolně sdílející ubytování s druhými). 12

Stejně tak by se při plánování národních sociálních průzkumů mělo zvažovat, zda do nich lze začlenit retrospektivní moduly týkající se bezdomovství (viz modul začleněný do EU-SILC a Urban Audit Survey). Informační strategie by dále měla posoudit případnou hodnotu a využití administrativních dat. Relevantními pro určité aspekty výše uvedené definice bezdomovství jsou např. soudní záznamy o příkazech k vystěhování, vězeňské a nemocniční záznamy údajů o osobách propuštěných z výkonu trestu, resp. hospitalizace. Je zjevné, že bezdomovství je jedním z aspektů, jimiž lze hodnotit účinnost fungování trhu s bydlením. Zhodnocení bytové nouze je klíčovou součástí plánování v řadě zemí EU. Zároveň, v rámci programů sociální inkluze, poskytování podpory ohroženým osobám s cílem umožnit jim nezávislý život ve společnosti také zahrnuje užívání informací o klientech pro monitorování a plánování služeb. Informační strategie monitorování bezdomovství by měla zajistit kompatibilitu a koordinaci s těmito souvisejícími plánovacími mechanismy. Jádrem informační strategie monitorování bezdomovství by proto mělo být stanovení fází a postupů pro realizaci správy databází poskytovatelů služeb a údajů z evidencí klientů. Následující oddíly shrnují postupy doporučené k tomuto účelu. 13

3 Údaje o poskytovatelích služeb 3.1 Databáze poskytovatelů služeb Klíčovým prvkem průzkumu provedeného za účelem měření bezdomovství bylo shromáždit údaje o službách pro osoby bez domova a vytvořit databáze poskytovatelů služeb. Protože tyto služby jsou v kontaktu s mnoha lidmi bez domova či je dokonce ubytovávají, mohou poskytnout rozhodující statistiky ohledně jejich počtů a charakteristik a zároveň umožnit výzkumným pracovníkům přístup ke klientům, aby je mohli zahrnout do průzkumu. Pro sběr údajů o službách za účelem měření bezdomovství je nutné vymezit, které služby je třeba brát v úvahu. Poté je třeba vytvořit databázi, která by obsahovala relevantní údaje o nich, aby pak bylo možno shromažďovat standardní údajové parametry z jejich evidencí klientů nebo prostřednictvím průzkumů. Na základě posouzení příkladů stávajících databází a adresářů služeb pro bezdomovce, vytvořených pro výzkumné i jiné účely v různých zemích EU, lze státním orgánům navrhnout různé metodiky pro vytvoření a správu databázích takovýchto organizací, včetně posouzení potřebných údajových položek a otázek řízení, informačních technologií a zdrojů. Kromě toho, že poskytují data pro měření, kvalitní databáze poskytovatelů služeb mohou také přispět k lepší tvorbě strategií, rozhodování o financování a plánování služeb na pomoc lidem bez domova. Mohou také pomoci rozpoznat mezery v poskytování služeb, vyhnout se duplikaci služeb a prosazovat dobrou praxi a síťové propojení mezi poskytovateli služeb. Takové databáze proto mohou plnit více funkcí a mohou přinést finanční úspory a dalekosáhlé výhody různým skupinám a nakonec i samotným bezdomovcům. 3.1.1 Stávající databáze poskytovatelů služeb Existuje řada příkladů databází poskytovatelů služeb pro bezdomovce v různých zemích EU. Většina z nich byla zveřejněna v průběhu posledních 5 let a jsou důkazem toho, že vytvoření takovýchto zdrojů je realizovatelné. V mnoha zemích už tyto soubory dat v určité míře poskytují informace o mnoha organizacích, které by se mohly stát poskytovateli dat. Rozsah a kvalita databází / adresářů je různá, a to i v následujících klíčových parametrech: Účel a komu je určena (např. výzkum bezdomovství, evidence