Účelnost podpory regionální hospodářské integrace ve východní africe a v západní africe poskytované z erf

evropský Účetní dvůr 2009 issn 1831-0788 zvláštní zpráva č. 18 Účelnost podpory regionální hospodářské integrace ve východní africe a v západní africe poskytované z erf cs

Zvláštní zpráva č. 18 2009 Účelnost podpory regionální hospodářské integrace ve východní Africe a v západní Africe poskytované z ERF (podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES) EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Zvláštní zpráva č. 18 2009 Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na evropském serveru (http://europa.eu). Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2010 ISBN 978-92-9207-610-8 doi:10.2865/95059 Evropská unie, 2010 Kopírování je povoleno pouze se souhlasem autora. Printed in Luxembourg

OBSAH 3 Body SEZNAM ZKRATEK I VIII SHRNUTÍ 1 13 ÚVOD 1 4 POLITICKÝ RÁMEC 5 PODPORA REGIONÁLNÍ INTEGRACE Z ERF 6 8 ŘÍZENÍ REGIONÁLNÍCH PROGRAMŮ 9 11 REGION VÝCHODNÍ AFRIKY 12 13 REGION ZÁPADNÍ AFRIKY 14 17 ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 18 55 PŘIPOMÍNKY 18 31 MÁ KOMISE RELEVANTNÍ A KOHERENTNÍ KONCEPCI REGIONÁLNÍ INTEGRACE? 19 27 STRATEGIE KOMISE PRO REGIONÁLNÍ SPOLUPRÁCI JE RELEVANTNÍ, AVŠAK NEDOSTATEČNĚ DOPLŇUJE JEJÍ STRATEGIE NÁRODNÍ SPOLUPRÁCE A MÍRA FINANCOVÁNÍ NEZOHLEDŇUJE ABSORPČNÍ SCHOPNOSTI 28 31 REGIONÁLNÍ PROJEKTY JSOU RELEVANTNÍ, AVŠAK DOSTATEČNĚ NEŘEŠÍ POTŘEBY REGIONÁLNÍ INTEGRACE NA NÁRODNÍ ÚROVNI 32 49 ŘÍDILA KOMISE SVOU PODPORU REGIONÁLNÍ INTEGRACE DOBŘE? 33 38 DELEGACÍM CHYBÍ POKYNY A KAPACITY K ŘÍZENÍ REGIONÁLNÍCH PROGRAMŮ 39 43 CELKOVÁ KOORDINACE, PODÁVÁNÍ ZPRÁV A MONITOROVÁNÍ PROVÁDĚNÉ REGIONÁLNÍMI ORGANIZACEMI JSOU NEDOSTATEČNÉ 44 49 PROVÁDĚNÍ REGIONÁLNÍCH PROJEKTŮ JE SLOŽITÉ A POMALÉ 50 55 DOSÁHLY JEDNOTLIVÉ PROJEKTY KOMISE NA PODPORU REGIONÁLNÍ INTEGRACE SVÝCH CÍLŮ? 51 55 ÚČELNOST PROJEKTŮ SE OBTÍŽNĚ POSUZOVALA, ALE VE VĚTŠINĚ PŘÍPADŮ BYLA OMEZENÁ 56 60 ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ PŘÍLOHA I SCHÉMA DOHOD O REGIONÁLNÍ HOSPODÁŘSKÉ INTEGRACI VE VÝCHODNÍ A JIŽNÍ AFRICE PŘÍLOHA II HLAVNÍ REGIONÁLNÍ ORGANIZACE VE VÝCHODNÍ AFRICE A V ZÁPADNÍ AFRICE PŘÍLOHA III SEZNAM ZKOUMANÝCH PROJEKTŮ ODPOVĚDI KOMISE

SEZNAM ZKRATEK 5 AKT: Africké, karibské a tichomořské (státy) ASECNA: Agentura pro bezpečnost letového provozu v Africe a na Madagaskaru (franc. Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar) COMESA: Společný trh pro východní a jižní Afriku (angl. Common Market for Eastern and Southern Africa) EAC: Východoafrické společenství (angl. East African Community) ECOWAS: Hospodářské společenství států západní Afriky (angl. Economic Community of West African States, franc. Communauté économique des Etats de l'afrique de l'ouest Cedeao) ERF: Evropský rozvojový fond ES: Evropské společenství IGAD: Mezivládní úřad pro rozvoj (angl. Intergovernmental Authority on Development) IOC: Komise Indického oceánu (angl. Indian Ocean Commission, franc. Commission de l'océan Indien COI) IRCC: Meziregionální koordinační výbor (angl. Inter Regional Coordinating Committee) RISM: Mechanismus podpory regionální integrace (angl. Regional Integration Support Mechanism) RISP: Program podpory regionální integrace (angl. Regional Integration Support Programme) SADC: Jihoafrické společenství pro rozvoj (angl. Southern African Development Community) UEMOA: Západoafrická hospodářská a měnová unie (franc. Union économique et monétaire ouest africaine, angl. West African Economic and Monetary Union WAEMU) UNIDO: Organizace OSN pro průmyslový rozvoj (angl. United Nations Industrial Development Organisation)

6 SHRNUTÍ I. Regionální integrace je proces, při němž sousední země spolupracují, aby zlepšily politickou stabilitu a povzbudily hospodářský rozvoj v určitém regionu. Na větších a harmonizovanějších trzích umožňuje volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob dosahovat úspor z rozsahu a povzbuzuje obchod a investice. Regionální hospodářská integrace mezi rozvojovými zeměmi je tak prostředkem hospodářského růstu a může přispívat ke snižování chudoby. II. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, zda byla podpora poskytovaná z ERF regionální hospodářské integraci ve východní Africe a v západní Africe účelná. Při auditu se zkoumalo, jakou koncepci regionální hospodářské integrace Komise má a jak poskytovanou podporu řídí, a rovněž se zkoumaly výsledky vzorku jednotlivých projektů. III. Proces regionální hospodářské integrace postupuje vpřed v obou regionech, pokud jde o uzavírané dohody o regionálních cílech a politikách v oblasti obchodu a dopravy. Provádění zmíněných dohod vnitrostátními orgány však zaostává a volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob se ani v jednom z regionů zatím nestal skutečností.

