Podpora přeshraniční spolupráce v rámci regionální politiky EU a její budoucí podoba v programovacím období

Podpora přeshraniční spolupráce v rámci regionální politiky EU a její budoucí podoba v programovacím období 2014 2020 Support of Cross-Border Cooperation withing the EU Regional Policy and its future form in the programming period 2014 2020 Pavel Branda p.branda@ern.cz Technická univerzita v Liberci, Fakulta přírodovědně-humanitní a pedagogická, Katedra geografie, Euroregion Nisa Abstrakt Článek analyzuje vývoj podpory přeshraniční spolupráce v EU od samého počátku až do současného období a dokládá tak její rostoucí význam. V druhé části článku je popsán současný stav přípravy dalšího programovacího období 2014 2020 a základní obrysy pravidel pro programy přeshraniční spolupráce tak, jak je navrhuje Evropská komise: finanční alokace, územní vymezení, problematika třístranných projektů, tematická koncentrace, míra spolufinancování, alokace prostředků na program, výdajové paušály na zaměstnance a zpřísnění požadavků na přeshraničnost projektů. U všech těchto aspektů je prezentován názor místních a regionálních orgánů vyjádřený především ve stanovisku VR k návrhu nařízení o EÚS. Klíčová slova Přeshraniční spolupráce, politika soudržnosti EU, evropská územní spolupráce, programovací období 2014 2020,Výbor regionů, místní a regionální úřady Abstract The article analyses the development of the support of cross-border cooperation in the EU from its beginning and demonstrates its increasing importance. In the second part of the article the actual state of preparation of next programming period 2014 2020 is described as well as the rules for cross-border cooperation programmes as suggested by the Commission: financial allocation, territorial eligibility, possibility to finance trilateral projects, thematic concentration, co-financing rate, allocation per programme, personal costs flat rate and stricter criteria for cross-border character of projects. By all these rules the opinion of local a regional authorities expressed mainly in the CoR opinion on the ETC draft regulation is expressed. Key words Cross-border cooperation, EU cohesion policy, European territorial cooperation, programming period 2014 2020, Committee of the Regions, local a regional authorities Úvod Přeshraniční spolupráce v Evropě má své počátky již v 50. letech 20. století na nizozemsko-německé hranici. Od té doby se vyvíjela a stala se významným nástrojem překonávání rozdělujícího vlivu hranice i historických křivd mezi národy. S rozvojem evropského integračního procesu se stala i významným nástrojem opravdové integrace přímo v terénu. Na hranicích České republiky započala opravdová spolupráce začátkem devadesátých let 20. stol., kdy začaly vznikat dle vzoru starých členských zemí první euroregiony. Do tohoto období se také datuje počátek systematické podpory přeshraniční spolupráce Evropskou unií. Tento článek si klade za cíl analyzovat vývoj podpory v rámci regionální politiky EU od samého počátku až do současnosti a také nastínit její možnou budoucí podobu v příštím programovacím období 2014 2012. Příprava legislativy obsahující pravidla pro podporu přeshraniční spolupráce je již v plném proudu a zároveň již započaly práce na přípravě nových programů. Sledování celého procesu je velmi důležité pro jeho možné ovlivnění a efektivní přípravu konkrétních operačních programů. Jedná se o nastavení pravidel čerpání prostředků na dalších sedm let dopředu. Metodologický přístup V první části článku je ověřena hypotéza, že podpora přeshraniční spolupráce v rámci regionální politiky Evropské unie má rostoucí význam. K tomu je využita metoda komparativní analýzy zaměřující se na rozdíly v jednotlivých programovacích obdobích a to co do zaměření programů přeshraniční spolupráce, jejich počtu i jim alokovaných finančních prostředků. Druhá část článku popisuje proces přípravy pravidel podpory přeshraniční spolupráce na další programovací období a to především z pohledu Výboru regionů a Evropského parlamentu. Na základě této deskripce je predikována pravděpodobná výsledná podoba těchto pravidel s důrazem položeným na několik klíčových aspektů. 13

Postavení přeshraniční spolupráce v rámci regionální politiky EU Před tím, než bude nastíněna pravděpodobná podoba budoucích programů přeshraniční spolupráce, je potřeba zasadit tyto informace do širších souvislostí. Bude proto provedena analýza vývoje podpory přeshraniční spolupráce v rámci regionální politiky EU od svého počátku až do současnosti, a to především instrumentů zaměřených na vnitřní hranice EU. Tato analýza je důležitá pro pochopení vývoje spolupráce a pro formulaci určitých argumentů k budoucí podobě této spolupráce v období 2014 2020. Nejdůležitějším nástrojem podporujícím přeshraniční spolupráci byla iniciativa INTERREG, která byla zaměřena na spolupráci na vnitřních hranicích EU a rovněž na vnitřní část vnějších hranic 1. Hlavní shrnutí vývoje podpory přeshraniční spolupráce v rámci iniciativy INTERREG zobrazuje Tabulka č. 1. INTERREG I (1990 1993) Přeshraniční spolupráce začala být systematicky Evropskou unií (tenkrát ještě Evropským hospodářským společenstvím) podporována od roku 1990, kdy byla Evropskou komisí představena iniciativa INTERREG 2. Ta byla zaměřena pouze na podporu přeshraniční spolupráce a měla za cíl přispět ke zrychlení integrace vnitroevropských hraničních oblastí do jednotného vnitřního trhu a omezit izolaci odlehlých hraničních oblastí. INTERREG I představil novou mezinárodní dimenzi v programování strukturálních fondů. Podpořil 31 operačních programů financovaných společně z Evropského fondu regionálního rozvoje (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), které pokrývaly vnitřní (22 programů) i vnější hranice EU (9 programů) a různé typy činností 3. Čtyři z těchto programů byly přímořské. Programy fungovaly v regionech, které byly velmi různorodé. Některé měly existující místní a regionální struktury mající zkušenosti s přeshraniční spoluprací (programy tvořené zdola), některé regiony se naopak vyznačovaly více centralizovaným přístupem k přeshraniční spolupráci (programy tvořené shora). Uvádí se, že bylo realizováno zhruba 2500 projektů, z nichž dvě třetiny by se bez podpory INTERREGu vůbec nerealizovaly a dalších 20 % bylo díky této pomoci rozšířeno obsahově i časově (AEBR, 2001). 1 INTERREG IIIA například na hranicích ČR s Rakouskem, Bavorskem a Saskem do vstupu ČR do EU fungoval jen na straně členských zemí EU. Na české straně na něj zrcadlově navazoval program PHARE CBC. 2 Spuštění INTERREGu ještě předcházela pilotní fáze financovaná podle článku 10 nařízení k EFRR v letech 1988-1989. 