Velká novela stavebního zákona: Co nás čeká od ledna 2018? Liniové stavby

Transkript

1 Vážení klienti a obchodní přátelé, připravili jsme pro Vás speciální vydání, v němž shrnujeme nejvýznamnější změny, které od začátku příštího roku přinese poslední velká novela stavebního zákona. Budete-li chtít k tomu tématu detailnější konzultaci nebo právní rozbor, neváhejte se na nás kdykoli obrátit. Kontakty na mne jakožto partnera zastřešujícího specializovaný tým právníků Havel, Holásek & Partners, který se dlouhodobě věnuje novelizaci stavebního práva v České republice, naleznete pod článkem. Poučné a užitečné čtení Vám přeje Josef Hlavička Partner Velká novela stavebního zákona: Co nás čeká od ledna 2018? Velká novela stavebního zákona ( velká novela ) 1 byla dne 27. června 2017, po dlouhých měsících projednávání, definitivně schválena Parlamentem. Následný podpis prezidenta republiky zakončil několikaletý legislativní proces. V této souvislosti lze připomenout, že Ministerstvo pro místní rozvoj ( MMR ) odeslalo návrh zákona do meziresortního připomínkového řízení již v červnu Velkou novelu provázel od samého počátku zvýšený zájem médií a veřejnosti. I proto se v legislativním procesu objevilo značné množství pozměňovacích návrhů, z nichž některé se prosadily do výsledného znění zákona. Velká novela vyšla ve Sbírce zákonů 31. července 2017 a účinnosti nabývá na počátku následujícího roku, tedy 1. ledna Primárním cílem MMR bylo urychlení procesů a správních řízení upravených ve stavebním zákoně a dalších souvisejících právních předpisech. Hlavní ideou tak bylo zjednodušení územního a stavebního řízení oproti jejich stávající podobě. Z pohledu nadlimitních staveb ovšem tyto ambice MMR nenaplňoval ani původní záměr zákona. Rovněž výsledná podoba velké novely byla vzhledem k velkým očekáváním spíše zklamáním. Velká novela nezavedla žádný z institutů, o kterých se uvažovalo v souvislosti s věcným záměrem zákona o dopravních liniových stavbách. V následujícím textu upozorňujeme na ty nejdůležitější novinky, které velká novela v této souvislosti přináší. Pozornost je rovněž věnována změnám některých obecných institutů, jež mají zásadní význam pro stavební řízení. Liniové stavby Práce na navrhovaném věcném záměru zákona o liniových dopravních stavbách z pera Ministerstva dopravy byly pozastaveny začátkem roku Jako důvod Ministerstvo dopravy uvedlo právě probíhající přípravu velké novely stavebního zákona, která měla odstranit legislativní nedostatky v souvislosti se stavbami dopravní infrastruktury. Oblast dopravních staveb dlouhodobě provází roztříštěnost kompetencí jednotlivých dotčených orgánů. Proces výstavby dopravních staveb je také ovlivněn nejednotnou aplikací procesního práva ze strany stavebních orgánů. To vede k nelichotivému výsledku, když samotný proces směřující k výstavbě liniové dopravní stavby v současnosti trvá přibližně 9 až 13 let. Jak již bylo naznačeno, MMR navzdory svým vyjádřením při projednávání věcného záměru zákona o liniových dopravních stavbách do návrhu velké novely stavebního zákona nezahrnulo žádný z institutů, o kterých se uvažovalo v souvislosti s věcným záměrem zákona o dopravních liniových stavbách (k těmto právním institutům viz níže). Při projednávání návrhu zákona v Parlamentu navíc nebyl schválen pozměňovací návrh označovaný jako R14 2, což vnímáme jako velký krok zpět. Tento pozměňovací návrh poslanců čerpal především z německé a rakouské právní úpravy (obdobně jako věcný záměr zákona o dopravních liniových stavbách) a pokoušel se do českého právního řádu zavést nové právní instituty, 1 Zákon č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů ( stavební zákon ), a další související zákony. 1

