1 NÁSTROJE SOCIÁLNÍ POLITIKY Sociální politika se realizuje pomocí nástrojů různého řádu. Nástroje sociální politiky by měly respektovat její základní principy a naplňovat její cíle. Jejich spektrum je značně široké a rozmanité. Lze rozlišit nástroje různé významnosti počínaje právním řádem a v jeho rámci sociálně právní legislativou a konče nástroji aplikačními (sociální příjmy, sociální služby, věcné dávky, účelové půjčky, úlevy a výhody poskytované různým skupinám obyvatelstva, ceny regulované státem). Z hlediska časového horizontu je významným nástrojem sociální doktrína (vize) jako dlouhodobá směrnice pro praktickou sociální politiku a sociální program jako nástroj sloužící k prosazování doktríny, k hledání cest, jak dosáhnout dlouhodobých cílů, jakými prostředky a kroky. Mezi nástroje sociální politiky je nutno také zařadit systém daní, nadační, charitativní, církevní činnost, instituce a instituty sociální politiky, sdělovací prostředky, vzdělávací aktivity, institut poradenství, nátlakové akce. Volba nástrojů závisí vždy na tom, čeho se jimi má dosáhnout a kdo má být adresátem péče (jiné nástroje se volí u cílené ochrany, jiné u plošné). Nejnáročnějšími nástroji jsou ty, kterými sociální subjekt něco koná pro jiný objekt nebo subjekt. Nástroje vyžadují peníze a právní prostředky, tzn. předpis nebo smlouvu, což může vést k upřednostňování peněz před službami. 1.1 Právní řád Základním nástrojem v každé demokratické společnosti je právní řád, právní normy, neboť jsou základním rámcem uplatnění sociální politiky. Definují podmínky činností a vzájemných vztahů jednotlivců (fyzických osob) i institucí (právnických osob), určují, jak budou sociálně politické záměry realizovány, finanční zajištění i soubor institucí, které v sociální oblasti působí. Důležitá je právní úprava postavení neziskových veřejně prospěšných a svépomocných organizací. Mezi nejpodstatnější sociálně právní legislativu, resp. právní normy, patří zejména: Ústava České republiky Listina lidských práv a svobod zákony (např. zákon o důchodovém pojištění, zákon o rodině, daňová legislativa apod.) nařízení vlády ČR vyhlášky ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy vyhlášky orgánů samospráv. Různé složky práva se sociální politiky dotýkají různě: bezprostřední souvislost mají pracovní, zdravotní právo a práva sociálního zabezpečení
vzájemná souvislost je u sociální a hospodářské politiky a daňových zákonů občanské právo tím, že reguluje vztahy mezi lidmi, se samozřejmě dotýká i sociální politiky, především rodinné správní právo reguluje činnost institucí státní a veřejné správy (případně samosprávy) a jejich vztahy k občanům. 1.2 Kolektivní vyjednávání Kolektivní vyjednávání je nástrojem krátkodobého charakteru. Je novým nástrojem po roce 1989, který v naší sociální politice dříve chyběl. Je to mechanizmus dosahování konsenzu mezi sociálními partnery, jde o základní formu komunikace mezi nimi - tzv. tripartita (stát zaměstnavatel zaměstnanec). Účast státu je zde proto, aby požadavky obou stran (zaměstnanců a zaměstnavatelů) braly co nejvíce v potaz i dlouhodobější společenský zájem a konkrétní možnosti ekonomiky. Jednotlivé strany tripartity sdělují svá stanoviska a vyjednávají za účelem uzavření smlouvy podmínky přijatelné pro všechny zúčastněné. Nejčastěji bývá jednání využíváno v souvislosti s problematikou zaměstnanosti. Výsledek jednání se musí dodržovat. Má preventivní charakter, neboť snahou je vyjednávání problémů dopředu (výše