*MVCRX017D4OK* MVCRX017D4OK prvotní identifikátor

Transkript

1 *MVCRX017D4OK* MVCRX017D4OK prvotní identifikátor Odbor dozoru a kontroly veřejné správy náměstí Hrdinů 1634/3 Praha Č. j. MV /ODK-2012 Praha 11. září 2012 Vážený pan Ing. Jan Černý obecproobcany@seznam.cz Koupě a prodej podílových listů obcí Odbor dozoru a kontroly veřejné správy obdržel Váš elektronický dotaz ze dne 30. srpna 2012, týkající se platnosti koupě podílových listů (PL) obcí v roce Přestože jsme se této otázce již dříve obecně věnovali v našem dopise č. j. MV /ODK-2012 ze dne 18. května 2012, doplňujete předchozí podání o další informace, týkající se jak samotného prodeje, tak i následného jednání obce, která měla v úmyslu tyto podílové listy v roce 2007 prodat. V této souvislosti vznášíte celou řadu dotazů k tomuto tématu, proto se pro lepší přehlednost pokusíme odpovědět jednotlivě na každý z nich. 1) Byl nákup PL v souladu se zákonem č. 367/1990 Sb., když byl nákup proveden, aniž by na to byla vyhrazena částka v rozpočtu obce? V této souvislosti musíme nejprve připomenout, že tehdy platný zákon o obcích, na rozdíl od nyní platného zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ), neobsahoval ustanovení ekvivalentní k 41 odst. 2 současného zákona o obcích, dle nějž Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné. Nelze proto říci, že by tento postup způsoboval absolutní neplatnost dle tohoto zákona. Přesto se však domníváme, že situace, kdy byly PL nakoupeny (zřejmě) starostou obce, přičemž až poté byl tento prodej de facto posvěcen radou a následně zastupitelstvem, nebyla v souladu s tehdy platným zákonem o obcích, neboť PL byly nakoupeny, aniž by o tom rozhodl příslušný orgán obce. Dle našeho názoru se tak v tomto případě lze dovolávat absolutní neplatnosti právního úkonu (nákupu) na základě 39 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen OZ ). Tento výklad přitom opíráme o rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo 1829/2002, dle nějž zjednodušeně řečeno učiní-li starosta právní úkon bez nezbytného předchozího rozhodnutí jiného orgánu obce (rady), jedná se o neplatný právní úkon ve smyslu 1

2 39 OZ. Přesto připomínáme, že autoritativně judikovat tuto neplatnost je oprávněn pouze soud v rámci podané žaloby na neplatnost právního úkonu. 2) Je zpětné vzetí na vědomí rovnocenno dopřednému souhlasu rady obce s nákupem a pověření konkrétní osoby s provedením nákupu v konkrétní výši? Jak už bylo uvedeno u předchozí otázky, nedomníváme se, že výše uvedený postup obce byl v souladu se zákonem. I z výše uvedeného judikátu vyplývá, že tento neplatný právní úkon není možné následně zhojit jako ve Vašem případě následným schválením radou a poté i zastupitelstvem. Tato skutečnost sice dokazuje, že starosta tímto nákupem de facto nešel proti vůli zastupitelstva ani rady obce, nicméně nic nemění na tom, že nákup nebyl schválen orgánem obce, který k tomu měl oprávnění. Další dotazy se pak týkají roku 2007, kdy zastupitelstvo rozhodlo o odprodeji PL, kterým byl pověřen starosta obce, avšak toto usnesení nebylo nikdy splněno. 3) Bylo projednání prodeje PL v souladu se zákonem, když nebylo na programu zasedání? Bylo takové přijaté usnesení platné? Samotná skutečnost, že prodej PL nebyl v programu zasedání zastupitelstva zařazen jako samostatný bod byl projednán v rámci bodu Záležitosti organizační povahy nijak neovlivňuje možnost zastupitelstva o tomto tématu jednat. Dle 94 odst. 2 zákona o obcích je možné i během probíhajícího zasedání zařazovat nové body do programu (resp. vypouštět některé původní body), pokud s tím zastupitelstvo jako celek vyjádří svůj souhlas. Pokud by zastupitelstvo nechtělo, ať už z jakýchkoliv důvodů, prodej PL projednávat, mohlo svoji nechuť dát najevo např. odložením celé věci až na příští zasedání. Toto se však nestalo zastupitelstvo dle Vašich informací o prodeji rozhodlo. Z tohoto hlediska tak platnost takového usnesení nelze zpochybňovat. 4) Když přijaté usnesení neobsahovalo termín (ačkoli dle JŘ muselo), do kdy mělo být splněno? Neprodleně? Anebo se pověřená osoba mohla sama libovolně rozhodnout, jestli a kdy usnesení splní? V souvislosti s konáním zasedání zastupitelstva upravuje zákon o obcích pouze jeho nejdůležitější aspekty (především v 84 až 97 zákona o obcích), přičemž počítá s tím, že každé zastupitelstvo má možnost si dle 96 zákona o obcích vydat svůj vlastní jednací řád (JŘ), kde si upraví ty podrobnosti jednání, které sice zákon o obcích neupravuje, ale konkrétní zastupitelstvo je upraveno mít chce. Stanovení termínů u usnesení, kterými zastupitelstvo ukládá někomu nějaký úkol, je právě tou neupravenou podrobností. Pokud tedy žádný termín stanoven není, je to čistě rozhodnutí zastupitelstva (jeho vůle), a není to postup odporující 2

