MINISTERSTVO VNITRA odbor finanční kontroly Č.j. OFK-91-22/2006 Praha 28. února 2006 Počet listů: 8 Přílohy: 5/11 Z p r á v a o výsledcích finančních kontrol v resortu Ministerstva vnitra za rok 2005 1. Zhodnocení výsledků ídící kontroly a interního auditu, p imě enosti a účinnosti vnit ního kontrolního systému Organizační složka státu Ministerstvo vnitra (dále jen organizační složka ministerstvo ), jako správce rozpočtové kapitoly 314 MV (dále jen rozpočtová kapitola ministerstvo ), vykonává zřizovatelské funkce celkem ke 32 organizačním složkám státu (dále jen organizační složky ) a 5 státním příspěvkovým organizacím (dále jen příspěvkové organizace ). Jedná se o značně složitý organizační model, zkomplikovaný navíc tím, že vlastní organizační složka ministerstvo je ještě dále strukturovaná na 13 samostatných územních pracovišť, fungujících v režimu kvazi účetních jednotek (organizačních složek). Je tedy zřejmé, že jde o různorodé subjekty, a to zejména z pohledu svěřeného předmětu činnosti, organizace a objemu veřejných prostředků, které jsou jim přiděleny k realizaci schválených záměrů a cílů na daném úseku výkonu veřejné správy. V organizační složce ministerstvo a řízených organizačních složek a příspěvkových organizacích je oblast řídící kontroly upravena v souladu se závaznou právní úpravou, zastoupenou především zákonem o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhláškou, interními akty řízení, dále organizačními řády, zřizovacími listinami, pracovními náplněmi zaměstnanců, organizací a řízením ekonomické činnosti, oběhem účetních dokladů apod., a to vydanými jak z úrovně Ministerstva vnitra (dále jen ministerstvo ), tak na úrovních jednotlivých organizačních složek a příspěvkových organizací. Na všech stupních řízení jsou tyto nástroje řídící kontroly, v návaznosti na změny znění právních předpisů a nově získané praktické zkušenosti, průběžně novelizovány případně zcela nově zpracovány s cílem zefektivnit řízení jednotlivých majetkových a finančních operací. Vedení ministerstva věnuje prověřování a hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému, nastaveného v rozpočtové kapitole ministerstvo, trvalou pozornost. Aktivity na daném úseku jsou zaměřeny především na průběžnou optimalizaci mechanizmů k naplnění cílů finanční kontroly, spolehlivost a celistvost informací o stavu věcí, shodu zejména s právními předpisy a interními akty řízení, dále na ochranu majetku, zvláště potom na řádné provádění fyzických inventur a v neposlední řadě na hospodárné, efektivní a účelné nakládání a využívání dostupných zdrojů. - 1 -
K doložení výše zmíněného tvrzení lze uvést, že na úrovni ministerstva byly příslušnými jeho útvary v roce 2005 zcela přepracovány a nově vydány interní akty řízení upravující řídící kontrolu v organizační složce ministerstvo a systém veřejnosprávní kontroly ministerstva, vytvořený v souladu s jeho postavením orgánu veřejné správy a kontrolního orgánu a zásadním způsobem novelizovány interní akty řízení, upravující interní audit v organizační složce ministerstvo a výkon obecné kontroly a supervizní činnosti v rozpočtové kapitole ministerstvo. Rovněž bylo připraveno nové znění základního interního aktu řízení organizačního řádu Ministerstva vnitra. Vedle finanční kontroly zabezpečované odpovědnými vedoucími zaměstnanci na všech úrovních řízení jako součásti vnitřního procesu řízení, funguje v rozpočtové kapitole ministerstvo rovněž specializovaná (profesní) kontrola, zabezpečovaná odborem finanční kontroly výkon následné veřejnosprávní kontroly na místě u organizačních složek a příspěvkových organizací a mimoresortních příjemců veřejné finanční podpory poskytované z rozpočtové kapitoly a výkon řídící (obecné) kontroly u územních pracovišť