EVROPSKÝ PARLAMENT. Hospodářský a měnový výbor

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT 2004 Hospodářský a měnový výbor /2154(INI) NÁVRH ZPRÁVY o bílé knize o žalobách o náhradu škody způsobené porušením antimonopolních pravidel ES (2008/2154(INI)) Hospodářský a měnový výbor Zpravodaj: Klaus-Heiner Lehne PR\ doc PE v01-00

2 PR_INI OBSAH Strana NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU...3 VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ...7 PE v /10 PR\ doc

3 NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU o bílé knize O žalobách o náhradu škody způsobené porušením antimonopolních pravidel ES (2008/2154(INI)) Evropský parlament, s ohledem na bílou knihu Komise o žalobách o náhradu škody způsobené porušením antimonopolních pravidel ES (KOM(2008)0165) ze dne 2. dubna 2008, s ohledem na sdělení Komise ze dne 30. března 2007 nazvané Strategie spotřebitelské politiky EU : Posílit postavení spotřebitelů, zvýšit jejich blahobyt a účinně je chránit (KOM(2007)0099), s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy 1, nařízení Komise (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES 2 a nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (nařízení ES o spojování) 3, s ohledem na sdělení Komise o ochraně před pokutami a snížení pokut v případě kartelů 4 a nařízení Komise (ES) č. 622/2008 ze dne 30. června 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 773/2004 s ohledem na postup při narovnání v případech kartelů 5, s ohledem na článek 45 jednacího řádu, s ohledem na zprávu Hospodářského a měnového výboru a stanoviska Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů a Výboru pro právní záležitosti (A6-0000/2008), A. vzhledem k tomu, že politika hospodářské soutěže zvyšuje ekonomickou výkonnost Evropy a rozhodujícím způsobem přispívá k dosažení cílů Lisabonské strategie, B. vzhledem k tomu, že Soudní dvůr Evropských společenství rozhodl, že v zájmu zajištění plné účinnosti článku 81 Smlouvy mohou jednotlivci i společnosti požadovat náhradu za škodu, která jim vznikla porušením pravidel hospodářské soutěže, C. vzhledem k tomu, že soukromoprávní uplatňování nároků na náhradu škody se musí zaměřit na kompenzaci vzniklé škody a že je nutné uplatňovat zásadu, podle níž nesmí dojít v rámci odškodnění k nezákonnému obohacení, a zásadu, podle níž je třeba zabránit opakovanému odškodnění za tutéž škodu, D. vzhledem k tomu, že prosazování právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže na 1 Úř. věst. L 1, , s Úř. věst. L 123, , s Úř. věst. L 24, , s Úř. věst. C 298, , s Úř. věst. L 171, , s. 3. PR\ doc 3/10 PE v01-00

4 úrovni členských států a na evropské úrovni je stanoveno v rámci veřejného práva a že mnohé členské státy již přijaly nebo přijmou opatření k usnadnění uplatňování nároků soukromých osob na náhradu škody v případě porušení evropských pravidel hospodářské soutěže, E. vzhledem k tomu, že soukromé uplatňování práva má podporovat správní uplatňování antimonopolního práva, ale nesmí je nahradit, a proto je nutné zvýšit personální a finanční kapacity orgánů pro ochranu hospodářské soutěže s cílem účinněji sledovat porušování pravidel hospodářské soutěže, F. vzhledem k tomu, že Komise musí při každém návrhu, který nespadá do výhradní pravomoci Společenství, dodržovat zásady subsidiarity a proporcionality, 1. vítá uvedenou bílou knihu a zdůrazňuje, že oběti porušení pravidel hospodářské soutěže musí mít nárok na náhradu vzniklé škody; 2. konstatuje, že Komise doposud nestanovila, o jaký právní základ se budou jí