7 SHRNUTÍ IV. Celkově byla dosud podpora regionální hospodářské integrace z ERF jen částečně účelná, protože ji oslabuje několik činitelů. Existence více regionálních organizací s překrývajícími se mandáty a členstvím a také nedostatečné kapacity vytvářejí složitý institucionální rámec. Kromě toho jsou nedostatky v tom, jak Komise programy regionální hospodářské integrace koncipuje a řídí. V. Koncepce Komise pro podporu regionální integrace ve východní Africe a v západní Africe je relevantní pro potřebu regionů a zemí dosáhnout vyššího ekonomického růstu jako prostředku boje proti chudobě. Strategie a intervence na regionální i národní úrovni však byly z velké části koncipovány a prováděny nezávisle na sobě, přičemž se, do určité míry s výjimkou odvětví dopravy, věnovala nedostatečná pozornost možnosti, že by se vzájemně doplňovaly. VI. Delegace Komise nemají odpovídající pokyny ani dostatečné kapacity pro přípravu, provádění a koordinaci regionálních činností a podávání zpráv o nich. Koordinace na úrovni regionálních organizací je rovněž nedostatečná a chybí monitorovací systém, který by umožňoval sledovat celkový pokrok procesu regionální integrace v jednotlivých zemích. VII. U jednotlivých projektů bylo obtížné posoudit dosažené výsledky nebo výsledky, jejichž dosažení je pravděpodobné, a to kvůli špatně vymezeným cílům, nedostatku náležitých zpráv a monitorování a také skutečnosti, že několik velkých projektů stále probíhá a jejich konečné výsledky nejsou dosud známy. Je pravděpodobné, že výsledky těchto projektů budou přinejlepším jen částečně uspokojivé. VIII. Účetní dvůr Komisi doporučuje, že by měla především: podmínit pokračování podpory regionální integrace tím, že bude brzy dosaženo shody o tom, jak v předem stanoveném časovém rámci dosáhnout potřebného sblížení mezi jednotlivými regionálními organizacemi dané oblasti, a tím, že národní orgány převezmou za proces regionální integrace větší vlastnickou odpovědnost; počínaje přezkumem strategií desátého ERF v polovině období v roce 2010 zlepšit koherentnost mezi svou regionální strategií a národními strategiemi; přezkoumat, zda objem finančních prostředků v desátém ERF přidělených na regionální programy není příliš vysoký; v souvislosti s řízením regionálních p r o g r a m ů d e l e g a c e m i v y m e z i t j e j i c h úkoly, vytvořit mezi nimi vhodný koordinační mechanismus a přezkoumat jejich personální zajištění.

ÚVOD 8 POLITICKÝ RÁMEC 1. hlavními cíli spolupráce mezi Evropským společenstvím (ES) a africkými, karibskými a tichomořskými státy (státy AKT) podle dohody z Cotonou jsou snížení chudoby a nakonec její vymýcení, udržitelný rozvoj a postupná integrace států AKT do světové ekonomiky 1. Regionální hospodářská integrace může být při plnění těchto cílů pro mnohé, zejména menší země, důležitým krokem. Jejím hlavním cílem je vytvořit a zlepšit politickou stabilitu a podněcovat hospodářský rozvoj v regionu. Velké a harmonizované trhy napomáhají volnému pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob, což umožňuje úspory z rozsahu a povzbuzuje obchod a investice. Regionální hospodářská integrace (pro účely této zprávy dále nazývaná jen regionální integrace ) pomáhá podněcovat hospodářský růst, a může tak přispívat ke snižování chudoby 2. 2. Ještě před dohodou z Cotonou definovala Komise ve sdělení z roku 1995 3 svoji podporu regionální integrace rozvojových zemí tím, že nastínila koncepční rámec a formulovala tři hlavní oblasti podpory rozvojové spolupráce: budování kapacit a posilování institucí na regionální a národní úrovni, přímou podporu pro soukromý sektor, která měla pomoci využít možností plynoucích z regionální integrace, a rozpočtovou podporu, která měla pomoci pokrýt transformační náklady na liberalizaci a reformu hospodářství. 3. v rámci rozvojové politiky ES z roku 2000 4 byl pro činnosti Společenství v oblasti rozvojové spolupráce vybrán omezený počet přednostních oblastí, k nimž patřily také obchod a rozvoj a regionální integrace a spolupráce. V aktualizované rozvojové politice ES z roku 2005, nazývané Evropský konsenzus o rozvoji 5, byl význam obchodu a regionální integrace znovu zdůrazněn tím, že byly vzájemně propojeny a vybrány jako jedna z přednostních oblastí činnosti Společenství. 1 Dohoda o partnerství mezi státy AKT a ES, podepsaná dne 23. června 2000 a revidovaná dne 25. června 2005 (dále jen dohoda z Cotonou ), část 3, hlava I: rozvojové strategie, článek 19. 2 Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Regionální integrace pro rozvoj zemí AKT. KOM(2008) 604 v konečném znění/2 ze dne 6. října 2008. Viz též doprovodný pracovní dokument útvarů Komise ke sdělení o regionální integraci pro rozvoj zemí AKT, SEK(2008) 2539 ze dne 1. října 2008. 3 Sdělení Komise: Podpora ES pro regionální hospodářskou integraci rozvojových zemí (EC support for regional economic integration efforts among developing countries). KOM(95) 219 ze dne 16. června 1995. 4 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Rozvojová politika Evropského společenství (The European Community's Development Policy), KOM(2000) 212 v konečném znění ze dne 26. dubna 2000. 5 Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise: Evropský konsenzus o rozvoji, 22. listopadu 2005.

9 4. svoji politiku regionální integrace, konkrétně ve vztahu k zemím AKT, aktualizovala Komise ve sdělení z roku 2008 (viz poznámka pod čarou č. 2), v němž potvrdila svoje stanovisko, že regionální integrace je nezbytná pro zvýšení hospodářského růstu a snižování chudoby. Označila též několik dlouhodobých výzev pro dosažení regionální integrace, kterými jsou nedostatečné institucionální kapacity a vlastnická odpovědnost na regionální a vnitrostátní úrovni, potřeba lépe provádět dohody o hospodářské integraci a zjednodušit překrývající se a nejednotné programy integrace, nedostatečná hospodářská diverzifikace národních ekonomik a neefektivní propojení infrastruktury. V oblasti regionální hospodářské integrace se ve sdělení navrhovalo zaměřit podporu EU na tyto prioritní oblasti: posilování regionálních institucí, budování regionálních integrovaných trhů, podporu rozvoje podnikání a propojování regionálních sítí infrastruktur. Zdroj: Evropský účetní dvůr.

10 PODPORA REGIONÁLNÍ INTEGRACE Z ERF 5. es podporuje země AKT v jejich rozvojovém úsilí prostřednictvím evropských rozvojových fondů, přičemž pro jednotlivé země se vypracovávají národní programy, na několik zemí nebo na všechny země v určité oblasti se vztahují regionální programy a na větší počet států AKT nebo na všechny se zaměřují programy uvnitř skupiny zemí AKT. Od devátého ERF (2002 2007) jsou hlavním nástrojem podpory regionální integrace regionální programy. Hlavními partnery Komise při přípravě a provádění těchto regionálních programů se stalo několik regionálních organizací, které založily různé skupiny zemí AKT s mandátem uskutečňovat regionální hospodářskou integraci. V rámci devátého ERF bylo na regionální programy původně vyčleněno 1 000 milionů EUR. Po přezkumu jednotlivých programů na konci období činila konečná částka závazků na regionální programy 904 milionů EUR. Z této částky bylo 70 % určeno na opatření související s regionální hospodářskou integrací 6. V rámci d e s átého E R F s e celková č á s t k a p ř i d ě l e n á n a regionální programy zvýšila na 1 783 milionů EUR, přičemž podíl regionální hospodářské integrace dosáhl 75 %. Přidělené částky podle oblastí uvádí tabulka 1. 6 V orientačních programech Komise se přidělené prostředky dále dělí na částky pro dvě či tři hlavní oblasti podpory, které se také nazývají ústřední odvětví. V předkládaných údajích byla část regionálních programů přidělená na regionální hospodářskou integraci vypočtena jako součet částek přidělených na ústřední odvětví, která jsou označována jako regionální integrace a obchod či regionální hospodářská integrace a doprava a komunikace či dopravní propojenost. V regionálních programech desátého ERF se již doprava jako samostatné ústřední odvětví neuvádí, nýbrž spadá pod hlavní ústřední odvětví hospodářská integrace. Tabulka 1 ČÁSTKY PŘIDĚLENÉ NA REGIONÁLNÍ PROGRAMY Region 8. ERF (1996 2001) 9. ERF (2002 2007) 10. ERF (2008 2013) (v mil. EUR) Celkem RHI 1 Celkem RHI Celkem RHI Východní Afrika 2 219 154 289 203 645 548 Západní Afrika 226 143 253 200 597 418 Jihoafrické společenství pro rozvoj (SADC) Mezisoučet 445 297 542 403 1 242 966 121 81 147 95 116 93 Střední Afrika 91 60 64 29 165 97 Karibský region 90 40 111 89 165 140 Tichomořský region 35 40 15 95 45 Celkem 782 478 904 631 1 783 1 341 1 Regionální hospodářská integrace. 2 oficiální název Komise pro tuto oblast je východní a jižní Afrika a Indický oceán. V této zprávě se bude označovat jako východní Afrika.