mezd, dalších mzdových benefitů atd.) a zároveň je důležitým nástrojem směřujícím k udržení sociálního smíru. Z jeho působnosti se vymykají některé oblasti sociální politiky jako např. bydlení, vzdělávání, společenská pomoc rodinám s dětmi. Výsledkem kolektivního vyjednávání jsou smlouvy: generální dohoda vymezuje vzájemné závazky vlády, podnikatelských a odborových svazů v hospodářské a sociální politice, je východiskem pro kolektivní smlouvy nižších typů kolektivní smlouvy vyššího typu jsou uzavírány mezi určitými zaměstnavatelskými a odborovými svazy podnikové kolektivní smlouvy jsou uzavírány mezi příslušným odborovým orgánem a zaměstnavatelem v určitém podniku. 1.3 Nástroje z hlediska časového horizontu: 1.3.1 Sociální doktrína (vize) Vize jsou dlouhodobým vodítkem pro praktickou sociální politiku, jde o určitou dlouhodobou představu o budoucí sociální politice, o dlouhodobou směrnici pro praktickou sociálně politickou činnost. Měla by vymezovat dlouhodobou orientaci sociální politiky, a to na 10-15 i více let. Jejím smyslem je zabránit riziku různých excesů v sociální politice (např. populizmu), tj. zamezit přijímání opatření, která jsou z dlouhodobého hlediska nepřijatelná. Plní roli určitého vodítka pro sociální politiku, vymezuje jakýsi koridor, v němž by se měla dlouhodobě pohybovat. Pokud vize neexistuje, jde o bezkoncepční postup, což znamená riziko sociálního napětí. 1.3.2 Sociální programy Sociální programy obsahují stanovení cílů a cest jejich dosažení. Bývají formulovány sociální skupinou, hnutím, politickou stranou, podnikem, státním orgánem či jinou institucí. Realizaci 2
sociálního programu by měla předcházet zevrubná analýza problémů, veřejná diskuse dotčených sociálních aktérů o prioritách a vhodných způsobech realizace zvolených cílů, analýza nákladů přínosů realizace programu a odhad jeho přijatelnosti pro dotčenou populaci. Sociální programy slouží jednak jako nástroje k prosazování vize v kratším časovém období, jednak jako nástroj k hledání cest, jak dosáhnout dlouhodobých cílů, jakými prostředky a jakými konkrétními kroky. Proto se vytváří dlouhodobé plány sociální politiky. Plány vytváří např. vláda (vládní program), ministerstva (např. Národní program přípravy na stárnutí), obce (plány sociální pomoci znevýhodněným občanům). Některá sociálně politická opatření nelze bez plánu vůbec realizovat (např. změny v záměrech vzdělávací politiky). Představy uvedené v plánu mohou však posloužit např. ke vzniku zákona, vyhlášky, nařízení. 1.4 Aplikační nástroje K ekonomickým nástrojům sociální politiky patří opatření, která ovlivňují získávání a přerozdělování zdrojů tak, aby bylo dosaženo zamýšleného cíle. Jedná se o nástroje ve formě transferů na straně jedné a úlev na straně druhé. Do státní pokladny plynou finanční prostředky z daní, výnosů z hospodaření se státním majetkem, z povinného pojištění atd., které se následně poskytují různým sociálním skupinám obyvatelstva (mladistvým, studujícím, invalidům, starobním důchodcům). Na základě sestavení státního rozpočtu pro dané období (kalendářní rok) jsou finanční prostředky rozdělovány podle přijatých pravidel do jednotlivých resortů (zdravotnictví, školství, sociální oblasti). Tato část sociální problematiky se však neobejde bez určitých problémů, např.: jakou část prostředků by měl stát od soukromého sektoru získávat a jakým způsobem by měly být tyto prostředky použity, kdo z různých transferů sociálně odůvodňovaných těží a s jakým efektem, jak spravedlivě rozdělovat, aby pomoc sociálně slabým prostřednictvím dávek nebyla pro ně demotivující, aby to nevedlo ke vzniku skupiny sociálně závislých bez motivace k získání prostředků vlastním úsilím. Z výše uvedeného vyplývá, že sociální příjmy a sociální výdaje mají v sociální politice velmi důležitou úlohu. 