VLIV DAŇOVÝCH PŘÍJMŮ NA FINANCOVÁNÍ OBCE

Transkript

1 Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav práva a humanitních věd VLIV DAŇOVÝCH PŘÍJMŮ NA FINANCOVÁNÍ OBCE Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D. Autor: Anna Kapounová Brno 2009

2 Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Vliv daňových příjmů na financování obce vypracovala samostatně a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne Podpis autora

3 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala panu JUDr. Ing. Radku Jurčíkovi, Ph.D. za odborné vedení a metodickou pomoc při zpracování této práce. Dále děkuji zaměstnancům Úřadu městyse Lomnice za poskytnutí potřebných informací a podkladů.

4 Abstrakt KAPOUNOVÁ, A. Vliv daňových příjmů na financování obce. Diplomová práce. Brno, Tato diplomová práce si klade za cíl poukázat na současný model financování základních územních samosprávných celků a zhodnotit vliv daňového určení na jejich rozpočty. V literárním přehledu je vymezeno postavení obcí ČR, jejich rozpočet, vývoj daňového určení obcím od roku 1993 do současnosti aj. Tato část práce slouží jako teoretický podklad pro část další, vlastní práci. Vlastní část práce se zabývá analýzou příjmové a výdajové stránky rozpočtu městyse Lomnice v letech 2001 až 2008, jež je zaměřena na vliv a vývoj jednotlivých daňových příjmů. Pro zhodnocení finanční pozice městyse Lomnice je analýza doplněna o ukazatele, jejichž cílem je určit závislost rozpočtu na jednotlivých příjmových skupinách. Další část této práce zkoumá dopady novely zákona o rozpočtovém určení daní na rozpočty malých obcí a jejich výnosy dle kritérií pro přerozdělení sdílených daňových příjmů. Součástí vlastní práce je i SWOT analýza současného daňového určení a návrhy úprav modelu financování obcí ČR s uvedenými příklady ze zahraničí. Klíčová slova: Obec, obecní rozpočet, daňové příjmy, rozpočtové určení daní, finanční soběstačnost, daňová autonomie, sdílené daně, svěřené daně. Abstract KAPOUNOVÁ A. An influence of tax revenues on municipality financing. A graduation thesis. Brno, The aim of this graduation thesis is to point out the actual model of basic municipalities financing and the evaluation of an influence taxes assignment on their budgets. In a literary review there is outlined the municipalities placing in the Czech Republic, their budget, development of taxes assignment to municipalities from 1993 till present etc. This part of thesis serves as a background for next part, the main part of this thesis. The main part of the thesis deals with analysis of receipts and expenditures section of budget of Lomnice town in the time of 2001 till 2008 aimed at influence and development

5 particular tax incomes. For evaluation of financial situation of Lomnice town, the analysis is annexed by indicators pointing out dependency of budget on particular income elements. The next part of the thesis figures out the impacts of amendment to the law of budget assignment of taxes for budgets of small municipalities and their incomes according to the standards for redistribution of shared tax incomes. Analysis SWOT concerning actual tax assignment and proposal of financing model amendments of czech municipalities financing with examples from abroad is included in this thesis as well. Key words: Municipality, municipal budget, tax revenues, budget assignment of taxes, financial self-support, tax autonomy, shared taxes, commissioned taxes.

6 OBSAH 1 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE Úvod Cíl práce Metodika práce LITERÁRNÍ PŘEHLED Veřejná rozpočtová soustava ČR Obec Působnost obce Rozpočet obce Rozpočtová skladba Příjmová strana obecních rozpočtů Výdajová strana obecních rozpočtů Rozpočtové určení daní obcím Vývoj daňového určení Příprava novely zákona o rozpočtovém určení daní Finanční soběstačnost obcí ANALÝZA ROZPOČTU MĚSTYSE LOMNICE Příjmová strana rozpočtu městyse Lomnice Daňové příjmy Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy Přijaté dotace Výdajová strana rozpočtu městyse Lomnice Ukazatelé finanční pozice městyse Lomnice Daňové příjmy na celkových výdajích Míra soběstačnosti Míra samofinancování Míra daňové autonomie Shrnutí kapitoly DOPADY NOVÉHO DAŇOVÉHO URČENÍ NA PŘÍJMY MALÝCH OBCÍ Analýza výnosů ze sdílených daní u malých obcí Podíly obcí na sdílených daních a jejich výnosy Výnosy obcí dle kritérií Shrnutí kapitoly SWOT ANALÝZA DAŇOVÉHO URČENÍ V ČR NÁVRHY ZMĚN SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ OBCÍ Další kritéria pro přerozdělení sdílených daní Motivační prvky Místní daně či obecní přirážky Spotřební daně Daň z nemovitostí Financování nákladů na státní správu Shrnutí kapitoly ZÁVĚR SEZNAM LITERATURY SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK SEZNAM TABULEK A GRAFŮ SEZNAM PŘÍLOH... 83

7 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE 1 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE 1.1 Úvod Základním pilířem současného procesu modernizace veřejné správy je reforma veřejných financí, jejíž cílem je především zefektivnění přerozdělování finančních prostředků v rámci rozpočtové soustavy ČR. Jednou z částí této reformy je úprava poskytovaných finančních prostředků obcím na zabezpečování kompetencí a funkcí, jež jim jsou svěřeny. 1 Problematika financování obcí v České republice je v současnosti velmi aktuálním tématem. Obce jsou základní jednotkou územní správy a jejím hlavním posláním je výkon veřejné správy. K tomu, aby obce mohly plnit své úkoly a nedocházelo k nepřiměřenému zasahování státu do jejich činností, musí být tyto celky územní samosprávy ekonomicky samostatné, tzn. musí mít vlastní majetek a finanční zdroje. 2 Ekonomická samostatnost obcí je v ČR garantována Ústavou a také Evropskou chartou místní samosprávy, jejíž přijetím se v roce 1999 Česká republika zavázala k finanční autonomii základních územních samosprávných celků. Významnou část v obecních rozpočtech představují daňové příjmy, z nichž největší část plyne do jejich rozpočtů prostřednictvím daňového určení, jež určuje podíl obcí na stanovených daních. Model, dle něhož jsou daně součástí příjmové strany rozpočtů obcí, se od roku 1993 doposud ještě vyvíjí. Podstatná změna proběhla v rámci reformy veřejné správy v roce 2001, kdy se zákonem o rozpočtovém určení daní určily příjmy místním samosprávám, které zásadně ovlivnily jejich finanční stabilitu a soběstačnost. Přestože v roce 2008 proběhla další úprava daňového určení, je systém rozdělení výnosu daní považován stále za nevyhovující. Z tohoto důvodu se v současnosti pracuje na novele zákona, která by měla být účinná od Názory na vývoj a změnu struktury příjmové základny obcí se mezi zástupci obecních samospráv a představiteli centrální moci podstatně liší. Předmětem sporu je hlavně rozpočtové určení daní. Obce upřednostňují zvýšení fiskální autonomie prostřednictvím posílení vlastních daňových pravomocí, zatímco představitelé ústřední státní správy preferují zachování rozhodování o daňových příjmech i jejich přerozdělování 1 Viz TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit ]. Dostupné z WWW: < 2 Podle PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, s

8 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE na centrální úrovni z důvodu nežádoucího zvyšování rozdílů daňového zatížení mezi jednotlivými obcemi a snahu o zajištění sociální spravedlnosti všem občanům. 3 Určitý problém ve financování základních územních samospráv v ČR způsobuje i velký počet obcí a jejich malá velikost, jež nevytváří standardní úroveň výše obecního rozpočtu. Mnohé malé obce nejsou finančně soběstačné a jejich rozpočet sotva stačí na pokrytí základních běžných výdajů Cíl práce Tato diplomová práce si klade za cíl poukázat na současný model financování základních územních samosprávných celků a zhodnotit vliv daňového určení na jejich finanční soběstačnost. V rámci tohoto hlavního cíle se autorka bude zabývat dílčími cíli, jimiž bude odpověď na tyto otázky v závěru práce: Je struktura daňových příjmů ve vztahu k financování obcí optimální? Bylo přerozdělení výnosu daní v letech nespravedlivé vůči malým obcím? Jak se změnily výnosy ze sdílených daní u malých obcí v důsledku novely zákona o rozpočtovém určení daní v roce 2008? Je vhodné změnit současný systém obecního financování a zavést například další kritéria pro stanovení podílu obce na sdílených výnosech? 1.3 Metodika práce Diplomová práce se dělí na část literárního přehledu a vlastní práci. Pro vypracování literárního přehledu je použita metoda deskripce a obsahová analýza odborné ekonomické literatury a právních předpisů týkající se financování obcí. V literárním přehledu je popsán současný stav řešené problematiky financování obcí, jako je vymezení obce z pohledu zákona, obecní rozpočet, rozpočtová skladba a právní vymezení jednotlivých daňových příjmů. Na danou problematiku navazuje vývoj daňového určení obcím od roku 1993 do současné doby. V závěru této části autorka vymezuje pojem soběstačnost základních územních celků v ČR a jejich daňovou autonomii. Vlastní práce má čtyři části a spočívá v ověření získaných teoretických poznatků v praxi. Stěžejní podklady pro vlastní práci jsou získány od pracovníků Úřadu městyse 3 Více TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit ]. Dostupné z WWW: < 4 MALÝ, I. Vliv veřejného sektoru na efektivnost rozvoje regionů. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s

9 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE Lomnice a obecních úřadů Lysice, Osiky a Řikonín. Mnoho aktuálních dat je čerpáno z webových stránek Ministerstva financí ČR a České daňové správy. První část vlastní práce se zabývá analýzou příjmové a výdajové stránky rozpočtu městyse Lomnice dle dat poskytnutých z Úřadu městyse Lomnice. Zde je aplikována metoda horizontální analýzy, jež porovnává změny jednotlivých položek obecních příjmů a výdajů v čase a používá absolutní nebo relativní hodnoty. Dále je aplikována metoda vertikální analýzy, která ukazuje podíl jednotlivých položek rozpočtu na stanoveném základu. Tato metoda umožňuje sledovat změny ve struktuře jednotlivých položek rozpočtu v čase. Pro zhodnocení finanční pozice městyse Lomnice je analýza doplněna o čtyři poměrové ukazatele, jež jsou srovnávány se stejnými ukazateli všech obcí a DSO ČR. V další části vlastní práce jsou využity především metody analýzy a komparace sdílených daňových výnosů malých obcí v původním a novém systému rozpočtového určení daní. Autorka se zde zabývá dopady novely na rozpočty obcí Řikonín, Osiky, Lysice a městyse Lomnice. Součástí vlastní práce je i SWOT analýza současného rozpočtového určení daní, která je dnes již standardní analytickou metodou, a její podstatou je odhalení a současně vzájemné porovnávání vnitřních silných a slabých stránek systému a vnějších podmínek působících na danou problematiku. Na základě zjištěných poznatků autorka na konci vlastní práce předkládá své úvahy de lege ferenda ke zlepšení stávající právní úpravy modelu financování obcí ČR s uvedenými příklady ze zahraničí. V závěru práce jsou shrnuty nejdůležitější poznatky z dané problematiky a součástí jsou i odpovědi na otázky stanovené v cíli práce. Pro větší názornost je práce doplněna grafy a v některých případech tabulkami a obrázkem. Po závěrečné části práce následují seznamy literatury, zkratek, tabulek a grafů a přílohy

10 LITERÁRNÍ PŘEHLED 2 LITERÁRNÍ PŘEHLED 2.1 Veřejná rozpočtová soustava ČR Soustava veřejných rozpočtů je závislá na územně správním uspořádání státu. V České republice je veřejná rozpočtová soustava podmíněna transformací veřejné správy a jejími jednotlivými fázemi. Od roku 2000 funguje v ČR decentralizovaný dvoustupňový model územní samosprávy, kdy členění na základní a vyšší územní samosprávné celky je zakotveno v Ústavě ČR. 5 Základní územní samosprávné celky představují obce a vyšší pak kraje. Kromě státního rozpočtu tak tedy existují i rozpočty krajů a obcí. K soustavě rozpočtů se řadí také rozpočty příspěvkových organizací a systém fondového financování se skupinou státních účelových fondů, svěřeneckých, privatizačních fondů a fondem na podporu podnikání. Nejdůležitějšími příjmy veřejných rozpočtů jsou daně, které lze chápat jako zákonem stanovené, povinné a nenávratné platby směřující do soustavy veřejných rozpočtů. 6 Obr. č. 1: Rozpočtová soustava v ČR Příjmy Dotace Státní rozpočet Výdaje Dotace Příjmy Fondové financování Dotace Výdaje Pří jmy Příjmy Dotace Rozpočty krajů Rozpočty obcí Výdaje Výdaje Fondové financování může být také na krajské a obecní úrovni. Zdroj: ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 16 V souvislosti s existencí státního rozpočtu a rozpočtů obcí a krajů (viz obrázek č. 1) se využívá v České republice kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky. Pod pojmem fiskální federalismus se rozumí vícestupňové uspořádání rozpočtové soustavy, kde rozpočty obcí a krajů mají své vlastní příjmy, které ale nepokrývají jejich veškeré potřeby, proto jsou doplňovány dotacemi z rozpočtů vyšších 5 Viz ústavní zákon č. 1/1993 hlava VII čl. 99, ve znění pozdějších předpisů. 6 Blíže ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, s

11 obcí. 12 V České republice funguje tzv. spojený neboli smíšený model veřejné správy, tzn. LITERÁRNÍ PŘEHLED úrovní. Daňové určení a fiskální vazby v rozpočtové soustavě ČR v současnosti upravuje zákon o rozpočtovém určení daní, zákony o rozpočtových pravidlech (republiky i územních rozpočtů) a zákon o státním rozpočtu na příslušný rok Obec Obnovení územní samosprávy v ČR na úrovni obcí bylo v roce 1990 zabezpečeno ústavním zákonem Československé republiky. 8 Tento zákon zrušil systém národních výborů jako orgánů státní moci. Primárním úkolem obnovené územní samosprávy bylo navázat na její bohatou historii na území ČR a adaptovat ji požadavkům a standardům vyspělých ekonomik. 9 Postavením obcí 10 se v současnosti zabývá zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích). Dle tohoto zákona je obec územním samosprávným společenstvím občanů, veřejnoprávní korporace, která může nabývat majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Každá obec v ČR je začleněna do územního obvodu vyššího samosprávného celku kraje. 11 V právním smyslu je obec vymezena třemi základními charakteristikami. Jedná se o území, občany ČR s trvalým pobytem na území dané obce a posledním znakem je samospráva veřejných záležitostí na jejím katastrálním území. O zabezpečování úkolů, které se dotýkají obce, včetně zabezpečování veřejných statků, rozhodují volené orgány obce i kraje vykonávají vedle samostatných působností také státní správu v přenesené 7 Viz ŠELEŠOVSKÝ, J., A KOL. Financování rozvojových strategií územním rozpočtem. Brno: Masarykova univerzita, s Viz ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. 9 LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit ]. Dostupné z WWW: < 10 Obcí se rozumí městys, město, statutární město, obec s pověřeným obecním úřadem a obec s rozšířenou působností. Taktéž je i ve smyslu obec používán pojem municipalita. 11 Viz PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, s. 94 nebo dle 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 12 Dle PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, s

12 LITERÁRNÍ PŘEHLED působnosti. Do samostatné působnosti municipality smí stát zasahovat jen v případě, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. 13 Postavení obce ve veřejném sektoru je stále významnější, což je výsledkem dlouhodobě vyvíjející se decentralizace kompetencí a odpovědnosti za zabezpečování veřejných statků a služeb pro obyvatelstvo ze státu na územní samosprávu. Decentralizace pravomocí státních orgánů na obecní úroveň umožňuje pružněji reagovat na požadavky obyvatel a zapojovat je do rozhodování v jejich vlastním zájmu. 14 Významnou součástí decentralizace veřejné správy je fiskální decentralizace, jež se vyznačuje pravomocí získávat adekvátní příjmy, ať místně vybrané, nebo poskytnuté vyšší úrovní veřejné vlády Působnost obce Činnosti obce jsou v ČR spojeny s jejich samostatnou a přenesenou působností. Samostatná působnost znamená, že obec sleduje a hájí zájmy občanů, již na jejím území žijí. V rámci přenesené působnosti municipality vykonávají státní správu. Stát na ně deleguje část svých výkonných pravomocí, aby se výkon státní správy více přiblížil občanovi. 16 V oblasti samostatné působnosti mohou základní samosprávné celky rozhodovat o způsobu poskytování statků a služeb, i když i toto může být regulováno vládou. Mezi hlavní výdaje financované v rámci samostatné působnosti patří následující: 17 Provoz a údržba budov mateřských a základních škol. Odpovědnost za základní školství sdílí i ústřední vláda, jež zodpovídá za platy učitelů a příspěvky na sociální a zdravotní zabezpečení, učebnice a některé školní potřeby. Odpovědnost za provoz a kapitálové výdaje na opravy škol je na obcích, ale státní rozpočet jim poskytuje dotace (příspěvek na žáka v roce 2008 ve výši 1346 na žáka a účelové investiční dotace). 13 Viz KOL. AUT. Veřejná správa v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, s Zdroj: PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, s Převzato z: JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, s HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, s Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s

13 LITERÁRNÍ PŘEHLED Zabezpečení sociální péče, kdy obce mohou provozovat kojenecké ústavy, ústavy pro mládež, zařízení pro tělesně postižené a domovy důchodců. Obce dostávají dotace na lůžko v těchto zařízeních a sociální dávky ze státního rozpočtu. Sanitární služby včetně svozu komunálního odpadu. Výstavba pouličního osvětlení, hřbitovů a parků. Zajištění zdravotnických služeb a kulturních zařízení jako např. knihovny, divadla, sportovní komplexy, stadiony atd. Výstavba obecních bytů, jež je většinou spolufinancována dotacemi ze státního rozpočtu prostřednictvím různých grantových programů. Územní plánování a rozpočet obce. Údržba místních komunikací a zajištění městské dopravy. Aktivity obcí spojené s přenesenou působností jsou určovány zákony ze strany ústřední vlády a liší se dle rozsahu vykonávané působnosti v jednotlivých obcích. Centrální vláda se na těchto aktivitách částečně podílí úhradou nákladů formou dotací a příspěvku a také nadále o nich rozhoduje. 18 Na základě zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, v platném znění, vykonávají obce ČR tři stupně přenesené působnosti. Rozlišují se obce s tzv. pověřením I. stupně všechny obce v ČR, jež vykonávají nejmenší rozsah svěřeného výkonu státní správy, například organizaci voleb. Dále je v daném zákoně vymezeno 388 obcí s pověřením II. stupně (obce s tzv. pověřeným obecním úřadem), které zastávají na svém území a na území některých dalších obcí část působnosti státní správy ve vymezených oblastech státní správy (např. matriční řízení, stavební řízení, pozemkové řízení atd.). Mezi obcemi I. a II. typu existují podle rozsahu výkonu státní správy ještě municipality se základní působností, jež vykonávají působnost matričních úřadů, a obce, které vykonávají působnost stavebních úřadů. Jde o mezistupeň přenesené působnosti. Od působí v ČR 205 obcí s pověřením III. stupně (tzv. obce s rozšířenou působností), na něž byla po zrušení okresních úřadů přenesena většina jejich kompetencí Více PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Převzato z: LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit ]. Dostupné z WWW: <

14 LITERÁRNÍ PŘEHLED 2.3 Rozpočet obce Rozpočet je obecně dokument, jež vypovídá o finančních podmínkách a plánech dané organizace a zahrnuje množství informací o příjmech, výdajích a cílech organizace. 20 V rámci soustavy veřejných rozpočtů ČR jsou na úrovni základních územních samosprávných celků sestavovány rozpočty obce, jež jsou označovány jako decentralizované peněžní fondy, v nichž se soustřeďují příjmy, které obec získává na základě jejich přerozdělení v rozpočtové soustavě, a také příjmy získané jejich vlastní činností, jež se používají na financování veřejných či smíšených statků. Rozpočet obce lze charakterizovat jako bilance příjmů či výdajů za rozpočtové období či jako finanční plán, dle kterého obce v daném období hospodaří, nebo jako nástroj prosazování cílů municipální a regionální politiky. Obce jsou povinny sestavovat rozpočet na kalendářní rok, ale také vytvářet rozpočtový výhled obvykle na 2 až 5 let. 21 Hospodaření obcí v ČR je upraveno zákonem o obcích a zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje tvorbu, postavení a funkce rozpočtů územních samospráv a stanovuje pravidla hospodaření s finančními prostředky. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtových pravidlech republiky), v podstatě v řadě svých zásad předurčuje ustanovení o rozpočtových pravidlech obcí a krajů, například v ustanoveních o rozpočtovém období či rozpočtové skladbě. 22 Dle 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů by měl být obecní rozpočet zpravidla vyrovnaný. Jestliže bude schválen přebytkový rozpočet, tj. příjmy převyšují výdaje, může být přebytek upotřeben v následujících letech. Schodkový rozpočet, tedy kdy výdaje přesahují příjmy, může základní územně samosprávný celek schválit jen v případě, že schodek uhradí finančními prostředky z minulých let nebo návratnými zdroji. Dlouhodobým cílem hospodaření obce by však měl být vyrovnaný rozpočet, kdy příjmy jsou rovny výdajům, případně přebytkový rozpočet. Dlouhodobě 20 LEE, R. D., JOHNSON, R. W., JOYCE, P. G. Public Budgeting Systems. Sudbury: Jones a Bartlett Publisher, USA, s Podle PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Dle 1 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Také viz PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s

15 LITERÁRNÍ PŘEHLED schodkový rozpočet je nutný vyrovnat návratnými finančními zdroji a to vede k zadlužení místních samospráv. Obecním rozpočtem a rozpočtovým výhledem obce uskutečňují své priority a prostřednictvím rozpočtu zajišťují nejen své vlastní činnosti, ale i ty, které na ně deleguje stát. Zajištění dostatečných finančních zdrojů je hlavním úkolem obecních financí, neboť obce jsou povinny zabezpečit potřebný rozsah veřejných statků a služeb. 23 Rozpočty místních samospráv jsou významnou součástí celkových veřejných financí ČR. V roce 2006 představoval podíl příjmů obcí na veřejných příjmech 20 % a u výdajů činil podíl 18 %. V poměru k HDP tvořily obecní příjmy a výdaje okolo 7,6 % Rozpočtová skladba Rozpočtová skladba či rozpočtová klasifikace znamená jednotnou klasifikaci třídění rozpočtových příjmů a výdajů. Rozpočtovou skladbu je možno také považovat jako základní třídící klíč všech peněžních operací ve veřejných rozpočtech ČR. K 1. lednu 2007 vstoupila v účinnost poměrně rozsáhlá novela vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, neboť od roku 2003 nastalo množství nových skutečností, které měly na rozpočtovou skladbu vliv. Schválilo se mnoho nových zákonů a jiných právních předpisů. Od ledna 2007 došlo jen k drobným úpravám rozpočtové klasifikace. 25 Rozpočtová skladba v ČR upravuje způsob třídění všech peněžních operací veřejných rozpočtů, mimorozpočtových fondů státu, obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí a organizačních složek, u nichž jsou stát, obce či kraje zřizovatelem. Rozpočtová skladba zajišťuje jednotnost a přehlednost v rozpočtové soustavě a také umožňuje zajistit komplexní pohled na finanční hospodaření obce. Obce v ČR používají druhové třídění, odvětvové a konsolidační třídění. 26 Druhovým členěním se třídí všechny příjmy a výdaje podle příjmových a výdajových druhů. Výdajovým druhem se rozumí výdaje na nákupy, kterými jsou výdaje, proti kterým stojí přímá protihodnota, a transfery, kterými jsou výdaje, proti nimž žádná přímá protihodnota nestojí. Příjmové druhy se člení dle důvodu platby, jež 23 Viz ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, s Zdroj JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, s Podrobněji PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, s Taktéž PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, s