11 ŘÍZENÍ REGIONÁLNÍCH PROGRAMŮ 6. před devátým ERF se regionální programy schvalovaly mezi Komisí a jednotlivými zeměmi patřícími do daného regionu. Regionální programy spíše než podporu jasně vymezených regionálních politik často poskytovaly dodatečné financování pro národní aktivity (například výstavbu silnic). 7 Dohoda z Cotonou, příloha IV Prováděcí a řídící postupy, kapitola 2 Programování a příprava (regionální). 7. dohoda z Cotonou však položila nový důraz na regionální programy jako hlavní nástroj podpory regionální hospodářské integrace a stanovila, že víceleté strategie regionální podpory a orientační programy pro každý region společně vypracuje a schválí Komise a jedna nebo více regionálních organizací s náležitým mandátem, a to za těchto podmínek 7 : o vymezení zeměpisných regionů rozhodnou příslušné státy AKT, regionální programy by v nejvyšší možné míře měly odpovídat programům stávajících regionálních organizací, které mají mandát pro hospodářskou integraci, v případě překrývajícího se členství v několika regionálních organizacích by měl regionální program odpovídat kombinovanému členství v těchto organizacích. 8. v důsledku výše zmíněných ustanovení vznikly při programování v rámci devátého a desátého ERF strategie a orientační programy pro šest různých regionů zahrnujících veškeré země AKT, tj. čtyři regiony v Africe, jeden v Pacifiku a jeden v Karibské oblasti. V několika afrických regionech existuje více než jedna regionální organizace s mandátem pro hospodářskou integraci a tyto organizace se soustřeďují na různé oblasti, které se někdy překrývají. To vedlo k situaci, kdy například ve dvou největších regionech, východní Africe a západní Africe, musí Komise spolupracovat se čtyřmi (východní Afrika) a dvěma (západní Afrika) regionálními organizacemi jako organizacemi s náležitým mandátem navrhovat, podepisovat a provádět regionální strategii a orientační program pro daný region. Regionální orientační program představuje první vyčlenění prostředků, které jsou k dispozici pro region a příslušné období, na ústřední oblasti podpory. Pro každé jednotlivé opatření pak nejvhodnější regionální organizace přebírá úlohu regionální schvalující osoby, která v těsné spolupráci s Komisí odpovídá za přípravu a provádění opatření.

12 REGION VÝCHODNÍ AFRIKY 9. region východní Afriky ve svém současném složení vznikl podpisem regionálního strategického dokumentu pro devátý ERF a regionálního orientačního programu 8. Jedná se v mnoha ohledech o nesourodý a různorodý region, jehož země se liší velikostí, obyvatelstvem, zeměpisnou polohou a mírou rozvoje a politické stability. V rámci devátého ERF zahrnoval regionální program 21 zemí, avšak v rámci desátého ERF se tento počet po vystoupení čtyř zemí z příslušných regionálních organizací snížil na 17. 8 V rámci osmého ERF se na tento region vztahovaly dva orientační programy, jeden pro východní a jižní Afriku a jeden pro oblast Indického oceánu.ty však byly podle zásad dohody z Cotonou nahrazeny jedinou strategií a orientačním programem pro celou větší oblast. 9 COMESA Společný trh pro 10. region se vyznačuje přítomností čtyř regionálních organizací s mandátem pro regionální integraci, které pokrývají různé dílčí regiony. Jsou známy pod akronymy COMESA, EAC, IGAD a IOC 9. Tyto organizace se do značné míry překrývají, pokud se jedná o zeměpisné pokrytí a členství a také mandáty a cíle jejich politik (viz příloha I a II). Hlavním cílem COMESA a EAC je regionální hospodářská integrace. Organizace EAC již vytvořila celní unii, zatímco COMESA svoji zónu volného obchodu na celní unii v současné době přetváří. Regionální hospodářská integrace je i součástí mandátu IGAD. Tato organizace se však více soustředí na řešení konfliktů a otázky zajišťování potravin. IOC má mandát pro hospodářskou a obchodní spolupráci spíše než pro regionální hospodářskou integraci a soustředí se hlavně na regionální spolupráci v řízení přírodních zdrojů (rybolov). Přesto se IOC účastní programování a provádění regionálních orientačních programů v rámci devátého a desátého ERF pro region východní Afriky. východní a jižní Afriku EAC Východoafrické společenství IGAD Mezivládní úřad pro rozvoj IOC Komise Indického oceánu. 10 Například Tanzanie se účastní regionálního programu pro východní Afriku jako člen EAC. Nicméně není členem COMESA, avšak je členem SADC. 11. překrývající se členství představuje značné potíže, neboť některé země jsou členy dvou různých oblastí obchodu (COMESA a EAC). Další překrývání a neslučitelnost přináší členství v Jihoafrickém společenství pro rozvoj (SADC), regionální organizaci pro jižní Afriku 10, jejímž cílem je rovněž vytvoření celní unie mezi jejími členskými zeměmi. Členství ve více než jedné celní unii však není technicky možné. Výsledkem těchto překrývajících se členství a mandátů je složitý institucionální rámec. Tyto faktory a stávající slabá úroveň koordinace mezi těmito organizacemi (viz body 39 43) přestavují pro Komisi vážné problémy, zejména při navrhování a provádění opatření v oblasti regionální hospodářské integrace.