organizační složky ministerstvo, odborem interního auditu a supervize výkon interního auditu v organizační složce ministerstvo a supervizní činnosti v rámci rozpočtové kapitoly ministerstvo (na základě rozhodnutí ministra vnitra je oprávněn také k výkonu následné veřejnosprávní kontroly), oddělení kontroly generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky výkon veřejnosprávní a obecné kontroly ve vztahu k organizačním složkám v jeho působnosti a dále výkon veřejnosprávní kontroly u mimoresortních žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo jejích příjemců, oddělením kontroly a stížností Policejního prezidia ČR výkon obecné kontroly v Policii ČR a pro potřebu policejního prezidenta, kontrolními pracovišti územních pracovišť organizační složky ministerstvo výkon finanční kontroly vykonávané v rámci působnosti příslušných vedoucích zaměstnanců. Vedle výše uvedené útvarů vykonávajících profesní kontrolu, určité kontrolní funkce jsou rovněž svěřeny útvarům ministerstva, majících postavení poskytovatele veřejné finanční podpory. Každý rok odbor finanční kontroly a odbor interního auditu a supervize pořádají semináře, kde předávají své zkušenosti a poznatky z výkonu veřejnosprávní a finanční (obecné) kontroly a z auditní a supervizní činnosti příslušným zaměstnancům útvarů ministerstva, územních pracovišť organizační složky ministerstvo, organizačních složek a příspěvkových organizací. Pojmenování rizik, výměna poznatků a zkušeností poskytuje vedoucím zaměstnancům možnost těmto rizikům předcházet při své každodenní řídící činnosti respektive kontrole. V rozpočtové kapitole ministerstvo je přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému a odhalování a zejména předcházení rizik věnována trvalá pozornost. Svůj - 2 -
nezastupitelný podíl na daném úseku mají odbor finanční kontroly a odbor interního auditu a supervize. a) ídící kontrola Vedle vnitřního kontrolního systému upraveného zákonem o finanční kontrole, je v rozpočtové kapitole ministerstvo upravena interním aktem řízení obecná kontrola, která velmi významně napomáhá zkvalitňování celého procesu řízení. V rozpočtové kapitole ministerstvo bylo v období roku 2005 tímto způsobem vykonáno více než 3 000 kontrol a supervizních akcí. Nejčastějším předmětem kontroly byl výkon služby příslušníků Policie ČR a Hasičského záchranného sboru ČR. Ostatní kontroly byly zaměřeny převážně na ochranu osobních údajů a utajovaných skutečností, nastavení systému a účinnosti řídící kontroly, hospodaření s veřejnými prostředky, vedení účetnictví, oblast platů a odměňování vůbec, personalistiku a rovněž na plnění opatření přijatých k nápravě zjištěných nedostatků, řešení škod, správu pohledávek apod. V převažující většině zjištěné nedostatky souvisely s porušováním interních aktů řízení, ale v některých případech též v nerespektování konkrétních ustanovení právních předpisů. Nejzávažnějším zjištěním bylo nahodilé odhalení skutečností nasvědčujících podezření ze spáchání trestného činu zpronevěry finančních prostředků ve výši 3 mil. Kč zaměstnancem organizační složky Zemský archiv v Opavě. S tímto zaměstnancem byl ukončen pracovní poměr a současně na něj podáno trestní oznámení. Hlavní příčinnou tohoto jevu je absolutní selhání řídící kontroly u této organizační složky. U územního pracoviště Policie ČR Správy Severomoravského kraje bylo, v rámci kontroly po linii řízení, zjištěno manko ve výši přesahující částku 50 tis. Kč vzniklé neodvedením finančních prostředků za odprodej stravovacích poukázek a stravenek. Zodpovědný zaměstnanec za vznik tohoto nedostatku požádal o ukončení pracovního poměru a bylo na něj podáno trestní oznámení. Finanční (obecnou) kontrolou bylo u územního pracoviště Policie ČR Správy hlavního města