16 LITERÁRNÍ PŘEHLED organizaci plyne, a u příjmů z transferů podle druhu přijímané podpory či zdroj transferu. Položky jsou seskupeny do 7 tříd, z nichž třídy 1 až 4 jsou určeny příjmům, 5 až 6 výdajům a 8 financování. Třída 7 není rozpočtovou skladbou určena. 27 Odvětvové třídění člení příjmy a výdaje dle odvětví, na které se vynakládají finanční prostředky z rozpočtu v souvislosti se zajišťováním potřeb. Výdaje se třídí všechny, z příjmů pouze nedaňové a kapitálové příjmy obcí vyjma příjmů ze splátek půjček. V odvětvovém třídění se rozlišuje 6 skupin, tj. Zemědělství a lesní hospodářství, Průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, Služby pro obyvatelstvo, Sociální věci a politika zaměstnanosti, Bezpečnost státu a Všeobecná veřejná správa a služby. 28 Konsolidační třídění klasifikuje příjmy a výdaje na záznamové jednotky. Většinu z nich využívají jen územní samosprávy. Konsolidace umožňuje zamezit duplicity interních peněžních přesunů mezi fondy územního celku a jeho rozpočtem a také korekci příjmů a výdajů. Konsolidační třídění objektivizuje pohled na celkovou výši příjmů a výdajů obce ve vztahu k vnějšímu okolí a slouží k věrnějšímu zobrazení skutečnosti, tedy skutečným příjmům a výdajům Příjmová strana obecních rozpočtů Příjmy místních územních celků představují zdroje pro krytí obecních výdajů. Příjmy obcí by měly být dostatečně výnosné, aby umožnily dosáhnout přiměřené úrovně finanční soběstačnosti obce. Alespoň z části by měly být závislé na aktivitě obcí. Také by měly být rovnoměrně rozloženy, nejen z hlediska prostorového, ale i z hlediska časového, aby umožnily zabezpečovat veřejné statky ve stejné kvalitě a kvantitě mezi obcemi. Tyto příjmy by také měly být plánovatelné i v dlouhodobém horizontu a administrativně nenáročné na správu a výběr. 30 V současnosti jsou obecní příjmy dle druhového členění tvořeny daňovými příjmy, nedaňovými příjmy, kapitálovými příjmy a přijatými dotacemi. 31 První tři kategorie příjmů představují tzv. vlastní příjmy. 27 Podle 2 odst. 3 vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 28 Viz 2 odst. 4 vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 29 Blíže PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, s Viz PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, s Druhové členění příjmů dle přílohy B vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů

17 LITERÁRNÍ PŘEHLED Daňové příjmy obcí Daňové příjmy základních územních rozpočtů jsou v ČR určeny zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtovém určení daní), zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o místních poplatcích) a zákonem č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále zákon o správních poplatcích). 32 Rozpočtové určení daní neboli daňové určení obcím vymezuje druhy daní, jež plynou do obecních rozpočtů buď jako podíl z výnosu určených daní, nebo jejich celý výnos. V prvním případě mluvíme o sdílených daních a potom o svěřeném typu daní. Součástí daňových výnosů jsou také místní a správní poplatky Sdílené daně Daně, jejichž výnos je rozdělován mezi více článků rozpočtové soustavy, se označují jako sdílené daně. Jsou vybírány podle celostátně platných pravidel a obce nemají pravomoc ovlivnit jejich výnos. Jejich smyslem je eliminace rozdílů v daňovém výnosu mezi jednotlivými obcemi, ale na druhou stranu nerespektují zásadu původu daně, což může působit v některých případech na obce nemotivačně. Do sdílených daní se v ČR zahrnuje daň z přidané hodnoty i daň z příjmů právnických a fyzických osob. Společnou daňovou základnu vedle obcí v současné době sdílejí stát a kraje. 34 Daň z přidané hodnoty Daň z přidané hodnoty (DPH) patří do nepřímých daní a je typem daně, jež zdaňuje zboží a služby, kterou platí koneční spotřebitelé. DPH je u nás zavedena od roku Do roku 2003 byla základní sazba DPH 23 % a snížená ve výši 5 %. Sníženou sazbou byly zatíženy zejména potraviny, léky, dodávky energií a většina služeb. 35 V současné době tuto daň upravuje zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o dani z přidané hodnoty). Dle uvedeného zákona byla v roce 2004 základní sazba daně snížena z 22 % na 19 % a snížená sazba 32 JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, s Viz PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, s Blíže PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Dle Finance.cz. Charakteristika a vývoj DPH. [online]. [cit ]. Dostupné z WWW: <

18 LITERÁRNÍ PŘEHLED činila 5 %. Ve snížené sazbě zůstaly jen léky, potraviny, dětské pleny, vodné, stočné, knihy a zboží používané nemocnými k zmírnění následků nemocí. 36 V roce 2005 byl změněn systém výběru této daně. Před vstupem ČR do EU byla daň hrazena při dovozu zboží celním úřadům a u finančních úřadů byl uplatňován nárok na odpočet. Od vstupu ČR do EU se na účtech finančního úřadu vykazuje úplná realizace inkasa DPH. Od se změnilo i zdaňování dovozů zboží z třetích zemí a došlo k dalšímu přesunu inkasa DPH na účty vedené u finančních úřadů. 37 Změna v úpravě zákona o DPH nastala také v roce 2008, kdy se snížená sazba (5 %) zvýšila na 9 %. Daň z příjmů právnických osob Daň z příjmů právnických osob (DPPO) je upravena zákonem č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále zákon o daních z příjmů). Předmětem této daně jsou dle zákona výnosy z veškeré činnosti a z nakládání s veškerým majetkem právnických osob. U této daně docházelo v posledních letech k častým změnám daňových sazeb. V období 2001 až 2003 byla sazba ve výši 31 %, v roce 2004 byla snížena na 28 %, v následujícím roce byla již 26 % a v letech 2006 až 2007 činila sazba 24 %. K poslední změně došlo k , kdy se sazba z příjmů právnických osob snížila na 20 %. Daň z příjmů fyzických osob Daň z příjmů fyzických osob (DPFO) je stejně jako daň z příjmů právnických osob regulována zákonem o daních z příjmů. Mezi obecní výnosy této daně patří příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků, příjmy z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti a příjmy z kapitálového majetku. Pro každý z dílčích základů se přistupuje samostatně a uplatňují se jiná pravidla. 38 U DPFO platilo do roku 2007 progresivní zdanění, kdy existovala čtyři pásma, jimž odpovídaly čtyři různé sazby daně v rozmezí 12 % až 32 %. 39 Mezi podstatnou úpravu 36 Podrobněji v příloze č. 1 k zákonu o dani z přidané hodnoty. 37 Česká daňová správa. Daň z přidané hodnoty za rok [online]. [cit ]. Dostupné z WWW: < 38 Blíže HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, s Uvedené rozmezí daňových sazeb bylo platné od roku 2006 do konce roku V období byla pásma daňových sazeb v rozmezí 15 až 32 %

19 LITERÁRNÍ PŘEHLED zákona o daních z příjmů, jež změnila příjmy fyzických osob, patřilo zavedení tzv. společného zdanění manželů novelou zákona č. 669/2004 Sb. 40 Další změna účinná od se týkala úpravy zákona o daních z příjmů, kdy se zvýšila horní hranice prvního pásma daňové sazby na Kč z Kč a zároveň se snížily sazby v prvním pásmu z 15 na 12 % a v druhém pásmu z 20 na 19 %. Od 1. ledna 2008 došlo ke zrušení progresivní sazby daně a u daně z příjmů fyzických osob byla určena jednotná sazba ve výši 15 % Svěřené daně Svěřené daně jsou zvláštním typem daní. Celý výnos svěřených daní je určen do daného rozpočtu obce, ale daň je stanovena celostátně jednotným způsobem. Patří sem daň z nemovitostí a daň z příjmů právnických osob za obce. 41 Daň z nemovitostí Nejvýznamnější svěřenou daní je výnos daně z nemovitostí nacházejících se na území obce, jež je upravena zákonem č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o dani z nemovitostí). Daň se dělí na daň z pozemků a daň ze staveb. Daň z nemovitostí se vyměřuje každým rokem k 1. lednu zdaňovacího období. 42 Hodnota nemovitosti je stanovena administrativně a nezohledňuje se její tržní hodnota. Dle zákona o dani z nemovitostí se základem daně stává velikost a rozloha nemovitosti a sazba daně se určuje za metr čtvereční dle účelu stavby nebo dle druhu pozemku. Základní sazba daně se násobí koeficientem pro výpočet daně ze staveb nebo z pozemků (dále korekčním koeficientem) přiřazeným k jednotlivým obcím podle počtu obyvatel z posledního sčítání lidu. Korekční koeficient se v současné době dle zákona pohybuje od 1 (obce do 1000 obyvatel) do 5 (jen Praha) a základní územní celek má možnost ho zvýšit o jeden nebo snížit až o tři velikostní stupně. V závěru roku 2007 byl přijat zákonodárci zákon č. 377/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů), který obsahoval i podstatnou úpravu zákona o dani z nemovitostí. Novela 40 Manželé s odlišnou výši příjmů se při rozdělení společného základu daně zpravidla dostanou do nižších příjmových pásem a v důsledku toho mají i nižší daňovou povinnost. 41 Blíže HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, s Časová posloupnost při placení daně z nemovitostí je opačná než u daní z příjmů, daň se platí dopředu

20 LITERÁRNÍ PŘEHLED umožnila všem obcím ČR přijmout obecně závaznou vyhláškou místní koeficient, který by nejdříve od roku 2009 dvakrát až pětkrát zvýšil daňovou povinnost u nemovitostí v obci. Změna zákona o dani z nemovitostí také stanovila všem obcím do 1000 obyvatel korekční koeficient ve výši jedna 43 a připouští zrušit daň z nemovitostí ze zemědělské půdy. V příloze č. 1 této práce jsou uvedeny korekční koeficienty dle zákona o dani z nemovitostí před změnou a po jeho úpravě. Další novela zákona o dani z nemovitostí č. 1/2009 Sb. s účinností od 1. ledna 2009 zrušila dosavadní osvobození od daně ze staveb pro novostavby na dobu 15 let. Tato novelizace zákona dále provedla vyjmutí zemědělských pozemků z dosahu fiskální pravomoci místní samosprávy, aby nemohla zvýšit daň ze zemědělských pozemků prostřednictvím místního koeficientu Místní a správní poplatky Mezi daňové příjmy obcí se dále řadí místní a správní poplatky. Ty ale neplynou do obecních rozpočtů dle zákona o rozpočtovém určení daní. Místní poplatky Místní poplatky jsou obecní příjmy, u nichž mají základní územní samosprávy určitou daňovou pravomoc a jejich zaplacením nevzniká nárok na poskytnutí protislužby. Obce stanovují obecně závaznou vyhláškou jaké poplatky a v jaké výši se budou vybírat. Jsou však omezeny zákonem o místních poplatcích, kde je stanoveno devět poplatků, jež můžou obce vybírat, a jejich výše musí být stanovená v rozmezí daného zákona. Zákon umožňuje vybírat poplatek ze psů, poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, poplatek za užívání veřejného prostranství, poplatek ze vstupného, poplatek z ubytovací kapacity, poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj, poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace Od roku 2008 se dosavadní koeficienty 0,3 v obcích do 300 obyvatel a koeficient 0,6 v obcích do 600 obyvatel ruší a nahrazují koeficientem ve výši Viz BŘEŇ, J. Daň z nemovitostí vyšší fiskální pravomoc obcí. Obec a finance [online]. 2009, č. 1 [cit ]. Dostupné z WWW: < 45 PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s

21 LITERÁRNÍ PŘEHLED Obce při rozhodování, zda místní poplatky zavedou či ne, zvažují zejména výši administrativních nákladů vybíraní poplatků, zda lze určit podíl jednotlivce na spotřebě, také jestli je cílem omezení spotřeby a jaký dopad bude mít vybíraní poplatků na vztah mezi obcí a uživatelem. 46 Správní poplatky Správní poplatky se stanovují dle zákona o správních poplatcích. Jestliže základní územní celky vykonávají přenesenou územní správu, při níž se poplatek předepisuje, jsou obce povinny je vybírat. Druhy poplatků a jejich sazby jsou dány zákonem a obce nemají pravomoci při jejich ovlivnění. Jedná se o poplatky za provedení správních úkonů dané obce Nedaňové a kapitálové příjmy obcí Do nedaňových příjmů jsou tříděny uživatelské poplatky za služby, jež obec poskytuje, přijaté úroky, dividendy, splátky půjček, přijaté sankční platby, příjmy z pronájmu majetku a z podnikání aj. Výši a strukturu nedaňových příjmů obce ovlivňují přímo svým chováním. 48 Kapitálové příjmy jsou tvořeny příjmy z prodeje dlouhodobého majetku obcí, výnosy z vlastnictví cenných papírů, příjmy z půjček a z emisí vlastních obligací, přijatými peněžními dary atd. Jedná se o jednorázový a neopakovatelný příjem obce Dotace Vzhledem k tomu, že daňové příjmy obcí nejsou dostatečné pro krytí všech jejich výdajů, dochází i v této chvíli k přerozdělování financí ze státního rozpočtu, rozpočtů krajů a státních fondů prostřednictvím sytému dotací. Jedná se o nenávratné a často účelové peněžní prostředky. 50 Cílem poskytování dotací je vyrovnat finanční možnosti obce, zajistit standardní úroveň zajišťovaných veřejných statků a služeb a podporovat specifické činnosti místní 46 Více WALSH, K. Marketing in Local Government, Essen: Logman Group Ltd., s Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, s Podrobněji v zákoně o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 50 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s

22 LITERÁRNÍ PŘEHLED samosprávy. V současnosti lze však zaznamenat snahu o zvyšování finanční soběstačnosti obcí a tím i související možnosti snižování podílu dotací z veřejného sektoru. Smyslem je úsilí zvýšit hospodárnost veřejných příjmů a tím motivovat obce k efektivnímu využití finančních prostředků. I ve vyspělých zemí praxe ukazuje, že závislost nižších stupňů veřejných rozpočtů na dotacích vede k růstu rozpočtového sektoru Výdajová strana obecních rozpočtů Rozsah obecních výdajů ovlivňuje rozpočtové omezení ze strany příjmů a také výše odpovědnosti i pravomocí za zabezpečení veřejných statků a služeb. V České republice nyní dochází k procesu decentralizace veřejné správy a převádění výdajových kompetencí na jednotlivé úrovně územní samosprávy. Tento trend probíhá ve většině vyspělých zemí. Až do roku 2000 byla v České republice odpovědnost za výdaje na místní úrovni rozdělena mezi obce a okresní úřady. Po ukončení činnosti okresních úřadů k se přemístily jejich kompetence na nově vzniklé obce s rozšířenou působností a z menší části na kraje. 52 Podle ekonomického a druhového hlediska se dělí výdaje na běžné a kapitálové. Běžné výdaje se opakují každoročně, tzn. financují se z nich potřeby, jež se pravidelně opakují. Tyto výdaje se často označují jako provozní (neinvestiční) výdaje. Mezi běžné výdaje patří zejména výdaje na provoz obecního úřadu, mzdy a platy zaměstnanců, povinné pojistné za zaměstnance, nájemné, sociální dávky, placené pokuty a úroky a provoz zřízených příspěvkových organizací. 53 Kapitálové výdaje jsou vynakládány na pořízení nových investic, aby bylo možné veřejné statky a služby pro občany zabezpečovat z dlouhodobého hlediska. Jde zejména o investice do místního a regionálního veřejného sektoru, které se podílejí v průměru z jedné třetiny na celkových výdajích rozpočtů obcí Podrobněji ŽEHROVÁ, J., PFEIFEROVÁ, D. Finance municipalit. Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, Provozně ekonomická fakulta, s Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s. 183 a Blíže ŽEHROVÁ, J., PFEIFEROVÁ, D. Finance municipalit. Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, Provozně ekonomická fakulta, s Viz PEKOVÁ J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2002., s

23 LITERÁRNÍ PŘEHLED 2.4 Rozpočtové určení daní obcím Rozpočtové určení daní neboli rozdělení výnosu daní stanovuje, do jakého rozpočtu příslušná daň nebo její část plyne. 55 Přístupy k daňovému určení jsou různé. Může existovat systém místních daní, kdy samy obce rozhodují o sazbách, nebo společný daňový základ, kdy obce mají možnost stanovit přirážky ke státním daním, anebo mohou dostávat určité procento z výnosu sdílených daní. 56 V systému místních daní si samy územní samosprávy určí, které daně v obci uvalí a při jakých sazbách. Jedná se tedy o svěřené vlastní daně. Daňové pravomoci mohou být omezeny národní legislativou. Tento způsob poskytuje obecním samosprávám nejvyšší stupeň daňové autonomie. Výhodou je, že si obce mohou naplánovat své příjmy a následně i výdaje, jsou schopny je zvyšovat a omezovat a jsou odpovědny za důsledky svých rozhodnutí. Naopak nevýhodou je odlišná daňová struktura mezi obcemi a zdvojení administrativy. 57 U obecních přirážek k daním si obecní samosprávy mohou upravit základní sazbu stanovenou centrální vládou o daňové přirážky. Výsledné daňové příjmy obcí jsou pak tvořeny buď přirážkami k celostátní nebo regionální dani z příjmů nebo častěji úpravou výsledné sazby daně v určitém zákonném rozsahu. Daňová pravomoc obcí je však nižší než u místních daní. Výhodou daného způsobu daňového určení je propojení daňového výnosu s daným územím, což však má za následek nežádoucí fiskální diference mezi jednotlivými obcemi. 58 Sdílení daní je systém, kde jsou příjmy rozděleny mezi ústřední a decentralizované úrovně veřejné vlády. Sdílení daní znamená, že centrální vláda sdílí příjmy určitých daní s místní úrovní, při čemž místní úrovně nemohou měnit základ ani sazbu daně. Daňová autonomie obcí je tedy při sdílení daní velmi nízká. Sdílené daně jsou transferovým a neúčelovým příjmem obcí, který se spíše podobá dotaci a je většinou nárokovým zdrojem. Způsob sdílení daní může existovat ve dvou formách. Jedná se o sdílené nebo svěřené typy daní, viz kapitola č Předností tohoto daňového určení může být kontrola centrální vlády nad přerozdělením výnosu daní, provázání vývoje veřejných 55 PEKOVÁ, J. Veřejné finance : úvod do problematiky. Praha: ASPI, s HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, s Viz JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, s TOTH, P. Možnosti dalšího vývoje RUD v ČR z pohledu zahraničních zkušeností. [online]. [cit ]. Dostupné z WWW: <