2 jako je například povinnost provést přeložku technické infrastruktury, předběžné průzkumné práce či předběžné uvedení v držbu. Přitom návrh všem dotčených subjektům zachovával možnost hájit své zájmy. Dále poslanci navrhovali změnu příslušnosti rozhodovacích orgánů v územním a vyvlastňovacím řízení. Ta by přesunula rozhodování v prvním stupni na krajský úřad, jakožto orgán disponující větší odborností a vybavením pro vedení uvedených řízení. Ve výsledku by tak pravděpodobně došlo k zefektivnění povolovacích procesů spojených se stavbami dopravní infrastruktury, které by se projevilo zkrácením řízení a snížením nákladů všech účastníků. Posledním prvkem poslaneckého návrhu bylo vyloučení odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o vyvlastnění. Ochrana práv účastníků řízená je totiž v případě řízení o vyvlastnění zajištěna již v předcházejících fázích řízení, zejména při zjišťování existence veřejného zájmu. Ze změn obsažených v pozměňovacím návrhu se do velké novely dostalo nakonec pouze přesunutí soudního přezkumu ke Krajskému soudu v Ostravě. Územní rozhodnutí a stavební povolení, která se týkají liniových staveb, bude tedy v budoucnu řešit pouze specializovaný senát Krajského soudu v Ostravě. Svěření přezkumu jediné soudní instituci by mělo mít pozitivní vliv na kvalitu rozhodování a taktéž je příslibem sjednocení procesních postupů. Velká novela současně zařadila liniové stavby do okruhu vyvlastňovaných titulů podle zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů ( energetický zákon ). Koordinované řízení Koordinované řízení mělo do stavebního práva přinést podstatné zrychlení. Základní koncepce MMR byla jedno řízení na základě jediné žádosti, proti kterému může být podána žaloba pouze v jedné fázi řízení. Koordinované řízení v sobě sdružuje řízení o posouzení vlivů na životní prostředí ( EIA ), územní a stavební řízení. Velká novela umožňuje stavebníkovi volbu, zda se vydá cestou koordinovaného řízení, nebo zda bude postupovat podle dosavadní právní úpravy, tj. prostřednictvím několika oddělených správních řízení. I když zní koordinované řízení lákavě, trpí stále některými nedostatky. Velká novela umožňuje vést koordinované řízení pro všechny typy speciálních staveb (tj. staveb drah, silnic, dálnic, místních komunikací, veřejně přístupných účelových komunikací a staveb vodních děl) a dále pro soubory staveb 3 a stavby energetické. Z koordinovaného řízení jsou naopak vyjmuty letecké stavby. Koordinované řízení nebude v praxi vyhovovat všem stavebníkům, tento institut se uplatní především u jednodušších záměrů. U komplexnějších staveb, např. staveb dopravní infrastruktury, je uplatnění koordinovaného řízení složitější. Nezřídka by totiž mohlo docházet k situacím, kdy stavebník vynaloží značné prostředky na tvorbu stavební dokumentace pro určitý záměr a následně během koordinovaného řízení vyjde najevo, že předpokládanou variantu nelze realizovat. Čím je projekt složitější, tím více by mohl trpět nedostatky. Koordinované řízení pro velké projekty je tudíž riskantní, a mohlo by ohrozit celý záměr. V některých případech by tak stavebník mohl upřednostnit postup krok za krokem. V samostatném územním řízení, které je jistě méně nákladné, si stavebník může danou variantu projektu ověřit. V případě nutnosti změn tedy nebude třeba měnit již kompletní stavební dokumentaci. Obdobná je situace také v případě spojení územního řízení s řízením EIA. Při tomto společném řízení musí stavebník k žádosti přiložit jak dokumentaci pro vydání územního rozhodnutí, tak dokumentaci EIA. 4 V rámci závazného stanoviska EIA může příslušný orgán stanovit stavebníkovi podmínky realizace záměru. Může se tak stát, že na základě stanoviska EIA bude následně nutné upravit projektovou dokumentaci, například přijetím kompenzačních opatření zmírňujících dopady projektu na