Preventivní opatøení ochrany pøed povodněmi prostøednictvím nadnárodního územního plánování v povodí Labe Výsledky a návrhy aktivit

Transkript

1 ELBE-LBE spatial planning flood management strategy Preventivní opatøení ochrany pøed povodněmi prostøednictvím nadnárodního územního plánování v povodí Labe Výsledky a návrhy aktivit ELBE -LBE Preventivní opatøení ochrany pøed povodněmi prostøednictvím nadnárodního územního plánování

2 ELBE-LBE spatial planning flood management strategy TIRÁ Vydavatel: Saské státní ministerstvo vnitra referát zemského rozvoje, geodézie, ochrany ústavy Wilhelm-Buck-Straße 2, Drážďany jako hlavní partner projektu ELL INTERREG IIIB Preventivní opatření ochrany před povodněmi prostřednictvím nadnárodního územního plánování. Odpovědná kontaktní osoba: dr. Edgar Trawnicek ELL Partneøi: Hlavní partner: Saské ministerstvo vnitra (SMI) Spolkové ministerstvo dopravy, stavebnictví a bydlení Spolkové ministerstvo pro ochranu spotřebitelů, výživu a zemědělství Ministerstvo pro výstavbu a dopravu spolkové země Sasko-nhaltsko Saské ministerstvo životního prostředí a zemědělství Saský zemský úřad pro životní prostředí a geologii Odbor pro společné plánování Berlín-Braniborsko Okres Stendal Spolkový hydrologický úřad Německý spolek pro bydlení, stavbu měst a územní plánování e.v. Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky Ministerstvo životního prostředí České republiky Ústecký kraj Jihočeský kraj Plzeňský kraj Královéhradecký kraj Středočeský kraj Liberecký kraj Pardubický kraj Povodí Labe Spolkové ministerstvo zemědělství, lesnictví, životního prostředí a vodohospodářství Wroclawská agentura regionálního rozvoje Spolupráce s: Ústavem územního rozvoje Svazem pro územní plánování regionu Horní údolí Labe / východní Krušnohoří Svazem pro územní plánování regionu Chemnitz / Krušné hory Durynským ministerstvem stavitelství a dopravy Durynským ministerstvem zemědělství, ochrany přírody a životního prostředí Mezinárodní komisí pro ochranu Labe (pracovní skupina Ochrana před povodněmi) Koncepce, koordinace a celkové odborné øízení: INFRSTRUKTUR & UMWELT Prof. Böhm und Partner Darmstadt a Postupimi Projekt byl spolufinancován EU Vodohospodářský úřad Middle Tisza

3 PØEDMLUV PØEDMLUV V září 2003, krátce po dramatických povodňových událostech na Labi, vyšel od Saského ministerstva vnitra, německých spolkových orgánů a sousedních zemí podnět k realizaci mezinárodního projektu vzájemné spolupráce územně plánovacích a vodohospodářských úřadů v povodí Labe. Od té doby se na tomto projektu aktivně podílí 23 úřadů a mnoho dalších projektových partnerů. Cílem je vypracování map povodňového nebezpečí, které se stanou součástí územně plánovací dokumentace a mohou tak preventivně přispět k optimálnímu řešení otázek osídlování území a infrastruktury. Tento projekt probíhá pod záštitou spolkové vlády, pěti německých spolkových zemí a českých, rakouských, polských a maďarských partnerů. Finanční podpora projektu byla zajištěna Evropskou unií v rámci iniciativy INTERREG III B CDSES z prostředků Evropského fondu pro rozvoj regionů. Cílem, který Saské ministerstvo vnitra, do jehož kompetence spadá také oblast prostorového uspořádání a zemského územního plánování, tímto projektem sleduje, není pouze zlepšení preventivní ochrany před povodněmi. Jde také o vytvoření nových podnětů pro nás a naše sousedy v rámci evropského územního rozvoje. Povodí řeky Labe, kde žijeme, se stává stále více významným koridorem, ve kterém je důležité se zaměřit na rozvoj ekonomiky a infrastruktury, na problémy životního prostředí a na sociální podmínky. Kromě toho je však také preventivní ochrana před povodněmi existenčně významnou otázkou pro budoucnost tohoto regionu. Projekt ELL je příspěvkem k realizaci koncepce evropského územního rozvoje a vodohospodářské politiky Evropské unie. Společně se svými projektovými partnery jsme dosáhli dobrých výsledků: např. byly zpracovány společné podklady pro územně plánovací postupy v otázkách protipovodňové ochrany tlas Labe s mapami povodňového nebezpečí nebo stanovena opatření na zvýšení veřejného povědomí o této problematice. Budoucí požadavky, které formuluje připravovaná Směrnice EU o vyhodnocování a zvládání povodní, a odborné diskuze o změně podnebí zdůrazňují význam této práce. To znamená, že jsme na správné cestě. Tato výsledná - prozatím závěrečná brožura přináší přehled mnohostranných a fundovaných výsledků ze spolupráce v rámci projektu ELL. Přesto by ale neměla znamenat naprostý konec této práce. Jasně z ní vyplývá, že stále ještě stojíme před mnoha úkoly. I v budoucnosti budeme úzce spolupracovat s našimi partnery v Německu a v dalších evropských státech. Právě problematika konfliktů ohledně využívání území v povodích evropských řek je velice komplexní a i v povodí Labe se musí na její řešení vynaložit další úsilí. Projekt ELL představuje v této souvislosti mnohoslibný začátek. Využití Labe jako vodní cesty, požadavky přeshraniční ochrany přírody, rozvoje osídleného území, jeho využití pro zemědělství nebo lesní hospodářství a v neposlední řadě také zájmy protipovodňové ochrany musí být natrvalo odsouhlaseny i s partnery za hranicemi jednotlivých států. V zájmu těchto cílů se těšíme na budoucí mezinárodní spolupráci v povodí Labe. Dr. lbrecht Buttolo Saský zemský ministr vnitra Velice nás těší, že se v rámci tohoto projektu vytvořily úzké kontakty mezi komplexním územním plánováním a odborným plánováním. Navíc se také podařilo zlepšit spolupráci mezi spolkovými, zemskými a místními úřady.