financování a/nebo referenční nástroje) Vydavatel (národní nebo regionální orgány, obce nebo NNO) Geografický rozsah (tj. lokální - včetně hlavních měst, regionální, národní) Pokrytí různých typů služeb (např. odborné a neodborné; rezidenční a nerezidenční; služby zřizované státem, obecní/místní samosprávou, NNO nebo soukromou společností, atd.) Úroveň relevantních detailů o službách a oblast zkoumaných dat Kvalita a využitelnost dat Metoda zkoumání a frekvence aktualizací Dostupnost údajů a zda jsou zpřístupněna veřejnosti 3.1.2 Pokyny pro vytvoření databáze poskytovatelů služeb Na základě stávajících příkladů databází poskytovatelů služeb lze pro národní orgány navrhnout flexibilní postup vytvoření databáze služeb pro bezdomovce, složený ze 7 fází, z nichž první 4 jsou zde stručně nastíněny: 14

1. Posouzení jakýchkoli stávajících databází / adresářů na základě výše zmíněných charakteristik Protože vytvoření databáze může být obsáhlým úkolem, je nejlepší nejprve zjistit, v jakém rozsahu již jakékoli podobné zdroje existují a pokud ano, zda lze některé z existujících údajů o službách znovu využít nebo přičlenit. Je užitečné kontaktovat národní a regionální vládní a financující orgány, jakékoli národní NNO s členskou základnou a/nebo koordinační funkcí, výzkumné organizace, regionální a místní samosprávy, místní NNO a velké poskytovatele služeb v klíčových městech, aglomeracích a oblastech, kde je pravděpodobná vyšší míra výskytu bezdomovství. Zvláště v případech, kde v dané zemi nebo oblasti dosud téměř nic neexistuje, může být užitečné udělat průzkum, jaké zdroje existují v dalších podobných nebo sousedících zemích. 2. Požadavky a specifikace Je možné sepsat seznam požadavků projektu, pokrývajících výše zmíněné oblasti (tj. účel, rozsah, pokrytí, jaké údaje se budou sbírat atd.) a personálních požadavků (včetně managementu projektu, pracovníků IT, výzkumných a administrativních sil). Projektové požadavky by měly dále řešit: metodiku sběru dat, otázky IT, aktualizaci dat a jejich přístupnost. Navrhujeme, aby v zájmu měření bezdomovství bylo stanoveno doporučené minimum základních údajů o službách (údaje 1. úrovně). Shromažďování takovýchto údajů pro účely výzkumu a vyhodnocování umožňuje účinný kontakt s organizacemi a posouzení příslušných cílových skupin, kterým jsou poskytovány služby, poskytovaných služeb a možností poskytování dat o klientech za účelem měření bezdomovství. Podle potřeby a s ohledem na účel a skupinu, které je databáze určena, lze také shromažďovat další doplňkové údaje (úrovně 2 a 3). Údaje 2. úrovně jsou podrobnější informace konkrétního významu pro předávání klientů (např. poplatky za služby, bezbariérový přístup, doprava, personální zajištění apod.), údaje 3. úrovně jsou informace pro další analýzu poskytování služeb bezdomovcům (např. financování, kvalita a výsledky). 15

Tabulka 3 ÚDAJE 1. ÚROVNĚ Organizační údaje Název organizace / služby U organizací poskytujících více než jednu službu bude možná nutné rozlišení a zaznamenání oddělených položek. Kontaktní adresa a údaje (telefon, fax, Může jít spíše o adresu kanceláře či ústředí než samotné služby. e-mail, webová stránka) Některé adresy jsou utajené a některé služby mají pouze telefonickou formu. Referenční adresa a údaje (telefon, fax, Odlišná od předchozí. Pozn.: tento údaj je požadován pokud mají být e-mail) údaje zveřejněny pro účely předávání klientů Geografická lokalita služby Město, obec, kraj nebo jiná příslušná geografická oblast. Typ organizace Specializovaná služba