1.4.1 Sociální příjmy Sociální příjmy jsou příjmy spojené s opatřeními sociální politiky. Představují velice významný nástroj sociální politiky. V ČR je tvoří zejména: dávky sociální pomoci dávky důchodového a nemocenského zabezpečení dávky státní sociální podpory podpora v nezaměstnanosti příspěvek na péči (na sociální služby) atd. 3
Měly by poskytovat nezbytně nutnou ochranu obyvatelstvu v nouzových situacích. Stanovení výše sociálních příjmů je složitý proces, neboť se v něm odráží základní principy sociální politiky, přerozdělovací role státu, zájmy a síla aktérů sociální politiky apod.). Jsou základem sociální politiky, jde o finanční obnosy, které jsou v souladu s právními normami vyplácené jednotlivými institucemi těm: kdo na ně mají nárok tzv. obligatorní dávky (např. starobní důchod, nemocenská ), kterým byly přiznány úředním výrokem na základě žádosti (např. dávky sociální péče - příspěvek na zakoupení motorového vozidla, přídavky na děti ), jimž byly poskytnuty jako dar. Jde o nejjednodušší způsob pomoci (s výjimkou testovaných dávek), přesto je poskytnout testovanou dávku jednodušší než poskytnout službu (např. pečovatelskou, ústavní). Může jít o tzv. nenávratné plnění (dávka), nebo návratná nebo podmíněně návratná půjčka (manželská půjčka, půjčka studentům ). Dělí se na dávky: jednorázové (porodné ) opakované, periodická (podpora v nezaměstnanosti apod.). Finanční dávky by měly být tak vysoké, aby pokryly základní potřeby člověka a umožnily mu lidsky důstojnou úroveň života. Zároveň by neměly být vysoké natolik, aby občany vedly k pasivitě a odrazovaly je od vyhledávání zaměstnání. 1.4.2 Věcné dávky (věcná plnění) Věcné dávky jsou zpravidla spojeny především s ochranou zdraví. Jde zejména o léky, zdravotní pomůcky (berle, invalidní vozíky, protézy ) a ochranné pracovní pomůcky. Uplatňují se také v případě sociální pomoci (poskytnutí šatstva, potravin apod.) v situaci, kdy není zaručeno, že peněžitá pomoc bude využita k zamýšlenému účelu. Rozhodnutí o tom, zda poskytnout peněžní či věcnou dávku závisí na sledovaném účelu. Věcné dávky jsou poskytovány tehdy, pokud je vzhledem k situaci občana věcná dávka vhodnější než finanční prostředky, a to např. z důvodu, že: existuje důvodné podezření, že by peněžitá dávka nebyla využita k zamýšlenému účelu např. v rodině alkoholika, gamblera (např. poukazy na potraviny), ten, komu je směřována, ji nemůže z objektivních důvodů použít k zamýšlenému účelu (nedostupnost na trhu ), věcné plnění lépe plní účel, pro který byla určena (potraviny v době války apod.). Rovněž u této dávky může jít o formu: jednorázovou (výbavička pro dítě apod.) opakující se (doprava zdarma, přesnídávky ve škole, učebnice ). 4