3 Výdaje směřovaly do dopravy a spojů (45%), obchodu a turistiky (28%), výuky a dalších činností (11%), životního prostředí (10%), do rozvoje venkova (6%). INTERREG II (1994 1999) INTERREG I byl velmi úspěšný a osvědčil se, proto byl v dalším programovacím období rozšířen a diversifikován. Zahrnoval tři různé typy vícenárodních programů (tzv. směry): Podpora přeshraniční spolupráce byla zachována ve směru A. V porovnání s předchozím plánovacím obdobím došlo k několika zásadním změnám: Došlo k velmi výraznému nárůstu programů (na celkových 79). Díky přistoupení Rakouska, Švédska a Finska došlo ke zvýšení počtu programů na vnitřní i vnější hranici. INTERREG IIA tak poprvé obsáhl všechny hraniční regiony jak na vnitřních hranicích EU, tak na jejích hranicích vnějších: 35 programů fungovalo na vnitřních hranicích EU a 24 na vnějších (země střední Evropy, Rusko, Norsko, Švýcarsko, Kypr a Maroko). Do tohoto období rovněž spadá snaha EU o vyšší provázanost programu INTERREG s kandidátskými zeměmi EU přijímajícími podporu z programu PHARE 4. V roce 1994 byl zřízen speciální program PHARE CBC pro přeshraniční spolupráci 5, který byl koncipován jako zrcadlový obraz programu INTERREG IIA. V roce 1996 byl zřízen program TACIS CBC 6. Silnější důraz byl rovněž kladen na spolupráci přes mořské hranice. Došlo ke zvýšení počtu přímořských programů z původních 4 na 16. Většina z těchto programů (11) se týkala vnitřní hranice. Programy se velmi lišily co do velikosti. Někde pokrývaly malá území, jinde celé národní hranice (tomu odpovídala i diversifikace ve finančních velikostech programů). Zaměření programů bylo vícesektorové. Opatření zahrnovala podporu téměř všech socioekonomických aktivit. Veliký důraz byl rovněž kladen na společné plánování, toky informací přes hranice a budování spolupráci podpůrných struktur. Tento směr (INTERREG IIA) byl doplněn o další 2 směry: INTERREG IIB, který se zaměřil na doplnění a dokončení vybraných energetických sítí a jejich spojení s evropskými sítěmi a představoval tak pokračování Regenské iniciativy Společenství. 4 PHARE Poland and Hungary Aid for Restructuring of the Economies (Polsko a Maďarsko: Pomoc k přestavbě hospodářství), PHARE CBC (Cross-Border Cooperation) Část programu PHARE podporující přeshraniční spolupráci. 5 Program PHARE CBC byl zřízen nařízením Komise s cílem rozvinout a posílit přeshraniční spolupráci členských států EU, kde fungovaly programy INTERREG IIA, s regiony z druhé strany hranice se zeměmi SVE. Programy PHARE CBC si kladly za cíl vytvořit jakýsi zrcadlový obraz programům INTERREG IIA, takže například byly programovány na stejnou periodu 1994-1999. Této zrcadlovosti však bylo dosaženo pouze v omezené míře. V období 1994-1999 pokrývaly programy PHARE CBC 15 národních hranic, fungovalo 17 programů. Finanční alokace, která byla pro programy PHARE CBC vyčleněna, dosahovala 1 miliardy eur. 6 TACIS Technical Aid to the Commonwealth of Independent States (Technická podpora Společenství nezávislých států). TACIS CBC byl zaveden v roce 1996 k podpoře přeshraniční spolupráce na západních hranicích zemí, které byly příjemci z programu TACIS. Jednalo se o západní hranice Ruské federace, Ukrajiny, Běloruska a Moldávie. 14

Téma INTERREG I (1990 1993) Tab. 1 Přehled nástrojů podporujících přeshraniční spolupráci (na vnitřních hranicích EU) INTERREG II (1994 1999) INTERREG III (2000 2006) Evropská územní spolupráce (2007 2013) Celkem 31 programů 79 programů 72 programů 70 programů Přeshraniční INTERREG I INTERREG IIA INTERREG IIIA Programy přeshraniční spolupráce spolupráce Dokončení energetických sítí Nadnárodní (transnacionální) spolupráce Meziregionální spolupráce 31 programů (4 přímořské), z kterých: 22 programů na vnitřní hranici 9 programů na vnější hranici * 59 programů (16 přímořských), z kterých: 31 programů na vnitřní hranici 28 programů na vnější hranici 53 programů (14 přímořských), z kterých: 24 programů na vnitřní hranici 29 programů na vnější hranici (12 z nich s novými členskými státy, čili vnitřní hranice od roku 2004) nevztahuje se INTERREG IIB nevztahuje se nevztahuje se nevztahuje se pokračování Regenské iniciativy Společenství 3 programy Spíše fungovala jako soubor projektů než programy v pravém slova smyslu INTERREG IIC a pilotní činnosti podle článku 10 13 programů v rámci IN- TERREGu IIC zaměřených na regionální a územní plánování v kontextu ESDP ** : 7 nadnárodních programů spolupráce 2 programy zmírnění povodní 4 programy prevence sucha 4 činnosti podle článku 10 INTERREG IIIB 13 programů v rámci INTERRE- Gu IIIB (většina z nich se vztahovala k předešlé nadnárodní spolupráci a pilotním činnostem podle článku 10. 2 nové programy jsou zaměřeny na nejvzdálenější regiony) 52 programů (17 přímořských), všechny na vnitřní hranici kromě programů s Norskem, Švýcarskem, Lichtenštejnskem, Brazílií a Surinamem (všechny ostatní vnější hranice pod IPA nebo ENPI) Programy nadnárodní spolupráce 13 programů v rámci nadnárodní spolupráce (spolupráce v oblasti inovací, životního prostředí, dostupnosti a udržitelného urbánního rozvoje) nevztahuje se nevztahuje se INTERREG IIIC Meziregionální spolupráce 4 celoevropské programy rozdělující EU administrativně do 4 sektorů (programy ESPON a INTERACT pod článkem 53 směrnice) 1 celoevropský program pro meziregionální spolupráci (INTERREG IVC) a 3 programy podporující síťování (URBACT II, INTERACT II a ESPON) URBACT II a INTERREG IVC podporují novou iniciativu Regiony pro ekonomické změny * Programy zahrnující vnitřní a vnější hranice byly počítány jako programy na vnější hranici ** European Spatial Development Perspective (ESDP) Perspektivy evropského územního rozvoje. Jedná se o dokument schválený neformální Radou ministrů pro územní plánování v Postdami v roce 1999. Je právně nezávazný s cílem dosáhnout vyvážené a udržitelné strategie územního rozvoje. Zdroj: INTERACT (2005), vlastní úpravy. INTERREG IIC, jenž představoval počátek nadnárodní spolupráce. INTERREG III (2000 2006) INTERREG III představoval již třetí generaci této iniciativy, která prodělala v tomto období další významné změny sahající až do současnosti. Iniciativa INTERREG byla i nadále rozdělena do tří směrů ovšem s opět (v porovnání s předcházejícím obdobím) poněkud odlišným obsahovým zaměřením: INTERREG IIIA opět podporoval přeshraniční spolupráci sousedních regionů s cílem podporovat integraci v hospodářské a sociální oblasti skrze společné rozvojové strategie. INTERREG IIIB podporoval nadnárodní spolupráci národních, regionálních i místních úřadů za cílem dosažení vyššího stupně územní integrace v Evropě (integraci všech dílčích složek prostorového plánování). Navázal na směr IIC předchozího cyklu. INTERREG IIIC poprvé představil podporu meziregionální spolupráce. Umožňoval vzájemnou spolupráci i regionům, které spolu nesousedí měl tedy celoevropský rozsah. Zaměřoval se na širokou výměnu zkušeností a příkladů nejlepší praxe mezi evropskými regiony (networking síťování). Dále byly zřízeny dva doprovodné programy mající podpůrnou roli pro celou územní oblast spolupráce: 15