3 zákonu o obcích. Pokud si zastupitelstvo ve svém JŘ stanoví povinnost opatřovat usnesení konkrétními termíny splnění a následně tuto povinnost nesplní, jedná se samozřejmě o porušení JŘ. Nicméně o porušení zákona o obcích by se jednalo pouze tehdy, kdy by porušená část JŘ zároveň kopírovala některé ustanovení zákona o obcích [Pokud by např. JŘ obsahoval pravidlo, že informace o konání zastupitelstva musí viset na úřední desce minimálně 7 dní před samotným zasedáním, a toto pravidlo by bylo porušeno, jednalo by se o porušení nejen JŘ, ale i 93 odst. 1 zákona o obcích]. Ve Vámi uváděném případě se však jedná pouze o porušení JŘ, které neovlivňuje platnost samotného usnesení. Co se týče samotného jádra dotazu (tj. do kdy mělo být usnesení splněno, když nebyl stanoven žádný termín), zde samozřejmě můžeme jen spekulovat, zda se ze strany zastupitelstva jednalo pouze o opomenutí, či zda nestanovením termínu chtělo úmyslně poskytnout starostovi možnost rozhodnout se podle svého uvážení. 5) Je v souladu se zákonem, když zastupitelům nebyly předloženy k projednání dané záležitosti žádné podklady? Podobně jako u dotazu č. 4) je předložení podkladů jednotlivým členům zastupitelstva věcí, která může být upravena JŘ. Ve Vámi uvedeném konkrétním případě mohli členové zastupitelstva vznést námitku, že s těmito materiály nebyli seznámeni a z tohoto důvodu např. projednávání celého bodu odložit. Toto se nestalo, celá věc byla projednána a nedodání podkladů tak lze hodnotit maximálně jako porušení JŘ, ale nikoli jako porušení zákona o obcích blíže viz předchozí odstavec. Navíc poznamenáváme, že JŘ má fungovat především jako pomocník zastupitelstva a nikoliv jako dokument, který mu předepisuje dělat něco, co samo dělat nechce. Pokud tedy JŘ obsahuje nějaká ustanovení, která se současnému zastupitelstvu nelíbí (např. taková, která byla přijata v předchozím volebním období jinak složeným zastupitelstvem), má zastupitelstvo možnost si JŘ upravit tak, aby mu vyhovoval a nedocházelo tak k porušování sám sobě nastavených pravidel. 6) Je v souladu se zákonem, když kontrolní výbor (KV) plnění přijatých usnesení nekontroluje vůbec? Pokud není, jaké z toho mohou plynout důsledky pro členy komise? Nejprve je třeba si uvědomit, že KV, stejně jako kterýkoliv jiný výbor, funguje pouze jako poradní a iniciativní orgán zastupitelstva (tedy jakýsi orgán orgánu obce). Je to zastupitelstvo, které výbor úkoluje a veškeré výstupy z činnosti výboru slouží jako podklady zastupitelstvu pro jeho jednání. Zákon o obcích upravuje v 117 až 121 některé základní aspekty fungování výborů, především jejich zřizování, složení a základní pravomoci, kde mimo jiné upravuje, co mohou výbory kontrolovat. Výbory se přitom scházejí dle potřeby a stejně tak dle potřeby vykonávají své úkoly. Pokud své úkoly neplní (např. jako ve Vámi uvedeném případě KV tím, že nekontroluje přijatá usnesení), obecně platí, že nepostupují v souladu se zákonem o obcích, avšak zákon zároveň neobsahuje žádné sankce, které by toto neplnění úkolů 3