1.4.3 Sociální služby Účelem sociálních služeb je uspokojování specifických potřeb určitých skupin občanů (např. bezdomovci, nezaměstnaní, rodiny s dětmi, závislí, zdravotně postižení). Jedná se nejen sociální služby v tradičním významu, tzn. péče o staré, nemohoucí, sociálně narušené apod. (služby řešené Zákonem o sociálních službách č. 108/2006 Sb.), ale i služby ve sféře zdraví, vzdělávání, bydlení, poradenství v různorodých sociálních problémech a situacích. Spektrum sociálních služeb se v posledních letech neobyčejně rozšířilo - od zajištění základních životních potřeb až po specializované odborné služby. 1.4.4 Účelové půjčky Jde o poskytování různých zvýhodněných půjček k ovlivňování různých sociálních situací či událostí v životě lidí. Jejich funkcí je překlenout časové období mezi okamžitou potřebou finančních prostředků a současnými omezenými možnostmi finančních zdrojů. Týkají se předem vymezených situací, jako např. novomanželské půjčky, půjčky k podpoře bydlení, půjčky na vzdělání. Výhodou (oproti jiným nástrojům) je jejich návratnost a okamžitá dostupnost. 1.4.5 Úlevy a výhody Úlevy a výhody poskytované různým skupinám obyvatelstva, např. dětem, studujícím, důchodcům (např. jízdné ve veřejné dopravě, různé vstupné apod.). 1.4.6 Ceny regulované státem Jedná se především o regulované ceny spotřebního zboží a služeb. Regulace cen plní v určitém omezeném rozsahu také funkci nástroje sociální politiky (regulované nájemné apod.). 1.5 Ostatní nástroje 1.5.1 Veřejná slyšení Tento u nás dosud málo známý prostředek formování a realizace sociá1ní politiky je rozšířen zejména v anglosaských zemích. Prostřednictvím veřejných slyšení skládají účty lidem političtí představitelé obce, kraje, vlády. Skládají nejen účty ze své činnosti (např. jak byly vynaloženy prostředky z veřejných zdrojů), ale také dávají prostor pro názory, připomínky a kritiku občanů. Konání veřejných slyšení je oznamováno v dostatečném předstihu, je přístupné komukoliv a zástupci příslušné instituce jsou povinni odpovědět na všechny dotazy a promítnout zformulované připomínky do své další práce. Malým příkladem veřejného slyšení jsou např. interpelace občanů vůči zastupitelstvu obce. 1.5.2 Nátlakové akce Rovněž tento nástroj sociální politiky má vliv na formování a realizaci opatření. Užívá se tehdy, když běžné formy prosazování zájmů nejsou dostatečně účinné. Zpravidla nestátní subjekty sociální politiky využívají nátlakové akce k tomu, aby donutily jiný nestátní subjekt (např. odbory, zaměstnavatele) nebo stát brát jejich zájmy v úvahu. Mezi nejčastější formy nátlaku patří demonstrace, protestní shromáždění, petice, otevřené dopisy, stávky. Ale i v případě nátlakové akce se musí její organizátoři 5
a účastníci řídit platnými právními předpisy, které konkrétní způsoby projevení nesouhlasu nebo vyjádření názoru upravují. 1.5.3 Hromadné sdělovací prostředky Zprostředkují názory objektů i subjektů sociální politiky, přinášejí informace o dění v sociální oblasti, o připravovaných reformách, vysílají přímé přenosy politických debat, odborná stanoviska k sociálně politickým tématům, ovlivňují názory občanů. Mezi nejvýznamnější patří TV, internet, noviny, rozhlas. 1.5.4 Soubor institucí Sociální politika se neobejde ani bez fungování institucí, které se věnují specifickým sociálním problémům bez ohledu na to, které resorty s nimi mají co do činění. Patří zde: stát a jeho orgány - Ministerstvo práce a sociálních věcí, úřady práce, okresní správy sociálního zabezpečení aj. zaměstnavatelé - zabezpečují opatření stanovená státem a jeho orgány zaměstnavatelské, zaměstnanecké odborové orgány místní komunity, jejich orgány a instituce občanské iniciativy, dobročinné organizace, charitativní instituce církve. Velikost institucí, jejich vnitřní členění, centralizovaný či decentralizovaný způsob jejich řízení, to vše ovlivňuje dostupnost, kvalitu a šíři služeb, schopnost reagovat na měnící se potřeby, celkovou efektivnost sociá1ní politiky. 6