INTERACT se zaměřoval na šíření znalostí, zkušeností s fungováním programů přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráce s cílem zvyšovat efektivnost iniciativy INTERREG. Cílovými skupinami byly především hlavní aktéři v implementaci těchto programů: evropské instituce a orgány, řídící orgány, certifikační orgány, společné technické sekretariáty. ESPON 7 byl výzkumným programem zkoumajícím územní dopady sektorových politik. Program sloužil k monitoringu územních aspektů regionálního rozvoje (analýza informací o rozvoji regionů, o územních dopadech realizace politik Unie, poskytuje podporu procesu územního plánování, atd.) Skupina programů podporující přeshraniční spolupráci v rámci INTERREGu IIIA byla značně diversifikovaná. Studie týkající se průběžného hodnocení programů INTERREG v programovacím období 2000 2006 rozděluje programy z hlediska geopolitického kontextu hranic do čtyř skupin (INTERACT, 2005): Programy na vnitřní hranici EU-15. Na vnitřních hranicích fungovalo 24 programů. Jednalo se o programy, které měly nejdelší tradici a z nichž mnohé dosáhly značného stupně přeshraniční integrace. Jednalo se především o hranice zemí Beneluxu, Německa a Francie. Některé hranice ovšem čelily větším výzvám daným přírodními podmínkami (vysoké hory, mořská hranice či nedostatečně rozvinutá přeshraniční infrastruktura) či politickým nebo kulturním napětím. Některé vnitřní hranice byly v tu dobu rovněž poměrně nové (Rakousko, Finsko a Švédsko přistoupily k EU teprve v roce 1995). Programy na vnější hranici se sousedními zeměmi. Jednalo se o skupinu šesti programů zahrnující spolupráci se Švýcarskem, Norskem a Lichtenštejnskem. Tyto země mají velmi úzké vztahy se sousedními členskými zeměmi EU a na programy přeshraniční spolupráce poskytovaly vlastní finance. I mechanismy těchto programů byly značně kompatibilní a některé z těchto programů se svou kvalitou blížily úspěšným programů na vnitřních hranicích EU. Programy na vnější hranici s novými členskými zeměmi. Tato skupina 12 programů se týkala i programů s ČR. Tyto programy z pohledu INTERREGu fungovaly až do konce roku 2003 pouze na vnitřní straně hranice (ve členských státech EU), zatímco na druhé straně fungovaly programy PHARE CBC, které ovšem neměly s interregovými programy stejný harmonogram, pravidla či zaměření. V praxi se tak jednalo spíše o programy zaměřené na jednu zemi s cílem koordinovat je v maximální možné míře s paralelním programem na druhé straně hranice. Přistoupením nových zemí k EU v roce 2004 se tyto programy přeměnily na relativně společné programy. Programy na vnější hranici s třetími zeměmi. Jednalo se o 11 programů na vnější hranici EU se státy Balkánu, Bulharskem, Marokem a Ruskem. Podobně jako tomu bylo v případě hranice s novými členskými státy, tyto programy fungovaly pouze na jedné straně hranice se snahou koor- 7 European Spacial Planning Observation Network (Monitorovací síť pro evropské územní plánování). dinovat fungování s paralelním vnějším instrumentem na druhé straně (pod PHARE, TACIS, MEDA 8, CARDS 9 či EDF 10 ). Tato koordinace představovala největší výzvu, neboť instrumenty byly do jisté míry nekompatibilní, dále byly někde k dispozici omezené prostředky či některé hranice byly historicky a politicky citlivými oblastmi. Tato kategorizace platila pro období 2000 2003. V roce 2004 proběhly 2 velké zásadní změny, co se týče počtu, charakteru a kvality programů. První změna byla dána rozšířením Unie o deset nových členských států. Tím se změnila povaha některých programů: programy na vnější hranici byly přetransformovány do společných programů na vnitřní hranici. V nových členských státech bylo PHARE CBC nahrazeno iniciativou INTERREG IIIA. Co se týče geografického pokrytí iniciativy INTERREG, přineslo rozšíření tyto skutečnosti: Došlo k vytvoření nových vnitřních programů na všech hranicích mezi novými členskými zeměmi (v případě ČR šlo o programy na hranicích s Polskem a Slovenskem). Došlo k vytvoření vnějších programů na nových vnějších hranicích EU (např. Polsko-Bělorusko či Ukrajina). To samozřejmě představovalo potřebu využívat zjednodušené postupy a cílenější zaměření programů vč. potřeby budování kapacit. Změny znázorňuje porovnání dvou map (Obr. 1), z nichž první zobrazuje programy INTERREG IIIA v období 2000 2003 a druhá v období po rozšíření období 2004 2006. Druhou významnou změnou bylo představení Evropské politiky sousedství (European Neighbourhood Policy ENP) v roce 2004. Jejím cílem bylo rozvíjet vztahy se sousedními třetími zeměmi tzv. novými sousedy. V první fázi postupného přechodu na nový jednotný nástroj v oblasti přeshraniční spolupráce byl zaveden koncept tzv. programů sousedství mající za cíl harmonizovat různé nástroje obou stranách hranice. Evropská územní spolupráce (EÚS) (2007 2013) Zahájení nového programovacího období 2007 2013 přineslo pro nástroje podpory přeshraniční spolupráce velmi významné změny: Začlenění celé iniciativy INTERREG do samostatného cíle hlavního proudu politiky soudržnosti s názvem Evropská územní spolupráce. Z iniciativy Společenství se tak stává nový samostatný cíl, což představuje zejména jasný politic- 8 Program MEDA byl zřízen jako podpora reforem hospodářských a sociálních struktur v rámci Euro-Středomořského partnerství (EUROMED) definovaného Barcelonskou deklarací v roce 1995. 9 CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Pomoc Společenství pro rekonstrukci, rozvoj a stabilizaci). Program CARDS byl určen na podporu zemí bývalé Jugoslávie (Albánie, Bosna a Hercegovina, Chorvatsko, Srbsko a Černá hora (tenkrát ještě Svazová republika Jugoslávie) a Bývalá jugoslávská republika Makedonie). 10 European development Fund (Evropský rozvojový fond) 16

