EVROPSKÝ PARLAMENT 2009 2014 Výbor pro rozpočtovou kontrolu 11. 11. 2011 PRACOVNÍ DOKUMENT o zvláštní zprávě č. 8/2011 s názvem Zpětné získávání neoprávněných plateb provedených v rámci společné zemědělské politiky Výbor pro rozpočtovou kontrolu Zpravodajka: Ingeborg Gräßle DT\883409.doc PE474.002v02-00 Jednotná v rozmanitosti
Úvod Evropská unie vydává každoročně přibližně 55 miliard EUR na zemědělství a rozvoj venkova. Většina těchto výdajů podléhá sdílenému řízení mezi členskými státy a Komisí. Podporu příjemcům vyplácejí platební agentury (určené vnitrostátní orgány), jimž Komise následně dané prostředky proplácí. Členské státy jsou povinny přijmout veškeré právní a správní předpisy a veškerá další opatření nezbytná ke kontrole skutečného a řádného provádění operací financovaných z EZZF a EZFRV, k předcházení nesrovnalostem a jejich postihování a ke zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti 1. U kontrol prováděných po platbě musí členské státy jakékoli neoprávněné platby zapsat jako dluh a poté od příjemce požadovat vrácení přeplatku. Celková částka, u níž probíhá získávání zpět, a zpět získané částky zaznamenané na účtech pohledávek členských států za období 2006 2009 jsou následující (v mil. EUR): Rok EZZF končící 15. října 2006 2007 2008 2009 Částka, u níž probíhá získávání zpět, k 15. říjnu Zpětně získané částky během roku EZZF Zpětně získané částky v procentech 1 267 1 437 1 246 1 115 104 152 113 111 8,2 % 10,6 % 9,1 % 10 % Účetní dvůr naposledy o zpětném získávání neoprávněných plateb informoval v roce 2004 (zvláštní zpráva č. 3/2004). Upozornil tehdy na nízkou míru zpětně získaných vykázaných dluhů, na neshody ve vykazovaných údajích, velký objem starých dluhů a na nedostatečně jasné rozdělení pravomocí mezi generálním ředitelstvím AGRI a úřadem OLAF. V roce 2006 zavedla Rada nový právní rámec, který s sebou přinesl pravidlo 50/50, podle nějž finanční důsledky toho, že nedošlo ke zpětnému získání částek, dopadají rovným dílem na rozpočet EU a na dotyčný členský stát. Rozsah a cíle auditu Byly zkoumány tyto otázky: Zpracovávají a zaznamenávají členské státy dluhy správně? Jsou členské státy při zpětném získávání zjištěných neoprávněných plateb 1 Nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). PE474.002v02-00 2/7 DT\883409.doc
úspěšné? Odepisují členské státy dluhy jako nedobytné náležitě? Dohlíží Komise na zpětné získávání prostředků a monitoruje je účelně? Audit se týkal zpětného získávání prostředků v rámci EZZF za rozpočtové roky 2006, 2007 a 2008 a jeho součástí byla analýza vzorku 14 platebních agentur v osmi členských státech, test vzorku 670 operací a přezkoumání pokynů a auditů Komise a způsobu, jímž uplatňuje finanční opravy. Nakolik efektivně členské státy zjišťují nesprávné částky, jež je třeba získat zpět, předmětem auditu nebylo. Zjištění Účetního dvora Co se týče zpracovávání a zaznamenávání dluhů, Účetní dvůr shledal, že hlavní zjištěné nepřesnosti se týkaly nesprávně klasifikovaných případů nebo případů, v nichž k zaznamenaným částkám nebyla k dispozici žádná dokumentace nebo jen dokumentace nedostatečná. Celková hodnota chyb ve vzorku Účetního dvora činila 8,3 milionu EUR a týkala se 89 případů z celkových 670 zkoumaných operací. Tyto nepřesnosti mohou mít finanční dopad. Co se týče data prvního záznamu dluhů, Účetní dvůr dospěl k závěru, že se sice řídí konceptem prvotního zjištění správním orgánem nebo soudem (který je známější pod svou francouzskou zkratkou PACA (Premier Acte de Constatation Administrative)), avšak že to neřeší problém rozdílného výkladu jeho data (na