13 REGION ZÁPADNÍ AFRIKY 12. v tomto regionu působí dvě regionální organizace s mandátem: Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) a Západoafrická hospodářská a měnová unie (UEMOA). Regionální program pokrývá kombinované členství v těchto dvou organizacích. Mauritánie, která jako jediná země regionu není členem ani jedné z uvedených organizací, se na regionální spolupráci podporované z ERF podílí také, a to pod záštitou ECOWAS. 11 Dohody o hospodářském partnerství budou novými obchodními dohodami mezi zeměmi AKT (nebo jejich skupinami) a EU, jež nahradí systém nevzájemných obchodních preferencí dohodnutých v úmluvách z Lomé, které předcházely dohodě z Cotonou. 13. i když se může zdát, že hospodářské integrace v tomto regionu lze dosáhnout snadněji, neboť zde existuje méně dílčích regionů než ve východní Africe, i tato integrace stojí před závažnými úkoly. UEMOA má výhodu společné měny a zavedené měnové unie, zatímco společenství ECOWAS v tomto ohledu pokročilo mnohem méně, avšak má širší členství, a představuje tudíž v dlouhodobém výhledu pro regionální integraci logičtější strukturu a hlavního partnera pro dohodu o hospodářském partnerství, která má být s ES uzavřena 11. Obě organizace se shodly na tom, že tyto dva regiony a organizace by se měly sbližovat, a dohodly se, že budou na tomto dlouhodobém cíli spolupracovat postupem, který se vyznačuje proměnlivou geometrií a rozdílnou rychlostí ( approche à géométrie variable et à rythmes différents ). A b y t e n t o p r o c e s regionální integrace co nejúčelněji a nejefektivněji postupoval vpřed, je v mezidobí zapotřebí mezi těmito dvěma organizacemi a mezi nimi a Evropskou komisí značné koordinace.

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 14 14. vzhledem k rostoucímu zájmu o regionální hospodářskou integraci a zvýšené podpoře, která je jí poskytována z ERF, se Účetní dvůr rozhodl provést její audit. Audit byl naplánován tak, aby Komise mohla k jeho výsledkům přihlédnout při přezkumu provádění desátého ERF v polovině období, které je na programu v roce 2010. 15. Účelem auditu bylo rozhodnout, zda byla podpora regionální hospodářské integrace z evropského rozvojového fondu (ERF) účelná. Při auditu se zkoumaly tyto otázky: a) Má Komise relevantní a koherentní koncepci regionální integrace? b) Řídila Komise svou podporu regionální integrace dobře? c) Dosáhly jednotlivé projekty Komise na podporu regionální integrace svých cílů? 16. pokud jde o zeměpisný rozsah, audit Účetního dvora se zaměřil na dva největší ze šesti existujících regionálních programů, totiž na program pro východní Afriku a program pro západní Afriku (viz tabulka 1), které společně představují více než 50 % z celkové částky přidělené na regionální programy.

15 17. součástí provedené auditní práce byl: a) přezkum příslušné dokumentace o rozvojové politice ES, která se týkala regionální integrace; b) zkoumání regionálních strategických dokumentů Komise 12 pro devátý a desátý ERF pro dva zvolené regiony spolu s národními strategickými dokumenty 13 navštívených zemí; c) návštěvy na místě v obou regionech, které celkem zahrnovaly devět zemí včetně ústředí příslušných regionálních organizací 14 ; d) zkoumání 18 regionálních projektů, které zahrnují všechny projekty v oblasti regionální integrace, obchodu a dopravy v rámci devátého ERF a největší projekty tohoto druhu v rámci osmého ERF s celkovými přidělenými finančními prostředky ve výši téměř 450 milionů EUR 15. Při tomto zkoumání se posuzovalo jen dosažení projektových výsledků (nebo jeho pravděpodobnost), avšak nikoli jejich dlouhodobější dopad. Seznam zkoumaných projektů obsahuje příloha III; e) přezkum provedených hodnocení regionálních strategií Komise pro východní a západní Afriku s cílem posoudit spolehlivost v nich obsažených závěrů a následná opatření, která Komise provedla či naplánovala, a přezkum interního auditu finančního řízení regionálních projektů, především v regionu jižní Afriky 16. 12 Komise tyto dokumenty nazývá regionální strategický dokument a regionální orientační program. 13 Komise tyto dokumenty nazývá strategický dokument země a národní orientační program. 14 V západní Africe Účetní dvůr navštívil Keňu, Malawi, Rwandu, Tanzanii, Zambii a regionální organizace Společný trh pro východní a jižní Afriku (COMESA) a Východoafrické společenství (EAC). V západní Africe navštívil Burkinu Faso, Ghanu, Nigérii a Senegal a regionální organizace Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) a Západoafrická hospodářská a měnová unie (UEMOA). Ve východní Africe se na regionální spolupráci podílí ještě další dvě regionální organizace (Mezivládní úřad pro rozvoj a Komise Indického oceánu), které však v souvislosti s regionální spoluprací hrají méně podstatnou roli a během auditu nebyly navštíveny. 15 Dvanáct projektů bylo financováno z devátého ERF a šest z osmého ERF; v době auditu se ještě neprováděly žádné projekty financované z desátého ERF. 16 Évaluation de la stratégie régionale de la Commission Européenne en Afrique de l Ouest (Hodnocení regionální strategie Evropské komise v západní Africe), závěrečná souhrnná zpráva, květen 2008; Evaluation of the Commission s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean (Hodnocení podpory regionu východní a jižní Afriky a Indického oceánu poskytované Komisí), závěrečná zpráva, prosinec 2008; auditní zpráva útvaru interního auditu, červenec 2008 (vnitřní dokument Komise).

PŘIPOMÍNKY 16 MÁ KOMISE RELEVANTNÍ A KOHERENTNÍ KONCEPCI REGIONÁLNÍ INTEGRACE? 18. při hledání odpovědi na tuto otázku Účetní dvůr zkoumal, zda byla strategie regionální spolupráce Komise pro dva dotčené regiony v souladu s vlastními prioritami těchto regionů a zda doplňovala strategie Komise pro spolupráci s jednotlivými zeměmi. Pokud se jedná o jednotlivé regionální projekty, Účetní dvůr zkoumal, zda se zaměřovaly na přednostní potřeby jak na regionální, tak národní úrovni. STRATEGIE KOMISE PRO REGIONÁLNÍ SPOLUPRÁCI JE RELEVANTNÍ, AVŠAK NEDOSTATEČNĚ DOPLŇUJE JEJÍ STRATEGIE NÁRODNÍ SPOLUPRÁCE A MÍRA FINANCOVÁNÍ NEZOHLEDŇUJE ABSORPČNÍ SCHOPNOSTI 19. komise ve svých regionálních strategických dokumentech pro devátý i desátý ERF přesně analyzuje pokrok dosažený v regionální integraci a výzvy, před nimiž stojí. Tato analýza zdůvodňuje rozhodnutí zaměřit finanční prostředky z ERF pro oba regiony na hospodářskou integraci a obchod, přičemž doprava je buďto jejich součástí, nebo se považuje za druhé ústřední odvětví. Zdvojnásobení finančního přídělu na regionální programy v rámci desátého ERF na 1 783 milionů EUR se v regionálních strategických dokumentech pro desátý ERF a ve sdělení Komise z roku 2008 (viz poznámka pod čarou č. 2) zdůvodňuje tak, že odráží konsenzus EU AKT ohledně důležitosti regionální integrace pro rozvoj. Regionální organizace budou vzhledem k dosud prokázané omezené absorpční schopnosti tyto rozsáhlé vyčleněné prostředky jen s obtížemi efektivně a účelně využívat (viz body 44 49). 20. regionální strategie Komise jsou v souladu se strategiemi a cíli hlavních regionálních organizací; ty spočívají ve zvyšování hospodářského růstu a snižování chudoby prostřednictvím vyšší míry regionální hospodářské integrace, které se dosáhne podporou a upevňováním stávajících zón volného obchodu a celních unií a řešením omezení na straně nabídky v oblasti infrastruktury.