4 POVODÍ LBE ELBE-LBE spatial planning flood management strategy Poloha povodí Labe v Evropě a znázornění partnerských států projektu ELL 2

5 OBSH 1 Zdùvodnění a cíle Právní pøedpisy pro územní plánování a ochranu pøed povodněmi Právní rámec přeshraniční spolupráce Ochrana před povodněmi a územní plánování Právní srovnání Závěry k právní situaci - shrnutí Odborné rámcové podmínky kční plán ochrany před povodněmi v povodí Labe Iniciativy EU k územně plánovací ochraně před povodněmi Strategie a koncepce v Německu Strategie a koncepce České republiky Pole pùsobnosti územního plánování v mezinárodním povodí Labe Pole působnosti Možnosti působnosti Vodohospodáøská doporučení relevantní pro územní plánování Poskytování odborných podkladů pro účely územního plánování Zóny ohrožení v plánování Doporučení pro protipovodňovou prevenci Doporučení ohledně budoucích retenčních prostor a poldrů... 6 Doporučení pro územní plánování v regionech povodí Labe Zobrazování v územních plánech regionů Zlepšení databází Rozhraní mezi územním plánováním a správou na úrovni obcí Kontrola výsledků a výhled Doporučení pro zvýení pozornosti vùči povodòové problematice Deficity v povědomí o problematice povodní Doporučené budoucí aktivity Výhled Pøíloha Mapy polí působnosti Existující informace o povodňovém nebezpečí pro plánování Studie a zprávy v rámci projektu ELL Prameny / Původ vyobrazení Seznam zkratek Odkazy na slovníky

6 1 ZDÙVODNĚNÍ CÍLE 1 ZDÙVODNĚNÍ CÍLE Povodňové události v povodí Labe, zvláště povodeň v roce 2002, způsobily rozsáhlé škody. Ukázaly také všem účastníkům, kteří mohou přispět ke snížení škod a k prevenci před povodněmi, že je třeba jednat. Od té doby byla realizována celá řada opatření. Při povodních se ukázalo, že se opatření nejrůznějších subjektů, sídlících podél řeky, tj. států, spolkových zemí, regionů a krajů, navzájem velmi silně ovlivňují a proto vyžadují společný přístup k řešení. Navíc je nutné, aby se aktivity územního plánování ve vztahu k preventivní ochraně před povodněmi dále zlepšovaly. Název projektu ELL vznikl spojením německého názvu Elbe a českého Labe a vyjadřuje mezinárodní charakter této spolupráce. Nadnárodní požadavky jsou východiskem pro přeshraniční partnerství ELL. Partneři tím berou v úvahu skutečnost, že dochází k mnoha změnám ve využití území na horním toku, které mají dopad na dolní tok. Na druhé straně ovlivňuje jednání na dolním toku požadavky na vodní hospodářství a hospodaření s územím na horním toku řeky. Ochrana před povodněmi v mezinárodních povodích je vždy interdisciplinárním nadnárodním úkolem. Je to formulováno v Plánu územního rozvoje Saska (2003) [1] těmito slovy: Preventivní ochrana před povodněmi není výhradně vodohospodářským úkolem, nýbrž vyžaduje vyhodnocování rizik povodní a preventivních opatření, které je komplexní, přesahuje několik resortů a má přeshraniční charakter. Podstatný příspěvek k ochraně před povodněmi může poskytnout územní plánování s jeho nástroji. Rozhodující pro úspěch nadnárodního přístupu je především společná strategie, která je vypracována a odsouhlasena zúčastněnými resorty a regiony. Hlavními body jsou především rozdělení a koordinace úkolů. V tomto procesu plní územní plánování koordinační funkci mezi různými nároky na využití území. Instituce odborného plánování mají pak kompetenci pro jednooborová řešení. Na obrázku na následující straně jsou schématicky zobrazeny jednotlivé úrovně a aktéři preventivní ochrany před povodněmi. Z toho jasně vyplývá, že k řešení mohou přispět zúčastněné subjekty od evropské až po místní úroveň, a to jak veřejné, tak i soukromé. Mezi tím se nacházejí koncepční a koordinující úkoly a rovněž úkoly plánovací a právní, které plní jednotlivé státy, spolkové země, regiony resp. kraje a obce. Zásadně platí, že jednotlivé aktivity musí do sebe zapadat a musí se navzájem doplňovat. Oblasti kompetence jsou na obrázku a v dalším textu dokumentu blíže vysvětleny. Tato brožura shrnuje výsledky a návrhy aktivit projektu ELL, zpracovaného v rámci iniciativy ES INTERREG III B. Jejich vypracování probíhalo od začátku roku 2004 do konce roku 2006 pod vedením Saského ministerstva vnitra. Podílelo se na něm celkem 23 partnerských organizací z 5 států, a to z oblasti územního plánování, vodního hospodářství, životního prostředí a správy obcí (viz seznam partnerů projektu v příloze). Finanční podpora projektu byla zajištěna Evropskou unií v rámci iniciativy ES INTERREG III B z prostředků Evropského fondu pro rozvoj regionů (ERDF) a v případě tehdy kandidátských zemí z předvstupního programu PHRE. Návrhy společných kroků v nadnárodním partnerství přispívají především ke koordinaci přeshraničních aktivit v oblasti územního plánování. Důležité jsou přitom aktivity jak na obecní, tak i na regionální a národní úrovni. Prosazování opatření ochrany před povodněmi prostřednictvím nástrojů územního plánování stojí v popředí těchto návrhů. Mezioborová spolupráce a příspěvky vodního hospodářství a dalších účastníků ochrany před povodněmi jsou integrální součástí projektu. Vypracované návrhy je třeba chápat jako společné odborné stanovisko partnerů projektu. Vytvářejí dohodnutý rámec pro budoucí aktivity, které jsou realizovány ve vzájemné shodě. Cílem je, aby výsledky a doporučení byly v budoucnu respektovány při všech relevantních územně plánovacích aktivitách partnerů. Zde uvedené návrhy aktivit by však neměly platit jen pro partnery projektu. Pro střednědobý výhled je nutné, aby se na realizaci podíleli i další aktéři. Ti jsou tímto vyzýváni, aby se zapojili do nadnárodní komunikace a kooperace a případně i do nadnárodního partnerství. Výsledky projektu ELL byly odsouhlaseny partnery projektu na různých národních a regionálních úrovních a uvedeny v soulad s kčním plánem ochrany před povodněmi Mezinárodní komise pro ochranu Labe (MKOL) [2]. Na základě spolupráce s MKOL představuje tato brožura doplněk kčního plánu ochrany před povodněmi. Zatímco se MKOL zaměřuje především na aktivity, které jsou v kompetenci správních orgánů životního prostředí, vztahují se výsledky projektu ELL především na aktivity úřadů územního plánování. 4