pro bezdomovce vs. nespecializovaná, zda je provozovaná obcí, NNO, soukromě atd. Údaje o klientech Cílová skupina klientů Včetně věku, pohlaví apod. + případná omezení. Spádová oblast Některé služby, zvláště azylové domy a denní centra, nemusí omezovat poskytování služeb na konkrétní oblast. Různé organizace mohou zajišťovat služby pro různé, avšak vzájemně se překrývající, oblasti (vymezené např. geograficky, hranicemi obcí či působností financujících orgánů). Údaje o službě Účel / záměr služby např. krizové, dočasné, přechodné či specializované ubytování, denní centrum, terénní služba atd., podle užité klasifikace služeb Přístupová kritéria např. přímý osobní přístup nebo na doporučení jiného zařízení, je třeba si smluvit termín či ne apod. Doba pobytu Určená maximální délka pobytu u ubytovacích služeb. Poskytovaná podpora Toto může být textový popis, případně může také obsahovat systém kódového značení pro odlišné typy poskytované podpory. Provozní doba / personální pokrytí Provozní doba u nerezidenčních služeb, personální pokrytí u ubytovacích. Forma ubytování např. počet společných ložnic, sdílené či samostatné pokoje nebo byty. Počet lůžek Celkový počet Přístup ubytovaných k ubytování např. zavírací hodina nebo zda musí být ubytovaní venku během dne. Míra obsazenosti či využití Průměrné hodnoty obsazenosti u ubytovacích služeb, počet poskytnutých služeb za týden a/nebo počty a typy skupin využívajících služby 3. Zdroje a financování Odhady nákladů na vytvoření různě velkých databází služeb pro osoby bez domova ukazují, že je to relativně finančně únosné a nákladově efektivní, zvláště po počátečních vstupních nákladech. Pro vytvoření malé databáze a zjišťování údajů o 50 službách by bylo třeba přibližně 4-5 týdnů (24 dní) práce, aktualizace dat a údržba databáze by vyžadovala cca 2 týdny (7 dní) pracovního času ročně. U středně velké databáze obsahující 500 služeb by počáteční náklady ve smyslu pracovní doby znamenaly cca 4 měsíce (79 dní) plného pracovního úvazku, aktualizace dat a údržba databáze cca 5 týdnů (27 dní) práce ročně. 16

Pro velkou databázi s 2500 služeb by počáteční náklady zahrnovaly 56 týdnů (282 dní) pracovní doby, nebo např. 3 pracovníky na plný úvazek po dobu 4 měsíců. Pro aktualizaci dat a údržbu databáze by bylo třeba cca 5 měsíců (94 dní) práce ročně. Zveřejnění databáze poskytovatelů služeb na internetu a/nebo v tištěné podobě by vyžadovalo určité další náklady, jejichž odhad byl již také proveden. 4. Úkoly a časový rozvrh projektu Zde uvádíme hlavní fáze vývoje databáze a jejího obsahu, z nichž některé mohou probíhat souběžně: Stanovit strukturu údajů, kódování a vlastnosti polí - délku a zda jde o volné textové pole nebo ne Vyhledat kontakty a vytvořit z nich soubor pro průzkum služeb a získávání údajů o nich. Naplánovat nástroje průzkumu (např. dotazníky, rozpis telefonických dotazování) Provést průzkum (např. zasláním dotazníků) a aktivně dohledat ty, kteří neodpověděli Zapsat a editovat záznamy o službách Pokud má být databáze zpřístupněna také ve formě tištěného adresáře nebo na internetu, budou další úkoly zahrnovat vytvoření a testování webové stránky, vytvoření verze databáze pro knižní vydání nebo využití sázecího programu (desktop publishing) pro přípravu tištěného adresáře, tisk adresáře a zveřejnění adresáře a/nebo webové stránky, marketing a distribuci. V závislosti na rozsahu projektu, jeho formátu a personálním zajištění, bude vytvoření databáze a zpracování a vložení údajů o službách pravděpodobně trvat