17 21. komise zvolila vhodný přístup a podporuje regionální organizace při budování institucí, aby se zvýšila jejich schopnost rozvíjet regionální politiky a posilovat jejich provádění. Strategie Komise, spočívající v tom, že v každém regionu podporuje jeden společný regionální orientační program, na němž se podílejí různé regionální organizace, zohledňuje složitost současného institucionálního rámce, která plyne z existence mnoha regionálních organizací a jejich překrývajících se mandátů (viz body 10 13). Dalším cílem je posílit spolupráci a sbližování těchto organizací. V regionálních strategických dokumentech se však neidentifikuje přednostní potřeba posílit institucionální kapacitu jednotlivých zemí, která by jim umožnila aktivně se podílet na t vorbě a provádění politik regionální integrace. 17 Strategické partnerství Afrika-EU: společná strategie Afrika-EU (The Africa-EU Strategic Partnership: A Joint Africa-EU Strategy), přijato na vrcholné schůzce EU-Afrika, Lisabon, prosinec 2007. 22. zaměření na dopravu v regionální strategii je v souladu se společnou strategií Afrika-EU 17, v níž se uvádí, že Afrika a EU budou usilovat o větší propojenost prostřednictvím investic do infrastruktury podél transafrických koridorů silniční dopravy a zlepšením této infrastruktury, aby se podpořil rozvoj prostřednictvím růstu a obchodu. Cílem je podporovat vymezení a provádění regionálních dopravních politik a současně upřednostňovat harmonizaci národních dopravních politik (například standardizovat maximální hmotnost na nápravu u těžkých nákladních vozidel) a usnadňovat dopravu v regionálních koridorech (například společně vybudovanými a spravovanými stanovišti hraniční kontroly či odstraněním nezákonných kontrol). 23. strategie Komise pro spolupráci s jednotlivými zeměmi v rámci devátého a desátého ERF jsou v souladu s národními rozvojovými strategiemi, jak jsou vyjádřeny ve strategických dokumentech jednotlivých zemí o snižování chudoby. Cílem všech těchto národních strategií je dosáhnout vyššího hospodářského růstu, který je vnímán jako nutná podmínka pro snižování chudoby. V mnoha případech však národní strategie nepojednávají o tom, jak by na sebe měly s programy regionální integrace vzájemně působit nebo jak by měly programy regionální integrace doplňovat.

18 24. strategie Komise pro spolupráci se u většiny zkoumaných zemí zaměřily na rozpočtovou podporu. To má přispívat k makroekonomické stabilitě, která je důležitou podmínkou pro to, aby se posílilo sbližování národních makroekonomických politik, hospodářský růst a rozvoj obchodu v regionech, a tím i regionální integrace obecně. 25. doprava je ve většině zemí, které Účetní dvůr zkoumal, vymezena jako ústřední odvětví a má potenciál přispívat k regionální integraci. Pře s tože s e v n á ro d n í c h p ro gramech v rámci d e vátého E R F v několika případech význam zlepšování regionálních dopravních koridorů uvádí, většina programů výstavby silnic v jednotlivých zemích, které Účetní dvůr zkoumal, se zaměřuje na zlepšování vnitrostátního propojení. Ve strategiích jednotlivých zemí v rámci desátého ERF došlo k významnému posunu v důrazu, který se nyní klade na podporu regionálního propojení, jež má napomoci regionálnímu obchodu a jeho rozvoji. 26. ve strategiích jednotlivých zemí v rámci devátého ERF se v jiných o b l a s t e c h n e ž d o p r a v a v ě n u j e r e g i o n á l n í i n t e g r a c i p r o m ě n l i v á a obecně nedostatečná pozornost. Nijak se v nich nenaznačuje, jak by měly podpora Komise a dialog o politikách procesu regionální integrace napomáhat. Neuvádí se také žádné výslovné propojení nebo komplementarita s regionálními intervencemi, například pokud jde o potřebu poskytovat veřejné správě jednotlivých zemí institucionální podporu při provádění a uplatňování regionálního práva ve vnitrostátním právu nebo posilování konkurenceschopnosti soukromého sektoru. I když u většiny zemí, které Účetní dvůr zkoumal, národní strategie obsahují ustanovení o podpoře v neústředních oblastech jako obchod, regionální integrace nebo provádění dohod o hospodářském partnerství, neupřesňují přednostní potřeby, jež se mají řešit. 27. zjištění Účetního dvora potvrzují hodnocení dvou zkoumaných regionů, která si Komise nechala vypracovat. V těchto hodnoceních, jež se zabývala osmým a devátým ERF, se konstatovalo, že kvůli nedostatečné koordinaci byla komplementarita jak na úrovni dialogu a politikách mezi Komisí, regionálními organizacemi a jednotlivými zeměmi, tak na programové úrovni mezi regionálními a národními programy neuspokojivá.

19 REGIONÁLNÍ PROJEKTY JSOU RELEVANTNÍ, AVŠAK DOSTATEČNĚ NEŘEŠÍ POTŘEBY REGIONÁLNÍ INTEGRACE NA NÁRODNÍ ÚROVNI 28. všechny regionální programy pro východní Afriku a západní Afriku v rámci devátého ERF obsahují komplexní projekty regionální integrace 18, které řeší většinu otázek v oblasti regionální integrace. Zaměřují se na podporu budování institucionálních kapacit, vytváření předpisů v oblasti obchodní politiky a sjednávání a provádění dohod o hospodářském partnerství a mechanismů finanční kompenzace při ztrátě příjmů státního rozpočtu způsobených snížením celních sazeb. V oblasti dopravy se soustředí na usnadňování dopravy, neboť dopravní infrastruktura se financuje z národních programů. 29. projekt RISP ve východní Africe se například skládá z devíti výsledkových oblastí, od provádění dohod o zóně volného obchodu a celní unii po harmonizaci statistických údajů, harmonizaci měnové, rozpočtové a daňové politiky, vypracování strategie pro dopravu a komunikace a plán prioritních investic. Projekt hospodářské integrace a obchodu v západní Africe obsahuje čtyři hlavní složky, totiž vytvoření společného trhu, makroekonomickou stabilitu a sbližování, budování institucionálních kapacit a posilování konkurenceschopnosti výrobních odvětví. Všechny tyto aktivity m a j í v z t a h k i n t e g r a č n í m u p rogramu regionálních o r g a n i z a c í COMESA a EAC ve východní Africe a ECOWAS a UEMOA v západní Africe 19. 18 Ve východní Africe se jedná o program podpory regionální integrace (RISP) v kombinaci s mechanismem podpory regionální integrace (RISM); v západní Africe se jedná o projekt podpory regionální integrace v západní Africe v kombinaci s projektem hospodářské integrace a obchodu. 19 Úplné názvy regionálních organizací jsou uvedeny v seznamu zkratek, který následuje po obsahu, a v poznámce pod čarou č. 14. 30. projekt RISM ve východní Africe představuje největší finanční intervenci v této oblasti se závazkem z ERF ve výši 78 milionů EUR. Cílem projektu je pomoci zemím v regionu při procesu fiskálních úprav, až liberalizují své celní sazby vůči jiným členským státům, které se připojí k zóně volného obchodu nebo celní unii. O projekt byl ze strany některých států nedostatečný zájem. Hlavním důvodem je skutečnost, že se projekt, tak jak je koncipován, nezaměřuje na priority těchto zemí. V době auditu nebyly v rámci tohoto projektu vyplaceny žádné prostředky.