Obr. 1 Programy INTERREG IIIA před a po rozšíření EU v roce 2004 Zdroj: Regional Policy Inforegio: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm. ký signál o rostoucím významu (především) přeshraniční spolupráce 11. Další rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko a s tím spojená změna režimu jejich programů přeshraniční spolupráce. Zavedení Evropského nástroje sousedství a partnerství (ENPI 12 ) především jeho přeshraniční komponenty ENPI CBC na hranicích se zeměmi Evropské politiky sousedství. Došlo tak k nahrazení stávajících instrumentů (INTERREG IIIA ze strany členských zemí EU a odpovídajícího zrcadlového nástroje v sousední zemi) tímto novým instrumentem. Zavedení Nástroje předvstupní pomoci (IPA 13 ) opět především části podporující přeshraniční spolupráci IPA CBC na hranicích s kandidátskými a potencionálními kandidátskými zeměmi. I na těchto hranicích tak byly stávající nástroje nahrazeny jediným společným. Nový cíl Evropská územní spolupráce byl vytvořen z iniciativy INTERREG a zaměřuje se tak na podporu spolupráce ve všech třech směrech poslední generace INTRERRGu (IN- TERRREG III): Přeshraniční spolupráce je podporována v regionech (úrovně NUTS 3) podél pozemních vnitřních hranic a některých pozemních vnějších hranic, jakož i regionů podél námořních hranic, které od sebe nejsou vzdáleny více než 150 km. V těchto regionech žije přes 1/3 (37,5 %) všech obyvatel Unie: 181,7 milionů lidí. 11 Podpora přeshraniční spolupráce je i v rámci cíle EÚS nesilnější komponentou 12 European Neighbourhood and Partnership Instrument 13 Instrument for Pre-accession Assistance Nadnárodní spolupráce. V rámci této celoevropské spolupráce existuje 13 programů. Spolupráce se odehrává v oblasti inovací, životního prostředí, dostupnosti a udržitelného urbánního rozvoje. Meziregionální spolupráce. Existuje 1 celoevropský program pro meziregionální spolupráci (INTERREG IVC) a 3 programy podporující síťování (URBACT II, INTE- RACT II a ESPON 2013). INTERREG IVC je pokračováním předchozí generace INTERREGu IIIC. Do druhé generace přešly i v předchozím období fungující programy INTERACT (INTERACT II) a ESPON (ESPON 2013). Pod tento cíl rovněž přešel program URBACT podporující výměnu zkušeností s městským rozvojem. URBACT II a INTERREG IVC podporují novou iniciativu Regiony pro ekonomické změny. Suma 8,7 mld. (2,5 % z celkové alokace na politiku soudržnosti) určená pro tento cíl je rozdělena následujícím způsobem: 6,44 mld. EUR pro přeshraniční spolupráci (vč. transferu do programů ENPI a IPA), 1,83 mld. EUR pro nadnárodní spolupráci a 445 milionů EUR pro meziregionální spolupráci a sítě. Komparace jednotlivých období Úplné počátky podpory přeshraniční spolupráce sahají do roku 1989, kdy bylo na základě článku 10 nařízení k ERDF financováno v Unii 14 skupin projektů za 21 milionů ECU. Tyto projekty byly zaměřeny na řešení strukturálních problémů rozvoje hraničních oblastí. Pokud ale máme hovořit 17

Tab. 2 Alokace na programy přeshraniční spolupráce v jednotlivých programovacích obdobích INTERREG I INTERREG II INTERREG III Evropská územní spolupráce (1990 1993) (1994 1999) (2000 2006) (2007 2013) programy celkem za iniciativu (cíl) 31 79 72 89 celková finanční alokace (v mld. EUR) 1 3,6 5,8 8,7 programy přeshraniční spolupráce INTERREG I INTERREG IIA INTERREG IIIA Programy přeshraniční spolupráce v rámci EÚS počet programů přeshraniční spolupráce 31 59 53 79 z toho počet přímořských programů 4 16 14 23 počet programů na vnitřní hranici 22 31 24 44 počet programů na vnější hranici 9 28 29 35 finanční alokace na přeshraniční spolupráci 1 2,6 4 6,4 Pozn.: počet programů přeshraniční spolupráce: 79 = 52 EÚS + 12 IPA CBC + 15 ENPI CBC počet přímořských programů: 23 = 17 EÚS + 6 ENPI CBC počet programů na vnitřní hranici v rámci EÚS: 44 = 52 8 (vnější hranice) počet programů na vnější hranici v rámci EÚS: 35 = 8 EÚS + 12 IPA CBC + 15 ENPI CBC Zdroj: Evropská komise, INTERACT. o systematické podpoře přeshraniční spolupráce skrze víceleté programy, pak můžeme za počátek takového spolupráce označit až iniciativu INTERREG. Aby mohla být provedena analýza vývoje podpory přeshraniční spolupráce, bylo potřeba použít relevantní data. Především se jedná o zohlednění změn v programovacím období 2007 2013, kdy pod cílem EÚS zůstaly jen přeshraniční programy na vnitřní hranici EU (výjimku tvoří programy se Švýcarskem, Lichtenštejnskem, Norskem, Brazílií a Surinamem). Ty musely být zohledněny v kategorii programy na vnějších hranicích. Zohledněny musely být rovněž programy IPA CBC a ENPI CBC, i když se jedná o samostatné instrumenty a již nejsou pod cílem EÚS. Data k analýze obsahuje Tab. 2. Co se týče celkového počtu programů přeshraniční spolupráce, ten vykazuje celkový nárůst z původních 31 programů v rámci INTERREGu I na 79 programů v současném období. Jediný pokles ve vývoji byl zaznamenán mezi druhou a třetí generací INTERREGu v roce 2000. Příčina tohoto poklesu spočívá ve sloučení některých programů ve větší. Podrobnější členění na jednotlivé druhy programů přehledně znázorňuje následující graf (viz Obr. 2). V prvních dvou obdobích převažovaly ve složení programů programy na vnitřní hranici. Ve třetím období převážily programy na vnější hranici. Tím, že se rozšířením EU změnily na vnitřní programy, převažují v současném období již opět programy na vnitřních hranicích EU. Finanční prostředky na podporu přeshraniční spolupráce mezi těmito obdobími zaznamenaly značný nárůst. Viz následující graf (Obr. 3). Z grafu je patrný absolutní nárůst prostředků pro územní spolupráci v každém následujícím období. V prvním období byl INTERREG I zaměřen pouze na přeshraniční spolupráci. V dalších obdobích, kdy v sobě obsahoval i jiné druhy spolupráce, vždy představovala přeshraniční spolupráce jednoznačně nejvýznamnější podíl (kolem 70 %) 14. Porovnáním map území, která čerpala prostředky určené na podporu přeshraniční spolupráce, zjistíme, že toto území se rozšiřovalo s každým rozšířením Unie. Postupně pod tuto vnitřní podporu přecházely programy určené pro kandidátské země. Vznikaly rovněž úplně nové programy v nových členských zemích. Jediným optickým zmenšením území byl přechod některých programů na vnějších hranicích pod programy IPA CBC nebo ENPI CBC. Budoucí podoba podpory přeshraniční spolupráce Následující část je zaměřena na klíčové aspekty budoucí podpory přeshraniční spolupráce a to především z pohledu místní a regionální úrovně zastoupené ve Výboru regionů (VR). Municipality a regiony ležící při hranicích často vytvářejí stálé struktury systematicky podporující přeshraniční spolupráci euroregiony. Ty jsou zpravidla zapojeny do Asociace evropských hraničních regionů (AEBR), která se snaží nastavení evropských pravidel ovlivnit. Tyto pohledy budou rovněž zohledněny. 14 72,2% v INTERREGu II, 68,9% v INTERREGu III a 73,5% v EÚS. 18