minimálně 3 měsíce. Mají-li být údaje zpřístupněny v tištěné podobě, bude to vyžadovat cca další 2 měsíce (tj. celkem 5 měsíců) na vytvoření systémů pro přípravu knihy, přípravu samotnou a tisk. Mají-li být údaje zpřístupněny na internetu, bude potřeba celkem cca 6-8 měsíců pro navržení, vytvoření a testování jednoduché elektronické databáze služeb, která však bude umožňovat vyhledávání. Závěrečné 3 fáze jsou: 5. Praktické využití/distribuce databáze 6. Aktualizace dat 7. Hodnocení databáze 3.1.3 Závěr Postup podle těchto pokynů může napomoci k úspěšnému vytvoření databáze služeb pro osoby bez domova, která následně přispěje ke shromažďování standardních datových parametrů z průzkumů a evidencí klientů používaných poskytovateli služeb. Vytvoření databáze poskytovatelů služeb může být nákladově ještě efektivnější, pokud bude zpřístupněna pro referenční a jiné účely prospívající poskytovatelům služeb a bezdomovcům samotným. Značným přínosem je pokud možno využít jakékoli stávající zdroje dat a postupovat po etapách (t.j. dát přednost vytvoření databází pro hlavní město a další velká města a aglomerace) směrem k vytvoření celostátních souborů dat, které vyžadují objemnější zdroje. 17

Bude sice nutné, aby národní veřejné správy vytvoření národního zdroje alespoň zaštiťovaly, ne-li k němu významně finančně přispěly, je však možné, že nebudou chtít tento úkol samy realizovat. Namísto toho se mohou rozhodnout pověřit některou instituci (ať už výzkumný institut/ poradenskou organizaci, NNO nebo podobnou organizaci), která má potřebnou přímou znalost služeb pro bezdomovce, nezbytné IT a kvalifikaci v oblasti výzkumu. 3.2 Datové systémy pro evidenci a záznamy o klientech 3.2.1 Úvod Mnozí poskytovatelé služeb mají údaje o svých klientech či uživatelích služeb uložené v elektronických záznamových systémech či databázích. Tyto systémy se vytvářely postupně s různými záměry a s využitím různých technologií počítačového zpracování. Některé systémy evidence klientů byly vytvořeny na základě existujících fyzických kartoték, zatímco jiné vznikaly od počátku jako elektronické databáze. Při našem průzkumu jsme se setkali s mnoha příklady již využívaných systémů pro záznamy o klientech a jejich využití stále více převažuje. Věříme, že tento trend bude pokračovat a v mnoha případech poskytne v budoucnosti ten nejplodnější způsob sběru dat od poskytovatelů služeb. 3.2.2 Poskytovatelé služeb a sběr dat Nestátní poskytovatelé služeb pro bezdomovce mají na regionální i národní úrovni různou organizační strukturu, což - alespoň v některých zemích - výrazně ovlivňuje dostupnost sjednocených klientských záznamových systémů. Pro celostátní organizace s místními pobočkami může být daleko snadnější standardizovat podrobnosti a metody evidence klientů než pro organizace na regionální i celostátní úrovni založené na členství částečně či úplně nezávislých místních subjektů nebo fungující jako zastřešující organizace. Údaje o klientech se shromažďují pro různé účely, např. pro zaznamenání procesu podpory a poskytování služeb nebo proto, aby bylo možno poskytnout informace financujícím orgánům, veřejnosti a (někdy) odborníkům provádějícím výzkum. Některé systémy - ale ne všechny - jsou postaveny tak, aby sloužily všem účelům současně. V některých případech byly hybnou silou pro zavedení standardizovaných systémů evidence klientů požadavky financujících orgánů. 3.2.3 Systémy evidence klientů V rámci výzkumu byly zkoumány a analyzovány následující příklady systémů pro záznamy o klientech: Záznamové systémy Regas a Clever (Nizozemí) Záznamový systém Dublin Link (Irsko) Link (UK) CHAIN (UK - Londýn) Společný monitorovací systém (UK -Skotsko) Záznamový systém Supporting People (UK - Anglie) Základní datový soubor AG STADO (Německo) Systém SAW Tellus (Belgie) NewPeopleVison (Česká republika) Systém EK - Naděje (Česká republika) 18