navrhovaná opatření opírat, a pochybuje, že Smlouva vymezuje pravomoc pro plánované zásahy do vnitrostátních právních předpisů o náhradě škody a do procesního práva; 3. domnívá se, že hromadné škody a škody rozptýlené mezi řadu poškozených, nepoměr informací i další problémy se při uplatňování nároků na náhradu škody vyskytnou nejen v oblasti práva hospodářské soutěže ES, ale také v ostatních oblastech, jako je např. odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku; 4. poukazuje na to, že Generální ředitelství Komise pro ochranu zdraví a spotřebitele zveřejní na konci roku 2008 výsledky dvou studií o kolektivních nástrojích pro prosazování práva v členských státech a o případných překážkách pro vnitřní trh, které vyplývají z různých právních předpisů v členských státech; poukazuje dále na to, že Komise oznámila, že na konci roku 2008 zveřejní sdělení o potenciálních možnostech Společenství, jak v této věci postupovat; zdůrazňuje, že opatření na evropské úrovni nesmí být příčinou roztříštění procesního práva, a vyžaduje, aby se vyčkalo na výsledky studií a také na sdělení a poté se prozkoumalo, zda a do jaké míry by se měl zvolit horizontální přístup s cílem usnadnit uplatňování nároku na náhradu škody; vyzývá dále Komisi, aby přezkoumala právní základ a nutnost horizontálního nástroje a aby do té doby žádné kolektivní mechanismy na prosazování práva soukromých osob v oblasti práva hospodářské soutěže ES nepředkládala; 5. domnívá se, že by přímí i nepřímí účastníci měli mít možnost v případě samostatné nebo následné žaloby využít pro uplatnění svých nároků individuální žalobu, žalobu v zastoupení nebo kolektivní žalobu; 6. domnívá se, že by členské státy měly kvalifikovaným subjektům podle článku 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/27/ES ze dne 19. května 1998 o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů 1 všeobecně udělit pravomoc podávat žaloby v zastoupení a že zmocnění ad hoc připadá v úvahu především v případě sdružení, která se zabývají uplatňováním nároků na náhradu škody pro podniky; 1 Úř. věst. L 166, , s. 51. PE v /10 PR\ doc

5 7. požaduje, aby se žaloby v zastoupení mohl účastnit pouze jasně vymezený okruh osob a aby vymezení proběhlo před vznesením žaloby; zdůrazňuje, že nahrazena může být pouze škoda, která skutečně vznikla, a požaduje, aby v případě úspěšné žaloby byla přislíbená náhrada škody vyplacena vymezenému okruhu osob a aby kvalifikovaný subjekt obdržel náhradu pouze těch nákladů, které vznikly v důsledku právního vymáhání; 8. zdůrazňuje, že účast na kolektivních žalobách typu opt-in musí být umožněna až do okamžiku vznesení žaloby; 9. zdůrazňuje, že v případě úspěšné samostatné žaloby není vyloučen následný úřední přezkum porušení pravidel hospodářské soutěže, při stanovení peněžité pokuty je však nutno přihlédnout k výši náhrady, která má být za vzniklou škodu poskytnuta; 10. zdůrazňuje, že kolektivní žalobci nesmí mít lepší pozici než individuální žalobci a požaduje, aby v rámci kolektivních mechanismů pro prosazování práva platila zásada, podle níž strana, která podává žalobu, musí obvinění dokázat, pokud příslušné vnitrostátní právo nestanoví zmírnění důkazního břemena; 11. požaduje, aby Komise osobám poškozeným v důsledku porušení pravidel hospodářské soutěže dodatečně po provedení správního přezkumu umožnila podrobně se seznámit se spisem a zdůrazňuje, že nahlédnutí do spisu lze odmítnout pouze tehdy, pokud tomu brání právem chráněné zájmy žalovaného nebo třetí strany; 12. domnívá se, že vnitrostátní soud nemůže