20 31. všechny zkoumané regionální projekty mají zřetelný regionální rozměr a zahrnují činnosti na regionální úrovni. Avšak Komise, regionální organizace a jednotlivé země nevěnovaly dostatečnou pozornost nutným následným opatřením na národní úrovni a tato opatření nedostatečně podporovaly, především pokud jde o provádění a uplatňování legislativy ve vnitrostátním právu a provádění regionálních politik (viz rámeček 1). Rámeček 1 NEDOSTATEČNÉ PROPOJENÍ REGIONÁLNÍCH A NÁRODNÍCH ČINNOSTÍ Ve východní Africe je cílem programu podpory regionální integrace (RISP), který byl zahájen v červenci 2005, rozvíjet schopnosti regionálních organizací a jejich členských států při formulování a provádění politik a monitorování regionální integrace, v mnohostranném a regionálním obchodu a v oblastech s obchodem souvisejících. Ve výsledkové oblasti 5, která spočívá ve zlepšení harmonizace regionálních politik na národní úrovni, má projekt podporovat národní fórum pro rozvoj a obchodní politiku (nebo podobnou národní pracovní skupinu) členských států při orientování, koordinování a monitorování činností daného státu souvisejících s regionální integrací i s jeho integrací do světového hospodářství. V roce 2008 však bylo fórum pro obchodní politiku dostatečně činné a mělo dostatečné kapacity, aby v této oblasti mohlo předložit pracovní plán, jen ve čtyřech zemích (Burundi, Etiopie, Malawi a Seychely). Z nich pouze Etiopie získala v rámci projektu pomoc. V západní Africe jsou uvnitř státních správ všech členských států zřízena kontaktní místa ECOWAS. Jejich úkolem je pomáhat zemím ECOWAS při provádění regionálních rozhodnutí ve vnitrostátním právu, avšak k jejich příspěvkům se při řízení hlavního programu regionální integrace dostatečně nepřihlíží, neboť nejsou zastoupena v řídícím výboru projektu. Mají velmi omezenou kapacitu a dosud převážně fungovala jako informační a kontaktní střediska ECOWAS v členských státech. V rámci projektu bylo uznáno, že kapacitu kontaktních míst ECOWAS je třeba posílit, avšak na tento úkol byly vyčleněny nedostatečné prostředky. Pracovní plán projektu na rok 2008 stanovil na vypracování plánu budování kapacit, na němž se v době auditu stále pracovalo, 45 000 EUR (3 000 EUR na kontaktní místo). V pracovním plánu na rok 2009 se na provádění plánu budování kapacit počítá jen s 98 000 EUR (6 500 EUR na kontaktní místo).

21 ŘÍDILA KOMISE SVOU PODPORU REGIONÁLNÍ INTEGRACE DOBŘE? 32. při hledání odpovědi na tuto otázku Účetní dvůr zkoumal, zda Komise poskytovala dostatečné pokyny, mechanismy a lidské zdroje, které by jejím delegacím usnadňovaly programování, provádění a monitorování regionálních intervencí, zda Komise zajistila, aby regionální organizace zavedly odpovídající koordinační a monitorovací mechanismy a zda se regionální projekty prováděly v souladu s časovými plány. DELEGACÍM CHYBÍ POKYNY A KAPACITY K ŘÍZENÍ REGIONÁLNÍCH PROGRAMŮ 33. zatímco strategické dokumenty zemí se připravují na základě diskusí mezi Komisí a jednotlivými zeměmi, regionální strategické dokumenty se v případě východoafrického regionu týkají ne méně než čtyř regionálních organizací (COMESA, EAC, IGAD, IOC), které představují 17 národních vlád, a v případě západoafrického regionu dvou regionálních organizací (ECOWAS, UEMOA), které představují 16 národních vlád. Na straně Komise pracuje v každém z regionů téměř stejný počet delegací. Činnosti v rámci regionálních projektů jsou převážně prováděny na regionální úrovni, tj. jednou či více regionálními organizacemi, avšak některé činnosti také probíhají na úrovni jednotlivých zemí patřících do daného regionu. Například pro vytvoření celní unie je nejprve potřeba, aby byla na regionální úrovni uzavřena dohoda o společném celním sazebníku, ale její uplatňování vyžaduje zapojení a vyškolení všech celních správ v účastnických zemích. Vzhledem k tolika různým účastníkům vyžaduje příprava a provádění regionální strategie vysoký stupeň koordinace.

22 34. komise nevytvořila postupy či pokyny pro přípravu a provádění regionálních strategií a intervencí. Nedostatek odpovídajících pokynů znamená, že: a) nejsou jasně vymezeny nebo určeny konkrétní role a odpovědnost jednotlivých delegací v regionu, tj. delegací s odpovědností za vztahy s regionální organizací a delegací bez této odpovědnosti; b) žádná delegace nemá celkovou odpovědnost či roli koordinátora ve vztahu k regionálnímu orientačnímu programu; c) nebyl vytvořen komplexní rámec pro koordinaci všech delegací v regionu. 35. regionální strategické dokumenty a orientační programy v rámci desátého ERF byly do velké míry vypracovány podle pokynů pro přípravu strategických dokumentů zemí. Byly vydány zvláštní programové pokyny pro regionální programování, které popisovaly obsah a formát dokumentů, nikoli však proces jejich tvorby. Rovněž nepřihlížely k významným institucionálním rozdílům mezi národními a regionálními strategiemi. Nedostatečná koordinace a vymezení pravomocí jsou jedním z hlavních důvodů nedostatečné komplementarity mezi regionálními a národními programy (viz body 20 31). 36. pokud se jedná o provádění projektů, každá delegace pouze monitoruje činnosti, které provádí vláda země, kde se delegace nachází, případně činnosti, které provádí regionální organizace zřízená v dané zemi, a podává o těchto činnostech zprávy (viz rámeček 2). Kromě toho se zprávy delegací převážně zaměřují na finanční plnění projektů a poskytují jen málo nebo žádné podrobné informace o fyzickém postupu projektů nebo problémech s nimi. Ústředí Komise tak obvykle nezískává celkový, souhrnný přehled, a není tudíž schopno regionální projekty přiměřeně monitorovat a koordinovat. Navíc chybějící celkov ý přehled o postupu regionálních projektů brání útvarům Komise včasně reagovat na potíže s prováděním projektů v okamžiku, kdy vznikají (viz body 40 46).