3.2.4 Přehled posuzovaných systémů Zkoumání systémů evidence klientů využívaných v různých zemích demonstrovalo rozsah otázek, které budou orgány státní správy muset vzít v úvahu při tvorbě metodik pro sběr či souhrnné zpracování statistik o bezdomovství s využitím evidencí klientů. Tento oddíl nastiňuje ponaučení získaná z těchto systémů, z nichž může vycházet navrhovaná metodika pro orgány státní správy. Zodpovědnost za tvorbu systému Role příslušného orgánu státní správy v tvorbě systémů se výrazně liší v závislosti na tom, do jaké míry je účast v systému stanovena jako povinná. Tam, kde je účast povinná, je tvorba systémů obvykle financována příslušným ministerstvem centrální vlády. V takových případech mohou být klíčové otázky definice dat a ochrany údajů určovány na národní úrovni. Při zvažování tohoto přístupu je však nutno vzít v úvahu také potřeby zúčastněných organizací, které je nutno konzultovat během přípravy systému. U tohoto přístupu jsou také méně flexibilní možnosti toho, že by systémy získávání dat využily samotné organizace pro vlastní potřeby v oblasti řízení a plánování. Tam, kde je účast dobrovolná, byl postup obvykle takový, že příslušné ministerstvo vytvoření systému dotovalo nebo se zaměřilo na souhrnné zpracování dat ze systémů vytvořených bez účasti státu a financovalo analýzu těchto souhrnných dat. Služby zahrnuté v systémech Systémy pro záznamy o klientech často pokrývají různé typy služeb. Specifickým problémem je časté střídání klientů u krátkodobých a nízkoprahových služeb. Často není k dispozici dostatek času a personálu pro získání údajů o osobách, které se zdrží jen jednu nebo dvě noci; některé z těchto služeb také uplatňují princip anonymity při poskytování služeb osobám, které nemají doklady nebo mají obavy z administrativních postupů jiných služeb. Může zde být také souvislost s otázkou financování, stejně jako s problémy se sběrem dat a jejich duplikací, jejichž vyřešení je nutné pro získání správných informací vypovídajících o této kategorii uživatelů služeb. Skutečnost, že některé systémy tyto údaje shromažďují, však ukazuje, že řešení těchto otázek je možné. Existuje jen málo systémů využívaných ke sběru dat ze zařízení pro ochranu žen před domácím násilím. I toto je často dáno spíše otázkou financování a politiky, než otázkou logistiky získávání dat. Přestože bude nutno posoudit ještě další faktory s ohledem na ochranu dat a přístup k nim (viz níže), nejsou zde žádné konkrétní technické překážky bránící aplikaci systémů pro záznamy o klientech na tuto kategorii uživatelů služeb. Vývoj softwarového systému Ve vývoji softwarových systémů pro tyto evidence údajů o klientech jsou zjevné dva odlišné přístupy. U prvního jsou data získávána z komerčních systémů, které byly vytvořeny a komerčně se prodávají pro vedení záznamů v sociálních službách nebo bytové správě. To je případ metody užívané v Německu a bylo to také základem pro vznik holandského systému Regas. Tyto systémy umožňují vytažení údajů o klientech pro účely analýzy buď prostřednictvím speciálního programu nebo umožněním přístupu ke konkrétnímu modulu samotného programu. Dále jsou tu systémy vytvořené konkrétně pro účely shromažďování údajů o klientech nebo pro účely monitorování klientů. K nim patří systémy vytvořené interně nestátními organizacemi (např. SAW a 19