být vázán rozhodnutím vnitrostátního orgánu pro kontrolu hospodářské soutěže jiného členského státu; 13. zdůrazňuje, že předpokladem nároku na náhradu škody musí být zaviněné jednání, a proto musí k porušení pravidel hospodářské soutěže dojít přinejmenším z nedbalosti; 14. vítá skutečnost, že odškodnění se zaměřuje na úhradu ztrát i ušlého zisku včetně úroků a požaduje, aby bylo toto vymezení škod pro kolektivní mechanismy na prosazování práva stanoveno na evropské úrovni; 15. vítá práci Komise na nezávazném orientačním rámci pro výpočet náhrady škod; 16. souhlasí s přípustností námitky vůči přesouvání škod a zdůrazňuje, že námitku musí zásadně dokazovat ten, kdo ji vznesl, přičemž soudy mohou vycházet z osvědčených vnitrostátních předpisů upravujících příčinnou souvislost a přičitatelnost s cílem dostát v každém jednotlivém případě spravedlnosti; 17. vítá skutečnost, že promlčecí lhůta má běžet v případě trvalého nebo pokračujícího porušování pravidel hospodářské soutěže od okamžiku, kdy bylo toto porušování ukončeno a kdy bylo možno odůvodněně očekávat, že bylo toto porušení vzato na vědomí; zdůrazňuje, že ustanovení o promlčecí lhůtě slouží i právní jistotě, a proto musí v případě, že porušení nebude vzato na vědomí, platit absolutní promlčení lhůta v délce10 let; dále vítá skutečnost, že délka promlčecí lhůty by se v případě individuálních žalob měla stanovit podle vnitrostátních právních předpisů daného členského státu, a požaduje, aby to platilo také v případě následných žalob; rovněž žádá, aby se v případě stíhání veřejnými úřady přerušila promlčecí lhůta u následných žalob, přičemž přerušení by se PR\ doc 5/10 PE v01-00

6 mělo počítat od okamžiku zahájení řízení a mělo by být ukončeno vydáním právoplatného rozhodnutí nebo zrušením ze strany antimonopolního úřadu, popř. právoplatným rozsudkem odvolacího soudu; 18. vítá skutečnost, že o pravidlech o dělení nákladů mají rozhodovat členské státy; důrazně poukazuje na to, že Komise by se měla zdržet kroků, které by členské státy povzbuzovaly k využívání nástrojů právně nevynutitelných předpisů ( Soft law ) a ve prospěch žalobců zaváděly odchylky od zásady, podle které strana, která spor prohrála, nese náklady druhé strany, nebo které by navrhovaly pravidla pro financování žalob o náhradu škody; 19. poukazuje na to, že program shovívavosti ve značné míře přispívá k odhalování porušování pravidel hospodářské soutěže, a tím umožňuje vymáhání práva soukromými osobami, a požaduje vypracování kritérií, která by zachovala atraktivitu programu shovívavosti; 20. důrazně poukazuje na to, že Evropský parlament se musí v rámci postupu spolurozhodování podílet na každém legislativním záměru v oblasti kolektivního prosazování práva; 21. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi, vládám a parlamentům členských států a sociálním partnerům na úrovni Společenství. PE v /10 PR\ doc

7 VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ Zpravodaj vítá skutečnost, že Komise ve své bílé knize upustila od mnoha návrhů uvedených ve své zelené knize z roku 2005, které by způsobily amerikanizaci soukromoprávního prosazování práva v Evropě. Zpravodaj vycházel při vypracování zprávy z předpokladu, že každý poškozený musí mít právo na náhradu jemu způsobené škody, avšak kolektivní žalobci nemohou být v zásadě oproti individuálním žalobcům zvýhodněni. Zpravodaj pochybuje o tom, že by soukromoprávní mechanismy na prosazování práva byly v členských státech rozvinuty nedostatečně, neboť na základě příslušné judikatury Evropského soudního dvora