Obr. 2 Vývoj počtu jednotlivých druhů programů přeshraniční spolupráce v jednotlivých obdobích Zdroj: Evropská komise, INTERACT. Obr. 3 Vývoj celkových finančních alokací na programy přeshraniční spolupráce v jednotlivých obdobích Zdroj: Evropská komise, INTERACT. 19

Tab. 3 Navrhovaný rozpočet na politiku soudržnosti pro období 2014 2020 Navrhovaný rozpočet na období 2014 2020 mld. EUR (v cenách roku 2011) Méně rozvinuté regiony 162,6 Přechodné regiony 39 Více rozvinuté regiony 53,1 Územní spolupráce 11,7 Fond soudržnosti 68,7 Zvláštní příděly pro nejvzdálenější a řídce osídlené regiony 0,926 Nástroj pro propojení Evropy v oblasti dopravy, energetiky a IKT 40 + 10 vyčleněných v rámci Fondu soudržnosti Zdroj: Evropská komise Legislativní proces na úrovni EU V evropském legislativním procesu přináleží iniciační role Evropské komisi (EK). Ta 29. června 2011 přijala návrh příštího víceletého finančního rámce na období 2014 2020 rozpočet pro splnění strategie Evropa 2020, který navrhuje alokaci finančních prostředků na jednotlivé cíle politiky soudržnosti. 6. října 2011 pak Komise zveřejnila návrh nařízení (legislativní balíček) ke kohezní politice pro další programovací období 2014-2020. Tento balíček obsahoval mimo jiné návrh tzv. obecného nařízení 15 a nařízení o EFRR 16. Novinkou významnou pro přeshraniční spolupráci je návrh samostatného nařízení k cíli Evropská územní spolupráce: Nařízení Evropského parlamentu a Rady o zvláštních ustanoveních týkajících se podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj pro cíl Evropská územní spolupráce. V současném období jsou ustanovení pro cíl EÚS součástí nařízení o EFRR. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude legislativa k politice soudržnosti nově přijímána tzv. spolurozhodovací procedurou, ve které jsou pozice Parlamentu a Rady vyrovnané a obě instituce musí dospět ke společné dohodě (jedna druhou nemůže přehlasovat). K návrhu nařízení se vyjadřuje Výbor regionů (VR), složený z volených zástupců místní a regionální úrovně v celé EU. Právě ve stanovisku VR se odráží názor obcí, měst a regionů, které v případě přeshraniční spolupráce patří mezi hlavní aktéry. Toto stanovisko je přijímáno s takovým časovým předstihem, aby jej měla Rada i Parlament k dispozici ještě před přijetím svých pozic a bylo tak možné postoje VR zohlednit, i když stanovisko VR není pro tyto orgány závazné. Komise pak ještě přijme rozhodnutí, kterým se stanoví seznam regionů a oblastí způsobilých pro financování z Evropského fondu pro regionální rozvoj v rámci přeshraniční spolupráce pro následující programovací období. 15 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a evropského námořního a rybářského fondu, jichž se tyká společný strategický rámec, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006. 16 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zvláštních ustanoveních tykajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj a cíle Investice pro růst a zaměstnanost a o zrušení nařízení (ES) č. 1080/2006. Finanční význam přeshraniční spolupráce Evropská komise 29. června 2011 přijala návrh příštího víceletého finančního rámce na období 2014 2020. V dalším sedmiletém období návrh EK počítá se silnou politikou soudržnosti. Návrh Komise předpokládá, že z rozpočtu EU bude na hospodářskou, sociální a územní soudržnost vyčleněno celkem 376 mld. EUR (Evropská komise, 2011a). Pro cíl Evropská územní spolupráce je tedy v návrhu Komise vyčleněno 11,7 mld. EUR, což představuje 3,48 % z celkové alokace pro politiku soudržnosti. V nařízení o EÚS je pak dále navrženo rozdělení této částky mezi jednotlivé komponenty územní spolupráce: 73,24 % (tj. celkem 8,57 mld. EUR) na přeshraniční spolupráci, 20,78 % (tj. celkem 2,43 mld. EUR) na nadnárodní spolupráci, 5,98 % (tj. celkem 0,7 mld. EUR) na meziregionální spolupráci. Největší část prostředků (přes 73 %) má být alokováno na přeshraniční spolupráci, což odpovídá postavení přeshraniční spolupráce v rámci cíle EÚS v současném období 2007-2013. Pokud ovšem srovnáme navrhovanou alokaci na přeshraniční spolupráci v současném období s návrhem na období budoucí, je patrné, že dochází ke značnému posílení postavení přeshraniční spolupráce. Dochází k posílení celého cíle EÚS a s tím i jeho nejdůležitější komponenty. Pro období 2007-2013 byla na EÚS vyčleněna suma 8,7 mld. EUR, což představovalo 2,5 % z celkové alokace na politiku soudržnosti. Návrh Komise na období 2014-2020 v porovnání se současným obdobím představuje nárůst o 3 mld. EUR (více než 34 %). Alokace na cíl EÚS pak představuje 3,1 % alokace na celou politiku soudržnosti. Alokace na přeshraniční spolupráci se zvýšila ze 6,44 mld. na 8,59 mld. EUR tedy o 33,3 %. Přeshraniční spolupráce tedy v návrhu představuje 2,28 % celkové alokace politiky soudržnosti (v současném období činí 1,85 %), viz následující graf (obr. 4). Z dostupných zdrojů navíc vyplývá, že Evropský parlament bude požadovat značné navýšení cíle EÚS, a to na min. na 7 % prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti na příští programovací období. V návrhu legislativního usne- 20

Obr. 4 Alokace finanční prostředků na cíl EÚS a na podporu přeshraniční spolupráce v současném a budoucím programovacím období Zdroj: Evropská komise sení EP o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zvláštních ustanoveních týkajících se podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj pro cíl Evropská územní spolupráce z 24.5.2012 zpravodajka Riikka Manner navrhuje výboru REGI přijetí pozměňovacího návrhu 5 a 12, ve kterých se uvádí: I když byly položeny základy územní spolupráce, potýká se stále s mnoha problémy a její potenciál v oblasti konkurenceschopnosti doposud nebyl dostatečně využit, a to z důvodu omezených prostředků, které jsou na ni vyčleňovány. S ohledem na výše uvedené by rozpočet určený pro Evropskou územní spolupráci měl být v programovém období 2014 až 2020 navýšen na 7 % celkového rozpočtu politiky soudržnosti. (Evropský parlament, 2012). Tento požadavek je slučitelný s dřívějším postojem Evropského parlamentu přijatým v plénu, kdy Parlament žádal, aby bylo na Evropskou územní spolupráci vyčleněno nejméně 7 % z celkových zdrojů dostupných pro politiku soudržnosti (Evropský parlament, 2012). Lze očekávat, že v Radě EU, kde jsou zastoupeny členské státy, bude vzhledem k současné hospodářské situaci naopak vyvíjen tlak na omezení celkového rozpočtu politiky