7 1 ZDÙVODNĚNÍ CÍLE Grafik: MEDIENGESTLTUNG Dittmar pel Evropská unie - rámcové směrnice - finanční podpora pøeshraničních strategií Povodí Labe Mezinárodní komise pro ochranu Labe (MKOL) - prac. skupina Povodně - kční plán ochrany pøed povodněmi I K S E M K O L Národní ministerstva jednotlivých státù, v SRN: spolkové země Ministerstva ivotního prostøedí (ochrana pøírody) Ministerstva pro místní rozvoj / územní plánování Ministerstva zemědělství (a vodního hospodáøství) - hlavní zodpovědnost v ochraně pøed povodněmi - zákony, rámcové regulativy - protipovodòové strategie spolk. zemí - finanční podpora - ochranné stavby, prevence apod. Soukromé osoby - soukr. prevence, stavební prevence v SRN regiony, v ČR kraje - územní plánování - koncepce ochrany pøed povodněmi pro jednotlivá povodí Soukromé osoby - soukr. prevence, stavební prevence města / obce - stavební právo, úprava uívání ploch území okresy (v SRN) - krizové øízení Úrovně a partneři, zapojení do preventivní ochrany před povodněmi a role nadnárodních aktivit MKOL a projektu ELL 5

8 1 ZDÙVODNĚNÍ CÍLE Předkládané návrhy aktivit jsou členěny podle následujících pracovních témat projektu ELL: - Právní podklady a doporučení - Nadnárodní aktivity územního plánování - Doporučení pro vodní hospodářství - Doporučení pro územní plánování v regionech - Doporučení pro zvýšení veřejného povědomí o problematice povodní. Kartografická díla jsou součástí návrhů a územně je zobrazují: - Mapy s vyznačením povodňových rizik (tlas Labe) - Mapy s vyznačením doporučených aktivit (příloha) Podkladem pro shrnující kapitoly byly různé dílčí zprávy a pracovní podklady, které vypracovali členové pěti pracovních skupin projektu ELL. Kromě toho byla v rámci projektu vypracována celá řada samostatných studií a odborných posudků, které se staly rovněž součástí tohoto dokumentu (viz přehledy uvedené v příloze). INTERREG III B je společná iniciativa Evropské unie na podporu hospodářské, sociální, kulturní a územní spolupráce v Evropě pro období Tato iniciativa nabízí místním a regionálním partnerům příležitost k výměně zkušeností na evropské úrovni a ke společné přípravě nových strategií, produktů a služeb pro řešení nadnárodního problému v příslušných státech. Projekt ELL je realizován v rámci prostoru CDSES (středoevropský, jadranský, dunajský a jihovýchodní evropský prostor). Oblasti podporované v rámci prostoru CDSES Regiony/členské státy EU Státy bez členství v EU Zaádáno o členství v CDSES 6