mnoho členských států private enforcement posílilo. V popředí však musí být i nadále veřejnoprávní prosazování předpisů v oblasti hospodářské soutěže ES, neboť antimonopolní úřady mají k dispozici veřejnoprávní nástroje pro vyšetřování, které nelze převést na soukromé osoby. Prosazování práva soukromými osobami má proto komplementární charakter. Zpravodaj navíc pochybuje o oprávněnosti Komise předkládat takové návrhy. Komise rozhodně nemůže svá opatření v oblasti vnitrostátních právních předpisů o náhradě škody a procesním právu opírat o článek 83 Smlouvy. Je ještě nutné důkladně prověřit, zda a do jaké míry je možné taková opatření opírat o článek 95 nebo 65 Smlouvy. Otázka oprávněnosti vyvstává také v případě horizontálního nástroje. Zpravodaj navrhuje vyčkat na sdělení Generálního ředitelství pro ochranu spotřebitele o kolektivních mechanismech pro prosazování práva, a poté zahájit diskusi o horizontálním nástroji pro kolektivní mechanismy pro prosazování práva. Sdělení se bude opírat o dvě studie, které mají objasnit stávající kolektivní mechanismy pro prosazování práva v členských státech a možné překážky na vnitřním trhu, které vyplývají z rozdílných vnitrostátních právních předpisů. Problémy v oblasti hospodářské soutěže, jak je nastínila Komise, se vyskytují také v jiných oblastech, takže se zdá, že by se neměly zavádět žádné odvětvové regulace. Spíše by se mělo pečlivě zvážit, zda a do jaké míry je nutno zvolit horizontální přístup s cílem zlepšit možnosti prosazování práva v Evropě. Cílem všech opatření na evropské úrovni musí být zabránit roztříštěnosti procesního práva. Z judikatury Soudního dvora zpravodaj usuzuje, že také nepřímí účastníci musí mít právo podávat žalobu. Za účelem sledování nároků může existovat možnost podat žalobu v zastoupení a /nebo kolektivní žalobu v podobě samostatné (stand-alone) nebo následné (follow-on) žaloby. Podáním žaloby v zastoupení lze pověřit kvalifikované subjekty. Zpravodaj se domnívá, že kvalifikované subjekty by mělo být určeny podle článku 3 směrnice 98/27/ES o žalobách na zdržení se jednání. To je nutné proto, aby byly vyloučeny neoprávněné právní postihy. Zmocnění ad hoc připadá v úvahu především v případě sdružení, která se zabývají právním uplatňováním nároků na náhradu škody pro podniky, které byly poškozeny při porušení pravidel hospodářské soutěže. Právě malé a střední podniky jsou porušením pravidel v oblasti hospodářské soutěže ES postiženy stejnou měrou jako spotřebitelé. Zpravodaj však požaduje, aby se žaloby v zastoupení mohl účastnit pouze jasně vymezený okruh osob, avšak pouhé vymezení okruhu není dostačující. Je nutno také objasnit, že v okamžiku podání žaloby musí být vymezení okruhu ukončeno. Bílá kniha podsouvá, že žaloba v zastoupení PR\ doc 7/10 PE v01-00

8 má být vytvořena jako typ opt-out, což by však bylo z ústavněprávních důvodů v mnoha členských státech nepřípustné. Vymezení okruhu je nezbytné s ohledem na požadovanou výši náhrady škody a její rozdělení. Nahrazeny musí být skutečně vzniklé škody. Doktrina cy-pres (co nejbližší rozdělení) odvozená z obecného práva této zásadě odporuje, protože se nehradí skutečně vzniklá škoda. Část náhrady, jež je předmětem žaloby, si nemůže ponechat ani sdružení, neboť to by eventuálně zvyšovalo podněty pro podávání neoprávněných žalob a odporovalo by to myšlence kompenzace. Nahradit lze náklady vzniklé z důvodu vymáhání práva. Zpravodaj se vyslovuje pro přípustnost kolektivní žaloby typu opt-in. Komise musí ještě stanovit přesná kritéria, pokud se týká toho, co je nutno