tuto skutečnost Účetní upozornil dvůr ve své zprávě z roku 2004 a Komise uznala, že je třeba se jí zabývat). Komisí vydané pokyny zatím nepřispěly k jednotnému řešení tohoto problému, jehož význam se zavedením pravidla 50/50 ještě zvýšil. Co se týče výkladu konkrétních typů dluhů, Účetní dvůr zjistil, že není sjednocený a že členské státy uplatňují koncept správních chyb nejednotně, což se projevilo například v několika případech, kdy byly nesrovnalosti nesprávně klasifikovány jako jiné pohledávky. Účetní dvůr zjistil, že účtování úroků z dluhů stále není zcela harmonizováno a že nejednotné uplatňování úroků vede k finančním ztrátám. Účetní dvůr však zjistil, že u řady platebních agentur, zejména ve Francii, Itálii a Řecku, byly dluhy zaznamenány s bezdůvodným zpožděním po odhalení nesrovnalosti. Ze 494 zkoumaných případů v těchto zemích se u 39 vyskytla neodůvodněná prodlení. Účetní dvůr rovněž odhalil několik případů, kdy měla Komise rozhodnout, zda došlo k nedbalosti, především v případech, kdy správní orgány nedodržely právně závazné postupy, postupy byly příliš zdlouhavé atd., což vedlo k zastavení zpětného získávání částek. Účetní dvůr poukázal na existenci rizika, že dluhy byly odepsány předčasně, tj. před tím, než byly využity všechny možnosti k jejich vymáhání, aby se nemuselo použít pravidlo 50/50 a příslušné částky nebyly účtovány k tíži členských států: ze vzorku 138 případů odepsaných mezi roky 2006 a 2008 byla většina částek, které platební agentury prohlásily DT\883409.doc 3/7 PE474.002v02-00
za nedobytné, financována z rozpočtu EU a u spolufinancovaných opatření ještě nebylo dokončeno vymáhání vnitrostátní části dluhu, zatímco část náležející Společenství byla odepsána. Účetní dvůr zjistil, že částky vykázané v roční účetní závěrce jsou výrazně nižší než částky zaúčtované na účtech pohledávek členských států. Část těchto rozdílů objasnila Komise, avšak kvůli neexistujícímu pravidelnému postupu odsouhlasení zůstaly významné rozdíly nevysvětleny. Účetní dvůr shledal, že velká většina zpětně získaných neoprávněných plateb vykázaných v roční účetní závěrce (přibližně 87 % během čtyř let) je výsledkem oprav, které Komise provedla při schvalování účetní závěrky. Opravy jsou hrazeny daňovými poplatníky v příslušných členských státech a nepředstavují skutečné vrácení neoprávněně vyplacených prostředků příjemcem, bylo tudíž nesprávné uvést je v účetní závěrce do roku 2008 jako zpětně získané prostředky. Pokud jde o rok 2009, Komise sice zřetelněji rozlišovala finanční opravy od prostředků, které byly skutečně získány zpět, přesto však nebylo možné určit přesnou částku, kterou koneční příjemci skutečně vrátili. Účetní dvůr zjistil, že jakmile padne konečné rozhodnutí správního nebo soudního orgánu, musí být původní částka dluhu opravena směrem nahoru, a že v letech 2006 2009 tímto způsobem schválení uniklo nebo se mu vyhnulo celkem 37,9 milionu EUR, především v případech, kdy byl na částky původně zaznamenané jako dluh již uplatněn mechanismus schvalování 50/50. Účetní dvůr zjistil, že informace poskytované úřadu OLAF se ve velké míře využívají při vypracovávání zpráv; avšak v úřadu OLAF i v Komisi je na provozní úrovni databáze jen v omezené míře využívána k analýzám a strategickým operativním informacím. Doporučení Účetního dvora: Doporučení č. 1: 1) Komise by měla zlepšit způsob, jímž jsou dluhy v členských státech řízeny a vykazovány, a zajistit, aby se s těmito dluhy ve všech členských státech zacházelo jednotně. Zejména: 2) od členských států požadovat, aby nesrovnalosti a jiné částky, které mají být získány