9 2 PRÁVNÍ PØEDPISY 2 PRÁVNÍ PØEDPISY PRO ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ OCHRNU PØED POVODNĚMI Právní nástroje jsou pro implementaci nadnárodních strategií nepostradatelné, protože poskytují spolehlivou základnu pro cíle, schválené na politické i odborné úrovni a mohou je tak dlouhodobě zajistit. Přitom je nutné přihlížet jak k nadnárodnímu právu (mezinárodní a evropské právo), tak i k národním právním předpisům jednotlivých členských států. 2.1 Právní rámec pøeshraniční spolupráce Pro přeshraniční spolupráci mezi Německem a Českou republikou v oblasti ochrany před povodněmi a územního plánování existuje dnes již celá řada právních nástrojů. Mezinárodní smlouvy Na úrovni mezinárodního práva je nutné uvést především dohodu o Mezinárodní komisi pro ochranu Labe (MKOL) a dále celou řadu dalších česko-německých smluv, dohod a úmluv, jako je např. Smlouva o dobrém sousedství a přátelské spolupráci, Dohoda o ochraně životního prostředí nebo Úmluva o využívání hraničních toků a mezinárodních jezer. Velký význam pro přeshraničně koordinovanou ochranu před povodněmi má přitom kční plán ochrany před povodněmi [2], schválený MKOL, (k obsahu viz kapitola 3.1), který není právně závazný. Tento program má však politickou závaznost. Česko-německá a česko-saská pracovní skupina by mohla nadále poskytovat podněty pro přeshraniční spolupráci při rozvoji území, která by integrovala zájmy ochrany před povodněmi do územního plánování. Z administrativně organizačního hlediska by bylo možné tuto spolupráci podpořit Úmluvou o přeshraniční spolupráci mezi českými a německými územními korporacemi a lokálními veřejnými orgány, která je zatím ještě ve stádiu návrhu, pokud nedojde k vytvoření Svazů pro územní spolupráci (podrobněji dále). Komunitární právo Na evropské úrovni jsou důležitým nástrojem pro nadnárodní ochranu před povodněmi Evropské perspektivy územního rozvoje (něm. zkr. EUREK, angl. zkr. ESDP) [3]. Zásadní podněty lze kromě toho v budoucnu očekávat od Směrnice o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik [4] a Rámcové směrnice pro vodní politiku ES [5], která vyžaduje přeshraniční spolupráci i v administrativně organizačních otázkách (viz kapitola 3.2 ). Důležitou roli hraje kromě toho také Směrnice o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí [6], podle které jsou v případě územně důležitých plánovacích rozhodnutí s dopadem na životní prostředí závazné přeshraniční konzultace. Nový právní rámec pro nadnárodní spolupráci vyplývá i z vyhlášky EU pro vytvoření tzv. Evropského sdružení svazů pro územní spolupráci spolupráci [7]. Národní právo V německém právním řádu ukládá například 16 Zákona o prostorovém uspořádání (ROG) [8] a 20 Saského zákona o zemském plánování (SächsLPlG) [9] povinnost realizovat přeshraniční spolupráci. Také 32 Spolkového zákona o vodním hospodářství (WHG) [10] počítá s přeshraniční spoluprácí v oblasti ochrany před povodněmi, i když Rámcová směrnice pro vodní politiku má větší stupeň závaznosti. Český vodní zákon předepisuje příslušnou spolupráci, která se vzhledem k integrovanému obhospodařování vod vztahuje i na ochranu před povodněmi. Rovněž nový stavební zákon ČR počítá s přeshraniční spoluprácí v rámci vypracování Politiky územního rozvoje ( 31 stavebního zákona) a Zásad územního rozvoje ( 36 stavebního zákona) [11]. 2.2 Ochrana pøed povodněmi a územní plánování Národní právo zaměřené na ochranu před povodněmi představuje jak v Německu, tak i v České republice komplexní průřezové právo, které se projevuje v různých oblastech legislativy. Územní plánování hraje významnou úlohu pro preventivní ochranu před povodněmi. Kromě toho jsou otázky ochrany před povodněmi také zohledněny v ostatních oblastech práva (např. právní předpisy na ochranu přírody, ochranu půdy, v oblasti zemědělství a lesnictví, stavební právo, vodní zákon apod.). Německo Právní úprava ochrany před povodněmi byla v Německu v mnoha bodech nově ošetřena přijetím Zákona na zlepšení preventivní ochrany před povodněmi [12] ze dne 3. května Zde se jedná o pozměňovací zákon, kterým se mění více zákonů. Kromě Spolkového zákona o vodním hospodářství (WHG) se to týká Stavebního zákona (BauGB), Spolkového zákona o prostorovém uspořádání (ROG), Spolkového zákona o vodní dopravní cestě (WaStrG) a Zákona o Německé meteorologické službě (DWDG). 7

10 2 PRÁVNÍ PØEDPISY Evropský prostor Oblast vodního plánování upravuje v Německu Spolkový zákon o vodním hospodářství a rovněž zemské vodní zákony. Jako odborně plánovací nástroje je třeba rozlišovat plány ochrany před povodněmi, které se orientují návrhovými povodněmi Q 100 podle 31d zák. o vodním hospodářství a Rámcové směrnice pro vodní politiku, tzn. program opatření ( 36 zákona o vodním hospodářství ) a vodohospodářský plán ( 36b zákona o vodním hospodářství). Na rozdíl od plánů ochrany před povodněmi je jejich cílem především ochrana kvality vod, ale obsahují také aspekty důležité pro ochranu před povodněmi. Ochrana před povodněmi je také předmětem komplexního plánování, jehož součástí je nadřazené územní plánování a místní územní plánování. Zatímco územní plánování je ošetřeno v Zákoně o prostorovém uspořádání (ROG), resp. v zemských územně plánovacích zákonech, jsou územní plány obcí zakotveny ve Stavebním zákoníku (BauGB) [13]. Na úrovni územního plánování se rozlišuje mezi územními plány pro celé území spolkové země ( 8 ROG) a jim podřízenými územními plány regionů ( 9 ROG). Integrace požadavků ochrany před povodněmi do územního plánování se řeší nástroji 7 zákona o prostorovém uspořádání (např. tzv. přednostní či Plánovací systémy v Německu a České republice Evropská koncepce prostorového vývoje Øídící principy udritelného rozvoje Evr. kontinentu vyhrazená území). Ochrana území se zajišťuje především vymezením záplavových území zásadně podle povodňové hladiny Q 100 ( 31b zák. o vodním hospodářství ) a stanovením území ohrožených záplavami ( 31c zák. o vodním hospodářství ), tzn. území, která budou zaplavena při návrhové povodni > Q 100 nebo při selhání veřejných ochranných zařízení (zvláště hrází). Dalším nástrojem na ochranu území jsou území vzniku povodní, ošetřená jako vodoprávní kategorie pouze v saském právu ( 100b Saského vodního zákona [14]), která mají působit již jako prevence proti vzniku povodní. Česká republika V České republice je plánování v oblasti vod řešeno vodním zákonem, který uvádí nástroje tohoto plánování - Plán hlavních povodí ČR podle 24 vodního zákona a Plány oblastí povodí podle 25 vodního zákona [15]. Předmětem těchto plánů je ochrana před povodněmi a také kvalita vod. V územním plánování, které je upraveno stavebním zákonem ČR [16], existují v současné době podle 9 stavebního zákona jen tzv. územní plány velkých územních celků na úrovni krajů, které jsou srovnatelné s německými regionálními plány. V novém stavebním zákoně ČR je však do budoucna zakotvena Politika územního rozvoje, která se vztahuje na celé území České republiky (viz kap. 3.4). Integrace potřeb ochrany před povodněmi do územního plánování se v řeší tzv. limity využití území, které omezují tyto možnosti využití (srov. 2 stav. zákona ČR) a rovněž vymezením území speciálních zájmů. Stát (NUTS 0) Stát (NUTS 0) Spolkové země (NUTS I) Německo Prostorové uspoøádání na úrovni Spolku - zásady prostorového uspoøádání, pøedlohy Zemské plánování - zemské plány rozvoje /programy Česká republika Politika územního rozvoje Resortní dlouhodobé rozvojové koncepce Ochranu před povodněmi řeší vodní zákon v hlavě IX. K ochraně území v ČR přispívají mezi jinými stanovená záplavová území, přičemž omezení pro využití území jsou ze zákona zpřísněna v aktivní zóně záplavového území. ktivní zóna v rámci záplavového území je vymezována s ohledem na nebezpečnost povodňového průtoku vodoprávními úřady na návrh správce vodního toku, a to v zastavěných územích a v zastavitelných plochách dle územně plánovací dokumentace, popřípadě podle potřeby i v dalších územích (např. místa využívaná pro tábory, kempy a další). Kraj (NUTS II) Obec (LU-1, LU-2) 8 Regionální plánování - regionální plány Plánování výstavby obce - plán vyuití ploch, zastavovací plán Zásady územního rozvoje Územní plány obcí, Regulační plány Systémy územního plánování v České republice a v Německu Mimo aktivní zónu záplavového území řeší tento zákon ještě využívání dalšího území, a to území ohroženého zvláštní povodní ( 69 vodního zákona) a území určeného k rozlivům ( 68 vodního zákona). S danou problematikou souvisí i vymezení chráněné oblasti přirozené akumulace vod - CHOPV ( 28 vodního zákona). V těchto oblastech se omezuje možnost zmenšovat rozsah lesních pozemků, odvodňovat lesní a zemědělské pozemky, těžit rašelinu apod.