soudržnosti. Vzhledem k tomu, že se Evropská územní spolupráce týká všech členských států, tedy i čistých plátců, nemusela by být k tomuto návrhu velká opozice. Ovšem bude záležet na tom, na úkor jaké kapitoly bude přesun navržen. Celkově lze tedy očekávat určité finanční posílení podpory přeshraniční spolupráce. V případě krácení celkového rozpočtu na politiku soudržnosti by se eventuálně mohly obě tendence tj. posílení významu přeshraniční spolupráce v rámci politiky soudržnosti a celkový pokles významu celé této politiky vzájemně vyrušit a podpora by mohla být zachována za současné úrovni. Územní vymezení Dle článku 3 návrhu nařízení o EÚS budou v novém období pro tento cíl nadále způsobilé regiony úrovně NUTS 3 nacházející se podél hranic. Při vymezení dotačního území by neměly být dotčeny případné úpravy potřebné k zajištění kontinuity s dotačními územími programů spolupráce vymezenými v období 2007 2013. Členské státy mohou v návrhu operačního programu předkládaného EK požadovat rozšíření dotačního území o regiony NUTS 3 přilehlé k regionům NUTS 3 nacházejícím se podél hranic. Takový návrh bude muset být odůvodněný. Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) podporuje zachování současného geografického vymezení programů, do kterých je zapojena ČR. To znamená, že do programů přeshraniční spolupráce budou zapojeny všechny kraje kromě Středočeského a hl. m. Prahy. Třístranné projekty a pravidlo flexibility S územním vymezením úzce souvisí problematika vícestranných projektů v území, kde se přirozeně rozvíjí třístranná či vícestranná spolupráce. V Evropě existují vícestranné programy, nicméně v ČR v současné době funguje 5 bilaterálních programů (bylo tomu tak již i v programu INTERREG IIIA a i po většinu programu PHARE CBC). To představuje problém především pro ty regiony, kde se rozvíjí přeshraniční spolupráce mezi třemi zeměmi. Příkladem může být třístranný Euroregion Neisse-Nisa-Nysa, v rámci kterého funguje spolupráce mezi subjekty z Česka, Německa a Polska a kde má tato spolupráce již dlouhou historii (od roku 1991). Třístranná spolupráce se pak financuje nejméně 2 projekty ve dvou různých programech spolupráce (v euroregionu funguje česko-saský, česko-polský a polsko-saský program). V zásadě existují 2 možná řešení: 21

Vytvoření třístranných (či vícestranných) programů. I když pravidla EU toto umožňují a tyto programy v Evropě fungují, jedná se o komplikovanou záležitost. Komise totiž nepodporuje vznik nových menších programů, ale naopak prosazuje větší koncentraci prostředků do větších programů. Využití tzv. pravidla flexibility. Toto pravidlo je obsaženo v čl. 19 návrhu nařízení o EÚS a umožňuje realizovat celý projekt nebo jeho část mimo vymezené podporované území při splnění stanovených podmínek: projekt musí být ve prospěch programového území, celková částka přidělená na všechny takové projekty nesmí překročit 20 % podpory z EFRR na úrovni programu, kontrolu a audit u těchto projektů provádí orgány programu nebo dojde k uzavření dohody s orgány v členském státě nebo území, na kterém je projekt realizován. Toto pravidlo flexibility již existuje i v současném období, ale při tvorbě programů je potřeba možné projekty mimo podporované území zohlednit, především co se týče certifikace jejich výdajů a následných auditů. Jak uvádí ve svém stanovisku Výbor regionů, nebyla tato možnost často členskými státy (resp. řídícími a národními orgány) při přípravě programů využita. To komplikuje realizaci projektů ve vícestranných regionech (euroregionech) (Výbor regionů, 2012). Proto se ve stanovisku VR objevuje pozměňovací návrh, který k článku 19 přidává nový odstavec: Řídící a národní orgán umožní využívání ustanovení odstavce 2 především v oblastech styku hranic 3 států, kde nebudou vytvořeny vícestranné programy přeshraniční spolupráce umožňující efektivní realizaci vícestranných projektů (Výbor regionů, 2012). Ministerstvo pro místní rozvoj ČR vyslyšelo požadavky některých krajů a euroregionů a při přípravě budoucích programů jednoznačně podporuje využití tohoto pravidla v budoucím programovacím období, a to jak při koordinaci přípravy česko-polského programu, kde je řídícím orgánem, tak při přípravných jednáních s řídícími orgány v dalších programech. Dá se tedy předpokládat, že v dalším období bude umožněno financovat třístranné projekty. 20% limit alokace programu pro tyto projekty by neměl představovat zásadní problém. Pokud toto pravidlo bude zohledněno i v sousedních programech (např. v polsko-saském), dojde k otevření těchto programů i pro české žadatele, kteří jsou zapojeni do třístranné spolupráce. Tematická koncentrace Evropská komise ve svých návrzích nařízení navrhuje poměrně přísnou tematickou koncentraci prostředků na tzv. tematické cíle vycházející ze strategie EU2020. Cílem je, aby prostředky z rozpočtu EU přispívaly k naplňování této strategie. V obecném nařízení je v článku 9 definováno 11 tematických cílů: Aby každý fond SSR 17 splnil své poslání, tj. přispět ke strategii Unie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, musí podporovat tyto tematické cíle: 17 Společný strategický rámec. (1) posílení výzkumu, technologického rozvoje a inovací; (2) zlepšení přístupu, využití a kvality informačních a komunikačních technologií; (3) zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků, odvětví zemědělství (v případě EZFRV) a odvětví rybářství a akvakultury (v případě EMFF); (4) podpora přechodu na nízkouhlíkové hospodářství ve všech odvětvích; (5) podpora přizpůsobení se změně klimatu, předcházení rizikům a řízení rizik; (6) ochrana životního prostředí a podpora účinného využívání zdrojů; (7) podpora udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách; (8) podpora zaměstnanosti a podpora mobility pracovních sil; (9) podpora sociálního začleňování a boj proti chudobě; (10) investice do vzdělávání, dovedností a celoživotního učení; (11) posilování institucionální kapacity a účinné veřejné správy. (Evropská komise, 2011c). Jednotlivé fondy pak rozpracovávají tyto cíle do tzv. investičních priorit. Pro podporu přeshraniční spolupráce je relevantní Evropský fond pro regionální rozvoj. Návrh nařízení o EÚS pak blíže tematickou koncentraci definuje: V článku 5 se uvádí, že pro každý program přeshraniční spolupráce mohou být vybrány až 4 tematické cíle, v článku 6 je pak doplněn seznam investičních priorit stanovený v návrhu nařízení o EFRR o specifické priority pro programy přeshraniční spolupráce (např. integrace přeshraničních trhů práce, společné odborné vzdělávání, přeshraniční