23 37. delegace v Burkině Faso, Nigérii, Tanzanii a Zambii společně odpovídají za vztahy s regionálními organizacemi se sídlem v uvedených zemích a za řízení jak částí regionálního programu, tak národních programů. Účetní dvůr zkoumal, zda tyto regionální delegace získaly pro řízení regionálního programu dostatečné personální zajištění. Zatímco objem práce delegace určují různé faktory 20, pro její personální situaci, zejména pro provozní, finanční a smluvní záležitosti, je důležitý rozsah přidělených finančních prostředků, které má delegace řídit. Účetní dvůr však zjistil, že širší odpovědnost delegací řídících regionální i národní činnosti se neobráží v jejich personálním zajištění a že možný dopad zdvojnásobení přidělených regionálních prostředků z desátého ERF se zatím neřešil. 20 Například z rozpočtové podpory může pro delegaci vyplývat jiný objem práce než z projektové podpory, přičemž míra rozpočtové podpory se může mezi zeměmi lišit. Také je možné, že kromě běžných prostředků přidělených z ERF mohou delegace v příslušných regionech odpovídat i za řadu projektů financovaných z horizontálních rozpočtových položek v souhrnném rozpočtu. Rámeček 2 NEDOSTATEČNÉ PODÁVÁNÍ ZPRÁV A MONITOROVÁNÍ PROVÁDĚNÉ KOMISÍ Jak je odpovědnost roztříštěná, lze pozorovat na tom, jakým způsobem delegace ve svých půlročních zprávách o řízení vnější pomoci informují ústředí Komise o regionálních činnostech. V západní Africe nemá ani delegace v Abuji, pod níž spadá ECOWAS, ani delegace v Ouagadougou, pod níž spadá UEMOA, úplný přehled o postupu dvou významných regionálních projektů (podpory regionální integrace a obchodu a nástroje pro dopravu), jejichž činnosti se odehrávají ve všech zemích regionu či mnoha z nich. V praxi každá z těchto dvou delegací podává ústředí Komise zprávy o činnostech, za něž odpovídá jejich regionální organizace. Jelikož delegace v žádné z ostatních zemí za regionální projekty formálně neodpovídají, zprávy o činnostech, které se mohly v rámci těchto projektů v jejich zemi provádět 21, tak nepodávají. Podobná situace nastala ve východní Africe, kde má formální odpovědnost za hlavní projekty regionální integrace (RISP/RISM) regionální organizace COMESA se sídlem v Zambii, ale část projektových činností se týká integračního programu regionální organizace EAC a provádí je EAC se sídlem v Tanzanii, zatímco určité činnosti se v zásadě týkají všech zemí východoafrického regionu. Ani delegace v Zambii, jako hlavní kontaktní místo pro COMESA, ani ostatní delegace nemají o pokroku těchto projektů úplný přehled a pouze čtyři delegace v zemích, kde sídlí čtyři regionální organizace, podávají ústředí Komise zprávy o těch činnostech, za něž odpovídá jejich regionální organizace. 21 Výjimkou je regionální projekt Appui au programme de formation de l ASECNA (podpora programu odborné přípravy ASECNA), za který sdílí odpovědnost delegace v Senegalu a Nigeru.

24 38. Připomínky Účetního dvora týkající se nedostatečné koordinace mezi jednotlivými delegacemi v regionu dokládají zjištění uvedená v hodnoceních, jež si nechala vypracovat Komise. V hodnotící zprávě o západní Africe se konstatuje, že Komise účelně nevyužívala svou síť delegací, aby komplementárním a koordinovaným způsobem řídila intervence na regionální a národní úrovni. V hodnocení se rovněž konstatovalo, že při neexistenci fungujícího koordinačního systému působilo oddělené řízení pomoci mezi Abujou a Ouagadougou potíže a posilovalo dojem, že region se vlastně skládá ze dvou samostatných dílčích regionů. V hodnotící zprávě o východní Africe se uvádělo, že nejsou zavedeny žádné mechanismy, které by zajistily koordinovaný dialog o politikách mezi delegacemi odpovědnými za příslušné regionální organizace a mezi nimi a delegacemi s národními pravomocemi. V hodnocení se rovněž uvádí, že skutečná koordinace zůstává slabá, protože na úrovni regionálních organizací neexistuje žádný monitorovací systém a komunikace mezi delegacemi s národními pravomocemi a delegacemi s regionálními pravomocemi je málo intenzivní. Účetní dvůr během auditu nenašel důkazní informace o tom, že Komise na zjištění z hodnocení reagovala přijetím vhodných opatření. CELKOVÁ KOORDINACE, PODÁVÁNÍ ZPRÁV A MONITOROVÁNÍ PROVÁDĚNÉ REGIONÁLNÍMI ORGANIZACEMI JSOU NEDOSTATEČNÉ 39. v obou regionech zřídily regionální organizace mechanismy na podporu vzájemné koordinace a na monitorování programů. V roce 2003 vytvořily čtyři regionální organizace ve východní Africe meziregionální koordinační výbor (IRCC), jehož sekretariát v současné době dostává podporu z jednoho projektu ERF (podpora sekretariátu IRCC). V západní Africe zřídily v roce 2004 ECOWAS a UEMOA společný technický sekretariát. Také tento subjekt je podporován prostřednictvím projektu financovaného z ERF (monitorovací mechanismus regionálního orientačního programu).

25 40. všechny strany považují IRCC za klíčový nástroj koordinace mezi regionálními organizacemi, který zajišťuje, aby byly jednotlivé projekty a schválená regionální strategie v souladu. IRCC však zatím nezajistil vytvoření souhrnného monitorovacího a hodnotícího systému pro celý regionální orientační program. IRCC sice v praxi monitoruje finanční plnění regionálních projektů, avšak nikoli to, jak tyto programy plní předem stanovené cíle a jak přispívají k procesu regionální integrace jako takovému. Z přezkumu projektu IRCC v polovině období, který byl proveden v roce 2005, vyplynulo kromě jiného doporučení vytvořit společný monitorovací a hodnotící systém a systém přezkumu kvality návrhů financování, aby se tak zvýšila koordinace mezi národními a regionálními orientačními programy. Regionální organizace a Komise však projekt podle těchto doporučení přizpůsobují jen pomalu, takže tato doporučení budou začleněna až do nového zadání pro fázi rozšíření projektu v rámci desátého ERF, která se rozběhne během roku 2009. 41. v západní Africe by se společný technický sekretariát mohl stát důležitým nástrojem koordinace mezi regionálními organizacemi, který by zajišťoval soulad mezi jednotlivými projekty a schválenou regionální strategií. Tyto úlohy nebyl dosud schopen účelně vykonávat, protože jeho personální kapacity i pravomoci jsou omezené. O problémech jako nedostatek pracovníků a nedostupnost monitorovacích údajů kvůli zprávám o pokroku projektů, které nejsou předkládány včas, se zmiňují i zprávy o činnosti, které vznikly v rámci projektu monitorovacího mechanismu regionálního orientačního programu. Tyto problémy, které byly hlášeny i řídícímu výboru pro regionální orientační program, v němž je zastoupena Komise, dokládají, že tyto dvě regionální organizace (ECOWAS a UEMOA) a Komise nejsou s to překonat základní omezení, o nichž se vědělo a informovalo již v roce 2007 a která brání účelnému monitorování a koordinaci regionálního orientačního programu v západní Africe.

26 42. Účetní dvůr zjistil, že téměř u 40 % zkoumaných projektů bylo podávání zpráv regionálními organizacemi nebo samostatnými týmy projektového řízení nevyhovující a v některých případech opožděné. V západní Africe nebyl u čtyřech uzavřených projektů v rámci osmého ERF proveden přezkum v polovině období, který se obvykle u každého projektu vyžaduje, a bylo provedeno pouze jedno hodnocení po dokončení projektu, zatímco všechny přezkumy naplánované u sedmi probíhajících projektů byly kvůli opožděným začátkům a nedostatečnému pokroku odloženy. Hrozí nebezpečí, že přezkum posledně jmenovaných projektů v polovině období se uskuteční příliš pozdě na to, aby mohla být realizována z nich plynoucí doporučení, nebo se neuskuteční vůbec. Kvůli nedostatečnému podávání zpráv je posouzení nebo vyhodnocení účelnosti projektů obtížné či přímo nemožné (viz rámeček 5). 43. Ačkoli za dva koordinační výbory (IRCC a řídící výbor pro regionální orientační program) přímo odpovídají samotné regionální organizace, Komise má za fungování těchto výborů nepřímou odpovědnost a má na ně i nepřímý vliv, neboť jim prostřednictvím dvou zmiňovaných projektů poskytuje finanční a technickou podporu a je v obou výborech zastoupena. Komise tak o nedostatcích v monitorovacích a koordinačních systémech v obou regionech věděla, avšak její vliv a podpora na překonání těchto problémů dosud nestačily. PROVÁDĚNÍ REGIONÁLNÍCH PROJEKTŮ JE SLOŽITÉ A POMALÉ 44. Účetní dvůr zkoumal, zda se 18 vybraných regionálních intervencí provádělo podle stanoveného časového plánu a zda se používáním dohod o příspěvcích provádění regionálních projektů zlepšilo.

27 45. délka jedenácti projektů (osmi ukončených a tří probíhajících) z 18 zkoumaných musela být prodloužena kvůli opožděnému zahájení následujícímu po zdlouhavé přípravě anebo kvůli jejich pomalému provádění. Přispěly k tomu složitost regionálních projektů, slabé institucionální kapacity regionálních organizací a nedostatečná vlastnická odpovědnost vnitrostátních orgánů a dalších zainteresovaných subjektů, například občanské společnosti. Komise přecenila řídící a absorpční schopnosti regionálních organizací, což vedlo k formulování příliš ambiciózních projektových cílů s mnoha různými činnostmi a projektovými rozpočty, které jsou příliš velké (viz rámeček 3). Rámeček 3 SLOŽITÝ A POMALU PROBÍHAJÍCÍ REGIONÁLNÍ PROJEKT Hlavní podpora regionální integrace v západní Africe z devátého ERF se poskytuje prostřednictvím jednoho rozsáhlého projektu, na nějž byly přiděleny finanční prostředky ve výši 105 milionů EUR. Tento složitý projekt začal v roce 2007 a za jeho provádění odpovídají dvě regionální organizace, ECOWAS a UEMOA, pomocí těchto nástrojů: dohody o příspěvcích s každou regionální organizací na 44,8, respektive 31,6 milionu EUR se zaměřením na společný trh, makroekonomickou stabilitu a budování kapacit regionálních organizací a členských států; finanční dohody na 28,6 milionu EUR se zaměřením na zlepšování konkurenceschopnosti soukromého sektoru a budování kapacit nestátních subjektů, podepsané s UEMOA zastupující obě organizace; složky této finanční dohody, která se zabývá soukromým sektorem a obsahuje tři dílčí složky: 1) program kvalita, který se provádí na základě dohody o příspěvcích s UNIDO (15 milionů EUR); 2) harmonizaci obchodního práva (4 miliony EUR) a 3) harmonizaci legislativy v oblasti rybolovu (5 milionů EUR). Ty má na základě programových odhadů a přímých zakázek provádět UEMOA, jež je však delegovala na vnitrostátní schvalující osoby v členských státech; složky budování kapacit nestátních subjektů (2,6 milionu EUR), kterou na základě grantových dohod vzešlých z výzvy k podávání návrhů provádí ECOWAS. Provádění v rámci patnácti různých složek bylo pomalé, a to především kvůli slabým institucionálním kapacitám obou regionálních organizací. Na počátku roku 2009, po téměř dvou letech provádění, byla míra provádění dohody o příspěvcích 4 % 22. Platby Komise podle finanční dohody, podepsané v roce 2006, činily asi 20 % rozpočtu, přičemž v lednu 2009, kdy byla lhůta pro podpis všech smluv a dohod, nebylo dosud na závazky přiděleno více než 5 milionů EUR (tj. 17 % rozpočtu podle finanční dohody), které jsou v zásadě pro projekt ztraceny. 22 Kromě plateb v rámci mechanismu finanční kompenzace pro ztráty státního příjmu v důsledku snížení celních sazeb.

28 46. připomínky Účetního dvora potvrzují to, co konstatoval útvar interního auditu Komise ve své zprávě o finančním řízení regionálních programů (viz poznámka pod čarou č. 16), která se zaměřila ze zemí AKT především na region jižní Afriky. Útvar interního auditu zjistil, že programování a koncepce regionálních projektů je složitý proces, do nějž vstupuje řada subjektů, což spolu s omezenou kapacitou protistran působilo prováděcím subjektům a delegacím podstatné provozní obtíže, které měly za následek dlouhá zahajovací období a výrazná zpoždění při provádění. 23 Finanční nařízení ze dne 27. března 2003 pro 9. evropský rozvojový fond, článek 16 (Úř. věst. L 83, 1.4.2003, s. 1); nařízení Rady (ES) č. 215/2008 ze dne 18. února 2008 o finančním nařízení pro 10. Evropský rozvojový fond, článek 29 (Úř. věst. L 78, 19.3.2008, s. 1). 47. aby se zlepšila efektivnost a účelnost projektů a zvýšila se vlastnická odpovědnost, rozhodla Komise, že hlavní regionální projekty v rámci devátého ERF budou podléhat společnému řízení. Společné řízení je hlavní způsob plnění stanovený ve finančním nařízení 23 pro spolupráci s mezinárodními organizacemi. Vyznač u j e s e p ř e d e v š í m t í m, ž e p ř í s l u š n á o r g a n i z a c e m ů ž e p o u ž í v a t vlastní účetní, auditorské a vnitřní kontrolní postupy a postupy pro zadávání zakázek, pokud posouzení čtyř pilířů ex ante potvrdí, že tyto postupy jsou v souladu s mezinárodními standardy. Je-li posouzení kladné, může Komise dané organizaci na základě dohody o příspěvcích poskytnout finanční pomoc. 48. komise podepsala s UEMOA a ECOWAS dohody o příspěvcích na provádění významné části regionálního programu v rámci devátého ERF přesto, že závěr z posouzení čtyř pilířů byl záporný. Komise tak musela doplnit zvláštní podmínky pro finanční postupy, postupy pro zadávání zakázek a postupy pro externí audit, aby vyvážila nedostatky zjištěné v systémech a postupech organizací. Místo aby toto dočasné řešení posílilo vlastnickou odpovědnost, vyvolalo na straně UEMOA značnou nespokojenost, neboť podle jejího názoru byly tyto podmínky v rozporu se smyslem dohody o příspěvcích. Také předpokládané zvýšení efektivity nenastalo, jelikož příslušné delegace musí vzhledem ke slabým kapacitám organizací v oblasti finančního řízení finanční plnění stále pečlivě monitorovat. Fakticky jsou současné programy v rámci devátého ERF v západní Africe prováděny velmi pomalu (viz rámeček 3) a schopnost absorbovat zvýšený tok pomoci zůstane v dohledné době omezená. Zdvojnásobení prostředků přidělených na regionální kooperaci v rámci desátého ERF tak problémy s prováděním programů v tomto regionu pravděpodobně ještě zhorší.