zpět, vykazovaly, jakmile se stanou z právního hlediska splatnými, obzvláště v okamžiku, kdy je vypracováno oznámení o povinnosti vrátit dotaci; 3) včas vydat pokyny, které budou řešit současnou nejednotnost klíčových konceptů výkaznictví a účetnictví; 4) zavést jednotnou lhůtu mezi odhalením možné nesrovnalosti a sdělením oznámení o povinnosti vrátit dotaci dlužníkovi, aby se zvýšila harmonizace mezi členskými státy a aby informace o nesrovnalostech byly úřadu OLAF postupovány rychleji; 5) vydat jasná a jednoznačná pravidla pro účtování úroků z nesplaceného PE474.002v02-00 4/7 DT\883409.doc
dluhu; 6) vyjasnit okolnosti, za nichž mohou být dluhy prohlášeny za nedobytné, především v souvislosti s případy platební neschopnosti. Doporučení č. 2: Komise by měla: 1) přezkoumat konkrétní aspekty používání pravidla 50/50, například částky, které potenciálně unikají schválení, aby byla jeho aplikace účelná; 2) zajistit, aby certifikační subjekty při testování účtů pohledávek v členských státech zohledňovaly i zdůrazněná rizika; 3) zvážit, jak od příjemců získat zpět větší část neoprávněných plateb; 4) co nejdříve dokončit kontrolu starých případů, jimiž se zabývá pracovní skupina pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků (Task Force Recovery). Shrnutí odpovědí Komise Komise vypočítává celkovou míru zpětně získaných prostředků od konečných příjemců, která při úrovni přes 40 % představuje příznivější výsledek než 10 %, která uvedl Účetní dvůr 1. Komise v současné době zvažuje harmonizaci pravidel pro zpětné získávání neoprávněných plateb, včetně pravidel ohledně úroků, čímž by se jí podařilo překonat rozdíly vyplývající z používání vnitrostátních pravidel. Během svých auditů Komise systematicky kontroluje včasné zahajování řízení o zpětném získání vyplacených částek a neodůvodněné prodlevy řeší v rámci postupů schvalování souladu. Komise se domnívá, že rizikem předčasného odepisování dluhů se dostatečně zabývají certifikační orgány při své práci a v rámci svých auditů souladu. Komise zkoumá a zvažuje body, které Účetní dvůr uvádí v doporučení č. 1 (zejména v odstavcích 2, 4, 5 a 6), a rovněž se podrobně vyjádřila i k jeho dalším návrhům. Doporučení zpravodajky pro případné zahrnutí do zprávy Komise o udělení absolutoria za rok 2009 Evropský parlament 1. vítá zvláštní zprávu Účetního dvora a bere na vědomí závěry, k nimž došel; zdůrazňuje 1 Tento rozdíl je způsoben použitím odlišných metod. DT\883409.doc 5/7 PE474.002v02-00
dlouhodobou kritiku Evropského parlamentu, že systém zpětného získávání plateb funguje pouze částečně; zdůrazňuje, že i podle lepších odhadů zpětně získaných částek, k nimž dospěla Komise, si 60 % neprávem vyplacených finančních prostředků nadále ponechávají jejich příjemci. Pokud bychom vycházeli z odhadů Účetního dvora, bylo by to dokonce 90 %; 2. Podporuje následující doporučení Účetního dvora: žádat od členských států, aby nesrovnalosti a jiné částky, které mají být získány zpět, vykazovaly, jakmile je vydáno oznámení o povinnosti vrátit dotaci, zavést jednotnou lhůtu mezi odhalením možné nesrovnalosti a sdělením oznámení o povinnosti vrátit dotaci dlužníkovi, čímž se zvýší harmonizace mezi členskými státy a informace budou úřadu OLAF předávány včas; zajistit, aby Komise vydávala jasná a jednoznačná pravidla pro účtování, zaznamenávání a hlášení úroků z nesplaceného dluhu; zajistit, aby Komise vyjasnila, za jakých okolností mohou být dluhy prohlášeny za nedobytné, především v souvislosti s případy platební neschopnosti; každý rok vypracovat přesný odhad výše finančních prostředků, které