životní prostředí. Územní řízení bude moci pokračovat až po splnění těchto podmínek a stavebník se tak opět vystavuje nebezpečí provádění změn v projektové dokumentaci. Rovněž při posuzování vlivů na životní prostředí bude záležet na stavebníkovi, zda upřednostní zahájení samostatného řízení a teprve na základě souhlasného stanoviska EIA přistoupí k vypracování dokumentaci pro územní řízení. Otázkou zůstává, který ze dvou možných postupů bude ve výsledku rychlejší. Právě rychlost byla přitom jedním z důvodů pro přijetí velké novely. V této souvislosti je důležitou proměnnou otázka přístupu veřejnosti ke koordinovanému řízení. Nová podoba stavebního zákona umožní veřejnosti podávat námitky pouze v jedné konkrétní fázi koordinovaného řízení. Koordinované řízení tak bude jistě přehlednější pro námitkáře. Dosavadní praxe totiž ukázala mimo jiné 2 Jedná se o pozměňovací návrh poslanců Ladislava Oklešťka, Jana Birkeho, Františka Laudáta, Karla Šidla, Stanislava Pflégera, Františka Adámka, Jana Klána a Martina Kolovratníka. 3 Příslušným úřadem bude stavební úřad dle stavby hlavní, ostatní úřady budou mít povahu dotčených orgánů. 4 Srov. ustanovení 94c stavebního zákona. Forma závazného stanoviska byla zavedena již zákonem č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony ( Novela EIA ), s účinností od 1. dubna

3 to, že úřady musely námitky často odmítat kvůli jejich předčasnému či opožděnému podání. Na druhou stranu, především u komplexnějších staveb je možné očekávat nárůst celkového počtu námitek, jelikož již nebudou rozmělněny v celém průběhu řízení. Koncentrace námitek tak bude přinášet větší administrativní zátěž na správní úřad, který bude o žádosti v koordinovaném řízení rozhodovat. Správní úřad bude muset zvážit větší množství podkladů pro rozhodnutí a zároveň bude muset pečlivě vyřizovat velké množství námitek, aby výsledné rozhodnutí mohlo obstát v případném soudním přezkumu před správními soudy. Rychlost koordinovaného řízení proto bude záviset především na tom, jak si dokáže správní praxe a stavebníci poradit s výše uvedenými okolnostmi. Na druhou stranu se však odstraní roztříštěnost časových etap procesní obrany dotčených osob, což by mělo přispět k významnému urychlení celého řízení zejména z pohledu soudních přezkumů vydávaných územních rozhodnutí a následně stavebních povolení. Závazná stanoviska Velká novela dále přináší některé změny v otázce závazných stanovisek. Těmi se bude posuzovat soulad žádostí s požadavky zákona v navazujících řízeních. 5 Účinný správní řád nijak blíže neupravuje podobu závazného stanoviska. Jak bylo uvedeno výše, dotčené orgány mohou prostřednictvím závazných stanovisek vyžadovat splnění nejrůznějších podmínek. Bez jejich splnění nelze konečné rozhodnutí vydat. V rozhodovací praxi ovšem často docházelo k případům, kdy dotčené orgány překročily meze svých zákonných pravomocí a stanovovaly v závazných stanoviscích podmínky, které vůbec nespadaly do jejich působnosti. Velká novela se pokouší tento nedostatek řešit vložením odst. 2 do 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ( správní řád ). Velká novela tak mění s účinností od správní řád a stanoví pro závazná stanoviska novou podobu. Závazné stanovisko se nově bude skládat ze závazné části a odůvodnění. Dotčený orgán bude muset v závazné části uvádět kromě řešení otázky, která je předmětem závazného stanoviska, také ustanovení zákona, které ho zmocňuje k vydání závazného stanoviska, a další ustanovení právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. Odůvodnění pak musí obsahovat důvody, o které se opírá obsah závazné části závazného stanoviska, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se dotčený orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. Tato úprava by mohla