v případě žaloby typu opt-in provést do okamžiku jejího podání. Volba nástroje pro podání žaloby musí navíc znemožnit přístup k ostatním nástrojům, aby se tak vyloučilo vícenásobné odškodnění téže škody. Svým návrhem by se Komise také chtěla odklonit od zásady stanovené také v článku 2 nařízení 1/2003, podle níž strana, která podává žalobu, musí obvinění dokázat. Žalovaný však nesmí být povinen poskytovat žalobci důkazní materiál. Nepoměr informací mezi žalobcem a žalovaným sice nelze popřít, avšak v případě procesně-právních vztahů je právě toto typické. Právě v otázce přístupu k důkazním prostředkům je rozhodující, aby kolektivní žalobci nebyli oproti individuálním žalobcům zvýhodněni. Namísto toho, aby se na evropské úrovni zaváděly nové povinnosti zpřístupňování důkazů, mělo by se stanovit, že členské státy určí přístup k důkazním prostředkům podle vnitrostátních právních předpisů. Takový přístup nezadává příčinu ani k žádnému spekulativnímu výběru jurisdikce ( forum shopping ), neboť rozsáhlé povinnosti zpřístupňování důkazů enormně zvyšují náklady právního sporu a odrazují od podávání žalob. V případě následných žalob musí být navíc dána žalovanému možnost nahlédnout do spisu v dokumentaci Komise, pokud tím nebudou vážně ohroženy zákonem chráněné zájmy. Zpravodaj se domnívá, že toto právo vyplývá z článku 255 Smlouvy o ES a z nařízení 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům a že není omezeno pozměňovacím návrhem KOM (2008) 229. Zpravodaj poukazuje na to, že závaznost rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro ochranu hospodářské soutěže (NCA) se týká pouze zjištění porušení pravidel v oblasti hospodářské soutěže ES. Kauzalitu atd. musí uznat příslušný soud. Závaznost rozhodnutí Komise se stanoví v článku 16 nařízení 1/2003. Komise v návrhu nařízení 1/2003 (KOM 2000 (582)) také uznává, že rozhodnutí vnitrostátních orgánů pro ochranu hospodářské soutěže nemají v jiném než dotčeném členském státě právní účinnost. Nepředpokládá se, že by existovaly důvody pro výjimku ze zásady, podle níž administrativní rozhodnutí platí pouze na území státu, ve kterém bylo učiněno. Rozhodnutí NCA mohou být tedy závazná pouze na vnitrostátní úrovni. Členským státům se však nebrání v tom, aby uznaly závaznost rozhodnutí učiněných NCA v jiných státech. Zpravodaj požaduje, aby bylo projednáváno přinejmenším porušení pravidel hospodářské soutěže z nedbalosti. Neexistuje žádný důvod ke zrušení požadavku prokázání viny, a navíc je prokázání viny předpokladem k uložení pokuty podle článku 23 nařízení 1/2003. Zpravodaj sdílí názor Komise, že se musí poskytnout náhrada ztrát a ušlého zisku včetně úroků. Nemůže však být poskytnuta kompenzace, která převyšuje skutečně vzniklou škodu, nemůže se však jednat pouze o minimální standardní hodnotu a v rámci Evropy je nutno toto písemně stanovit a zabránit tak tzv. forum shoppingu. Soudní dvůr sice ve věci Manfredi uznal přípustnost vnitrostátních právních předpisů pro náhradu škody, tento výrok však platí pouze v PE v /10 PR\ doc

9 případě nedostatku příslušných právních předpisů Společenství. Zákonodárné orgány Společenství proto mohou vyloučit náhrady škod za porušení pravidel v oblasti hospodářské soutěže ES. Pro výpočet náhrady škody by napomohl nezávazný orientační rámec. Přesto však výpočet v praxi způsobí značné problémy, neboť je nutné použít souhrnné hospodářsko-ekonomické modely. Otázku přípustnosti přesouvání škody nelze posuzovat všeobecně, neboť z důvodu nedostatku znalostí/informací o struktuře jednotlivých stran v soudním sporu lze pouze stěží podat důkaz o rozsahu škody. Zpravodaj se sice vyslovuje pro přípustnost námitky, odmítá však Komisí navrženou vyvratitelnou právní domněnku, podle níž se má škoda v plném rozsahu přesunout na nepřímé účastníky. Se zmírněním důkazního břemena se počítá pouze ve výjimečných případech, proto Komise nemůže stanovit, za jakých předpokladů by k němu došlo. Neexistuje však žádná hodnověrná interpretace toho, že se škoda zpravidla přesouvá na nepřímé účastníky. Navíc hrozí v případě nemožnosti prokázat přesunování škody nebezpečí vícenásobného odškodnění téže škody, neboť na základě právní domněnky a nedostatečné dokazatelnosti přesouvání škody na nepřímé účastníky musí být odškodnění vyplaceno. Avšak alespoň dvojité odškodnění je sankce, kterou může uložit jen orgán veřejné moci. Proto je nutné zachovat zásadu, že ten, kdo nárok vznáší, musí předložit důkazy, které jej k jeho nároku opravňují. Takové řešení zohledňuje judikaturu Evropského soudního dvora, podle níž musí mít každý nárok na náhradu škody. Formulace v zásadě zajistí, že vnitrostátním soudům zůstává prostor, aby v konkrétních případech mohly vycházet ze skutečného přesouvání škody (např. při tzv. zakázkách s nákladově kalkulovanou cenou). Navíc musí být soudům dovoleno, jak uvádí Komise v remoteness (Rn. 205) svého pracovního dokumentu, aby na základě příslušných ustanovení vnitrostátního trestního práva mohly rozdělení jednotlivých škod jemně regulovat. Zpravodaj souhlasí s Komisí, že promlčecí lhůta v případě trvalého nebo pokračujícího porušování pravidel hospodářské soutěže začíná dnem, kdy bylo porušování ukončeno a patřičným způsobem oznámeno. Je však nutné zvážit, že bez toho, aniž by byla informace oznámena, nemůže být nárok nikdy promlčen. Promlčení nároku, aniž by byl tento nárok oznámen, nelze požadovat, neboť promlčení má vytvořit právní jistotu. Proto je nutné stanovit absolutní promlčecí lhůtu v délce 10 let. Zpravodaj se přiklání k tomu, aby se promlčecí lhůta řídila v případě samostatných žalob vnitrostátními právními předpisy. V případě následných žalob nejsou patrné žádné důvody pro stanovení minimálně dvouleté lhůty, takže se i tato lhůta musí řídit vnitrostátními právními předpisy. Přerušení promlčecí lhůty v průběhu úředního stíhání porušení pravidel hospodářské soutěže je dostačující, a proto není nutný její nový začátek. Přerušením nehrozí poškozeným žádná ztráta jejich práv, přerušení naopak podporuje právní jistotu a právní mír. Zpravodaj si stejně jako Komise nepřeje, aby se měnila vnitrostátní ustanovení o úhradě nákladů, neboť zásada, která se ve členských státech osvědčila, pode níž hradí náklady poražená strana, odrazuje od podávání neoprávněných žalob. Proto by Komise neměla členské státy ani povzbuzovat k tomu, aby využíváním nástrojů právně nevynutitelných předpisů (soft-law) přizpůsobily svá ustanovení o úhradě nákladů. Komise by také neměla stanovit žádné pravidla pro financování žalob o náhradu škody, neboť to by podporovalo nežádoucí rozmach podávání žalob. PR\ doc 9/10 PE v01-00

10 Zpravodaj uznává, že program shovívavosti ve značné míře přispívá k odhalování porušení pravidel hospodářské soutěže a tím umožňuje soukromoprávní vymáhání. Proto je nutné vypracovat kritéria, jak lze na základě zásady kompenzace zajistit atraktivnost programu shovívavosti. Komplexnost této otázky však neopravňuje k vytváření rychlých řešení. Nezodpovězeno také zůstává, jak se budou návrhy uvedené v bílé knize uvádět do souladu s návrhem nového vyrovnávacího řízení. PE v /10 PR\ doc