byly neoprávněně vyplaceny konečným příjemcům, aby bylo možné zjistit, kolik peněz od nich mělo být zpětně získáno, a zpětně vymáhané částky přesně přidělit k roku, v němž vznikla finanční újma; systém zpětného získávání plateb se týká pouze malé části vyplacených finančních prostředků; z odhadovaných 500 miliard EUR, které byly v uplynulých deseti letech vyplaceny na zemědělskou politiku, bylo zpětně získáno 5 miliard EUR (1 %) (zvláštní zpráva č. 7/2010); udržovat funkční kontrolní systém je tedy nákladnější, než uhradit Komisi vypracování finančních oprav; Bere na vědomí postoj Komise, že se těmito doporučeními bude nadále zabývat, a vyzývá ji, aby Parlamentu podávala informace o tom, jaké kroky má v úmyslu přijmout s cílem těmto doporučením vyhovět; 3. Vyjadřuje politování nad tím, že v období 2006 2009 činil percentuální podíl odepsaných dluhů, které byly hrazeny z rozpočtu EU, 87,8 % čili 428,9 mil. EUR; žádá Komisi, aby zavedla mechanismus sankcí pro případy, kdy členské státy neoprávněně odepisují dluhy jako nedobytné; k tomu je nutné vypracovat jednoznačné a prakticky použitelné pokyny, které nebude možné vykládat různým způsobem; 4. Podporuje doporučení Účetního dvora a vyzývá Komisi, aby: zlepšila způsob, jímž jsou dluhy v členských státech řízeny a vykazovány, a zajistila, že se s těmito dluhy ve všech členských státech bude zacházet jednotně, včas vydávala pokyny, které budou řešit trvající nejednotnost klíčových konceptů výkaznictví a účetnictví; přezkoumala používání pravidla 50/50, především co se týče částky, které potenciálně unikají schválení, a aby jej účelně uplatňovala, zajistila, že certifikační subjekty při testování účtů pohledávek v členských státech budou zohledňovat zdůrazněná rizika; PE474.002v02-00 6/7 DT\883409.doc
našla způsob, jímž bude možné od příjemců získat zpět větší část neoprávněných plateb, dokončila kontrolu starých případů, na nichž pracovní skupina pro zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků (Task Force Recovery), a zajistila jejich jednotné rozřešení ve všech členských státech; Bere na vědomí vysvětlení, která Komise k těmto doporučením podala, a vyzývá ji, aby se těmito návrhy zabývala podrobněji; žádá Komisi, aby Parlament informovala o svých závěrech a o tom, zda v souvislosti s těmito doporučeními hodlá učinit nějaké kroky. 5. vítá iniciativu úřadu OLAF, že prozkoumá, zda je možné změnit nařízení Komise (ES) č. 1848/2006 tak, aby se zlepšila plynulost předávání a využívání stávajících informací; vyzývá úřad OLAF, aby o svých zjištěních informoval Evropský parlament; 6. žádá, aby bylo s nesplacenými částkami (které mají být získány zpět) ve všech členských státech zacházeno stejným způsobem, a aby bylo zaručeno, že finanční prostředky, které mají být Unii vyplaceny kvůli porušení práva EU, jsou jí skutečně splaceny, a to i přesto, že některé státy jsou zasaženy finanční krizí; 7. konstatuje, že částka, která byla členským státům účtována v souladu s pravidlem 50/50 (za období 2006 2009) činí 424 m. EUR; 58 % této částky se vztahuje na Itálii; žádá o vypracování akčního plánu pro Itálii, který povede k nápravě této situace; 8. připomíná, že účetní závěrky předložené Parlamentu stále nejsou dostatečně transparentní ohledně toho, jaká částka byla členským státům (tedy z peněz daňových poplatníků) odečtena a jaké částky se podařilo skutečně získat zpět od příjemců finančních prostředků; žádá Komisi, aby tuto informaci Parlamentu poskytla; 9. vyzývá Účetní dvůr, aby na stejné téma zveřejnil zprávu z oblasti strukturálních fondů. DT\883409.doc 7/7 PE474.002v02-00