zajistit transparentnější a kvalitnější rozhodování správních orgánů. V legislativním procesu byl ovšem schválen také pozměňovací návrh, který je zcela v rozporu s tímto záměrem a jenž omezuje přezkoumatelnost závazných stanovisek. Jelikož není závazné stanovisko samostatným rozhodnutím, ale pouze jeho závazným podkladem, je jeho obsah přezkoumatelný pouze prostřednictvím přezkumu výrokové části navazujícího rozhodnutí v odvolacím řízení. Druhou možnost přezkumu, kterou je postup v rámci přezkumného řízení u nadřízeného správního orgánu, velká novela pro řízení podle stavebního zákona ruší. Pokud tak dotčený orgán vydá nesouhlasné závazné stanovisko nebo stanovisko, v němž uloží nezákonné podmínky, bude stavebník muset nejprve nechat svou žádost zamítnout. Obrany se potom bude moci dovolat až v následném odvolání. Tento postup přináší dodatečnou a také zbytečnou časovou zátěž. Další novinkou, kterou přináší velká novela, je závazné stanovisko úřadu územního plánování. Současný stavební zákon svěřuje pravomoc posuzování souladu stavby s územním plánem stavebnímu úřadu, který tak činí v rámci územního řízení. Od 1. ledna 2018 bude soulad stavby s územním plánem posuzovat úřad územního plánování formou závazného stanoviska. Stavební úřad tedy bude závazným stanoviskem úřadu územního plánování vázán. Toto závazné stanovisko však platí pouze dva roky, resp. v odůvodněných případech může orgán územního plánování stanovit lhůtu platnosti delší, nejdéle však na tři roky. Závazné stanovisko logicky nepozbývá platnosti, pokud je v průběhu jeho platnosti vydáno předmětné rozhodnutí, které nabyde právní moci. Platnost závazného stanoviska nelze prodloužit, pokud se po jeho vydání změnily podmínky v území. Ustanovení 96b odst. 7 stavebního zákona však vzbuzuje další obavy, když stanoví povinnost dotčeného orgánu uvádět všechna vydaná závazná stanoviska do souladu s politikou územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentací, a to z moci úřední. Při každé aktualizaci zásad územního rozvoje či změně územního plánu tak bude muset dotčený orgán ověřit, zda vydané závazné stanovisko k určitému záměru je v souladu s touto novou dokumentací; to neplatí, pokud již bylo vydáno předmětné rozhodnutí. V tomto spatřujeme další administrativní náročnost pro dotčené orgány, zejména pro úřady územního plánování ve větších městech. Velká novela také zvyšuje počet aktů, kterým předepisuje povahu závazného stanoviska. Obdobně tomu bude např. u povolení ke kácení dřevin v okamžiku, kdy je podkladem pro posouzení záměru v dalším řízení, ale také u vodoprávních řízení. Podle současné právní úpravy podléhá každé vodní dílo zvláštnímu povolení vydávanému 5 Pojem navazující řízení označuje řízení navazující na řízení EIA, tedy řízení dle stavebního zákona, vodního zákona, IPPC a dalších právních předpisů. 3

4 na základě řízení před vodoprávním úřadem. Velká novela naopak stanoví, že vodoprávní úřad bude v koordinovaném řízení vystupovat jako dotčený orgán. Vodoprávní úřady tak budou také vydávat závazná stanoviska. To může být pro stavebníka úlevou, neboť zvláštní řízení před vodoprávním úřadem přinášelo celou řadu komplikací. Současně vodoprávnímu úřadu zůstává možnost vyjádřit se k záměru. Další změny V neposlední řadě velká novela zajímavým způsobem upravuje některé instituty stavebního a správního práva. Řeč je především o přezkumu opatření obecné povahy, kolaudaci a přístupu spolků k řízením podle stavebního zákona. Formou opatření obecné povahy jsou v dnešní době přijímány například územní plány obcí. Návrh na přezkum opatření obecné povahy je dnes možné podat ve lhůtě tří let, velká novela tuto lhůtu zkracuje na jeden rok. Tato lhůta se však dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 6 nevztahuje na