4 postihovaly. Vzhledem k tomu, že výbor má sloužit zastupitelstvu, je tak pouze a jen věcí zastupitelstva, jak si bude řešit takový problém. Sankcí zde může být de facto pouze jen to, že zastupitelstvo může vyměnit ty členy výboru, s jejichž prací není spokojeno, příp. může zastupitelstvo změnit výši odměn poskytovaných těmto členům pokud samozřejmě nějaké odměny pobírají. 7) Je v souladu se zákonem, když KV kontroluje plnění pouze těch přijatých usnesení, ze kterých vyplývá nějaká povinnost či plnění? (tj. např. Usnesení č /2007 viz výše). Opět jako u předchozí otázky platí, že činnost KV je primárně věcí zastupitelstva, resp. jeho spokojenosti s prací celého výboru. Jako porušení zákona o obcích by mohlo být chápáno např. nezřízení výboru, jehož zřízení zákon přikazuje, příp. zřízení výboru se sudým počtem členů, neboť zákon nařizuje počet lichý. Otázka (ne)plnění úkolů výboru však již je věcí zákonem neupravenou a nelze proto říci, že KV postupuje v rozporu se zákonem, pokud kontroluje pouze některá usnesení zastupitelstva blíže viz další otázka. 8) Je KV oprávněn si sám, např. v plánu práce, stanovit, která usnesení a zdali vůbec, bude kontrolovat? Jinými slovy je v souladu se zákonem, pokud si KV schválí, že plnění usnesení kontrolovat nebude? KV má dle 119 odst. 3 zákona o obcích 2 druhy úkolů, které plní: jednak plní úkoly stanovené mu přímo zákonem v písm. a) a b) tohoto odstavce; jednak plní další úkoly, jimiž ho pověřilo zastupitelstvo ve smyslu písm. c) tohoto odstavce. To znamená, že je primárně věcí výboru, aby si sám vyhotovil plán práce, kterou bude provádět, přičemž určité věci může kontrolovat, aniž by k tomu potřeboval speciální zmocnění zastupitelstva. Tento plán pak může samozřejmě následně ovlivnit zastupitelstvo svými požadavky. Je však třeba si uvědomit, že celá činnost výboru je především interním vztahem mezi výborem na straně jedné a zastupitelstvem na straně druhé. Pokud bychom tedy vzali Váš příklad, kdy by si KV přijal usnesení, že některá usnesení kontrolovat bude a jiná nikoliv, záleží pouze na zastupitelstvu, zda mu toto usnesení bude či nebude vadit. V závěru svého podání pak pokládáte další dotazy související s konečným prodejem PL v roce 2011 a možnou finanční ztrátou, která obci mohla tímto pozdním prodejem vzniknout. 9) Je obec povinna (na základě všech výše uvedených skutečností) podat dle zákona o obcích ( 38 odst. 6) trestní oznámení a vymáhat škodu ať už jako součást trestního řízení, anebo v občansko-právním sporu? Především upozorňujeme, že zde se jedná o otázku nakládání s finančními prostředky obce a proto bychom Vám doporučovali celou kauzu nákupu a prodeje PL 4

5 konzultovat především s Ministerstvem financí. Další otázkou pak je, proti komu směřovat případné trestní oznámení či civilní žalobu zda pouze proti starostovi, který včas neprodal PL, či i proti členům zastupitelstva, kteří de facto nijak nereagovali na skutečnost, že starosta neplní uložený úkol. Vzhledem k výše uvedeným okolnostem tak není možné Vám v tuto chvíli jednoznačně doporučit, zda žalobu či trestní oznámení podávat či nikoliv. Vzhledem k tomu, že v případném sporu by jako strana žalující vystupovala sama obec, je hlavně věcí zastupitelstva, pro kterou variantu se rozhodne. Obecně však lze říci, že pokud by obec skutečně nabyla přesvědčení, že jí byla způsobena finanční újma, měla by vzhledem k 38 odst. 6 zákona o obcích činit takové kroky, kterými by svůj majetek ochránila přičemž do této kategorie jistě patří i bránění práv obce soudní cestou. 10) V případě, že obec je povinna škodu vymáhat, ale neučiní tak, jaké to může mít pro obec důsledky? Může to mít nějaké důsledky pro členy současného zastupitelstva či rady obce, např. možnost obvinění ze zanedbání povinností při správě cizího majetku? I odpověď na tuto otázku souvisí primárně s tím, zda obec bude mít skutečně věrohodné podklady dokazující, že jí vznikla finanční újma viz výše uvedená konzultace s Ministerstvem financí. Samozřejmě nikdy nelze vyloučit, že tak, jako současné zastupitelstvo nyní zpochybňuje postup dřívějších orgánů obce, bude i v budoucnu někdo posuzovat či zpochybňovat činnost současného zastupitelstva či rady. Proto např. Vámi zmiňované obvinění ze zanedbání povinností při správě cizího majetku samozřejmě není možné vyloučit nikdy se stoprocentní jistotou. Druhou věcí by pak byla samotná oprávněnost takového obvinění, což už je ovšem něco, o čem by mohl autoritativně rozhodnout pouze příslušný soud. Závěrem je nutné pro úplnost podotknout, že výše uvedený právní názor není právně závazný, neboť závazný výklad právních předpisů přísluší pouze soudům. Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru podepsáno elektronicky Vyřizuje: Mgr. Martin Vašica tel. č.: martin.vasica@mvcr.cz 5