podpora sociálního začlenění, společné vzdělávací plány,...). Nejdůležitější specifikací z pohledu přeshraniční spolupráce je doplnění tematického cíle 11 zvyšování institucionální kapacity a účinné veřejné správy o podporu právní a správní spolupráce a spolupráce mezi občany a institucemi. Komise právě v tomto cíli vidí možnost realizace projektů typu people-to-people, které mají pro integraci území zásadní význam. Nicméně toto ustanovení není jednoznačné a také se obsahově zcela nehodí pro uvedený tematický cíl zvyšování institucionální kapacity veřejné správy. Právě v takto navržené tematické koncentraci spatřují místní a regionální orgány největší nebezpečí pro efektivní podporu spolupráce v budoucnu. Kritizují úzké navázání tematických cílů na strategii EU2020 18. Cílem Komise je, aby strukturální fondy připívaly k naplnění politických cílů celoevropské strategie zaměřené na obnovení hospodářského růstu. Jelikož politika soudržnosti představuje největší výdajovou položku rozpočtu EU, lze požadavek, aby strukturální fondy přispívaly rozhodující měrou k naplnění této strategie, považovat za oprávněný a pochopitelný. 18 Tato kritika se objevuje ve stanovisku VR k návrhu nařízení o EÚS i v pozici českých euroregionů k tematické koncentraci. 22

Zatímco u programů hlavního proudu kohezní politiky a částečně i u nadnárodní a meziregionální spolupráce lze tuto filosofii akceptovat (ke snižování disparit mezi regiony má přispět právě nastartování růstu v zaostávajících regionech), filosofie podpory přeshraniční spolupráce je jiná. Smyslem programů přeshraniční spolupráce je pomoci překonat periferní postavení hraničních regionů a z něj vyplývajících problémů tím, že bude iniciována a podporována přeshraniční spolupráce ve všech oblastech lidského života (integrace příhraničních území). Podporována je jak spolupráce, jejímž cílem je společné odstraňování problémů (negativní), tak spolupráce podporující integraci v různých oblastech (pozitivní spolupráce). Pro hraniční regiony je tedy zásadní, aby byl co možná nejvíce zachován široký rozsah podporovaných aktivit, který bude odpovídat širokému spektru přeshraniční spolupráce. Mezi důležité oblasti přeshraniční spolupráce, které nejsou v současných tematických cílech zohledněny, patří především oblast cestovního ruchu a přeshraničních dopravních spojení (obecně infrastruktura jako základní předpoklad rozvoje spolupráce). Dále je nedostatečně zohledněna sociokulturní spolupráce 19 neziskového sektoru podporována především skrze decentralizovaný fond malých projektů např. spolupráce obcí, knihoven, historiků, památkářů, apod. Problematický je i výběr 4 tematických cílů na jeden program. Přeshraniční spolupráce by se dala přirovnat k velmi křehkému živému organismu. Někdy je velmi obtížné tuto spolupráci iniciovat a rozvíjet. Pakliže v území existuje vůle spolupracovat, měla by být tato spolupráce v maximální možné míře podporována, a to ve všech oblastech. Direktivní nařízení z evropské úrovně (zjednodušeně z Bruselu ), že je zapotřebí učinit rozhodnutí, které oblasti spolupráce budou nadále podporovány a které oblasti naopak přestanou být v dalším období podporovány, představuje velké nebezpečí pro spolupráci jako takovou a jeví se jako kontraproduktivní. Dokonce jde proti základnímu poslání programů přeshraniční spolupráce integrovat území skrze rozvoj spolupráce ve všech oblastech lidského života. Samozřejmě lze rozumět argumentu, že koncentrace prostředků přinese v dané oblasti viditelnější výsledky. Ovšem sedmileté období je relativně dlouhá doba a přesně odhadnout potřeby území na sedm let dopředu bez možnosti priority částečně měnit není zcela realistické. Stávající návrh tematické koncentrace tak vytváří reálné nebezpečí, že v některých oblastech podpory nebude dostatečná absorpční kapacita, zatímco některé oblasti nebudou min. 7 let podporovány vůbec. Euroregion Nisa připravil ve spolupráci s dalšími českými euroregiony vlastní pozici k této problematice (Euroregion Nisa, 2012). Tuto pozici se pak snažil prosadit ve Výboru regionů, kde byl zpravodajem stanoviska k nařízení o EÚS, plzeňský zastupitel Petr Osvald. Tato pozice byla rovněž předána jako podklad místopředsedovi EP Oldřichu Vlasákovi či AEBR, které základní myšlenky převzalo do své pozice. V zásadě navrhuje následující 2 směry, kterými lze zmírnit negativní dopad navržené koncentrace: 19 Absence možnosti financovat malé projekty v oblasti cestovního ruchu a projekty people-to-people se objevuje v pozici AEBR jako téma, které je zapotřebí v návrhu nařízení lépe zohlednit (AEBR, 2012). Rozšířit definice investičních priorit v nařízení k EÚS, a to konkrétně jen v oblasti týkající se programů přeshraniční spolupráce (tento návrh vychází z toho, že Komise navrhla specifické nařízení k cíli EÚS právě proto, aby v něm bylo možné zohlednit specifika těchto programů), společně s tím by bylo vhodné v nařízení k EÚS buď neomezovat počet tematických cílů pro programy přeshraniční spolupráce, podobně jako je tomu u meziregionální spolupráce, či rozšířit počet cílů např. na 6. Při projednávání stanoviska ve Výboru regionů v komisi COTER 20 a následně na plenárním zasedání se podařilo obě změny do stanoviska zapracovat. Pozměňovací návrh č. 5 rozšiřuje investiční priority např. o investice vedoucí k budování a zvyšování kvality přeshraničních dopravních spojení, napojení příhraničních regionů na tato spojení a vytváření přeshraničních systémů veřejné dopravy (v rámci tematického cíle podpory udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách) či o podporu rozvoje cestovního ruchu a kultury jako významného zdroje zaměstnanosti v příhraničních regionech skrze investice do veřejné infrastruktury a vytváření společných přeshraničních turistických a kulturních nabídek (v rámci tematického cíle podpory zaměstnanosti a podpory mobility pracovních sil) (Výbor regionů, 2012). Také specifikuje a rozšiřuje investiční prioritu v tematickém cíli 11 na podporu různorodé spolupráce mezi občany a institucemi včetně potřebné infrastruktury (v rámci tematického cíle zvyšování institucionální kapacity a účinné veřejné správy) (Výbor regionů, 2012). Právě podpora menších projektů rozvíjejících různorodou spolupráci institucí vytváří prostor pro podporu širší škály projektů různého zaměření. Pokud by bylo možné financovat i menší doprovodnou infrastrukturu, mohl by tento cíl (pravděpodobně implementovaný skrze fond malých projektů) uspokojit žadatele a projekty, které by nebyly v ostatních cílech programu financovatelné. Pozměňovací