Naděje), systémy objednané a financované vládou (např. Supporting People) a systémy vytvořené softwarovými společnostmi na zakázku nestátních organizací - zastoupené holandským systémem Clever a systémy Link (UK) a Dublin Link. Pro tyto systémy je charakteristické, že jsou vytvořeny na míru a umožňují využití přídavných modulů podle požadavků uživatele. Funkčnost U programů je třeba dbát na to, aby snadnost vkládání dat nebyla na úkor jejich kvality. Posuzované systémy jsou buď založené na Windows nebo mají formu internetových rozhraní a užívají rozbalovací nabídky a výběrová okénka pro vkládání přenastavených datových záznamů. Programy mohou dále zvýšit kvalitu dat, pokud umožňují kontrolu správnosti dat a chybová hlášení ve fázi vkládání dat. Mnohé ze zkoumaných programů také umožňují další úroveň ověření správnosti v momentě datového exportu, kdy personál v místě centrálního zpracování dat může řešit otázky údajů s personálem zařízení, které data vložilo. A konečně, programy jsou uzpůsobeny pro export dat v dohodnutých formátech. Ochrana údajů Přestože všechny systémy odpovídají národním požadavkům na ochranu dat, přístupy jsou rozdílné, zvláště v otázce shromažďování dat na národní úrovni. Nejméně pružný je německý systém, který dovoluje exportovat pro analýzu na národní úrovni pouze souhrnná data. To je velkou překážkou pro analýzu a využití dat. Všechny ostatní systémy dovolují analýzu individuálních záznamů prostřednictvím práce s anonymizovanými údaji. Jednoznačné identifikátory mohou být vygenerovány systémem nebo vytvořením unikátního čísla (na základě určité kombinace příjmení, iniciály, pohlaví a data narození). Žádný ze zde posuzovaných systémů nepoužívá národní identifikační (rodné) číslo nebo číslo pojištění jako jednoznačný identifikátor, ačkoliv u některých dalších systémů tomu tak je. Problém opakovaného započtení je reálný, zvláště tam, kde se žádné jednoznačné identifikátory klientů nepoužívají. Při měření prevalence a změny v čase (flow) je bez jednoznačných identifikátorů téměř nemožné vyloučit opakované započtení stejných osob. Využívají se různé metody anonymizace a ochrany totožnosti jednotlivců, aby extrakce dat byla v souladu s předpisy o ochraně údajů a s oprávněným zájmem uživatelů služeb, aby jejich osobní data nebyla zneužita. Přestože v evropském prostoru existuje solidní systém ochrany dat, který nepředstavuje nepřekonatelnou překážku pro sdílení informací, v některých národních kontextech to bude jednou z hlavních otázek, s nimiž se bude nutno vypořádat. Zajištění kvality dat Data získaná tímto způsobem jsou často kritizována kvůli obavám, že skutečnost, že údaje vkládá velký počet osob, způsobí nepřesnost a nespolehlivost informací. Kvalita a neporušenost dat musí být zajištěna. Za prvé, už samotný software může zajistit jistou úroveň přesnosti a jednotnosti v zaznamenávání dat. K tomu může docházet v různých fázích. Ve fázi vkládání dat lze eliminovat chybějící či neplatné záznamy pomocí náznaků chyb během zápisu a pomocí kontrolních algoritmů a automatických chybových hlášení před odesláním nebo exportem dat. Program může také vyžadovat, aby před exportem dat byla vyplněna určitá klíčová pole. V této fázi je důležité najít rovnováhu mezi snadností vkládání dat a důkladnou kontrolou klíčových polí. Programy mohou také poskytovat systémy kontextově závislé nápovědy. 20