Prahy odhaleno, vzhledem k jejich dalším pracovním poměrům, vykázání nereálných počtů hodin soudními znalci za provedení znaleckých úkonů a proplacení takto vykázaného znalečného. Na základě těchto zjištění bylo na některé soudní znalce podáno trestní oznámení. Dalším zjištěním finanční (obecné) kontroly bylo porušení rozpočtové kázně u územního pracoviště odboru ekonomického zabezpečení pro MV ve výši přesahující částku 700 tis. Kč. Jednalo se o technické zhodnocení dlouhodobého hmotného majetku, které bylo v rozporu s právními předpisy financováno z běžných výdajů. Předmětné zjištění již bylo řešeno místně příslušným finančním úřadem. U Policie ČR Správy Středočeského kraje bylo zjištěno neoprávněné použití prostředků státního rozpočtu v celkovém objemu 26,3 tis. Kč v souvislosti s proplacením odměn soudním znalcům za úkony, které byly vyúčtovány v rozporu s právními předpisy. b) Zhodnocení výsledků interního auditu Interní audit je v organizační složce ministerstvo zabezpečován odborem interního auditu a supervize. Ze 37 organizačních složek a příspěvkových organizací v působnosti - 3 -
ministerstva, byly nezávislé útvary interního auditu zřízeny u 30 organizací. U zbylých 7 organizací byla, ve smyslu 29 odst. 4 zákona o finanční kontrole, funkce útvaru interního auditu nahrazena výkonem následné veřejnosprávní kontroly ze strany odboru finanční kontroly. Oproti roku 2004 došlo k pozitivnímu posunu v tom, že útvar interního auditu byl zřízen a místo auditora v roce 2005 obsazeno i u těch organizačních složek, kde tento útvar v předchozím období chyběl konkrétně se jedná o následující organizační složky: Státní oblastní archiv v Plzni, Státní oblastní archiv v Třeboni, Státní oblastní archiv v Zámrsku, Moravský zemský archiv v Brně, Zemský archiv v Opavě. V rozpočtové kapitole ministerstvo bylo v roce 2005 provedeno celkem 110 auditů. Z výsledných auditorských zpráv, přijatých při ukončení auditů realizovaných ve sledovaném období odborem interního auditu a supervize vyplynulo, že vždy nebylo zcela funkční kontrolní prostředí. Také audit, zaměřený na systém aplikace pravidel, zásad a způsobu zabezpečování kontroly užívání počítačových programů do podmínek ministerstva, odhalil absenci systému provádění automatizovaných kontrol. Podobné poznatky byly zaznamenány i výkonem auditů, vykonávajících svou činnost u organizačních složek a příspěvkových organizací v působnosti ministerstva. 2. Zhodnocení výsledků ve ejnosprávních kontrol, p imě enosti a účinnosti zavedeného systému této kontroly Veřejnosprávní kontrola byla v roce 2005 vykonávána jednak ve vztahu k organizačním složkám a příspěvkovým organizacím v působnosti ministerstva a jednak vůči mimoresortním žadatelům o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcům následujícími útvary odborem finanční kontroly následná veřejnosprávní kontrola, vykonávaná především revizními postupy u řízených organizačních složek a příspěvkových organizací a u mimoresortních příjemců veřejné finanční podpory, odbornými útvary ministerstva veřejnosprávní kontrola, vykonávaná především uplatněním schvalovacích, operačních a hodnotících postupů u řízených organizačních složek a příspěvkových organizací a u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo jejích příjemců, odbory ministerstva veřejnosprávní kontrola, které plní funkci poskytovatelů veřejné finanční podpory, vykonávaná vůči mimoresortním žadatelům o tuto podporu nebo jejím příjemcům uplatněním schvalovacích, operačních a hodnotících postupů a zcela výjimečně též uplatněním revizních postupů, - 4 -
