Plné zapojení do schengenské spolupráce národní a regionální aspekty Ing.. Jiří Čelikovský Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR Česká republika vstoupila do schengenského hodnotícího procesu V únoru letošního roku přivítala Česká republika první misi expertů, která spadá do série návštěv hodnotících týmů v nových členských státech Evropské unie připravujících se na rozšíření schengenského prostoru. Strategický scénář pro další posunutí vnější schengenské hranice, jehož kořeny lze spatřovat v Amsterodamské smlouvě účinné od roku 1999, se tak postupně dostává do závěrečných etap. Splnění schengenských standardů je výsledkem mnohaletých náročných příprav všech těchto států. Jenom samotný projekt hodnocení připravenosti nových členských států vypracovaný za holandského předsednictví EU již v roce 2005 je svým rozsahem v historii schengenské spolupráce Systematická příprava na zapojení do schengenské spolupráce probíhá v České republice od roku 1998. Vláda ČR dlouhodobě usiluje o plné zapojení do schengenské spolupráce při nejbližší možné příležitosti a pro realizaci tohoto cíle si stanovila společně se státy Visegrádské skupiny strategické datum na říjen 2007. bezprecedentní. Celý rok 2006 je věnován posouzení připravenosti nových členských států na provádění schengenského acquis v oblastech, které nejsou závislé na připojení k Schengenskému informačnímu systému. Zjištěné výsledky budou v závěru roku základem pro politickou diskusi o dalším rozšíření Schengenu vedenou na Radě Evropská unie. Schengenská spolupráce = zrušení kontrol na vnitřních hranicích Díky podpisu dvou smluvních dokumentů z let 1985 a 1990 týkajících se zrušení kontrol na vnitřních hranicích se název městečka Schengen stal synonymem pro překračování hranic bez jakýchkoliv kontrol. V roce 2005 proběhly v Lucemburku oslavy kulatých výročí nejen podpisu smluv, ale také zrušení kontrol na vnitřních hranicích mezi prvními sedmi státy Evropské unie v roce 1995. V současné době již schengenský prostor tvoří území 15 států. Při svém zrodu představovaly schengenské dohody zrychlený evropský integrační proces v oblasti volného pohybu osob, služeb a zboží a účastnit se ho mohly pouze státy Evropských společenství. V podmínkách Evropské unie představuje Schengen posílenou 1
spolupráci, jejíž pravidla jsou upravena obecně Amsterodamskou smlouvou a konkrétně tzv. Schengenským protokolem. Podle tohoto protokolu mají staré členské státy právo se kdykoliv do Schengenu zapojit plně nebo částečně, pro nové Pro členské státy Evropské unie členské státy je již Schengen povinný. Pro všechny státy však přijímané od roku 2004 je již spolupráce povinná platí, že provádění schengenského acquis je možné až na schengenská v plném rozsahu základě rozhodnutí Rady, kterému předchází prověření, že všechny schengenské standardy byly splněny (tzv. Schengenský hodnotící proces). Dnes již Evropská unie otevřela dveře schengenské spolupráci i státům Evropského sdružení volného obchodu/evropského hospodářského prostoru (Norsko, Island, Švýcarsko a Lichtenštejnsko). Státy se plně zapojovaly do schengenského prostoru v následujícím pořadí: Kromě uvedených států se v omezeném rozsahu účastní také Spojené království a Irsko, kontroly na hranicích s nimi však zůstávají zachovány. Vstupem pěti severských států došlo k propojení severní a jižní Evropy. V blízké budoucnosti dojde k posunutí vnější schengenské hranice na východ, na hranice zabezpečované novými členskými státy. Vstupem Švýcarska s Lichtenštejnskem se odstraní ostrov hraničních kontrol osob uprostřed Evropy. 20?? Po splnění schengenských standardů v přistupujících státech Bulharsku a Rumunsku bude Schengen pokrývat území od Atlantiku až k Černému moři. V návaznosti na výsledky jednání s Evropskou unií přijdou na řadu kandidátské státy a potenciální kandidátské státy Chorvatsko, Turecko, Makedonie, Srbsko a Černá hora, Albánie, Bosna a Hercegovina. 2