návrh č. 4 pak zvyšuje maximální počet tematických cílů, které je možné vybrat pro jeden program přeshraniční spolupráce, ze 4 na 5 (původně bylo navrhováno 6). Podobný postoj k tematické koncentraci zatím zaujímá i EP (viz pozměňovací návrh č. 17 návrhu legislativního usnesení EP o návrhu nařízení o EÚS) (Evropský parlament, 2012). Míra spolufinancování Evropská komise v obecném nařízení navrhla pro operační programy v rámci cíle Evropská územní spolupráce spolufinancování ve výši 75 %. Výbor regionů se nedomnívá, že by bylo vhodné, aby tato míra byla nižší než míra spolufinancování pro méně rozvinuté regiony v rámci cíle Investice pro růst a zaměstnanost. Díky tomu by programy spolupráce byly v těchto regionech méně atraktivní. Navrhuje tedy tuto míru v zaostávajících regionech stanovit shodně na 85 % (Výbor regionů, 2012). Stejnou pozici zastává i Česká republika a bude ji prosazovat na jednání pracovní skupiny Rady. 20 Commission for Territorial Cohesion (Komise pro územní soudržnost). 23

Alokace na program (hranici) vs. alokacena členský stát Asociace evropských hraničních regionů již mnoho let prosazuje, aby alokace finančních prostředků byly určeny přímo na program přeshraniční spolupráce a ne členským státům, které je pak přerozdělují na jednotlivé programy a spojují je s prostředky partnerského státu (AEBR, 2012). Tato praxe může na úrovni programu vést k nerovnoměrným alokacím z různých členských států. Alokace na členské státy také může svádět k nahlížení na dané prostředky jako na národní, místo toho, aby byly prostředky dány do jednoho balíku a o dotacích se rozhodovalo čistě na základě kvality projektu a přínosu pro dané přeshraniční územní. Výbor regionů tento požadavek zohledňuje a navrhuje tuto změnu (na rozdíl od Komise). Výdajové paušály na zaměstnance Komise zavádí také nově možnost uplatňovat mzdové náklady v projektu formou paušálu (bez složitého dokladování), a to až do výše 15 % jiných přímých nákladů, než jsou náklady na zaměstnance v rámci uvedené operace (projektu). Z pohledu žadatelů se jedná o velmi vítaný návrh a posun směrem ke zjednodušení projektů. Výbor regionů ale nesouhlasí s návrhem omezit tyto paušály 15 % celkových nákladů, neboť územní spolupráce ze své podstaty vyžaduje rozsáhlé lidské zdroje a 15% podíl určený na náklady na zaměstnance se nachází hluboko pod současným průměrem. Navrhuje proto jejich zvýšení na 30 % (Výbor regionů, 2012). Evropský parlament v rámci projednání v REGI 21 navrhuje tyto paušální výdaje navýšit na úroveň 20 % (Evropský parlament, 2012). Zpřísnění podmínek kladených na kvalitu projektů Komise ve svých návrzích klade větší důraz na kvalitu projektů tak, aby byly opravdu přeshraniční. V současném období musí projekty splňovat 2 ze 4 kritérií: společná příprava, společná realizace, společný rozpočet a společný personál. Komise navrhuje, aby v příštím období musely projekty splňovat všechna 4 kritéria. To může zkomplikovat realizaci některých, především infrastrukturních, projektů. Rovněž to může představovat komplikace pro malé měkké projekty. Ve svém stanovisku Výbor regionů považuje za důležité, aby příjemci spolupracovali na rozvoji, uskutečňování, personálním obsazení a financování operací. Především u malých projektů (dotace z EFRR do 35 000 EUR) však splnění všech 4 kritérií spolupráce může zkomplikovat jejich vznik a realizaci, a proto u těchto projektů VR považuje za vhodné, aby tato podmínka nebyla vyžadována. Navrhuje, aby u malých projektů nadále platila podmínka splnění alespoň 2 ze 4 kritérií. (Výbor regionů, 2012). To doplňuje i konkrétním pozměňovacím návrhem k nařízení o EÚS. Závěr Pokud se podíváme na vývoj podpory přeshraniční spolupráce od jejího počátku v roce 1990, je patrný její rostoucí význam ať již postupným zvyšováním přidělených prostředků či transformací z iniciativy Společenství na samostatný cíl politiky soudržnosti. Oba tyto trendy budou významným způsobem pokračovat i v programovacím období 2014 2020. Očekává se nárůst disponibilních finančních prostředků pro programy přeshraniční spolupráce a Komise navrhla k cíli EÚS samostatné nařízení. Programy přeshraniční spolupráce mají jasnou evropskou přidanou hodnotu a přispívají k integraci území ve všech oblastech lidského života od budování společné infrastruktury až po spolupráci obcí, spolků, škol či kulturních institucí. V návrzích nařízení, které zveřejnila Komise v rámci legislativního balíčku pro budoucí politiku soudržnosti, se objevuje návrh koncentrovat prostředky na tematické cíle úzce spjaté se strategií EU2020. I když lze u programů hlavního proudu politiky soudržnosti tuto koncentraci akceptovat, její aplikace na programy přeshraniční spolupráce představuje reálnou hrozbu pro rozvoj této spolupráce. Místní a regionální orgány v EU (především skrze Výbor regionů) se proto k této koncentraci staví převážně negativně a navrhují její zmírnění ať již zvýšením maximálního počtu tematických cílů, které mohou být vybrány pro jeden program či rozšířením investičních priorit o důležité oblasti jako je podpora rozvoje cestovního ruchu, přeshraniční dopravní infrastruktura či různorodá spolupráce institucí včetně potřebné infrastruktury. Dále se snaží rovněž ovlivnit další pravidla budoucích programů. Především se jedná o navýšení míry spolufinancování z navržených 75 % na 85 % či alokaci prostředků přímo na programy. Místní a regionální orgány v EU vítají zavedení výdajových paušálů na zaměstnance, ovšem navrhují jejich zvýšení z 15 % na 30 %. Také navrhují neaplikovat přísnější kritéria na malé projekty. Nutnost splnit všechna 4 stávající kritéria přeshraničnosti by jejich realizaci značně zkomplikovala. Při přípravě programů v České republice euroregiony i kraje úzce spolupracují s Ministerstvem pro místní rozvoj, což může vést k přípravě kvalitních programů. Pozitivní je podpora MMR při využití pravidla flexibility k umožnění financování třístranných projektů i podpora zachování decentralizovaného fondu malých projektů k podpoře menších žadatelů. Hlavní vliv na finální podobu nařízení ale bude mít Evropský parlament a Rada. Zde je role místních a regionálních samospráv omezena v podstatě na roli lobbistů, nicméně tyto orgány mohou poskytnout argumenty a praktické zkušenosti, které by měly být brány evropskými poslanci i členskými státy v potaz. Jedině tak mohou být následně připraveny takové programy, jejichž realizace pomůže rozvoji každodenní spolupráce na hranicích, které si stále uchovávají svůj rozdělující charakter. 21 Výbor pro regionální rozvoj EP. 24