hasičskými záchrannými sbory krajů veřejnosprávní kontrola, vykonávaná vůči mimoresortním žadatelům o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcům (jedná se o kontrolu správnosti poskytovaných náhrad výdajů, vynaložených v souvislosti s ochranou obyvatelstva), Správou uprchlických zařízení Ministerstva vnitra veřejnosprávní kontrola, zaměřená na ověření správnosti použití příspěvků, poskytnutých obcím na základě právního nároku daného zákonem o azylu. Nejfrekventovanějším zjištěním bylo porušení rozpočtové kázně, a to zejména spočívající v použití běžných výdajů tam, kde měly být použity kapitálové prostředky nebo se jednalo o zadržení prostředků státního rozpočtu.. K dalším zjištěným pochybením lze přiřadit nedůsledné nebo formální provádění inventarizací a nevalorizování nájemních smluv. Organizační složka Zemský archiv v Opavě založila veřejný výdaj ve výši 1 131,1 tis. Kč z prostředků určených na běžné výdaje za účelem pořízení dlouhodobého majetku a další výdaje, které neměly oporu v právních předpisech. Tímto jednáním došlo k porušení rozpočtové kázně. Za velmi závažné zjištění lze označit podezření z trestného činu zpronevěry a podvodu ve výši nejméně 5 249,2 tis. Kč, kterého se podle všech známých skutečností měla dopustit již bývalá zaměstnankyně R. S. Mimořádná veřejnosprávní kontrola u příspěvkové organizace Bytová správa Ministerstva vnitra zjistila založení veřejného výdaje z rozpočtu na stavební práce a dodávky ve výši 17,7 mil. Kč na základě smluv uzavřených bez zadávacího řízení, čímž došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách; tímto jednáním tak Bytová správa MV tyto finanční prostředky použila neoprávněně, a tak porušila rozpočtovou kázeň. Následné veřejnosprávní kontroly, vykonané odborem finanční kontroly se zaměřením na plnění přijatých opatření, nezjistily nedostatky závažnějšího charakteru. V převažující většině dotčení ředitelé reagovali na výsledek prvotní kontroly přijetím adekvátních a účinných nápravných opatření. Veřejná finanční podpora byla v roce 2005 poskytnuta prostřednictvím rozpočtové kapitoly ministerstvo celé řadě mimoresortních příjemců. Jednalo se zejména o obce a města, občanská sdružení a sportovní kluby policie. Tato podpora je evidována zejména v centrální evidenci dotací z rozpočtu (CEDR) a v informačním systému programového financování (ISPROFIN). Provedenými následnými veřejnosprávními kontrolami u příjemců veřejné finanční podpory bylo ve 110 provedených kontrolách zkontrolováno hospodaření s více jak 57 mil. Kč. Při kontrolách byly zaznamenány nedostatky spíše administrativního (formálního) charakteru, jejichž napravení nevyžadovalo přijetí zvláštních opatření a v převažující míře byly odstraněny ještě v průběhu výkonu kontroly na místě. Poskytnutá podpora byla, až na zcela ojedinělé výjimky, použita k účelu, na který byla poskytnuta a způsobem, neodporujícím právním předpisům a dalším závazným podmínkám stanoveným poskytovatelem. 3. Zobecnění nejčastěji se vyskytujících nedostatků a charakteristiky jejich p íčin Z provedených kontrolních akcí vyplývá, že nejčastěji se vyskytují následující pochybení a nedostatky - 5 -
záměna oprav a údržby s technickým zhodnocením, čímž dochází k použití běžných výdajů namísto kapitálových, o tyto výdaje se nezvyšuje cena dlouhodobého hmotného majetku, nedůsledné přebírání stavebních prací a dodávek s následkem zakládání neúčelných a nehospodárných výdajů, porušení zákona o zadávání veřejných zakázek respektive o veřejných zakázkách, zadržení nebo neoprávněné použití prostředků státního rozpočtu, nedůsledné nebo formální provádění inventarizací jak hmotného, tak zejména nehmotného majetku (software), nedostatky ve vedení evidence pracovní doby a tím i nesprávného vykazování a proplácení přesčasových hodin a nároku na příplatky, nevalorizování nájemních smluv, málo účinný systém kontroly při zakládání výdajů na znalecké posudky (v několika případech soudní znalci vykázali více odpracovaných hodin než byl disponibilní počet hodin v příslušném kalendářním roce), nedodržení předpisů vztahujících se k evidenci a úschově zbraní a střeliva, nedodržení účtové osnovy a postupů účtování, zejména účtování o finančních operacích až v následujícím rozpočtovém roce a účtování na základě neprůkazných účetních dokladů, nedodržení rozpočtové skladby, úhrady rozpočtově nezajištěných potřeb bez provedení předchozího rozpočtového opatření, hrazení příspěvků z FKSP v rozporu s příslušnými předpisy, důsledné neodstranění prvotních příčin vzniku zjištěných nedostatků, netransparentní vymezení pravomoci a odpovědnosti, včetně delegování pravomocí na nižší řídící úrovně, rozpracování některých právních předpisů do interních aktů řízení není na žádoucí úrovni, nezavedení systému automatizované kontroly legálnosti používaného software, ne zcela funkční kontrolní prostředí, pozdní uvolňování finančních prostředků a někdy i nepřesná specifikace účelu použití těchto prostředků v oblasti poskytování dotací nestátním neziskovým organizacím, - 6 -
absence účinných nástrojů pro zajištění úplného a včasného naplňování provozovaného informačního systému o vykonaných kontrolách apod. 4. Kontrola podle mezinárodních smluv Ve dubnu 2005 také na ministerstvu proběhla kontrolní návštěva auditorů Evropského účetního dvora s cílem ověřit na místě realizaci projektu PHARE CZ 00.07.02 Schengenský informační systém a ochrana hranic. Auditoři se zaměřili především na finanční aspekty projektu - tzn. na ověření dokladů o spolufinancování (bankovní převodní příkazy, bankovní výpisy, faktury, dodací listy, smlouvy apod.) a v několika případech na místě fyzicky prověřily nakoupený materiál. Výsledek auditu výše uvedeného projektu je shrnut ve Zprávě Evropského účetního dvora s tím, že je zde k němu uvedeno pozitivní hodnocení (projekt je dokončen, podané informace byly úplné a průhledné, vybavení existovalo a každá položka ve vzorku představovala způsobilý výdaj). 5. Kontroly uskutečněné orgány vnější kontroly Orgány vnější kontroly vykonaly v roce 2005 v rozpočtové kapitole ministerstvo řadu kontrol. Ve většině případů nebyly shledány závažnější nedostatky. K odstranění nedostatků jsou přijímána opatření, jejichž účinnost a adekvátnost je standardně ověřována výkonem následných veřejnosprávních nebo řídích (obecných) kontrol. Nejčetnější byly kontroly správ sociálního zabezpečení (25 kontrol) zaměřené zejména na platby sociálního, nemocenského a důchodového pojistného, vedení odpovídajících evidencí a na odvody příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, kontroly zdravotních pojišťoven (19 kontrol), které se zaměřovaly nejvíce na platby pojistného na veřejné zdravotní pojištění a dodržování dalších povinností plátce a kontroly místně příslušných finančních úřadů (13 kontrol) zaměřené hlavně na prověření porušení rozpočtové kázně odhalených výkonem veřejnosprávní kontroly na místě a následným vyměřením odvodů za tato porušení, dále odvody daní z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků. Další kontroly vykonala Česká inspekce životního prostředí, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Státní správa hmotných rezerv, Česká obchodní inspekce, Úřad pro ochranu osobních údajů, Státní energetická inspekce a Magistrát města Plzně. V roce 2005 rovněž v rozpočtové kapitole ministerstvo vykonal kontrolní akci Nejvyšší kontrolní úřad. Ta byla zaměřena na majetek státu a finanční prostředky určené na zabezpečení činnosti Správy uprchlických zařízení MV. Z kontrolního závěru NKÚ vyplývá, že zjištěné nedostatky nebyly systémového charakteru a neměly zásadní vliv na hospodaření s finančními prostředky a majetkem státu svěřeným této správě do užívání. Ministerstvo financí vykonalo kontrolu hospodaření s prostředky státního rozpočtu a prostředky EU v MV za období 2003 až 2004. Tato kontrola nebyla k 31.12.2005 uzavřena doposud není ukončeno vypořádání odvolání k rozhodnutí o námitkách, podané ministerstvem. 6. P ehled a charakteristika p ijatých opat ení Souhrnně lze konstatovat, že některé nedostatky při hospodaření s veřejnými prostředky se opakují, přestože je na ně různými formami často upozorňováno. Odbor finanční kontroly každoročně zpracovává pro vedoucí orgánů veřejné správy a vedoucí - 7 -
zaměstnance územních pracovišť organizační složky státu materiál, v němž zobecňuje nedostatky odhalené v rámci své kontrolní činnosti, nebo kontrolami NKÚ či územních finančních orgánů. Také na pravidelně organizovaných seminářích je značná část programu věnována k předání zkušeností a dalších důležitých poznatků z vykonaných kontrol co nejširšímu okruhu zaměstnanců z příslušných ministerských útvarů, územních pracovišť organizační složky ministerstvo a řízených organizačních složek a příspěvkových organizací. Pojmenování rizik poskytuje vedoucím zaměstnancům možnost účinně tato rizika eliminovat. Obdobným způsobem rovněž postupuje odbor interního auditu a supervize. Náměstkyně ministra vnitra pro ekonomické zabezpečení organizuje několikrát za rok pracovní setkání ekonomických náměstků, na kterých jsou mj. rozebírány aktuální problémy hospodaření s veřejnými prostředky. Příčiny recidivy pochybení lze spatřovat jednak v selhání lidského faktoru - zejména v ne zcela efektivním a důsledném provádění řídící kontroly a také v osobnostních vadách zaměstnanců, jednak ve značné složitosti a tím v obtížné aplikovatelnosti stávající legislativy upravující oblast veřejných financí. Opatření přijímaná k odstranění nedostatků zjištěných kontrolou mají charakter operativní, kdy se jedná zejména o okamžitou nápravu odstranitelných nedostatků, což se nezřídka, je-li to možné, děje ještě v průběhu kontroly, nebo charakter systémový, který spočívá zejména v úpravě interních aktů řízení nebo organizace práce. V některých závažných případech bylo vůči odpovědným zaměstnancům přistoupeno k vyvození osobní odpovědnosti formou personálního nebo finančního postihu, vždy podle zjištěné míry zavinění a závažnosti dopadu pochybení. 7. Závěr Vnitřní kontrolní systém u některých kontrolovaných organizací, působících v rámci kapitoly 314-MV, nepracoval dostatečně účinně a efektivně a neposkytoval vedoucím orgánů veřejné správy, resp. vedoucím územních pracovišť OSS MV dostatek kvalitních a objektivních informací o způsobu nakládání s veřejnými prostředky o provádění finančních a majetkových operací a o jejich průkazném účetním zpracování. Projevilo se to zejména v porušování rozpočtové kázně při řízení veřejných výdajů, neprůkaznosti účetních záznamů o prováděných finančních a majetkových operací, porušování základních zásad hospodaření s majetkem státu zejména při přejímání prací a dodávek a jednom případě absolutně neúčinný vnitřní kontrolní systém vytvořil předpoklady a ideální podmínky pro páchání majetkové trestné činnosti. V této souvislosti je ale také třeba říci, že současná legislativní úprava ne vždy zcela jednoznačně upravuje některé oblasti hospodaření s veřejnými prostředky, což často způsobuje aplikační problémy přímo při řízení konkrétních veřejných výdajů a také v metodice. Nejmarkantnějším příkladem tohoto konstatování z poslední doby je problematika technického zhodnocení dlouhodobého majetku, kde se různí odborná stanoviska na posuzování této činnosti mezi ústředním metodickým orgánem Ministerstvem financí a kontrolními závěry místně příslušných finančních orgánů (správců daní). Mgr. František BUBLAN ministr vnitra - 8 -