tzv. incidenční přezkum. K němu dochází v okamžiku, kdy je opatření obecné povahy přezkoumáváno v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, pokud bylo takové rozhodnutí vydáno právě na základě předmětného opatření obecné povahy. Žalobce tak může spojit návrh na zrušení územního plánu obce s žalobou proti územnímu rozhodnutí vydanému na základě tohoto územního plánu. Tím je zásadně oslaben přínos zkrácení lhůty na přezkum opatření obecné povahy. V souvislosti se schvalováním a užíváním stavby zavádí velká novela zjednodušení těchto procesů. Stavby podléhající oznámení stavebnímu úřadu bude od příštího roku možné začít užívat bez jakéhokoliv dalšího požadavku. Kolaudační proces je zachován u staveb, které nyní vyžadují kolaudační souhlas. Novinkou je možnost stavebního úřadu zahájit kolaudační řízení, je-li žádost o kolaudační souhlas neúplná. Kolaudační řízení bude končit vydáním kolaudačního rozhodnutí, přitom však má samostatný okruh účastníků řízení. Velice diskutovanou změnou byla novelizace ustanovení 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů ( ZOPK ). Spolky budou mít zajištěnou účast pouze v řízeních podle ZOPK. Došlo tak k úpravě okruhu účastníků u územních a stavebních řízení, jelikož spolky se jich budou moci účastnit pouze v případě, že byly posuzovány vlivy záměru na životní prostředí. 7 Proti této změně podala ovšem skupina senátorů v srpnu tohoto roku k Ústavnímu soudu návrh na zrušení jednotlivých ustanovení stavebního zákona a ZOPK. Závěr Velká novela stavebního zákona je zásadním zásahem do stavebního zákona, přináší ale také změny v dalších zhruba 30 předpisech. Velká novela si dle MMR klade velmi vysoké cíle v podobě zrychlení a zjednodušení některých řízení a výstavby. Ke zjednodušení administrativních procesů však dojde pouze u jednodušších staveb, jako jsou stavby rodinných domů a souvisejících objektů, bazénů 8 apod. Co se týče nadlimitních a dopravních staveb, velká novela pravděpodobně svůj záměr nesplní. Velká novela nijak nereflektuje věcný záměr zákona o liniových dopravních stavbách. V souvislosti s procesem EIA nepřináší jeho zjednodušení ani nijak nemění kompetence orgánů EIA. Některé pozitivní prvky velká novela přesto přináší. Mohlo by dojít ke zkvalitnění závazných stanovisek a k větší míře právní ochrany při případném přezkumu závazných stanovisek (v rámci přezkumu předmětných rozhodnutí). Hlavním nedostatkem velké novely tedy není to, co velká novela zavádí, ale to, co naopak nepřináší. MMR už dokonce oznámilo, že hodlá pracovat na zcela novém stavebním zákoně. Ten však podle odhadů nebude přijat dříve než v horizontu dalších 5 let. Bude proto dostatek času zkoumat, jak velká novela ovlivní fungování stavebního práva v České republice. 6 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 194/ ze dne (Rs 3470/2016). 7 Podle zákona č. 100/2001 Sb., posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. 8 Bazén či skleník tak nově nepotřebují stavební povolení ani ohlášení. Pro stavby pro bydlení a rodinou rekreaci, které budou mít více než 150 m 2 celkové zastavěné plochy, nově postačuje ohlášení. Autoři: Josef Hlavička Partner Kateřina Staňková Senior advokátka

5 Náš tým 180 právníků 500 spolupracovníků Naši klienti klientů 70 největších světových společností z Fortune společností z Czech Top společností z Czech Top 10 Mezinárodní dosah Právní poradenství ve více než 80 zemích světa ve 12 světových jazycích až 70 % případů zahrnuje mezinárodní prvek PRAHA BRNO OSTRAVA BRATISLAVA Florentinum, recepce A Na Florenci 2116/ Praha 1 Tel.: Fax: Titanium Business Complex Nové sady 996/ Brno Tel.: Fax: ve spolupráci s AK FORLEX Poděbradova 2738/ Ostrava Tel.: Fax: Centrum Zuckermandel Žižkova 7803/ Bratislava Slovenská republika Tel.: Fax: