Bankovní institut vysoká škola Praha. Katedra podnikání a oceňování. Evropský ombudsman. Bakalářská práce. Chyvirova Darya

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra podnikání a oceňování Evropský ombudsman Bakalářská práce Autor: Chyvirova Darya Ekonomika a management malého a středního podnikání Vedoucí práce: Doc. Ing. Dr. Štefan Danics, Ph.D. Praha Duben, 2011

2 Prohlášení Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. V Praze, dne Chyvirova Darya

3 Poděkování Ráda bych poděkovala pánu Štefanu Danicsovi za vstříčné jednání a poskytnutí informací potřebných pro vytvoření této bakalářské práce.

4 Anotace Tématem bakalářské práce je "Evropský ombudsman". Práce obsahuje 76 stran, 9 příloh a 55 zdrojů literatury. Cílem práce je objasnění místa a úlohy ombudsmana Evropské unie, který představuje institut mimosoudní ochrany lidských práv vůči špatné správě ze strany eurobyrokracie. V tomto ohledu autorka přibliţuje postavení tohoto institutu v podmínkách Ruska, Ukrajiny a republikách Jiţního Kavkazu. To můţe přinést určité obohacení diskuse o významu ombudsmana v rámci moderní demokratické společnosti. V první kapitole je popsán vznik a vývoj obmbudsmana ve vybraných evropských státech: Švédsku, Finsku, Dánsku, Velké Británii a Francii. Druhá kapitola je věnována místu a úloze ombudsmana Evropské unie, přičemţ je tento institut přiblíţen po stránce de jure a de fakto. Ve třetí kapitole autorka analyzuje postavení ombudsmana v České republice, ale také v Rusku, Ukrajině a republikách Jiţního Kavkazu. V tomto ohledu se snaţí ukázat uţitečnost a vytíţenost tohoto institutu, který představuje poměrně rychlou a finančně nenáročnou pomoc občanům vůči nedostatkům veřejné správy. Annotation The topic of this Bachelor's thesis is "European Ombudsman". The work contains 76 pages, 9 annexes and 55 sources of literature. The main aim of the thesis is to clarify the position and role of the Ombudsman in the European Union, which is represented by the Institute of extrajudicial protection of human rights against poor governance of the euro bureaucracy. In this regard, the author approaches the status of this institution in terms of Russia, Ukraine and South Caucasus republics. This can trigger some elabprated discussions about the importance of the Ombudsman in a modern democratic society. The first chapter describes the emergence and development of Ombudsman in selected European countries: Sweden, Finland, Denmark, Great Britain and France.The second chapter is devoted to the place and role of the Ombudsman in the European Union. In the third chapter the author analyzes the position of Ombudsman of the Czech Republic as well as in Russia, Ukraine and South Caucasus republics. In this respect, the author is trying to show the advantages and utility of this institute, which basically represents relatively quick and inexpensive help for citizens who are effected by the weaknesses of public administration.

5 Obsah Úvod Vznik a geneze ombudsmana v Evropě Vznik a geneze ombudsmana ve Švédsku Nástin vývoje institutu ombudsmana ve vybraných evropských zemích Vývoj instituce veřejného ochránce práv ve Finsku. (Finský vývoj švédských zkušenosti) Vývoj institutu ombudsmana v Dánsku Parlamentní důvěrník ve věcích administraci ve Velké Británii Státní prostředník - úprava veřejného ochránce práv ve Francii Ombudsman Evropské unie Vznik ombudsmana de jure a de facto Kompetence Evropského ombudsmana Postup při jmenování evropského ombudsmana a ukončení jeho pravomocí Přístup k Evropskému ombudsmanovi a zvláštnosti jeho postavení Funkce evropského veřejného ochránce práv Statistika zkoumaných stíţností Příklady vyřešených stíţností Diskuse o institutu ombudsmana Význam veřejného ochránce práv v České republice Postavení ombudsmana v zemích SNS Rusko Ukrajina Vývoj instituce ombudsmana v republikách Jiţního Kavkazu Závěr Seznam pouţité literatury Seznam příloh

6 Úvod Tradiční a klasické mechanismy kontroly státní správy, tj. soudní a jiné mechanismy, výrazně rozšířil institut mimosoudní ochrany lidských práv, který je často označován jako ombudsman. Tento institut vznikl na počátku XIX. století ve Švédsku a postupně se rozšířil do dalších skandinávských zemí. V těchto zemích posiloval kontrolní moc parlamentu vůči exekutivě a začal být označován jako tzv. skandinávský model. Po druhé světové válce se poměrně rychle začal šířit i do dalších evropských zemí, ale i do jiných částí světa. V současné době tento institut ochrany lidských práv funguje v různých formách téměř ve 100 zemích světa. Ovšem institut veřejného ochránce práv zhlediska mezinárodního práva je poměrně novým fenoménem, který odráţí proces formování regionálních a mezinárodních ombudsmanů. Tento proces byl nejintenzivnější v průběhu 90. let dvacátého století s tím, ţe samotný ombudsman Evropské unie de jure vznikl v roce 1993 Maastrichtskou smlouvou, ale funkce byla de facto obsazena aţ v roce 1995 Finem Södermanem. Dnes ji zastává Řek Nikiforos Diamandouros. Problematika evropského institutu ombudsmana jako mimosoudní ochrany lidských práv je úzce spojena s globalizací světa a utvářením univerzální myšlenky ochrany lidských práv a svobod ze strany mezinárodního společenství. V poslední části práce je pozornost věnována vývoji institutu ombudsmana v dalších vybraných zemích mimo Evropskou unii, aby byla moţnost srovnání a také zdůrazněn význam ombudsmana pro moderní demokratickou společnost, která dnes trpí rozbujelou státní správou. Je zřejmé, ţe moderní demokratický stát je i právním státem, kde je kladen důraz na ochranu práv a svobod občanů. V demokracii by totiţ mělo platit, ţe občan můţe vše, co mu zákon nezakazuje, ale státní správa jenom to, co zákon umoţňuje či stanovuje. Navíc řádné fungování institutu ombudsmana posiluje právní vědomí občanů v demokratické společnosti. Není tedy divu, ţe v zemích SNS se aktivně činí pokusy vytvořit moderní systém správy, který by odpovídal mezinárodním a evropským principům tzv. dobré správy, k nimţ neodmyslitelně patří i institut mimosoudní ochrany lidských práv, tj. ombudsman. Zřízení tohoto institutu v těchto zemích posunuje na vyšší úroveň i vztah státu a občana. Ombudsman má totiţ za úkol zmírňovat třecí plochy mezi státem a občanem. Tím, ţe řeší stíţností občanů, tak je vlastně ex post zapojuje do politického procesu, neboť státní správa koriguje právě na tomto základě svoji politiku. 6

7 Cílem práce je nejenom objasnění místa a úlohy ombudsmana Evropské unie, ale i zdůraznění jeho významu pro moderní demokratickou společnost, která musí neustále zkvalitňovat svoji správu, aby spojila veřejný zájem se zájmy svých občanů. 7

8 1. Vznik a geneze ombudsmana v Evropě 1.1 Vznik a geneze ombudsmana ve Švédsku Vzhledem k tomu, ţe institut veřejného ochránce práv poprvé vznikl ve Švédsku a existuje zde více neţ sto let, zaměřila bych se podrobněji na okolnosti jeho vzniku. Ve Švédsku má slovo "ombudsman" několik významů: zástupce, agent, delegát, advokát, poručník nebo jiná osoba, oprávněná jednat jménem někoho jiného. Jak naznačuje ve své knize bývalý veřejný ochránce práv ve Španělsku, a nyní komisař Rady Evropy pro lidská práva, Alvaro Gil-Robles, historicky prvním milníkem v historii instituce ve Švédsku (a tedy po celém světě), je vznik postavy hlavního seneschala ("drotsen") v XVI. století, jehoţ hlavní úkol je definován v Ústavě z roku 1960: "Historicky, a ještě i doposud je seneschal povinen provádět jménem nejvyššího orgánu krále dohled nad správou a realizací soudnictví v království." Právo přímé ţaloby na soudní úředníky, aţ do jejich obvinění u soudu, bylo uloţeno v roce 1683 na General Richz Schultz 1. Ve Švédsku byla tedy kontrola soudnictví královskou vládou dostatečně pokročilá. Dalším krokem na cestě k vytvoření institutu ombudsmana byla snaha krále Karla XII. reformovat svou administrativu a uplatňovat kontrolní funkce na struktury své vlády. Jak je známo, po poráţce u Poltavy Karel XII. pobýval v průběhu několika let v Istanbulu, a to nejprve jako host a spojenec tureckého sultána a potom jako jeho zajatec. Během dlouhé nepřítomnosti krále systém řízení upadal, a proto v rámci udrţení pořádku král vydává (zatímco se nachází ještě v Istanbulu) Vyhlášku ze dne 26. října 1713 o instituci Konungens Hogsta Ombudsmanen. To však mělo být jen prvním krokem k vytvoření pořádku. Úmyslem Karla XII. bylo, po propuštění z existující sluţby kontroly Královského ombudsmana, který měl řídit místní ombudsman, vytvořit ještě pět organizačních sloţek, vedených Ombudsrotami. Avšak byla vytvořena jen funkce Královského ombudsmana justice 2. Tento úředník vyšší hodnosti, který v roce 1719 dostal titul Justitie-Kansler, (kancléř justice), k dřívějším pravomocím kontroly soudnictví získal také rozsáhlé pravomoci kontroly a zasahování do záleţitostí královské administrativy a soudnictví a měl právo obţalovat krále, stejně jako i právo na zahájení trestního stíhání. 1 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Bertil Wennergen. The rise and growth of Swedish institution for defending of Citizens against official wrongs. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968, p

9 Po smrti Karla XII. byl kancléř justice stanovován králem, a svá hlášení podával Riksdagu. Protoţe se Riksdag scházel nepravidelně, postavení ombudsmana zesílilo a v období mezi zasedáními prováděl skutečný parlamentní dohled nad králem a jeho úředníky. Navíc v období Riksdag nabývá i právo jmenovat kancléře justice. V roce 1772 Gustav III. vydal novou konstituci, v níţ byl kancléř opět podřízen králi. Po zabití Gustava III. a svrhnutí jeho nástupce Gustava IV., a zároveň i po ztrátě 1/3 svého území, Riksdag opět získal větší moc, a v roce 1809 vyhlásil konstituci. V druhé polovině XVIII. století se v systému veřejného řízení Švédska stala důleţitá událost, která v této zemi, nikdy nezasaţené nevolnictvím, upevnila tradici otevřenosti a odpovědnosti orgánů veřejné moci vůči obyvatelům Švédska. V roce 1766 byl vydán Ordonanc, který stanovil, ţe všechny dokumenty, na jejichţ základě veřejní úředníci zřizují svá rozhodnutí, jsou veřejné. Tyto doklady mají být přístupné nejen zúčastněným stranám, ale i pro ostatní občany, kteří se s nimi chtějí obeznámit. Tento zákon poskytoval kaţdému člověku moţnost přezkoumat, zda existují dostatečné důvody pro vydávání správních předpisů. Nedostupnými pro veřejnost zůstávaly jen materiály, týkající se soukromí, stejně jako i tajné doklady. Tato zákonodárně ukotvená průhlednost činnosti veřejné vlády odráţí realitu vývoje Švédska jako právního státu, váţícího si lidských práv. Obyvatelům této země byly tudíţ dobře známé pojmy svobody a důstojnosti. Dalším mezníkem ve vývoji Švédska jako právního státu zodpovědného před svými občany, bylo ukotvení pozice parlamentního veřejného ochránce práv nebo veřejného ochránce práv justice v Ústavě. Podle ústavy z roku 1809 byla zavedena instituce Justitie-Ombudsmannen (veřejného ochránce práv spravedlivosti). Ten byl oddělen od kancléře justice, stále podřízeného králi a vykonávajícího funkci jeho úředníka. Veřejný ochránce práv (neboli ombudsman) byl stanovován švédským parlamentem a byl mu odpovědný. Byl zmocněn dohlíţet na soudy a správní orgány a iniciovat před kompetentním soudcem proces proti osobám, spáchavším protiprávní činy během vykonávání sluţebních povinností, nebo nesplňujícím náleţitě své závazky. V souladu s ústavou má funkci ombudsmana vykonávat osoba široce známá, vyhledávaná a respektovaná ve společnosti. Veřejný ochránce práv je volen na čtyři roky, tj. doba jeho působení je o jeden rok delší neţ lhůta zvolení do Parlamentu. Bez ohledu na to, ţe jedná zcela nezávisle, udrţuje ombudsman permanentní vztahy se speciálním výborem Parlamentu, který si je vědom jeho činů. Podle zákona veřejný ochránce práv můţe být 9

10 parlamentem předčasně zbaven působnosti, a to na ţádost profilové rady, nicméně od roku 1908 k takovému opatření nedošlo. 3 Švédský ombudsman od začátku zastával vysoké postavení v státním systému. Jeho plat se rovnal platu soudce Nejvyššího soudu. Dosti silná byla i jeho imunita - pouze ústavní komitet Riksdagu mohl rozhodovat o jeho trestním stíhání. Zákonodárně upevněné vysoké postavení bylo posilováno i silnou osobní autoritou člověka, zastávajícího tuto funkci. Prvním ombudsmanem Švédska (a zároveň i prvním parlamentním ombudsmanem na světě) se stal se v roce 1810 předseda ústavního výboru parlamentu a ústavní strany Švédska Lars August Mannerheim 4. Stojí za to poznamenat, ţe první ombudsman nebyl právníkem z povolání, ale jeho zkušenosti ve veřejném a politickém ţivotě mu daly znalosti a autoritu, potřebné k vykonávání jeho funkce. Veřejní ochránci práv justice byli většinou voleni z řad vysoce kvalifikovaných právníků, neangaţovaných v politice, a to většinou z řad soudců. Hlavními zdroji informací o zneuţívání pravomocí úředníky byly stíţnosti obyvatelů Švédska a zároveň i inspekce orgánů státní vlády. Pokud ţaloba byla uznána odůvodněnou, ombudsman Švédska mohl zahájit šetření, během kterého byl oprávněn poţadovat materiály k této věci v plném rozsahu a poţadovat, aby úředníci, jejichţ činnost se vyšetřuje, poskytli veškeré informace, které povaţoval za nezbytné. Po skončení vyšetřování, pokud se potvrdila stíţnost ţadatele, ombudsman měl právo: 1. Zaţalovat úřední osobu, jejíţ činnost se prověřovala. 2. Varovat ji bez obţalování v trestním řízení. 3. Poslat jí doporučení, bez přiloţení sankce, s návrhy na zlepšení práce. 4. Obrátit se na Parlament čí vládu s návrhem na zdokonalení zákonodárství nebo prováděcích vyhlášek 5. Na základě provedených šetření předloţil veřejný ochránce práv parlamentu kaţdoroční zprávu, která byla po pečlivém studiu příslušného výboru schválena a poté zveřejněna. Po vzniku institutu ombudsmana spravedlnosti v roce 1810 funkce a pozice kancléře spravedlnosti nepřestala existovat. Jmenovaný králem doţivotně, existuje švédský kancléř spravedlnosti dodnes. Je fakticky zcela nezávislý a nemá povinnosti k ţádnému ministrovi. Zastává rozmanitější funkce neţ parlamentní ombudsman, ale v jednom směru působí téměř stejně: skoro čtvrtinu pracovní doby se oba věnují stíţnostem občanů a úředníků na soudce a další vládní úředníky, vyšetřování z vlastní iniciativy a inspekcím. Podle výsledků zkoumání 3 Alfred Bexelius. The origin, nature and functions of the Civil and military ombudsman in Sweden. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968, p Bengt Wieslander. The Parliamentary Ombudsman in Sweden. Stokholm: Bank of Sweden Tercentenary Foundation, Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s

11 také vydává upozornění, formuluje obecná doporučení a má právo i na zahájení trestního stíhání. Zprávu, která je také veřejným dokumentem, ač není široce zveřejňována, předává formálně králi, fakticky ministrovi spravedlnosti. Taková paralelnost činností, která by za jiných podmínek mohla způsobit konflikt, ve Švédsku zajišťuje vyšší ochranu obyčejných lidí proti svévoli a chybám úředníků., a to díky zvládání neformální koordinace. V prvních desetiletích působnosti švédského ombudsmana byl počet stíţností dost malý - kolem stíţností ročně, a tudíţ spolu se svou kanceláří je zcela zvládal. Na začátku XX. století se ovšem Švédsko, stejně jako ostatní evropské země, potkalo s procesem rozšíření působnosti administrativy a jejím zasahováním do různých sfér ţivota. První světová válka, zvýšení počtu vojáků a problémů týkajících se jak řízení armády, tak i porušování práv vojáků, způsobily vznik druhého ombudsmana ve státě - veřejného ochránce práv ve věcech vojáků (či vojenského ombudsmana). Do Ústavy i do zákonů byly zaneseny potřebné změny, a 19.května 1915 institut vojenského ombudsmana nabyl právního statutu. Tak byly realizovány, třeba i o století později, návrhy řady poslanců Riksdagu, kteří poţadovali, aby instituce veřejného ochránce práv justice byla představována několika osobami 6. Vojenský ombudsman nemusel mít znalosti profesionálního vojenského experta, a neměl právo zasahovat do odborných záleţitostí obrany. Jeho pravomoci byly přísně nevojenské a cílem jeho instituce bylo posílení důvěry obyvatelů k organizacím obrany a k armádě jako takové. Toho bylo dosaţeno především zárukou spravedlivého zkoumání stíţností. Prvním vojenským ombudsmanem se stal okresní soudce Axel Ostirgrin. Jeho výběr byl spojen s přáním vlády zabránit jmenování aktivního politického vůdce 7 do této funkce. Postup jmenování a charakter provozování nové instituce byly v hlavních rysech podobné veřejnému ochránci práv justice. Švédsko se stalo domovem nejen prvního parlamentního ombudsmana souhrnného zaměření, ale také i prvního zvláštního ombudsmana. Instituce vojenského ombudsmana úspěšně fungovala aţ do roku 1967, kdy byl princip organické jednotnosti oţiven, ale kromě toho byly určeny i tři různé oblasti činnosti, z čehoţ kaţdá z nich byla kontrolována zvláštním ombudsmanem. Jinak řečeno, jednu funkci plnily tři osoby, z nichţ kaţdá měla titul veřejného ochránce práv justice. Rozdělení pravomocí mezi nimi se zakládalo na dohodě, která spočívala v tom, ţe: Jeden ombudsman prováděl dohled nad soudy, prokuraturami, armádou a policií. Druhý se zabýval sociálními problémy, informacemi, tiskem a vzděláním. 6 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Boytsova V. Sluzhba zashchity Prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt. Moskva: BEK, 1996, s

12 Třetí odpovídal za zbylé záleţitosti, vztahující se k řízení (dopravou, daněmi, apod.) 8. Tímto však proces transformace Institutu veřejných ochránců práv justice neskončil. Počet ţalob nepřestával růst. Tak bylo v roce 1973 zaregistrováno na úřadě veřejných ochránců práv jiţ cca 3700 stíţností 9. V roce 1975 nabyla platnosti nová ústava Švédska, podle níţ ve státě pracují jiţ čtyři ombudsmani spravedlnosti. K nim se zanedlouho připojila ještě řada speciálních ombudsmanů, určovaných nikoliv parlamentem, ale vládou a také veřejný ombudsman (ombudsman ve věcech tisku). 1.2 Nástin vývoje institutu ombudsmana ve vybraných evropských zemích Vývoj instituce veřejného ochránce práv ve Finsku. (Finský vývoj švédských zkušenosti) Finsko se stalo druhou zemí ve světě, ve které se objevil institut parlamentního ombudsmana. Historie vývoje státních institucí v této zemi je úzce spojena s vývojem vládních institucí ve Švédsku a Rusku, jejichţ součástí bývalo i Finsko. Do roku 1809 Finsko náleţelo Švédsku. Ale neúspěšné války Švédska s Ruskem vedly nejprve k odtrţení od Alandských ostrovů, Pobaltí a Vyborgu s Karelskou převlakou od Švédska, a pak i k připojení Finska k Rusku. V roce 1809 císař Alexandr I. projevil úctu Sněmu, a přidal ke své hodnosti ještě i titul kníţete finského. Přitom král slíbil zachovat ustálené zvyklosti země, stávající legislativu a její státní a právní instituce. Státním jazykem zůstala švédština, nadále fungovala také stará měna - marka. Během tohoto období veřejný ţivot této země určovaly tři státní instituce: Sněm, jmenovaný králem, generál - gubernátor a Senát, skládající se ze dvou departementů : Administrativního (vláda) a Právnického (Nejvyšší soud). Nicméně Sněm se nescházel aţ do roku 1863, protoţe jej mohl svolávat pouze car. Car slíbil, ţe ruští úředníci nebudou zasahovat do veřejné správy Finska. Následující ruští carové dostáli tomuto závazku. Tak si Finsko získalo dost silnou autonomii. Mezi rysy této autonomie patřilo i zachování postavení kancléře spravedlnosti, který byl jmenován generálem gubernátorem - místodrţitelem ruského cara ve Finsku. Cílem jeho 8 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Tamtéţ. s

13 činnosti bylo sledování práce místní vlády a administrativy. Přitom jeho titul byl změněn na prokurátora, aby byla zajištěna jednotnost celé státní sluţby v Rusku. Ovšem i jako prokurátor jednal finský kancléř justice spíše jako ochránce obyvatel. Efektivně projednával jejich stíţnosti a apelace, a proto získal širokou popularitu a uznání ve společnosti. Pravomoci prokurátora Velkého Kníţectví zahrnovaly právo referovat o pochybeních v provinčních administrativach přímo u krále, coţ vedlo k neustálým konfliktům s místními úředníky. Výsledkem těchto střetů bylo, ţe ve finálním období ruské nadvlády byli do této funkce jmenováni ruští úředníci 10. Po pádu monarchie v Rusku a dosaţení nezávislosti Finska byla 17.července 1919 přijata Ústava, v níţ byly jasně zformulovány nejen pravomoci kancléře spravedlnosti, ale i, s ohledem na švédské zkušenosti, pravomoci veřejného ochránce práv justice. Tento byl volený parlamentem a působil samostatně, souběţně s funkcí kancléře spravedlnosti. Poněkud slabší postavení veřejného ochránce práv v Ústavě a to, ţe byl méně známý neţ kancléř justice, stejně jako krátká doba, na kterou byl ombudsman justice původně volen ( pouze na jeden rok), vedly ve dvacátých letech 19.století k pochybám o nezbytnosti existence paralelních struktur, a padly dokonce i návrhy na likvidaci institutu ombudsmana. První finští ombudsmani mohli kombinovat své funkce s funkcemi poslanců. První ombudsman Finska, 37letý soudce regionálního apelačního soudu, Eric Alopeys (Eric Alopaeus), byl současně i poslancem Sněmu Finska. Nedostatečná popularita nového institutu vedla k tomu, ţe musel čekat pět týdnů, neţ dostal první stíţnost. Většina obdrţených ţalob byla od vězňů, převáţně od účastníků občanské války v roce "červených" Finovů. 11 Skutečná hrozba likvidace této instituce vedla k tomu, ţe v první zprávě veřejného ochránce práv justice Finska zazněla významná věta: "Povaţuji za svou povinnost konstatovat, ţe instituce parlamentního ombudsmana je v naší zemi nezbytná, a v ţádném případě nesmí být odstraněna" 12. Eric Alopeys pracoval ve své funkci pouze jeden rok. Druhý veřejný ochránce práv ve Finsku, Carl Victor Holm, ředitel banky a rovněţ i parlamentní poslanec, byl na rozdíl od svého vrstevníka Erica Alopeyse úspěšně zvolen znovu, a ve své funkci působil od roku 1921 do roku1922. Franz Hugo Lilius, třetí ombudsman, značně starší neţ první dva (byl zvolen ve věku 62 let), jiţ nebyl poslancem, nýbrţ praktikujícím právníkem se zkušenostmi člena Senátu. Plnil funkci veřejného ochránce práv 2,5 roku, znovu zvolen byl do této funkce po šesti letech. Pro dva následující ochránce práv - Williama Puhakka 10 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Lauri Lehtimaja. Welcoming Address. In: Parliamentary ombudsman of Finland 80 years. Ed. by Ilkka Rautio. Helinki: MIKTOR, p Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s

14 a Otto Soderhelma, ač dlouho nezastávali svou funkci, byla důleţitým mezníkem v jejich kariéře - oba se stali ministry spravedlnosti ve Finsku 13. Ombudsman Kalervo Hakkila, hlavní právnický poradce Konfederace druţstev Finska, byl zvolen ve věku 38 let. Roky jeho práce ( ) se staly obdobím plného uznání institutu ve státě. Reforma v roce 1933 prodlouţila působnost ombudsmana justice na 3 roky. Zároveň bylo vymezeno rozdělení kompetencí veřejného ochránce práv a kancléře spravedlnosti. Při zachování principu dvojité kontroly a rovnosti obou institucí bylo povoleno předávat ombudsmanovi větší počet obdrţených ţalob, které by mohly být rozděleny do tří skupin: 1. Činnost úředníků vojenských tribunálů, ministerstva obrany a bezpečnostních sluţeb. 2. Stíţnosti vězňů a jejich nároky. 3. Vnitřní organizace věznic a činnost úředníků do ní zapojených. Tím se podstatně zvýšil počet ţalob doručených veřejnému ochránci práv. Kancléř spravedlnosti se osvědčil jako skutečný právní poradce vlády, přičemţ plnil i jiné své pravomoci. V roce 1973 kancléř spravedlnosti Finska, Risco Lestinen, řešil 988 případů, přičemţ 214 z nich bylo zahájeno z jeho vlastní iniciativy. Ve stejném roce ombudsman Finska Jorma Aalto obdrţel 977 stíţností, z nichţ mu 44 bylo předáno kancléřem justice a 14 případů otevřel z vlastní iniciativy Vývoj institutu ombudsmana v Dánsku Vytvoření parlamentního ombudsmana v Dánsku bylo zahájeno hned po druhé světové válce v rámci nově vytvořené Komise v roce Ústava, přijatá v roce 1953, obsahovala článek číslo 55, podle něhoţ byl Parlament Dánska oprávněn zvolit "na kontrolu civilní a vojenské administrativy státu " 15 jednu nebo dvě osoby, které se nerekrutovaly z řad poslanců parlamentu. Náleţitý zákon byl schválen v roce O rok později byl jmenován první veřejný ochránce práv Folketingu (dánského parlamentu), profesor Stephan Hurwitz. Nyní se zaměřím na zvláštnosti dánského modelu institutu a jeho odlišnosti od švédského originálu. Ráda bych upozornila na to, ţe rychlost přijetí zákona a zvolení prvního veřejného ochránce práv svědčí o minimálním odporu ze strany dánských politiků. U dánského veřejného ochránce práv byly z původních pravomocí odstraněny veškeré stíţnosti proti soudcům, a tradice nešíření kompetencí na oblast soudnictví, jeţ započala v 13 Personal History of the Office-Holders In: Parliamentary ombudsman of Finland 80 years. Ed. by Ilkka Rautio. Helinki: MIKTOR, p Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Henry Abraham. The Danish Ombudsman. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, p

15 Dánsku, se stala normou v dalších zemích. Vyloučeny byly i "trestné", donucovací sankce. Dánský ombudsman nemohl zahájit ani trestní, ani správní stíhání provinivších se úředníků. Avšak narozdíl od švédské varianty byly jeho pravomoci rozšířeny i na ministry dánské vlády. Z pravomocí ombudsmana byl zpočátku vyloučen i systém místní samosprávy, avšak jiţ na počátku 60. let byl zmocněn přijímat stíţnosti na úředníky místní administrace. Ombudsman v Dánsku se ovšem nezabýval stíţnostmi osob z psychiatrických léčeben a z dalších míst nuceného pobytu (s výjimkou rozhodnutí soudů), jejichţ řešení bylo v kompetencích stálého výboru parlamentu - Dozorčí rady. Parlament vydal Stanovy pro veřejného ochránce práv, v nichţ byly zformulovány jeho povinnosti takto: "Ombudsmanovi ukládá se dohled nad tím, aby nikdo v rámci jeho kompetencí nesledoval protizákonné cíle. Aby nepřijímal svévolná nebo neodůvodněná rozhodnutí nebo se jakýmkoliv jiným způsobem nedopouštěl sluţebních pochybení nebo trestných činů " 16. Veřejný ochránce práv byl volen Folketingem, přičemţ, jak jiţ bylo uvedeno, nesměl být poslancem. Bylo poţadováno, aby kandidát byl právníkem s vysokou kvalifikací. Pro organizaci spolupráce s ombudsmanem byla vytvořena zvláštní komise Folketinga ve věcech ombudsmana, která realizovala kontrolu nad jeho činností, aby v případě potřeby navrhla parlamentu jeho odstranění. Dosud k takovému případu nedošlo. V souladu se zákonem byl ombudsman volen Folketingem na dobu jeho působnosti, a po zvolení nového parlamentu odstoupil. Poté musel být opět schválen novým parlamentem, přičemţ počet voleb byl neomezen. V Dánsku se stalo tradicí zastávat funkci veřejného ochránce práv patnáct let a více. Stejně jako v jiných zemích mohl ombudsman Folketingu podat ţalobu jak z vlastní iniciativy, tak i na základě stíţnosti, přičemţ v Dánsku byla druhá metoda vyuţívána výrazně častěji. Dán měl volný přístup k veřejnému ochránci práv, a mohl formulovat svoji ţalobu jak písemně, tak i ústně úředníci ţalobu sami zpracovali do písemné formy). Důleţitost přímé dostupnosti dobře vyjádřil první dánský ochránce práv - Stephen Hurwitz: "Pro fungování institutu je nezbytné, aby se ombudsman těšil důvěře nejenom Folketingu, ale i administrativy a celého obyvatelstva. Po roce ve funkci mohu říci, ţe centrální i místní orgány jsou vţdy připraveny s námi spolupracovat, a to v rámci zlepšení administrativní činnosti, a ţe tisk bez jakékoli politické zaujatosti zaujal přívětivý postoj k nové instituci. Nesmím také opomenout velmi důleţitý psychologický moment : lidé navazují kontakt s ombudsmanem a obracejí se na 16 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s

16 něj s velkou důvěrou, zatímco se administrativa stává čímsi nedosaţitelným, bezpodmětným a potlačujícím" 17. Po prvotním růstu v prvních dvou letech provozu úřadu veřejného ochránce práv se počet ţalob v průběhu let ustálil na kusech za rok. Počet případů vyšetřování z vlastní iniciativy se v tomto období poněkud zvýšil (ze 2-4 v období mezi rokem , aţ na v letech ). Přitom tato iniciativní šetření představovala přibliţně jedno procento z veškerých obdrţených stíţností 18. Je třeba zdůraznit, ţe zdaleka ne všechny stíţnosti obdrţené v kanceláři dánského ombudsmana byly předmětem vyšetřování. Z 1370 ţalob přijatých v roce 1964/1965 se pouhých 170 z nich stalo předmětem důkladného vyšetřování. Ţaloby byly zamítnuty : těm, co byli mimo jurisdikci veřejného ochránce práv (33%) ; těm, co neměli oprávněný důvod si stěţovat (23%); anebo z důvodu vyčerpání administrativních moţností (20%) atd. 19. Nyní bych se ráda zastavila u osobnosti prvního dánského ochránce práv - profesora Stephena Hurwitze, který byl do zvolení veřejným ochráncem práv vedoucím katedry trestního práva na univerzitě v Kodani. Během voleb získal podporu všech parlamentních frakcí - od konzervativců zprava, aţ po komunisty zleva. Profesor Hurwitz jasně před volbami předeslal, ţe příjme funkci ombudsmana pouze tehdy, jestliţe ţádný z poslanců nebude proti jeho kandidatuře. A to bylo dodrţeno nejen při prvním hlasování, ale i ve všech následujících volbách (do roku 1968 byly zaznamenány jiţ čtyři takové případy, viz článek Henryho Abrahama 20 ). Stephen Hurwitz oplýval výjimečným taktem, klidem, inteligencí a schopností porozumět lidem, takţe úspěšně vedl stále více a více populární instituce v Dánsku. Mnohá prohlášení ombudsmana byla reprodukcemi řešení, získaných během společných jednání se zainteresovanými orgány. Prohlášení často nebyla původními návrhy veřejného ochránce práv, nýbrţ v sobě zahrnovala ústupky a kompromisy, na které přistoupili administrátoři. Vzájemné zasvěcování vytvářelo oboustranně přijatelné výsledky, ovšem proces uzavírání dohod byl někdy spojován s atmosférou neupřímnosti. Podle Waltera Gelhorna 21 se ombudsman, jako muţ taktu, domníval, ţe přesvědčování je účinnější, neţ nařízení a rozkazy. Stephen Hurwitz byl dlouho před svým jmenováním do funkce ombudsmana dobře známým společenským činitelem v Dánsku, odborníkem a právníkem, píšícím komentáře do novin na nejrůznější témata politického i veřejného ţivota, přičemţ se vyhýbal jakékoli stranické 17 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Henry Abraham. The Danish Ombudsman. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, p Tamtéţ, s Tamtéţ, s Gellhorn, Walter. Ombudsman and others citizen's protectors in nine countries. Cambrodge: Harward Univ. Press, p

17 identifikaci. Svou popularitu si získal na počátku 40. let v době okupace Dánska nacisty, neboť se stal jedním z těch, co vedli dánskou emigraci 22. Důleţitou skutečností pro rozvoj veřejného ochránce práv v jiných zemích bylo i to, ţe profesor Hurwitz jiţ první rok ve své nové funkci začal publikovat články o zkušenostech ombudsmana, diskutoval na různých mezinárodních konferencích, přijímal pozvání k prezentaci na vysokých školách v jiných zemích i v rozhlasových vysíláních, atd. Například jeho interview a vystoupení na BBC sehrály důleţitou roli v iniciování ombudsmana ve Velké Británii. Na počátku 60. let byl pozván švýcarskou společností na ochranu práv a osobních svobod do Bernu, aby pronesl řeč, jeţ se stala významnou pro vznik prvního municipálního ombudsmana v Curychu. Stephen Hurwitz byl autorem článků o institutu veřejného ochránce práv, jeţ byly publikovány jak v dánštině a angličtině, tak i ve francouzštině, němčině a italštině 23. Zkušenosti prvního dánského ochránce práv se šířily i prostřednictvím politických odborníků, jiţ přijíţděli do Dánska z jiných zemí. Henry Abraham, profesor na univerzitě ve Virginii, který v Dánsku pracoval ve druhé polovině 50. let v rámci Fulbright programu, vydal po návratu domů, jako první na americkém kontinentu, článek o zkušenostech institutu ombudsmana 24. Spolu s vědeckými publikacemi a články v novinách a časopisech hrál výjimečnou roli pro vznik příznivců instituce v jiných zemích efekt přímé komunikace s ombudsmanem. Například profesor Hurwitz promluvil jako expert na semináři na OSN, probíhajícím v roce 1959 na Ceylonu, o rozvoji administrativní reformy a předvedl tam prezentace na téma "Skandinávský ombudsman" 25. Jedním z výsledků tohoto semináře bylo časné vytvoření úřadu veřejného ochránce práv na Novém Zélandu, odkud přijeli dva významně postavení úředníci. Na závěr této kapitoly ocituji názor jednoho z národních ombudsmanů na profesora Stephena Hurwitze, uvedený ve vydání knihy Waltera Gelhorna z roku 1966: "Institut veřejného ochránce práv postupně potvrzuje oprávněnost své existence, ale mnoho lidí mimo Skandinávii stále ani neví o jeho existenci. Profesor Hurwitz je magickou bytostí, nebo bych jej snad mohl popsat jako člověka s magickýma očima, který očaruje svět. Protoţe probouzí tolik nadšení, kancelář, kterou vede, se zdá být ještě více významnou, neţ ve skutečnosti je" Gellhorn, Walter. Ombudsman and others citizen's protectors in nine countries. Cambrodge: Harward Univ. Press, p Stephan Hurwitz. Control of administration in Denmark. In: Journal of the International Commission of Jurists. Geneva, Henry Abraham. A peoples watchdog against abuse of power. In: Public Administration review 20, New York: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration, p Hing Yong Cheng. The Emergence and spread of the ombudsman institution. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968, p Gellhorn, Walter. Ombudsman and others citizen's protectors in nine countries. Cambrodge: Harward Univ. Press, p

18 1.2.3 Parlamentní důvěrník ve věcích administraci ve Velké Británii Ve Velké Británii po druhé světové válce vyvstala otázka efektivity mechanismu veřejné kontroly činnosti úředníků. Tento mechanismus se tradičně týkal i ţalob poslancům parlamentu (na jednoho člena parlamentu připadalo kolem 500 stíţností za rok). Bez angaţovaných poslanců byla účinnost vyřizování stíţností velmi malá a i na soudech souběţně klesala efektivita vyřizování stíţností proti úředníkům. Následkem toho se ve státě začaly objevovat takzvané správní soudy, tvořené parlamentem. V roce 1955 byla v Británii zaloţena komise pro správní soudy a vyšetřování pod vedením sira Olivera Frankse. V roce 1957 byla zveřejněna zpráva Komise. Obsahovala návrh na vytvoření dvou Rad pro správní soudy, z nichţ jedna byla skutečně vytvořena. Zpráva Komise vzbudila zájem o novou formu kontroly nad administrativou ve Velké Británii, jakou byli např. správní soud a veřejný ochránce práv. Ve stejném roce vyšly dva články v novinách "Manchester Guardian", ve kterých profesor David Mitrani navrhl ve státě zavést instituce ombudsmana ve formě dvou zvláštních komisařů pro kontrolu nad znárodněným průmyslem a pro sociální sluţby. Další rok, na návrh profesora F. Lawsona, který zveřejnil v časopise "Veřejné právo" článek pod názvem "Generální inspektor správy" 27, se britská pobočka Mezinárodní komise právníků rozhodla vytvořit speciální výbor pro zkoumání návrhů na zřízení veřejného činitele, jako byl ten, který jiţ existoval ve skandinávských zemích, a kterému by mohli předávat stíţnosti na nespravedlivé úkony administrativy 28 (komitét "Spravedlnost"). Později tatáţ veřejná organizace organizovala návštěvu profesora Stephena Hurwitze ve Velké Británii. Ombudsman Dánska, který na podzim roku 1958 navštívil několik měst, uskutečnil sérii přednášek o jeho institutu v Londýně, Manchesteru, Oxfordu, Nottinghamu a Bristolu, a v květnu 1960 měl v rádiu BBC rozhovor s populárními profesory-právníky Wadem a Griffithem 29. Profesor Hurwitz také otiskl sérii článků v angličtině o práci veřejného ochránce práv ve své zemi, jeţ byla příčinou nové vlny zájmu o diskutovanou instituci. Ve stejné době projevilo zájem o tuto instituci britské společenství na ochranu individuálních svobod. Na zasedání parlamentu se jeho člen, Dr. Johnson, zeptal premiéra Harolda Macmillana na perspektivu jmenování parlamentního komisaře. Premiér ve své odpovědi vysoce ocenil moţné vyhlídky komise "Spravedlnost", díky čemuţ vznikly nabídky na její financování z fondů a 27 F.Lawson. An Inspector-General of Administration. In: Public Law, 1957, Summer. 28 Boytsova V. Sluzhba zashchity Prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt. Moskva: BEK, 1996, s Hing Yong Cheng. The Emergence and spread of the ombudsman institution. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968, p

19 soukromými osobami. V jejím čele se objevili noví vlivní členové, a předsedou byl jmenován sir John Whight. Článek komise Whighta, otištěný v listopadu roku 1961, obsahoval návrh na vytvoření nového institutu pro řešení ţalob v Británii, a to "převedením určitých rysů systému skandinávských ombudsmanů na jazyk anglických idiomů" a jejich kombinací se zásadami, tvořícími základ práce kontrolora a generálního auditora 30. Konzervativní vláda MakMillana se však proti tomuto návrhu ostře ohradila, odkazujíc na nebezpečí vměšování institutu do rychlých a účinných řešení veřejných věcí. V této době opoziční labouristická strana naopak podpořila Wightovy návrhy, neboť v konceptu viděla cennou zbraň pro volební boj. Nová skupina Mezinárodní komise právníků předloţila podrobnější návrh zákona o parlamentním komisaři Nového Zélandu, jenţ byl schválen v roce Pan Wilson za tuto koncepci zařadil jako jeden z důleţitých bodů do politického programu labouristů. V roce 1964 zvítězil ve volbách a začal s realizací. Zákon o parlamentním komisaři byl přijat v roce Jak uvádí ve své knize William Gwin, který se zabýval podrobnou analýzou procesu vzniku projednávané instituce ve Spojeném království, je důleţité, aby navrhovaná inovace byla vnímána politickými jednotlivci i skupinami, a to i v případě, ţe je ve shodě se sociálními potřebami společnosti. V Británii by byly návrhy na zavedení institutu veřejného ochránce práv bezpředmětné, pokud by bývaly nebyly zveřejněny ve vlivných časopisech a novinách. Návrhy profesora Lawsona nebyly přijaty jako koncept "Spravedlnosti" radou pro veřejné zájmy, do které právě vstoupil 32. Neméně důleţité je to, ţe kampaň "Spravedlnosti" pro zavedení veřejného ochránce práv se odehrávala přesně v době, kdy představitelé strany labouristů chtěli zavést instituci, která by byla atraktivní pro masy a mohla by poslouţit jak společenským, tak i stranickým zájmům. Pokud by se kampaň "Spravedlnosti" konala nikoli v šedesátých letech, ale v letech sedmdesátých, sotva by na ni britská vláda reagovala kladně. Konzervativci odmítali nabídku "Spravedlnosti" v etech A také během jejich vlády v období by pravděpodobně dali přednost vývoji správního soudnictví, které bylo více v souladu s obhajovanou koncepcí právní reformy této strany, neţ veškerým návrhům na potlačování špatné práce úřadů. 30 Boytsova V. Sluzhba zashchity Prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt. Moskva: BEK, 1996, s Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Gwyn, W. B. Ombudsman Policy Innovation in the English-speaking world. Berkeley: Univ. of California, 1980, p

20 Protagonisté labouristické strany byli po návratu do vlády v roce 1974 daleko méně znepokojeni problémem nevhodně nastavené a mnohdy špatně prováděné práce úředníků neţ Wilsonova vláda 60. let. Pozornost labouristické i konzervativní vlády v 70. letech byla zaměřena spíše na aktuální ekonomické problémy. Návrh instituci ve Velké Británii byl totiţ vytvořen právě včas, aby si získal pozornost. Parlamentní důvěrník ve věcech administrativy (právě tento název dostala instituce ombudsmana ve Velké Británii) byl navrţen vládou a jmenován královnou. Jeho jmenování s ohledem na politický ţivot Spojeného království vyţadovalo předběţný souhlas leaderů stran zastoupených v parlamentu. Funkční období důvěrníka není omezeno, můţe se trvat ve funkci, dokud dobře vykonává svou práci. Překáţkou můţe být věk (65 let) a nespokojenost Parlamentu. Nicméně jeho odstranění je moţné pouze na základě rozhodnutí obou komor. Jmenování výkonnou vládou a ne parlamentem porušuje jiţ zavedenou evropskou tradici, ačkoliv bez souhlasu parlamentu jmenování neprobíhá. Anglický model veřejného ochránce práv vede k tomu, ţe se ombudsman nestává nástrojem parlamentu ale jeho jednotlivých poslanců. Tato skutečnost je navíc umocněna i druhou zásadní inovací anglického zákona o ombudsmanovi, která jej odlišuje od všech předchozích právních předpisů - parlamentní důvěrník nesmí přijímat stíţnosti přímo od obyvatel, vyšetřování smí zahájit pouze tehdy, kdyţ mu stíţnost byla předána poslanci parlamentu. Takto můţe nastat ošemetná situace, kdy poslanec nechce z politických důvodů postoupit stíţnost veřejnému ochránci práv, čímţ se sniţuje pravděpodobnost kvalitního vyřízení stíţnosti. Jak píše Alvaro Gil-Robles: "Kvůli přehnaným obavám ohledně poškození politického renomé parlamentu a s cílem omezit přímý dohled veřejného ochránce práv byl porušen jeden z principů fungování instituci: občané byli zbaveni přímého přístupu k ombudsmanovi" 33. Třetí významnou odlišností, podle mého názoru velmi zuţující akční rádius parlamentního důvěrníka ve věcech administrativy, je poţadavek utajení jmen všech úředníků, kteří pochybili. V souladu s anglickým zákonem nesmí být tato jména uvedena ve zveřejněné výroční zprávě. Tento poţadavek odráţí skutečnou politickou situaci v Británii, zejména velký vliv anglického státního profesionálního úřednictva, které je odděleno od skutečných politických řídících sloţek. V zákoně o parlamentním důvěrníkovi ve věcech administrativy ve Velké Británii je uveden pojem "maladministration", jenţ se nedá jednoznačně přeloţit do češtiny (moţné překlady jsou - korupce, nekompetentní nebo špatná správa, špatné hospodaření, nezákonnost). 33 Gwyn, W. B. Ombudsman Policy Innovation in the English-speaking world. Berkeley: Univ. of California, p

21 Ve skutečnosti definice významu pojmu "maladministration" je zcela na rozhodnutí důvěrníka, coţ není právně korektní. Britští zákonodárci jednali celkem moudře, nechávajíce otázku otevřenou, protoţe zahájili důleţitou diskusi trvající dodnes, během které se postupně zpřesňuje význam pojmu "maladministration". Tato diskuse začala ještě v průběhu parlamentních debat o návrhu zákona. Tehdy M. Krossman vytvořil první popis "maladministration", který pak v rozšířenější formě dostal název "Krossmanův katalog": je to podjatost, nedbalost, lhostejnost, zdlouhavost, nekompetentnost, nezpůsobilost, zarputilost, libovůle, a podobně. První parlamentní důvěrník ve věcech administrativy, sir Edmund M. Compton, který před tím zastával funkci kontrolora a generálního auditora 34, předloţil ve své první zprávě parlamentu dvě hypotézy: a) maladministration v čistě výkonných aspektech činnosti vlády (nedbalost, ztráta dokladů, zdlouhavost, atd.), nepředstavující zvláštní problémy; b) druhá část, týkající se delikátní sféry diskreční pravomoci vlády, do které nesmí podle zákona zasahovat, je více problematickou 35. S výjimkou výše uvedených omezení jsou pravomoci anglického ombudsmana dost podobné dánskému modelu. Pro spolupráci s ombudsmanem v parlamentu je vytvořen zvláštní výbor. Zvláštní charakter profesionální byrokracie ve Velké Británii je příčinou specifické povahy spolupráce důvěrníka s různými vládními oddělení: v rámci těchto oddělení se vyčleňují zvláštní vedoucí úředníci, zodpovědní za koordinaci vztahů odděleni s důvěrníkem. Stíţnosti z kanceláře důvěrníka přijaté k prozkoumání jsou zasílány právě těmto úředníkům, kteří musí do 14-ti dnů provést vnitřní prověrku podstaty stíţnosti a poskytnout odpověď s uvedením přijatých opatření. Pokud důvěrník nesouhlasí s obdrţenou odpovědí, v případě ţe odděleni neuzná oprávněnost stíţnosti, můţe začít své vlastní vyšetřování. Běţnou praxí parlamentního důvěrníka je i dotazování občanů doma. Pokud jde o úředníky, důvěrník a jeho pracovníci dodrţují stejný postup navštěvují je v místě výkonu práce, aniţ by úředníci museli jezdit do Londýna 36. Určité "odtrţení" britského ombudsmana od ţadatelů a obyvatel státu vedlo k tomu, ţe místo očekávaného mnoţství stíţností (předpokládalo se aţ do 7000 stíţností a výzev za rok), dostávali důvěrníci po 30 letech práce ne více neţ 800 stíţností ročně. Nicméně se instituce veřejného ochránce práv ve Velké Británie zachovala, a to díky efektivitě práce kanceláře 34 Hing Yong Cheng. The Emergence and spread of the ombudsman institution. In: The Ombudsman or citizen's defender; a modern institution. Ed. by Roy V. Peel. Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1968, p Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s Boytsova V. Sluzhba zashchity Prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt. Moskva: BEK, 1996, s

22 důvěrníka, a dokázala, ţe se umí přizpůsobit podmínkám tradičních konzervativních řídících struktur a silnému tlaku státních úředníků Státní prostředník - úprava veřejného ochránce práv ve Francii Francie je země s dobře vyvinutým systémem správního soudnictví, mezi jehoţ kompetence spadá regulace konfliktů mezi občany a administrativou. Státní rady a správní soudy byly vytvořeny jiţ Napoleonem Bonaparte. Dostatečná efektivita orgánů správního soudnictví vedla k tomu, ţe se o vytvoření instituci ombudsmana uvaţovalo jen na počátku 70. let. V této době totiţ rozšíření funkcí vládních struktur mělo za následek, ţe si správní soudy jiţ nemohly poradit s velkým objemem stíţností a důvěra občanů postupně klesala. Pan Ponyatkovsky, generální tajemník Strany nezávislých republikánů, jiţ v listopadu roku 1970 předloţil parlamentu Francie návrh zákona o ombudsmanovi. Navrhoval vytvořit "Nejvyšší komisariát pro práva člověka" aby "nás alespoň trochu osvobodil z pout, která se kaţdým dnem stávají těsnějšími... Takový ochránce by kaţdého občana účinně chránil před zneuţitím, porušením či překročením moci ze strany administrativy, a to jak v právních záleţitostech, tak i v osobním přístupu úředníků" 37. Představitelé Socialistické strany rovněţ předloţili návrh zákona o vytvoření parlamentního důvěrníka. Francouzská vláda ovšem rychle zareagovala a podařilo se jí během zimy v letech nejenom nechat projít parlamentem svou verzi zákona o prostředníkovi Francie, ale dokonce zajistit i zvolení loajálního člověka s autoritou do této funkce. Je třeba zdůraznit, ţe i po zavedení vládního návrhu zákona do praxe byla účelnost instituce veřejného ochránce práv ostře kritizována vlivnou vrstvou vládních úředníků. V časopise Panglos byl zveřejněn článek, podepsaný 15-ti mladými veřejnými řídícími pracovníky a absolventy francouzských vysokých prestiţních škol, který brojil proti vytvoření instituce ombudsmana i její obdob ve Francii. Jako důvod uváděli jak absenci silného nezávislého parlamentu ve státě, tak i nepřítomnost zodpovědného veřejného názoru, bez nichţ je instituce veřejného ochránce práv prostou formalitou. Dle názoru autorů kritiky by se instituce ombudsmana mohla zdát býti směšnou, pokud by však neodváděla pozornost od řešení skutečných společenských problémů. "Francie nepotřebuje důvtipné zámořské zvláštnosti, ale hluboké a důkladné přehodnocení samých základů společenského ţivota. Pokud institut 37 Gil-Robles, A. parlamentskiy kontrol nad administratsiyey (institut ombudsmana). Moskva: Moskovskaya shkola politicheskikh issledovaniy, s

23 veřejného ochránce práv shledáváme pro Francii neţádoucím, je to proto, ţe evidentně nebyl vytvářen pro Francii, a tím spíše ne ona pro něj" 38. Navzdory kritice přicházející z různých stran se vládě podařilo po krátké parlamentní diskuzi, trvající méně neţ čtyři týdny, dosáhnout schválení zákona o prostředníkovi. Zákon byl podepsán dne 3. ledna roku Podle Alvara Gil-Roblese blíţící se volby a série korupčních skandálů, týkající se nemovitostí, do kterých byli zapleteni vysoce postavení členové administrativy, přinutily vládu pospíšit si s návrhem a realizací myšlenky, která by potlačila všeobecnou nespokojenost 39. Nejvýraznější odlišností od klasického pojetí ombudsmana je jmenování francouzského prostředníka nikoliv parlamentem, nýbrţ prezidentem. Přitom není předepsán ţádný přesný postup pro odsouhlasení kandidatury parlamentem. Určitou svobodu dává prostředníkovi to, ţe je volen na 6 let a ze své funkce můţe být odvolán pouze tehdy, je-li zaţalován z velezrady. Jedná se však o poměrně sloţitou proceduru. Druhá odlišnost od klasického modelu, která sjednocuje francouzského ombudsmana s jeho anglickým kolegou, je jeho nepřístupnost občanům. Stíţnosti plynou k prostředníkovi jen přes poslance parlamentu. Je zbaven i moţnosti zahájit šetření z vlastní iniciativy. V průběhu šetření můţe získávat veškeré potřebné údaje a informace od státních úředníků. Jenţe ministr se můţe vzdát moţnosti přikázat svým zaměstnancům, aby se podřídili poţadavkům prostředníka nutných pro vyšetřování. Ten zůstává v nastalé situaci bezmocný. Prostředník také nemá právo informovat veřejnost o tom, kdo se dopustil chyb nebo porušení pravidel v procesu administrativního vedení. Tyto okolnosti spolu s gaullistickými tradicemi ve vládnoucích strukturách Francie jsou důvodem proč Alvaro Gil-Robles ve své knize charakterizuje prostředníka Francie jako model "pseudoombudsmana". Na druhou stranu se na prostředníka smí obrátit kaţdá fyzická osoba bez ohledu na její státní příslušnost a místo pobytu; stejně tak i kaţdá právnická osoba, asociace, odbory, obchodní firmy a orgány místní samosprávy. Důvěrník je určen k tomu, aby pomáhal osobám nesouhlasícím s rozhodnutími nebo činností státních i municipálních orgánů, stejně jako i státních i soukromých podniků, které poskytují sluţby obyvatelstvu (jako například Národní ţeleznice, France Telecom, orgány sociálního zabezpečení, spořitelny, atd.). Důvěrník nemůţe zasahovat do sporů mezi soukromými osobami ani do rozporů mezi úředníky a jejich představenstvem. Jeho pravomoci nejsou rozšířeny ani na spory týkající se zahraničních států. Také nemá právo zasahovat do soudních líčení nebo zpochybňovat platnost 38 Tamtéţ. s Tamtéţ. s

24 soudních rozhodnutí. Důvěrník totiţ musí stejně jako legislativní a výkonná moc ctít nezávislost soudu. Soudní řízení je však veřejnou sluţbou pod vedením ministra spravedlnosti a ve fungování této instituce dochází také k chybám, vyţadujícím zásah prostředníka Francie 40. Mimořádné přijetí zákona o prostředníkovi způsobilo, ţe zákon obsahoval podivnou klauzuli o zákazu pro ombudsmana, týkajícího se zastávání jeho funkce současně s jakoukoliv jinou volební funkcí na státní nebo municipálním úrovni, "vyjma případů, kdy ještě před svým jmenováním zastával odpovídající funkci". Tato klauzule byla nejspíše vytvořena proto, aby umoţnila jmenovat do funkce prvního prostředníka - 82 let starého A. Pineje, známého i respektovaného politika, bývalého vůdce konzervativního Národního střediska nezávislých rolníků, bývalého premiéra a ministra financí. Tento úctyhodný politik byl v momentu svého jmenování členem obecní rady a zároveň byl i primátorem města Saint-Chamond a rovněţ i generálním poradcem departamentu Loire 41. Mnozí ve Francii si mysleli, ţe jmenování člověka jeho věku do funkce prostředníka odráţí postoj vlády k nové instituci. Nový prostředník však pracoval velmi efektivně. Během prvního roku svého působení obdrţel stíţností. 564 případů bylo prohlášeno za nepřípustné a nepodloţené pro vyšetřování z důvodu nedostatku pravomocí, 469 bylo vyšetřováno (z nichţ 70 bylo shledáno odůvodněnými, 112 stíţností bylo saturováno jen částečně a 287 bylo zamítnuto). Největší mnoţství stíţností se týkalo sociálních otázek, ekonomie, financí a plánování. V následujících letech se počet stíţností dále navyšoval 42. Pokud je pro anglosaské nebo skandinávské ombudsmany typické, ţe jsou povzneseni nad politické problémy, tak pro francouzské prostředníky jsou spíše charakteristické velké zkušenosti z politické činnosti, coţ je patrně spojeno s průběhem jejich jmenování, jenţ nevyţaduje konsensus jednotlivých stran v parlamentu. Prvního prostředníka - A. Pineje, který odstoupil z funkce po patnácti měsících práce (a to nikoli z důvodu odchodu do důchodu, nýbrţ aby poskytl veřejnou podporu Valéru Giscard d'estaing v nastávajících prezidentských volbách) - nahradil pan Pax, bývalý předseda Nezávislých republikánů v Národním shromáţdění a mladší ministr ve francouzské vládě v letech Je jasné, ţe jmenování bývalého politika do funkce prostředníka můţe být zdrojem kapitálu jak pro stranu, která je u moci, tak i pro stranu, z jejichţ řad byl delegovaný. Tato tradice pokračovala i v roce 1980, kdy byl na post prostředníka jmenován pan Robbera Fabre, bývalý předseda opoziční levicové radikální strany. Dobrá práce instituce si však během své existence vyslouţila pozitivní postoj ze strany různých politických sil. 40 Zherar Delboff. Upolnomochennyy po pravam cheloveka vo Frantsii. In:Obshchaya tetrad, 2001, 3(18), s Boytsova V. Sluzhba zashchity Prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt. Moskva: BEK, 1996, s Tamtéţ., s

25 Ve Francii, stejně jako v jiných zemích, které zavedly (v různých modifikacích) instituce veřejného ochránce práv, pokračují debaty o jeho charakteru a podstatě. Paul Legat, jmenovaný v roce 1986 do funkce prostředníka, podpíra kvalifikaci své instituce Státní Radou jako administrativní vlády. Ale protoţe řídí další struktury této vlády, je sám zvláštní vládou, nezávislou na těchto strukturách. Povinnou fází práce prostředníka je právní výzkum věci. Jeho rozhodnutí nejsou klasifikována v rámci právních předpisů, nýbrţ v rámci kvalitního fungovaní veřejných sluţeb a spravedlnosti 43. Pojem "spravedlnost", bez ohledu na jeho nepřesnost je příznačný pro zákroky prostředníka a všech ombudsmanů. Pravě pocit člověka, ţe s ním úředníci jednali nebo jej obešli nespravedlivě, je dostatečným důvodem pro přijetí ţaloby. O roli spravedlnosti v práci ombudsmana řekl náměstek prostředníka Francie - Gérard Delboff: "Pojem spravedlnosti je těţké určit přesně. V širším slova smyslu je spravedlnost morálně-etickým principem, který se týká spíše myšlenky spravedlivého soudu, neţ soudu podle zákona. Proto spravedlnost, stejně jako zvyk, není součástí pozitivního systematizovaného práva, ale je zásadní sloţkou přirozeného práva. V uţším smyslu je spravedlnost faktor, který umoţňuje korigovat pozitivní právo a zabraňuje nepřijatelným důsledkům. Zásady spravedlnosti umoţňují vyplnit mezery v legislativě, kdyţ na nějaký konkrétní případ nelze uplatnit dané normy" 44. Rostoucí autorita prostředníka ve Francii vedla ke vzniku návrhů na zavedení funkce vojenského prostředníka. Ale Robber Fabre, zastávající funkci prostředníka Francie v roce 1983, byl ostře proti tomu a zablokoval tuto iniciativu na Ministerstvu obrany. Přestoţe mnozí ve Francii s touto pozicí nesouhlasili, on ve své zprávě z roku 1983 píše, ţe prostředník je jedinečný a národní. Francouzské zkušenosti tak či onak ukázaly moţnost úspěšné práce institutu veřejného ochránce práv dokonce i pod silným tlakem exekutivy. 43 Tamtéţ., s Zherar Delboff. Upolnomochennyy po pravam cheloveka vo Frantsii. In:Obshchaya tetrad, 2001, 3(18), s

26 2. Ombudsman Evropské unie 2.1 Vznik ombudsmana de jure a de facto Institut Evropského veřejného ochránce práv byl zaveden na základě Maastrichtské smlouvy, ač se o moţnosti zřízení ombudsmana na evropské úrovni jednalo jiţ od 70. let minulého století. Tato smlouva změnila název Evropského hospodářského společenství na "Evropské společenství" a byla podepsána 7. února roku 1992 v nizozemském městě Maastricht. Jedná se o smlouvu o vzniku EU, kterou tehdy podepsalo 12. členských států: Belgie, Velká Británie, Španělsko, Řecko, Nizozemsko, Dánsko, Itálie, Portugalsko, Lucembursko, Francie, Irsko a Německá spolková republika. Mezi hlavní cíle této dohody patřilo vytvoření prostoru bez vnitřních hranic, posílení vzájemné sociální a hospodářské podpory, zavedení společné měny, potvrzení existence EU jako samostatného subjektu mezinárodní politiky, realizace bezpečnosti politiky, posílení ochrany práv a zájmů občanů členských států, zavedení občanství EU, atd. Maastrichtská smlouva zařadila institut Evropského ombudsmana do systému orgánů EU. Pravidla pro výkon jeho funkce přijal Evropský parlament 9. března 1994 a jsou připojena v Příloze X Jednacího řádu Evropského parlamentu. Právní úprava tohoto orgánu je obsaţena v článku 195: "l. Evropský parlament jmenuje veřejného ochránce práv oprávněného přijímat stíţnosti od kteréhokoli občana Unie nebo od kterékoli fyzické osoby s bydlištěm nebo právnické osoby se statutárním sídlem v členském státě. Tyto stíţnosti se mají týkat případů nesprávného úředního postupu orgánů a institucí Společenství, s výjimkou výkonu soudních pravomocí Soudního dvora a Soudu prvního stupně. V souladu se svými povinnostmi provádí veřejný ochránce práv šetření, která povaţuje za opodstatněná, a to z vlastní iniciativy nebo na základě přímo jemu předloţených stíţností nebo získaných prostřednictvím člena Evropského parlamentu, pokud tvrzené skutečnosti nejsou nebo nebyly předmětem soudního řízení. Jestliţe veřejný ochránce práv zjistí nesprávný úřední postup, postoupí věc příslušnému orgánu, který má lhůtu tří měsíců na to, aby mu sdělil své stanovisko. Poté předá Evropskému parlamentu a dotyčnému orgánu zprávu. Osobu podávající stíţnost informuje o výsledku tohoto šetření. Veřejný ochránce práv podává kaţdoročně zprávu o výsledku svých šetření Evropskému parlamentu. 26

27 práv." 45 Smlouva o EU vstoupila v platnost dne , ale prakticky je funkce veřejného 2. Veřejný ochránce práv je jmenován po kaţdých volbách do Evropského parlamentu na dobu jeho funkčního období. Můţe být jmenován opakovaně. Veřejný ochránce práv můţe být odvolán z funkce Soudním dvorem na návrh Evropského parlamentu, přestane-li splňovat podmínky nezbytné k výkonu své funkce nebo se dopustí závaţného pochybení. 3. Veřejný ochránce práv vykonává své funkce zcela nezávisle. Nevyţaduje ani nepřijímá pokyny od ţádného subjektu. Během funkčního období nesmí vykonávat ţádnou jinou výdělečnou nebo nevýdělečnou profesionální činnost. 4. Evropský parlament po obdrţení stanoviska Komise a se souhlasem Rady vyjádřeným kvalifikovanou většinou určí Stanovy a obecné podmínky výkonu funkce veřejného ochránce chránce práv vykonávána od roku 1995, kdy Evropský parlament zvolil prvního evropského ombudsmana - Jacoba Södermana, jehoţ 1. dubna 2003 vystřídal Nikoforos Diamandouros z Řecka. V lednu 2005 byl opět zvolen do této funkce. Evropský veřejný ochránce práv má sídlo v budově Evropského parlamentu ve Štrasburku. Je volen Evropským parlamentem na období pěti let s moţností opakovaného jmenování. Toto období odpovídá volebnímu období Parlamentu. Ombudsman působí jako prostředník mezi občany a orgány EU. Má právo přijímat a vyšetřovat stíţnosti od občanů EU, podniků, organizací a právnických osob, mají-li registrované sídlo v některé ze zemí EU. Stíţnosti evropskému veřejnému ochránci práv se zasílají na adresu: euro-ombudsman@europarl.eu.int Evropský veřejný ochránce práv 1,Avenue du President Robert Schuman B.P. 403 F Štrasburk Cedex Tel Fax "Evropský ombudsman disponuje takovými pravomocemi k výkonu své funkce, které mu umoţňují získat vyţádané informace od následujících evropských institucí a orgánů: Evropská komise Rada Evropské unie 45 Příloha X Jednacího řádu Evropského parlamentu: článek 195 (bývalý článek 138e) [online], [citováno ]. Dostupný z www: 27

28 Evropský parlament Účetní dvůr Evropský soudní dvůr (kromě jeho soudní role) Soud první instance (vyjma jeho soudní pravomoci), Hospodářský a sociální výbor Výbor regionů Evropská centrální banka Evropská investiční banka Agentury (např. Úřad pro výběr personálu Evropských společenství - EPSO)." [cit ] Dostupný z www:

29 Formulář na nesprávný úřední postup Příloha č. 1 29

30 Zdroj: ( ) 30

31 2.2 Úlohy a kompentence ombudsmana Evropské unie Kompetence Evropského ombudsmana Instituce Evropského veřejného ochránce práv (parlamentního důvěrníka EP) je třeba zkoumat s ohledem na zvláštnosti EU ve srovnání s jinými mezistátními organizacemi. EU je zvláštním integračním spolkem. Členské státy EU přešly na novou úroveň spolupráce: od koordinace činů na společnou jednotnou politiku v nadnárodní organizaci 47. V chartě EU je o hlavních právech uvedeno, ţe EU "umísťuje lidskou individualitu do středu své činnosti zavedením občanství Unie a vytvářením prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti" 48. Svobody občanů EU by mohly být dotčeny nejen národní, ale i nadnárodní vládou. A proto byl vytvořen v rámci EU ombudsman speciálně jako instituce určená k ochraně osobních práv v nadnárodní organizaci. Pravomoci parlamentního důvěrníka Evropského parlamentu jsou definovány ve Smlouvě o zaloţení Evropského společenství z roku 1992, změněné Amsterodamskou smlouvou v roce 1997 (článek 195) 49, a ve Stanovách "O Evropském ombudsmanovi", přijatém parlamentem dne 9. března 1994 (dále jen "Stanovy") 50. Podle těchto dokumentů parlamentní prostředník napomáhá zjištění a řešení případů nesvědomitého spravování ("maladministration ") v rámci činnosti orgánů a institucí Evropské Unie, s výjimkou Soudního dvoru EU (the Court of Justice of the European Communities), a Vojenského soudu prvního stupně (Court of first instance) -viz článek Stanovy číslo 2. Moţnost přezkoumat jakékoliv pochybení v činnosti orgánů státní správy svrchovaných evropských zemí je pro Evropského ombudsmana vyloučena. Při stanovení rozsahu působnosti veřejného ochránce práv pouţívá zákonodárce pojem "maladministration", který je hodnotící kategorií. Článek 41 Charty EU o hlavních právech (nabyvší účinnosti dne 7. prosince 2000) zakotvuje právo občanů "na dobrou správu" 51. Toto právo je zajištěno spravedlivým a nezaujatým řešením otázek občanů institucemi a orgány EU ve vhodných termínech. To znamená i volný přístup občanů k příslušné dokumentaci (s nutností dodrţení diskrétnosti) a povinnost orgánů a institucí EU dělat odůvodněná rozhodnutí a kompenzovat ztráty, způsobené aktivitami institucí a orgánů EU. 47 Ignatenko, G. i kol. Mezhdunarodnoye pravo: Uchebnik dlya vuzov. Moskva: NORMA-INFRA, s Charter of Fundamental Rights of the European Union [online], 2000 O.J. (C 364) 1 (Dec. 7, 2000). [citováno ] Dostupný z www: 49 Maklakov, V. Dogovor ob uchrezhdenii Yevropeyskogo soobshchestva, izmenennyy Amsterdamskim dogovorom, 3-e izd. Moskva: BEK, s Satute of the European Ombudsman institute. [online], [citováno ] Dostupný z www: 51 Charter of Fundamental Rights of the European Union, [online], 2000 O.J. (C 364) 1 (Dec. 7, 2000) [citováno ] Dostupný z www: 31

32 Jakob Magnus Sodermann 52 v roce 1997 ve své kaţdoroční zprávě pro EP definoval pojem "maladministration" jako fungování institucí a orgánů v rozporu s pravidly a principy, které mají být sledovány těmito institucemi a orgány. Evropský parlament 6. září 2001 ukotvil značnou část těchto zásad v Evropském kodexu řádné správní praxe. Tento kodex zahrnuje takové zásady jako zákonnost, objektivnost, zdvořilost, absence diskriminace, nutnost uváţení soukromých a veřejných zájmů při rozhodování, nepřípustnost zneuţití moci, posloupnost, nutnost odůvodnění rozhodnutí, zabezpečení přístupu k náleţitým informacím, udrţení důvěrnosti získaných informací při rozhodování o soukromém ţivotě osoby, rozhodování na základě pečlivého shromaţďování důkazů, apod. Podle paragrafu Zákoníku číslo 26 můţe být jakékoliv nedodrţení zásad stanovených v tomto Kodexu ze strany instituce či úředníka předmětem stíţnosti Evropskému veřejnému ochránci práv 53. Důvodem pro podání stíţnosti veřejnému ochránci práv můţe být právě administrativní činnost orgánů nebo institucí EU a jejich funkcionářů (administrative action), ale nikoliv obsah jejich rozhodnutí. Sférou působnosti evropského ombudsmana je kontrola nad činností institucí a orgánů EU a jejich úředníků. Právě s tímto úmyslem byl původně vytvořen v roce 1809 ve Švédsku veřejný ochránce práv - jako instituce, zodpovědná za dohled nad fungováním administrativy Postup při jmenování evropského ombudsmana a ukončení jeho pravomocí Parlamentní prostředník EP je jmenován Evropským parlamentem na dobu svého funkčního období (tj. na 5 let).do funkce veřejného ochránce práv můţe být jmenována tatáţ osoba (článek Stanovy číslo 6). Kandidáti na funkci ombudsmana by měli vyhovovat těmto poţadavkům: Mít občanství EU; Mít celou řadu občanských a politických práv; Poskytovat záruky nezávislost;i Splňovat podmínky stanovené pro nejvyšší soudní funkce ve státě, jehoţ občanem kandidát je nebo mít uznané kompetence a zkušenosti pro výkon funkce ombudsmana (článek Stanovy číslo 6). Pravomoci evropského veřejného ochránce práv zanikají: Uplynutím jeho funkčního období; V případě odstoupení; 52 Poznámka: Sodermann zastává funkci Evropského ombudsmana jiţ druhý termín od momentu zaloţení této instituce (od roku 1995). 53 Evropský kodex řádné správní praxe [online] [citováno ]. Dostupný z www: 32

33 Zproštěním. Veřejný ochránce práv, který jiţ nesplňuje podmínky poţadované k výkonu funkce nebo který se dopustí váţného pochybení, můţe být odvolán Soudním dvorem Evropských společenství na ţádost Evropského parlamentu. (článek Stanovy číslo 8) Přístup k Evropskému ombudsmanovi a zvláštnosti jeho postavení Stanovy o Evropském veřejném ochránci práv zakotvují moţnost kaţdého občana EU, stejně jako kaţdé fyzické nebo právnické osoby s bydlištěm nebo sídlem registrovaným v jakémkoliv členském státě, stěţovat si přímo veřejnému ochránci práv nebo prostřednictvím poslance EP, který stíţnost zašle přímo ombudsmanovi (čl. 2 bod. 2). Ţaloba musí být podána do dvou let ode dne, kdy se ţalobce dozvěděl o porušování svých práv (čl. 2 bod 4). Kromě toho ţadatel musí pouţít přípustné moţnosti řešení jeho problému úředně. Tato stíţnost by rovněţ neměla být určena k projednání u soudu. Stíţnost musí být napsána jedním z 23 oficiálních jazyků EU ( viz Prováděcí ustanovení, článek ). Činnost Evropského veřejného ochránce práv je zaloţena na následujících principech: nezávislosti, politické neutralitě a publicitě. Ombudsman působí nezávisle v orgánech a institucích EU stejně jako i v orgánech jednotlivých členských států EU, a to v zájmu EU a jejích občanů (článek Stanovy číslo 9). Musí se také zdrţet jakéhokoli jednání neslučitelného s charakterem jeho práce. Veřejný ochránce práv musí být politicky neutrální. Vzhledem k tomu, ţe evropský ombudsman nesmí vydávat právně závazná rozhodnutí, je jeho publicita jedním ze způsobů působení na orgány EU v případě, ţe bylo zjištěno porušení práv občanů EU. Speciální a kaţdoroční zprávy veřejného ochránce práv Evropskému parlamentu se zveřejňují v oficiální zprávě. Pro dokonalou moţnost realizace úkolů uloţených evropskému ombudsmanovi jsou osobě zastávající pozici evropského ombudsmana vyhrazeny tytéţ nástroje a privilegia jako soudci Soudního dvora EU. Jedním ze zvláštních privilegií evropského veřejného ochránce práv je volný přístup k informacím, týkajícím se činnosti orgánů a institucí EU. Toto právo evropského ombudsmana je ovšem výrazně omezeno z důvodu nutnosti zachování suverenity členských států EU 55. Podle článku 3 Stanovy o ombudsmanovi mohou instituce a orgány EU poskytnout informace, týkající se zájmů členských států EU pouze poté, co informují příslušný stát. Pokud je taková informace 54 Prováděcí ustanovení. Šetření ve věci přípustných stížností [online], [citováno ]. Dostupný z www: 55 Annual report of the Ombudsman The European ombudsman. [online], [citováno ]. Dostupný z www: 33

34 klasifikována jako tajná, tak přístup k ní je umoţněn pouze s předchozím svolením daného státu. Úředníci a ostatní zaměstnanci orgánů a institucí EU musí na poţádání veřejného ochránce práv svědčit, ale přitom mají dodrţovat předpisy své administrativy a nesmí zveřejňovat informace, klasifikované jako úřední tajemství. Orgány členských států EU zároveň musí zajistit ombudsmanovi přístup k veškerým informacím, které mohou vést k odhalení "maladministration" v činnosti institucí a orgánů EU. V případě, ţe je tato informace klasifikována jako tajná, můţe ji stát poskytnout ombudsmanovi pouze pod podmínkou záruky jejího neprozrazení. Za účelem zvýšení efektivity vyšetřování a lepšího zabezpečení práv ţadatelů má evropský veřejný ochránce práv právo spolupracovat s národními veřejnými ochránci práv a předpisy národní legislativy. Evropský ombudsman však nemá právo zasahovat do pravomocí národních ombudsmanů a tím spíše nemá právo ţádat je o moţnost obeznámení se s dokumenty, do kterých nesmí zasahovat v souladu s poţadavky článku Stanovy číslo Funkce evropského veřejného ochránce práv Funkce evropského veřejného ochránce práv jsou různorodé. Zde jmenuji hlavní z nich: pomoc při výběru ochranných právních prostředků; podpora rozvoje právních zásad; zkoumání individuálních stíţností; poskytnutí nezávislého hodnocení kvality spravování a stimulace jeho dalšího zdokonalování; pomoc při realizaci koncepcí společenských zákonitostí v rámci EU a jiné. Ombudsman zabezpečuje řešení individuálních stíţností především prostřednictvím dosaţení dohody s příslušnými orgány vlády či organizací nebo prostřednictvím kvazisoudního přezkoumání, čímţ je zajištěno řádné uplatňování práva EU. V tomto smyslu ombudsman doplňuje činnost soudů. Pokud stíţnost spadá do působnosti veřejného ochránce práv, tak ten rozhoduje, zda je nutné vyţádání údajů od příslušného orgánu (Prováděcí ustanovení, článek ). Ombudsman obeznámí ţadatele i příslušný orgán vlády se svým rozhodnutím o zahájení šetření na podkladě dané ţaloby. Organizace nebo orgány, na které se veřejný ochránce práv dotazuje, musí ombudsmanovi během tří měsíců ode dne doručení ţádosti poskytnout vysvětlení ve věci jejich 56 Annual report of the Ombudsman The European ombudsman. [online], [citováno ]. Dostupný z www: 57 Prováděcí ustanovení. Šetření ve věci přípustných stížností. [online], [citováno ]. Dostupný z www: 34

35 konání (Prováděcí ustanovení, článek 4.3). Ombudsman poskytuje ţadateli moţnost seznámit se s těmito vysvětleními. Ţadatel můţe v průběhu jednoho měsíce ode dne, kdy byl obeznámen, vznést své připomínky (Prováděcí ustanovení, článek 4.4). Tento postup umoţňuje veřejnému ochránci práv uváţit zájmy obou stran při přijetí řešení. Po uskutečněném šetření můţe ombudsman dojít k jednomu z dalších rozhodnutí: "další přezkoumání není odůvodněné" (např. v případě, ţe příslušný orgán sám odhalil " maladministration " a odstranil ji); "maladministration nebyla nalezena"; "přátelská dohoda"; "kritické poznámky"; "doporučení příslušnému úřadu" 58. Podle statistických údajů bylo v roce 2009 Evropským veřejným ochráncem práv zaznamenáno stíţností (v roce 2008 jich bylo ). Z toho do působnosti Evropského ombudsmana spadalo jen 727 stíţností, zatímco zbývajících stíţností bylo v působnosti členů Evropské sítě veřejných ochránců práv. Z oněch 727 stíţností bylo 230 shledáno nepřípustnými, ve zbylých 162 chyběly důvody pro zahájení šetření. Ombudsman zahájil šetření na základě stíţnosti pouze ve 335 případech. Uzavřená šetření z roku 2009 tvoří 57%, čili 182 případů 59. Ráda bych se nyní zaměřila z moţných rozhodnutí evropského ochránce práv speciálně na rozhodnutí o "přátelské dohodě", rozhodnutí obsahující kritické připomínky a také na doporučení příslušnému úřadu. Rozhodnutí o "přátelské dohodě" připomíná moţnost "dohody o smíru" u soudu, pokud se zúčastněné strany domluví na řešení náleţité otázky. V tomto případě evropský veřejný ochránce práv jedná jako prostředník mezi ţadatelem a příslušným úřadem nebo orgánem. Podle článku Stanovy číslo 3, odstavce 5 by se ombudsman měl dle moţností snaţit vyřešit problém společně s dotyčnou organizací nebo orgánem, a to za účelem řešení konkrétního případu "maladministration" a vyhovění stíţnosti. Ombudsmana nemůţeme srovnávat se soudcem, neboť rozhodnutí soudců jsou vţdy nepříznivá pro jednu ze zúčastněných stran. Není-li dosaţeno konsensu nebo dosaţená dohoda nevede k poţadovaným výsledkům, můţe evropský veřejný ochránce práv vydat rozhodnutí, které obsahuje kritické připomínky, nebo poslat zprávu, která obsahuje konkrétní doporučení dotyčné organizaci. 58 Heede, K (1997) `Enhancing the Accountability of Community Institutions and Bodies: The Role of the European Ombudsman' 3. In: European Public Law 587. p Výroční zpráva evropského veřejného ochránce práv,. [online], [citováno ]. Dostupný z www: 35

36 Rozhodnutí, která obsahují kritické poznámky, jsou veřejným ochráncem práv vydávána jen v případě, ţe není moţné odstranit "maladministration" (čili nesprávný úřední postup) nebo jestliţe z daného porušení úředního postupu nebyly vyvozeny patřičné důsledky. Evropský ombudsman posílá doporučení příslušnému orgánu, pokud se domnívá, ţe porušení lze odstranit nebo pokud "nesprávný úřední postup" způsobí podstatné negativní následky. V tomto případě musí administrace během třech měsíců poskytnout odpověď, v níţ jsou zahrnuta opatření přijatá k odstranění "maladministration". Pokud parlamentní prostředník sezná tato opatření jako nedostačující, pak předloţí zvláštní zprávu v této věci Evropskému parlamentu 60, který posléze můţe působit na příslušný orgán nebo instituci. Přijetí odůvodněného rozhodnutí o stíţnosti se často nazývá kvazisoudním projednáním 61. Ve většině případů ombudsman při zjištění "maladministration" působí právě jako soudce, nikoliv jako prostředník. Nejvíce se soudní role evropského veřejného ochránce práv projevuje při posuzování stíţností spojených s určením procedurální zákonnosti správních rozhodnutí. V něčem jsou rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv natolik podobná rozhodnutím Soudu prvního stupně Evropské unie, ţe někteří odborníci navrhují přenést některé z pravomocí soudu na ombudsmana 62. Zatím jsou obě tyto instituce vzájemně neslučitelné, neboť se ombudsman nesmí zabývat případy projednávanými Soudním dvorem. "Veřejný ochránce práv nesmí zasahovat do ţádného soudního řízení ani zpochybňovat rozhodnutí soudu." (článek Stanovy číslo 1, odstavec 3 ). Ombudsman můţe zkoumat stíţnosti pouze po jejich přezkoumání soudem, ale je třeba brát v potaz i to, ţe nemá právo vyšetřovat případy soudu prvního stupně, týkající se "nesprávného úředního postupu". Z těchto důvodů je instituce veřejného ochránce práv někdy nazývána odvolací instituci 63. Ombudsman je nápomocen při výběru prostředků právních opatření na ochranu v konkrétních případech. Jestliţe stíţnost nespadá do působnosti ombudsmana, doporučí alespoň adekvátní prostředek právní ochrany. V některých případech můţe doporučit obrátit se na národní, příp. regionální veřejné ochránce práv, na národní parlamenty, na Evropský parlament, na Evropskou komisi atd. Souhlasí-li s tím stěţovatel, můţe ombudsman osobně předat stíţnost k projednání Evropskému parlamentu nebo jinému oprávněnému orgánu, čímţ zajišťuje výběr adekvátního prostředku právní ochrany (viz Prováděcí ustanovení, článek číslo 2). 60 Maklakov, V. Dogovor ob uchrezhdenii Yevropeyskogo soobshchestva, izmenennyy Amsterdamskim dogovorom, 3-e izd. Moskva: BEK, Roy W.Davis. Quasi-judicial review: the European ombudsman as an alternative to the European courts [online], [citováno ] Dostupný z www: 62 Tamtéţ. 63 Heede, K (1997) `Enhancing the Accountability of Community Institutions and Bodies: The Role of the European Ombudsman' 3. In: European Public Law 587. p

37 Veřejný ochránce práv nejen ţe se řídí právními zásadami, ale také je i rozvíjí. Podobně jako soudy EU můţe ombudsman vytvářet nové principy řádné správní praxe. Tyto zásady mají sice pouze doporučující charakter, ovšem tato forma působnosti ombudsmana napomáhá rozvoji evropského správního práva. Sodermann předloţil ve formě zvláštní zprávy návrh evropského kodexu řádné správní praxe, a to včetně dodatků člena Evropského parlamentu. Perry však vyslovil myšlenku o vytvoření takového kodexu. V roce 2001 byl tento kodex přijat Evropským parlamentem. Evropský ombudsman zabezpečuje nezávislé hodnocení kvality správy v orgánech a institucích EU a podporuje její další zdokonalování. V procesu projednávání individuálních stíţností oceňuje fungovaní orgánů EU z hlediska jejich shody s principy řádné správní praxe. Ombudsman v případě odhalení "nesprávného úředního postupu" nejenţe napomáhá odstranění porušení práv občanů, ale také určuje budoucí směr vývoje správní praxe. Veřejný ochránce práv se podílí na pojetí sociální legitimity v rámci EU, podle které má veřejnost právo na kontrolu činnosti orgánů a institucí EU, jakoţ i právo podílet se na tvorbě právních zásad 64. Ombudsman mimo jiné přispívá k vytvoření důvěry veřejnosti k institucím a úřadům EU, coţ podporuje integrační proces v rámci Unie. V rámci EU je reprodukován model ombudsmana, který je typický pro většinu zemí, kde je tato instituce provozována: Evropský veřejný ochránce práv se nesmí usnášet na právně závazných rozhodnutích, coţ na jednu stranu pomáhá orgánům EU vnímat jeho doporučení. Tyto orgány obvykle nezasahují do šetření veřejného ochránce práv, neboť právě ten podporuje upevnění důvěry občanů EU k orgánům EU. Na druhou stranu někteří odborníci mluví o nedostačujících pravomocech ombudsmana. Ač byla instituce Evropského veřejného ochránce práv vytvořena poměrně nedávno, stala se neoddělitelnou součástí mechanismů ochrany lidských práv na úrovni EU. V rámci EU, jako zvláštní integrační struktury, sleduje ombudsman práva občanů EU spojená s orgány EU prostřednictvím individuálních stíţností. Na úrovni jednotlivých států je instituce veřejného ochránce práv v tradičním slova smyslu prostředkem kontroly nad dodrţováním lidských práv v procesech administrativy. Současně jsou v jiných mezinárodních organizacích funkce ombudsmana modifikované: funkce komisaře Rady Evropy pro lidská práva a Nejvyššího komisaře OSN pro lidská práva jsou zaměřené na podporu demokracie v jednotlivých státech, nikoliv na vyšetřování jakýchkoliv osobních záleţitostí. V souvislosti s tím nadnárodní ombudsmani neposuzují individuální stíţnosti. 64 Roy W.Davis. Quasi-judicial review: the European ombudsman as an alternative to the European courts [online], [citováno ] Dostupný z www: 37

38 Evropský ombudsman napomáhá šíření demokratických hodnot, na základě čehoţ probíhá i sjednocení moderního humanitárního práva. Tato instituce přispívá k přijetí opatření z posílení kontroly nad státem, který přijal mezinárodní závazky v oblasti lidských práv. Institut Evropského veřejného ochránce práv se jako nový institut mezinárodního práva samozřejmě potřebuje neustále zdokonalovat. Důleţité je především přesněji vymezit rozsah působnosti evropského ombudsmana a dalších institucí zapojených do mechanismů podpory dodrţování lidských práv v EU, stejně tak je nezbytné vyřešit otázku uskutečňování rozhodnutí Evropského ombudsmana. 38

39 2.2.5 Statistika zkoumaných stíţností V této kapitole mé bakalářské práce bych chtěla uvést některé statistické údaje, obrázky a tabulky z výroční zprávy nynějšího Evropského veřejného ochránce práv Nikifolose Diamandourose za rok 2009, abych lépe znázornila a usnadnila pochopení mechanismu této instituce, její účinnost a funkčnost. Příloha č. 2 Počet stíţností v působnosti veřejného ochránce práv v období Zdroj: s. 36. ( ). Na tomto obrázku lze vidět, jak se v období posledních šesti let počet stíţností, které spadají do působnosti evropského ombudsmana, dostal z počtu 603 stíţností v roce 2003 aţ na 727 stíţností v roce 2009 s tím, ţe svého vrcholu dosáhl v roce 2004, kdy bylo podáno 930 stíţností. 39

40 Počet stíţností nespadajících do působnosti veřejného ochránce práv v období Příloha č. 3 Zdroj: s. 36. ( ) Na druhé straně vidíme stíţnosti, které nespadají do působnosti evropského ombudsmana. Jejich počet je přímo úměrný počtu stíţností spadajících do působnosti ombudsmana. To znamená, ţe počet stíţností se od roku 2003 do roku 2009 postupně navyšoval. Nikifolos Diamandouros ve své výroční zprávě ohledně takových stíţností píše, ţe bude pokračovat ve svém úsilí sniţovat počet stíţností nespadajících do jeho působnosti, a to poskytováním pomoci stěţovatelům při hledání správné adresy a téţ poskytováním přesnějších informací o tom, co je moţné a co nikoli. 40

41 Instituce, orgány a jiné subjekty, jichţ se týkala šetření Příloha č. 4 Zdroj: s. 41 ( ) Vzhledem k tomu, ţe je Evropská komise hlavním orgánem společenství, který vydává rozhodnutí, jeţ mají přímý dopad na občany, je logické, ţe ona sama je hlavním objektem stíţností občanů. Je důleţité vědět, ţe ombudsman má právo zahájit šetření pouze v těch případech, které nespadají pod soudní pravomoc. 41

42 Typy údajného nesprávného úředního postupu Příloha č. 5 Zdroj: s. 42.( ) Nejčastějším příkladem nesprávného úředního postupu v roce 2009 byl nedostatek transparentnosti včetně odmítnutí poskytnout informace, přičemţ pouhých 6% z toho představovaly nedbalost a právní pochybení. 42

43 Předmět uzavřených šetření Příloha č. 6 Zdroj: s. 49. ( ) Z této přílohy lze vyčíst informace o všech uzavřených šetřeních z roku 2009 dle toho, co bylo jejich předmětem. Tyto kategorie se vzájemně značně překrývají. Příkladem za všechny mohou být otázky otevřenosti, které jsou často uváděny ve stíţnostech, týkajících se úlohy Komise jako stráţce Smluv, apod. 43

44 Druh opatření přijatých evropským veřejným ochráncem práv po obdrţení stíţnosti Příloha č. 7 Zdroj: s. 39. ( ) Tyto statistické údaje obsahují 215 stíţností zaznamenaných na konci roku 2008, ale vyřízených v roce A to v nich není zahrnuto 94 stíţností zaznamenaných na konci roku 2009, neboť pro ně v té době nebyla ještě určena opatření. Téměř v osmdesáti procentech případů mohl veřejný ochránce práv pomoci stěţovateli. V některých případech stěţovatel zapomněl uvést na koho nebo na co si chce stěţovat. 44