24 LITERÁRNÍ PŘEHLED rozpočtů, také skutečnost neexistence dostatečného personálního a technického zázemí územních samospráv pro efektivní správu daní a zajištění sociální spravedlnosti pro všechny občany Vývoj daňového určení V České republice platí tzv. systém sdílení daní, kdy je obecním příjmem dle daňového určení podíl na celostátním výnosu stanovených daní a výnos ze svěřených daní. Vývoj změn v daňových příjmech lze rozdělit do čtyř následujících etap: období , , a období od roku Všechny zásadní změny od roku 1993 do současnosti v daňovém určení obcím jsou uvedeny v souhrnné tabulce v příloze č. 2 této práce. Vzhledem k odlišnostem podílů na sdílených daních hlavního města Prahy a měst Brna, Ostravy a Plzně od ostatních obcí je tato práce abstrahována od financování těchto měst Daňové určení v období K obnovení obecní samosprávy v ČR došlo již v roce 1990, nicméně obce ČR byly samostatně financovány až od roku 1993, kdy byla přijata nová daňová soustava. Do té doby byly obecní rozpočty financovány formou účelových dotací. 60 Financování obecních rozpočtů do roku 2000 upravoval zákon č. 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech ČR a obcí v ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtových pravidlech ČR a obcí). Na základě tohoto zákona se o výnosy některých vybraných státních daní začaly dělit státní rozpočet, rozpočty obcí a okresní úřady jako orgány všeobecné státní správy. 61 Podle zákona č. 10/1993 o státním rozpočtu ČR na rok 1993 byly obecní daňové příjmy v daném roce tvořeny následujícími položkami: podílem na 40 % celookresního výnosu 62 daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků odváděných plátcem daně, 59 Blíže JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, s PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Každá obec se na uvedené části celookresního výnosu podílí procentem stanoveným příslušným okresním úřadem, a to ve výši odpovídající poměru počtu jejího obyvatelstva k celkovému počtu obyvatelstva daného okresu

25 LITERÁRNÍ PŘEHLED 100% výnosem daně z nemovitostí nacházejících se na území obce, 100% výnosem daně z příjmů fyzických osob z podnikání od osob, které mají na území obce bydliště. V obecních daňových příjmech v tomto období jednoznačně dominoval výnos DPFO ze závislé činnosti. V roce 1994 se podíl obcí na celookresním výnosu daně z příjmů fyzických osob zvýšil na vrub příjmů okresních úřadů na 50 % a v následujícím roce na 55 %. Od roku 1994 se navíc obecním příjmem stal celý výnos daně z příjmů právnických osob v případech, kdy je poplatníkem sama obec. Typem svěřené daně byl i celý výnos daně z nemovitostí, jež se nacházely na území dané obce. 63 Za největší problém tohoto daňového určení se považovala vázanost výnosu DPFO ze závislé činnosti na celookresní výnos z této daně, což způsobovalo velké rozdíly daňových příjmů obcí mezi bohatými a chudými okresy. Obce nemohly ovlivňovat daňový výnos, proto docházelo k tomu, že dvě obce s podobnými ukazateli získávaly různou výši daňových příjmů v přepočtu na jednoho obyvatele, a to jen z důvodu, že každá existovala v jiném okresu. Dalším důvodem k nespokojenosti obcí byl výnos daně z příjmů fyzických osob z podnikání, u které se místo bydliště podnikatele nemuselo shodovat s místem provozování jeho podnikatelské činnosti. Vznikala tak konkurence mezi obcemi v přetahování o umístění trvalého bydliště podnikatele. I v případě změny právní formy podnikání na právnickou osobu obec ztrácela významný zdroj příjmů Daňové určení v období K nastaly další změny v rozpočtovém určení daní. Byla přijata novela zákona č. 154/1995 Sb., jež změnila a doplnila zákon o rozpočtových pravidlech ČR a obcí. Důvodem této úpravy byla snaha sblížit tempo růstu daňových příjmů místních rozpočtů, kam především plynula dynamicky rostoucí DPFO, se státním rozpočtem, jehož součástí byly výnosy DPPO, které však každoročně klesaly Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s Čerpáno z: PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s. 118, Viz HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, s

26 LITERÁRNÍ PŘEHLED Obecní rozpočet byl v roce 1996 dle daňového určení představován následujícími příjmy: podílem na 20 % celookresního výnosu DPFO ze závislé činnosti dle počtu obyvatel, 10 % výnosu DPFO ze závislé činnosti a z funkčních požitků dle plátcovy pokladny, podílem na 20 % celostátního výnosu DPPO, 100% výnosem DPFO z podnikání od osob, které mají na území obce bydliště, 100% výnosem daně z nemovitostí nacházejících se na území obce. Podstatná změna daňového určení se vztahovala k DPFO ze závislé činnosti, kdy se podíl obcí na celookresním výnosu daně snížil oproti předchozímu nastavení z 55 % na 30 %. Z uvedených 30 %, jež patřily obcím, se 20 % rozdělovalo mezi obce dle podílu počtu obyvatel dané obce na počet obyvatel okresu a 10 % plynulo do obce, kde sídlila plátcova pokladna. Další změna se týkala DPPO. Obce se podílely na celostátním výnosu této daně 20 %. Část výnosu DPFO byla nahrazena výnosy DPPO, jež se mezi obce přerozdělovaly na základě počtu obyvatel. 66 Cílem změn daňového určení bylo přispět k většímu propojení daňových příjmů obcí s ekonomickou aktivitou podnikatelských subjektů na území obce a zamezit zvyšování rozdílů mezi obcemi. Z dlouhodobého hlediska však dopad změn nového rozpočtového určení neodstranil nerovnoměrný daňový výnos obcí. Byly znevýhodněny především malé obce, které na svém území neměly sídlo plátcovy pokladny. Také nízká dynamika DPPO nedokázala nahradit obcím ztrátu části výnosu DPFO. 67 Rostoucí míra nezaměstnanosti v některých regionech a okresech měla velký vliv na nerovnost daňových příjmů. Rozdíly ve velikosti příjmů z DPFO ze závislé činnosti byly až trojnásobné. Tyto rozdíly kompenzoval státní rozpočet územní vyrovnávací dotací, již vyplácel na základě odchylky výnosu daně ze závislé činnosti na obyvatele od průměrné hodnoty. Stále přetrvávala daňová konkurence malých obcí o získání trvalého bydliště podnikatelů. Podobným způsobem si konkurovala i větší města v umístění mzdových účtáren podniků Taktéž HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, s Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, s