Co musí Česká republika prokázat v hodnotícím procesu Aby ministři současných států schengenského prostoru rozhodli o rozšíření společného prostoru volného pohybu osob o Českou republiku, musejí být přesvědčeni o schopnosti České republiky plnit všechny standardy, které byly v průběhu let vytvořeny pro ochranu společně střeženého schengenského prostoru. Návštěvy zahraničních expertů tvoří významnou, nikoliv však jedinou, část hodnocení Za účelem objektivního posouzení připravenosti na zrušení kontrol na společných hranicích byl vytvořen speciální systém zkoumání plnění schengenských standardů. Spočívá ve vícefázovém hodnocení, které se řídí jasně nastavenými pravidly, která jsou shodně platná pro všechny státy usilující o vstup do Schengenu. Nestrannost tohoto systému dokazuje fakt, že hodnocení se netýká jenom států, které se chtějí plně zapojit do schengenské spolupráce, ale rovněž států, které jsou již součástí schengenského prostoru. Na podzim minulého roku tak bylo plnění schengenských standardů například již podruhé zkoumáno v severských státech. Hodnotící proces představuje do jisté míry běh na dlouhou trať. Jeho nejviditelnější částí jsou hodnotící mise zahraničních expertů, ve skutečnosti jim však předchází několik dalších etap hodnotícího procesu. Faktické zahájení hodnotícího procesu je však spojeno s vypracováním odpovědí na tzv. evaluační dotazník. Od hodnoceného státu se očekává podrobné zodpovězení desítek velmi detailních otázek týkajících se všech oblastí schengenské spolupráce. Praktická část schengenského hodnocení spočívá v návštěvách hodnotících týmů. Do hodnoceného státu přijede skupina expertů, aby přímo na místě posoudila, jak ČR obdržela otázky evaluačního dotazníku spolu s dalšími novými členskými státy v polovině minulého roku a strávila několik následujících měsíců intenzivní prací na jejich odpovídání. Poté přišla na počátku roku 2006 na řadu prezentace České republiky na půdě pracovní skupiny Rady EU Hodnocení Schengenu. daný stát plní schengenské standardy v praxi. Těchto misí se uskutečňuje vždy několik, jednotlivé návštěvy jsou rozděleny dle posuzované oblasti. Největší důraz je kladen na posouzení úrovně ochrany vnějších hranic schengenské spolupráce, mezi další předměty hodnocení patří policejní spolupráce, vydávání víz a úroveň ochrany dat. Speciální pozornost je věnována Schengenskému informačnímu systému. Úkolem expertů je vypracovat zprávu, která zhodnotí připravenost státu kandidujícího na vstup do Schengenu. Výsledná zpráva obsahuje kromě popisné části konkrétní doporučení pro zlepšení či nápravu zjištěných nedostatků. V následujícím období podává hodnocený stát zprávu o plnění doporučení. Ve výjimečných případech je potřeba návštěvu zopakovat. 3
Konečné rozhodnutí patří Radě Schengenské hodnocení se uskutečňuje v rámci Rady EU, resp. jedné její pracovní skupiny, jejíž samotný název již vypovídá o mandátu, kterým disponuje: Hodnocení Schengenu (Schengen Evaluation). Konečné rozhodnutí o tom, zda se hodnocený stát stane součástí schengenského prostoru však přísluší Radě EU, která bude své rozhodnutí konzultovat s Evropským parlamentem. Na rozšíření schengenského prostoru o Českou republiku se tak budou muset jednomyslně shodnout ministři vnitra všech současných schengenských států a český ministr vnitra. Při rozhodování o svém hlasování se budou ministři opírat o výsledky hodnocení, které jim budou předloženy pracovní skupinou Hodnocení Schengenu. Konečné rozhodnutí by mělo plně odpovídat reálné úrovni připravenosti daného nového členského státu. Přesto nelze vyloučit zpolitizování celé otázky. K posunutí vnější schengenské hranice a souvisejícímu zrušení kontrol na příslušných vnitřních hranicích nestačí pouze splnit všechny schengenské standardy. Protože se jedná o zásadní rozhodnutí s potenciálně značným vlivem na bezpečnost spolupracujících států, je třeba získat rovněž politickou podporu těchto států. O termínu zrušení kontrol na vnitřních hranicích ČR rozhodne po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně Rada EU složená z ministrů států plně zapojených do schengenské spolupráce a ministra České republiky. Čeští odborníci se podílejí na hodnocení jiných států Možnost přímo se zúčastnit hodnocení příslušného státu je přitom otevřena expertům všech států. Česká republika si je plně vědoma důležitosti aktivní účasti na schengenském hodnocení. Její zástupci se proto na hodnotícím proces několik let podílejí. Již od roku 2003 vysílá Česká republika své odborníky na schengenské hodnotící mise. Doposud bylo jejich hlavním cílem seznamování se se standardy Schengenu a způsoby jejich uplatňování v praxi v jiných státech. Nyní se začíná karta obracet. Po skončení svého vlastního hodnocení plánovaného pro tento rok začnou čeští experti aktivněji hodnotit další nové členské státy. V nejbližších měsících se tak vyslanci České republiky mohou zúčastnit hodnocení v pobaltských státech, na Maltě a na Kypru. Svoji účast na těchto misích Česká republika chápe jako svůj příspěvek do náročného procesu, kterým schengenské hodnocení bezesporu je. Aktivní účast na schengenském hodnocení umožňuje jakousi kompenzaci faktu, že Česká republika nebude v budoucnosti střežit vnější pozemní hranice EU. Příprava České republiky V odborných kruzích lze zaslechnout, že příprava státu na vstup do Schengenu trvá 10 let. To se může zdát na první pohled nevysvětlitelně dlouhá doba na uskutečnění zdánlivě tak jednoduché změny, kterou je zrušení kontrol na státních hranicích. 4
Již letmým nahlédnutím do Schengenské prováděcí úmluvy však čtenář zjistí jaká je cena vyvažující rozhodnutí o zrušení kontrol. Ve všech spolupracujících státech totiž musí dojít k zavedení náročných schengenských standardů v oblastech ochrany vnějších hranic, vízové politiky a praxe, pravidel volného pohybu osob ve společném prostoru, justiční a policejní spolupráce. Česká republika organizuje přípravy v souladu se Schengenským akčním plánem ČR, jehož první verze byla schválena v roce 2001. Poslední verze Schengenského akčního plánu ČR 2005 byla plně harmonizována s plány států Visegrádské skupiny. Všechny aktivity vyvíjené v rámci schengenské spolupráce jsou podřízeny dlouhodobě stabilní vládní strategii. O průběhu plnění plánu vypovídá Zpráva o připravenosti České republiky k převzetí schengenského acquis, která je každoročně předkládána vládě ČR, jejíž součástí je vyhodnocení Harmonogramu úkolů pro dokončení implementace schengenského acquis. Zcela specifickým úkolem je již několik let probíhající příprava na připojení a využívání Schengenského informačního systému. Česká republika musela harmonizovat své policejní a správní databáze a prostřednictvím počítačových sítí zajistit rychlou dostupnost informací o osobách a věcech několika tisícům koncových uživatelů, aniž by došlo k porušení velmi přísných pravidel týkajících se ochrany osobních údajů. Úkolem podobného rozsahu je vytvoření národních struktur pro připojení vnitrostátních orgánů a konzulárních úřadů v zahraničí k Vízovému informačnímu systému. Je skutečností, že celé období systematických příprav České republiky je od roku 1998 vyplněno soustavnou prací na legislativních úpravách, zaváděním organizačních změn v institucích odpovědných za provádění schengenského acquis a vytvářením technických předpokladů pro řádné provádění schengenského acquis. V schengenské praxi nepostačuje promítnutí předpisů do vnitrostátní legislativy. Jednotlivé standardy musí být prováděny zcela rutině dobře vyškolenými pracovníky. U těch ustanovení, která bude možné provádět až po plném zapojení do Schengenu, bylo proto nutné implementovat dané standardy do národní praxe případně do bilaterálních smluv v takovém předstihu, aby bylo možné vypracovat vnitřní předpisy a tyto v potřebném rozsahu proškolit. Úroveň připravenosti je zkoumána v již výše zmíněném schengenském hodnotícím procesu. Principy strategie ČR: Plné zapojení do Schengenu při nejbližší možné příležitosti Referenční datum stanoveno na říjen 2007 Při zpětném ohlédnutí lze tvrdit, že patrně nejobtížnějším aspektem příprav bylo a stále je nedostatek přesných informací a jednotný výklad jednotlivých ustanovení. Česká republika prošla několikaletým obdobím, ve kterém získávala informace především v rámci několika projektů Phare a prostřednictvím Schengenských katalogů doporučení a nejlepší praxe. Následovalo období pozorovatelství, kdy již měli čeští experti přístup do pracovních struktur Evropské unie a mohli se podílet na projednávání nových předpisů. Tím se zcela otevřel dlouho postrádaný přístup k utajovaným nebo nezveřejňovaným informacím. Zájem ministrů vnitra států V4 na zrušení kontrol na vnitřních hranicích ve stejném okamžiku V případě nutnosti bude ČR připravena dočasně převzít odpovědnost i za vnější pozemní hranice Schengenské acquis je ve srovnání s českým pojetím právního textu psáno více obecně, a tak i nyní přetrvává řada otázek nezodpovězených. To ostatně potvrzuje i průběh schengenských hodnotících misí, během nichž jsou vedeny mnohé odborné diskuse u výkladu některých ustanovení, aniž by se dosáhlo jednoznačných závěrů. 5
Česká republika má proto před sebou ještě jeden balíček návrhů na změnu zákonů, který shrne všechny požadavky vyplývající z nově přijatých předpisů EU a z doporučení obsažených v hodnotících zprávách. V nadcházejících měsících bude vrcholit vývoj národního Schengenského informačního systému a národního Vízového informačního systému a proškolování pracovníků. Zde je třeba zdůraznit, že tyto přípravy probíhají souběžně se zaváděním cestovních pasů s otisky prstů (tzv. biometrické pasy), jejichž vydávání bude zahájeno od 1. září 2006. Již v současné době byly také zahájeny práce na přípravě masivní informační kampaně určené pro odbornou i laickou veřejnost, která bude předcházet zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Příprava na straně Evropské unie Nové členské státy jsou tak povinny již ode dne vstupu do EU provádět více než polovinu schengenského acquis (tzv. acquis 1. kategorie), aniž by však došlo ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Tento stav je zapříčiněn nedostatečnou kapacitou současného Schengenského informačního systému, který musí být nahrazen novým. Schengenský informační systém druhé generace (SIS II) bude nejen výkonnější a modernější, ale bude také poskytovat některé nové funkce využitelné v boji proti trestné činnosti a narušování veřejného pořádku. SIS II je tedy klíčem k rozšíření schengenského prostoru. Pro nové členské státy navíc platí, že jejich zapojení bude možné až po přepojení posledního ze států plně zapojených do Schengenu. Termín zrušení kontrol na vnitřních hranicích bude záviset na schopnosti: dokončit SIS II v požadovaném termínu členských států plně zapojených do Schengenu přepojit se včas na SIS II Vývoj SIS II je v posledních měsících středem pozornosti, neboť se jedná o organizačně výjimečně náročný projekt. V plnění harmonogramu vývoje SIS II se v minulosti vyskytla řada problémů, na které vždy Evropská komise našla řešení. V současné době se zdá, že všechny rezervy v harmonogramy byly vyčerpány. Nadcházející období si proto vyžádá výjimečné úsilí ze strany Evropské komise i členských států. V tomto ohledu je třeba považovat za významný úspěch nedávné schválení právního základu pro SIS II Radou EU. Co nám Schengen přinese Česká republika vstoupila do EU za podmínek stanovených ve smlouvě o přistoupení k EU. Mezi kroky, které ještě zbývá udělat směrem k plnohodnotnému členství v oblasti volného pohybu osob, je plné zapojení do schengenské spolupráce. Plným zapojením do Schengenu dojde k posunutí vnějších pozemních hranic mimo území ČR a občanům se tak otevře prostor pokrývající všechny státy zapojené do schengenské spolupráce. 6
Již vstup do EU v roce 2004 znamenal zásadní uvolnění na státních hranicích se sousedními státy. Zřejmě nejvýraznějším efektem je zánik dlouhých kolon kamionů na hraničních přechodech v důsledku přenesení celních kontrol do vnitrozemí. Po plném zapojení do schengenské spolupráce bude možné překračovat vnitřní hranice bez jakýchkoliv formalit, na kterémkoliv místě a kdykoliv. Na současných hraničních přechodech budou provedeny takové technické úpravy, aby jimi vozidla mohla projíždět bez snížení rychlosti. Takový způsob překračování hranic je významným krokem k plnému využití ostatních výdobytků volného pohybu občanů EU (pohyb pracovních sil, turistika, podnikání apod.). Přes rozsáhlé uvolnění při překračování státních hranic však zůstanou v platnosti některá pravidla. Občané EU budou oprávněni vstoupit na území ostatních členských států za předpokladu, že budou mít u sebe platný občanský průkaz nebo cestovní pas. Právo volného pohybu osob a pobytu lze omezit těmto občanům EU pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví. V krajním případě může být taková osoba z území daného členského státu vyhoštěna. Státní příslušníci třetích států, kteří jsou držiteli jednotného víza bez územního omezení a kteří vstoupili na území některého členského státu legálně, mohou vnitřní hranice překračovat po dobu platnosti víza, pokud splňují podmínky pro vstup na území Schengenu. Jednotné schengenské vízum platné pro celý schengenský prostor velmi povzbudí návštěvy turistů přijíždějících do Evropy. Překračování vnitřních hranic po odstranění překážek Vnitřní hranice mohou být překračovány na kterémkoliv místě, bez ohledu na státní příslušnost a bez provádění kontrol. Státní příslušníci třetích států, kteří nepodléhají vízové povinnosti a kteří splňují podmínky pro vstup na území Schengenu, se mohou volně pohybovat na území států EU nejvýše po dobu 3 měsíců během půl roku, počínaje dnem prvního vstupu. Pouze v případě závažného ohrožení veřejné politiky nebo vnitřní bezpečnosti může členský stát výjimečně a po omezenou dobu obnovit ochranu svých vnitřních hranic. Zvláštní význam bude mít zrušení kontrol na vnitřních hranicích pro občany žijící v příhraničí. Tyto regiony mají tradičně silné přeshraniční vazby rodinné, jazykové i ekonomické a mají mnohdy i velmi dobrý ekonomický potenciál. Při existenci současného režimu na státních hranicích často končí místní komunikační infrastruktura u státních hranic nebo je přehrazena zábranami. Možnost překračovat státní hranice pouze na hraničních přechodech možnosti rozvoje regionu značně oslabuje. Plným zapojením do Schengenu se otevírá možnost tyto vazby obnovit a dále rozvíjet. Negativní dopad hraničního režimu na život v příhraničí bylo velmi dobře vidět na důsledcích vyvolaných zaváděním kontrol na česko-slovenských státních hranicích po rozdělení společného státu. Historie této hranice je vynikající studijní materií využitelnou při posilování mezinárodní spolupráce v období následujícím po zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Bude záležet na občanech i orgánech místní samosprávy na obou stranách státních hranic, jak využijí nové situace k pozitivnímu rozvoji regionu. Velmi významným úkolem Policie ČR bude zajistit bezpečnost a veřejný pořádek v tomto území. 7
Závěrem Není pochyb o tom, že vleklé přípravy na rozšíření schengenské spolupráce se blíží ke svému cíli. Dosavadní zprávy z již uskutečněných hodnocení států Visegrádské skupiny jsou velmi uspokojivé a zatím se neobjevily pochybností o tom, že se tyto státy připraví včas. Zbývající období nebude mít charakter poklidného dolaďování hotového stroje. Bude potřeba splnit řadu úkolů a doporučení z hodnotících zpráv, včetně legislativních změn. S ubíhajícím časem budou ubývat i časové rezervy umožňující napravit nedostatky v přípravě. Bude potřeba dobudovat národní část Schengenského informačního systému a Vízového informačního systému, vyškolit mnoho tisíc pracovníků v nejrůznějších oblastech. Česká republika má značnou odpovědnost vůči svým sousedním státům. Vůči SRN a Rakousku s ohledem na skutečnost, že tyto státy musejí provést nepopulární reorganizace policejních složek chránících vnější schengenskou hranici. Selhání jedné ze zemí Visegrádské skupiny by patrně vedlo k oddálení vstupu i ostatních států. Všechny nové členské státy budou s napětím čekat na dokončení SIS II a připojení posledního ze současných schengenských států. Motivace těchto států není vysoká, protože kromě možných bezpečnostních rizik vyplývajících ze zrušení kontrol musejí také splnit své úkoly v oblasti vývoje národních částí SIS a přizpůsobení mezinárodních letišť nové skladbě letů. Největší dopad má však rozšíření Schengenu na sousední státy, které musejí reorganizovat složky chránící vnější schengenskou hranici. Nadcházející období bude tedy napínavé do poslední chvíle. Povzbudivé je, že všechny státy plně zapojené do Schengenu deklarují, že budou připraveny včas. Pro společný úspěch má význam i to, že se touto problematikou zabývala ve dnech 15. - 16.června t.r. Evropská rada, která vyzvala ke zvýšení úsilí v přípravách na rozšíření Schengenu v roce 2007, jak předpokládá Haagský program. 8