11 2 PRÁVNÍ PØEDPISY Rakousko V rakouském plánování se v oblasti ochrany před povodněmi klade hlavní důraz na plány lesního hospodářství, jejichž právním základem je Spolkový lesní zákon. Nejdůležitějším nástrojem pro preventivní ochranu před povodněmi je plán zón ohrožení ( 11 lesního zákona), v němž jsou zobrazena území ohrožená bystřinami a lavinami a stupeň jejich ohrožení a dále území, pro která je třeba volit zvláštní způsob obhospodařování nebo která by měla zůstat volná pro ochranná opatření. Základem pro vymezení těchto území je návrhová povodeň Q 150. Kromě toho je však ochrana před povodněmi také klíčovým úkolem komplexního plánování, které je v kompetenci spolkových zemí Rakouska. Hlavním úkolem územního plánování nadmístního významu, které se provádí na zemské úrovni, je přitom zajištění ochrany osídlení před živelními pohromami. Územní plánování obcí přejímá omezení z hierarchicky nadřazených plánů (např. z plánů zón ohrožení) a může např. omezením možností využití území přispět k tomu, aby se na retenčních nebo ohrožených plochách nestavělo. Důležitou roli pro preventivní ochranu před povodněmi hraje také vymezení záplavových území, která se vymezují podle návrhové povodně s periodicitou 30 let a jsou spojena s celou řadou ekonomických omezení ( 38, 48 Rakouského vodního zákona - ÖWG) [17]. Polsko Vodní plánování v Polsku je upraveno vodním zákonem, který stanovuje požadavky mj. pro plány ochrany před povodněmi a také ochrany před obdobím sucha pro celé území státu a jednotlivé úseky povodí (čl. 113). Tyto plány se pořizují na základě vyhodnocení informací, relevantních pro povodňové situace ve smyslu čl. 79 odst. 2 polského vodního zákona, a zároveň jsou zohledněny v plánování (srov. čl. 117 odst. 1, č. 6, 118 polského vodního zákona). V Zákoně o plánování a obhospodařování území je třeba rozlišovat mezi národní úrovní [18] (koncepce územního plánu státu), úrovní vojvodství (regionální územní korporace) a komunální úrovní (studie rámcových podmínek a perspektiv územních plánů obcí, místní územní plán). Potřeby ochrany před povodněmi se přitom zohledňují jak v územních plánech, pořizovaných na nadmístní úrovni, tak také v komunálních plánech (srov. čl. 39 odst. 3 č. 6, 15 odst. 2 č. 7 polského zákona o obhospodařování území). Ochrana území v Polsku se provádí jak prostřednictvím vymezování území s bezprostředním povodňovým ohrožením (čl. 82 vodního zákona), tak i pro území s potenciálním povodňovým ohrožením (čl. 83 vodního zákona). Zatímco se v prvním případě jedná o území povodňových průtoků mezi hrázemi a vysokými břehy, v druhém případě se jedná o území mimo tyto hranice, která jsou zaplavena při překročení návrhové povodně ochranných protipovodňových zařízení nebo při jejich selhání. Maďarsko Obhospodařování vod v Maďarsku je ošetřeno Zákonem číslo LVII o vodním hospodářství z roku Jedná se o rámcový zákon se základními úpravami vodního hospodářství. Zvláštní právní předpis představuje Zákon č. LXVII o programu pro zvýšení bezpečnosti před povodněmi a o rozvoji území a krajiny v údolí Tisy, který přijal v roce 2004 maďarský parlament (zde se jedná o další fázi plánu, který navrhl již v 19. stol. inženýr Pál Vásárhelyi a který se podle něj nazývá Vásárhelyiův plán ) [19]. Předmětem tohoto programu je nejen zvýšení bezpečnosti před povodněmi (např. prostřednictvím opatření pro povodňové odtoky a retenční kapacity pomocí velkoplošných záplavových poldrů), ale také hospodaření s vodou ve smyslu celkově ekologicky únosného využití území. V tzv. plánech využití území komplexního plánování podle Zákona č. XXI z roku 1996 o územním uspořádání a využití území, které se vypracovávají jak pro celostátní území, tak také pro jednotlivé regiony a zvláštní území a komitáty (správní celky), jsou zaneseny také informace, které jsou relevantní pro ochranu před povodněmi (srovnej 23/ odst. 6). Zájmy ochrany před povodněmi zohledňuje rovněž místní územní plánování, které je upraveno v Zákoně č. LXXVIII z roku plánování v osídleném území - (srovnej 11odst. 3). Vodoprávní ochrana území je zakotvena ve vládním nařízení 21/2006. Toto nařízení upravuje otázky využívání a obhospodařování pásma břehů, záplavových oblastí a rovněž oblastí ohrožených povodní, na které jsou kladeny určité požadavky nebo ve kterých platí určitá omezení. 9

12 2 PRÁVNÍ PØEDPISY 2.3 Právní srovnání Z hlediska odborného plánování v Německu, Rakousku a Polsku jsou otázky vodního hospodářství oddělené od ochrany před povodněmi. V České republice se naopak jedná o integrované vodní hospodářství. Zvláštností v Rakousku přitom je, že plánování, které je relevantní pro ochranu před povodněmi, není ošetřeno pouze ve vodním, ale také v lesním zákoně. Maďarsko má ve Vásárhelyiovu plánu k dispozici nástroj, který upravuje vedle ochrany před povodněmi také optimální využití území v celém povodí. Přes popsané rozdíly jsou však aspekty ochrany před povodněmi zohledněny v zákonných úpravách plánů všech států. V oblasti plánování je třeba rozlišovat mezi nadřazenými územními plány a územními plány obcí. Zatímco první jsou řešeny v Německu a Rakousku (spolkové země a regionální úroveň) a stejně tak v Polsku (celostátní a regionální úroveň) na dvou úrovních, bude tato dvoustupňová struktura v ČR uplatňována teprve implementací celostátního strategického dokumentu Politika územního rozvoje podle nového stavebního zákona. Využívání ploch v územních plánech obcí a jejich přizpůsobení územním regionálním plánům je naopak již nyní v souladu s platnými právními předpisy všech srovnávaných států. Také platí, že stanovená ohrožená území a předpisy, platné v těchto územích, představují jak na regionální, tak na obecní úrovni důležitou platformu při pořizování územních plánů. Také v oblasti zákonných předpisů o ochraně území mají srovnávané státy celou řadu důležitých společných rysů. Například se ve všech vodních zákonech počítá s vymezením záplavových území. Podstatný rozdíl spočívá však v tom, že se zákonná omezení pro využití ploch v záplavových územích v Německu vztahují na všechna území kategorie Q 100 s potenciálem povodňových škod. V ČR platí tato zákonná omezení zejména pro tzv. aktivní zóny záplavových území. V Rakousku mají záplavová území za základ pouze 30tiletou vodu, v Polsku není závažná povodňová událost vůbec jednotně definována. Území, ohrožená povodní, která jsou stanovena v Německu, mají svůj protějšek jak v Maďarsku ( 11, 12 vládního nařízení 21/2006), tak v Polsku (čl. 83 polského vodního zákona: oblasti s potenciálním ohrožením povodní) a v ČR jim odpovídají, alespoň věcně, území ohrožená zvláštními povodněmi ve smyslu předpisů o řešení krizové situace ( 69 českého vodního zákona). Území vzniku povodní jsou zatím ošetřena pouze v Saském vodním zákoně. Co do jejich ochranného zaměření mohou být ale na české straně bezpochyby srovnávány s oblastmi přirozené akumulace vod podle 28 vodního zákona ČR. 2.4 Závěry k právní situaci - shrnutí Vzhledem k mezinárodnímu charakteru řeky Labe neexistuje žádná jiná přesvědčivá alternativa než spolupráce přes státní a administrativní hranice, chceme-li zajistit jednotné postupy v rámci celého povodí. Ze srovnání zákonných předpisů o ochraně před povodněmi a o územním plánování v povodí Labe [20] vyplynulo, že dnes již existuje jak na nadnárodní, tak také na národní úrovni celá řada právních nástrojů. Vzorem pro další spolupráci v oblasti ochrany před povodněmi by přitom měl být především postup podle Rámcové směrnice ES o vodní politice, která formuluje východiska podle jednotlivých povodí i s požadavkem jejich administrativně-organizačního zajištění a závazně předepisuje přeshraniční spolupráci mezi členskými státy EU. Důležitým krokem k dosažení tohoto cíle jsou z německého pohledu např. předpisy o přeshraniční spolupráci podle 32 německého Zákona o vodním hospodářství, i když nejsou ještě stejně závazně formulovány jako předpisy o obhospodařování povodí ve smyslu Rámcové směrnice o vodní politice. Zde by však mohla navrhovaná Směrnice o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik poskytnout odpovídající komunitárně právní závaznost a vytvořit novou právní kvalitu [4]. Jak do koordinace podle Rámcové směrnice EU o vodní politice, tak také do ochrany před povodněmi se doporučuje zapojit již existující instituce, jako je např. Mezinárodní komise pro ochranu Labe (MKOL), a to již proto, že se tato komise tímto tématem intenzivně zabývala při vypracování kčního plánu ochrany před povodněmi [2]. Co se týče oblasti územního plánování, hraje důležitou roli při pořizování územních plánů s výraznými ekologickým důsledky přeshraniční spolupráce tak, jak je požadovaná evropskou Směrnicí o strategickém posuzování vlivu na životní prostředí. Také z německého zákona o prostorovém uspořádání 10

13 2 PRÁVNÍ PØEDPISY a ze zákonů o plánování jednotlivých spolkových zemí vyplývá závazný charakter požadavku spolupráce. Stejně tomu je i v případě nového českého stavebního zákona. Institucionálně mohou také pracovní skupiny - česko-německá pracovní skupina resp. česko-saská pracovní skupina pro územní rozvoj - přispět k lepší přeshraniční integraci zájmů ochrany před povodněmi do územního plánování. Otázkou je, do jaké míry bude moci do budoucna převzít odpovídající úkoly Evropské sdruženi pro územní spolupráci, založené podle nařízení ESÚS. K nástrojům ochrany před povodněmi a k nástrojům územního plánování, které stanovují národní právní předpisy, lze konstatovat, že došlo v posledních letech v jednotlivých státech k právním úpravám velkého množství nových nástrojů. Přesto lze i zde přes existující rozdíly rozpoznat celou řadu společných rysů. Přitom však není pro přeshraniční spolupráci rozhodující shodnost jednotlivých nástrojů. Implementace nových nástrojů je však v začátcích, řada dokumentů vyžadovaných zákonem v praxi ještě neexistuje. Není to zaviněno pouze příliš dlouhými lhůtami pro jejich realizace, ale také nejistotou v metodických otázkách. Na národní úrovni je především nutné dořešit další harmonizaci národních právních předpisů s plánovaným přijetím evropské Směrnice o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik, protože komunitární právo je pro všechny státy projektu ELL jako členské státy EU právem závazným. 11

14 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY 3.1 kční plán ochrany pøed povodněmi v povodí Labe kční plán ochrany před povodněmi v povodí Labe [2] (MKOL 2003) (viz kap. 2.1) obsahuje v různých kapitolách aktivity, které se vztahují k nadnárodním územně plánovacím úkolům. Koordinace a spolupráce mezi projektovými skupinami ELL a MKOL probíhaly formou vzájemné výměny informací a vzájemných porad. Nástroje územního plánování mohou významně podpořit především realizaci těchto opatření kčního plánu: Zvýšení retenčního účinku ploch povodí (kap. 2.1 kčního plánu) Usměrňované užívání záplavových území (kap. 2.2 kčního plánu) Užívání území v rizikových oblastech, přebírání informací do územních plánů (kap. 2.3 kčního plánu) Zajištění území pro rozšíření retenčních ploch (kap. 2.5 kčního plánu) Nadnárodní spolupráce v oblasti územního plánování může navíc přispět k realizaci těchto bodů: Podpora místních účastníků ochrany před povodněmi a vlastní prevence (kap. 4.3 kčního plánu) Zlepšení informovanosti veřejnosti a povědomí o povodních (kap. 4.4 kčního plánu). V létě 2006 vydala MKOL první zprávu o plnění kčního plánu ochrany před povodněmi v povodí Labe [21] v období od roku 2003 do roku Klíčová témata byla: analýza povodňových rizik, hlásný a předpovědní povodňový systém opatření ke zlepšení retenčních účinků a opatření technické povodňové ochrany. Využití nástrojů územního plánování a nadnárodní spolupráce ve smyslu projektu ELL jsou v této zprávě hodnoceny jako důležité příspěvky k preventivní ochraně před povodněmi v povodí Labe. Výsledky projektu ELL mají proto sloužit při další realizaci kčního plánu jako metodicko-koncepční příspěvky územního plánování. Obzvláště u bodu Zachování a rozšíření retenčních prostor podél Labe a jeho významných přítoků je hodnocen budoucí přínos územního plánování jako důležitá součást prevence (viz kap. 4.2). Další zpráva o plnění kčního plánu bude předložena na konci roku Iniciativy EU k územně plánovací ochraně pøed povodněmi Rámcové požadavky, kladené na územní plánování a vodní hospodářství ze strany Evropské unie, jsou formulovány především Evropskou koncepcí územního rozvoje, Rámcovou směrnicí ES pro vodní politiku a Směrnicí o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik (viz také kapitola 2.1) [4, 5]. Evropská koncepce územního rozvoje Společné územní cíle a představy jsou zakotveny v dokumentu Evropské perspektivy územního rozvoje (ESDP) [3], kterou členské státy a Komise definitivně projednaly v květnu 1999 (EVROPSKÁ KOMISE 1999). Zde je mimo jiné uvedeno: [...] ohrožené oblasti musí být uznány za pevné složky městských a venkovských regionů. [...] Při rozhodování o územním rozvoji je nutno zvažovat potenciální rizika jako jsou záplavy [...]. Při preventivních opatřeních proti rizikům je nutné přihlédnout zejména k regionálním a nadnárodním dimenzím. dále [...] Územní plánování, především na nadnárodní úrovni, může významným způsobem přispět k ochraně lidí a ke snížení rizika povodní. Preventivní ochranu před povodněmi lze kombinovat s opatřeními na rozvoj, resp. revitalizaci krajiny. Formulace ESPD vycházejí mimo jiné z různých prohlášení ministrů, odpovědných za územní plánování a ochranu životního prostředí v povodí Rýna a řeky Maas, po velkých povodních v letech 1993 a 1995 [22]. Rámcová směrnice pro vodní politiku ES Rámcová směrnice pro vodní politiku ES (dále jen Rámcová směrnice o vodách) [5] nezmiňuje ochranu před povodněmi explicitně a implicitně nanejvýš okrajově. Úkolům a tématům, týkajícím se ochrany před povodněmi, není v Rámcové směrnici o vodách věnován samostatný prostor. Přesto není vyloučeno, že se v praxi dosáhne do budoucnosti užšího spojení Rámcové směrnice o vodách s preventivní ochranou před povodněmi. Právě v souvislosti s budoucí realizací ustanovení Směrnice o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik by se mělo prověřit, nakolik lze efektivně koordinovat vytváření plánů řízení povodňových rizik s plány povodí (podle Rámcové směrnice o vodách). Přinejmenším v souvislosti se správou dat, ale také v případě účasti veřejnosti, zde vzniká celá řada styčných bodů. 12

15 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY Tato koordinace je pro územní plánování velmi důležitá, protože při společném plánování není nutné vynaložit takové úsilí na vzájemné odsouhlasení výsledků. Zatím je ale ještě příliš brzy na závěrečné hodnocení, takže se toto téma může v rámci projektu ELL projednávat pouze okrajově. kční program ochrany pøed povodněmi EU a Směrnice o vyhodnocování a zvládání povodòových rizik Komise EU předložila v roce 2004 návrh na vypracování koordinovaného akčního programu na úrovni EU k eliminaci povodní, ochraně před povodněmi a snižování výskytu povodní, který se má zabývat těmito tématy [23]: zlepšování koordinace a spolupráce vytvořením a zavedením plánů pro zvládání povodňových rizik pro každé povodí a pro pobřežní oblasti, ve kterých mohou mít povodně negativní dopad na lidské životy, zdraví, životní prostředí nebo hospodářskou činnost; vypracování a implementace map povodňových rizik jako nástroje plánování a komunikace; usnadnění výměny informací, resp. zkušeností, společný vývoj a podpora nejlepších řešení; vytváření silnějších vazeb mezi výzkumem a orgány, které zodpovídají za vodní hospodářství a ochranu před povodněmi; zlepšování koordinace mezi příslušnými politikami EU; zvyšování povědomí o povodňových rizicích zapojením veřejnosti a zlepšenou komunikací; Z této charakteristiky se také vycházelo v návrhu Směrnice Evropského parlamentu a Rady o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik [4] v roce Jejím cílem je snížení povodňových rizik na základě třístupňového postupu: V první fázi bude do konce roku 2012 vypracováno předběžné vyhodnocení povodňového rizika pro všechna povodí a dílčí povodí. Ve druhé fázi budou do konce roku 2013 pořízeny mapy povodňového nebezpečí a mapy povodňových rizik pro území, u kterých bylo identifikováno potenciálně významné riziko povodní. Návrh této směrnice počítá konkrétně s tím, že mapy povodňového nebezpečí zohlední tyto scénáře: Povodeň s nízkou pravděpodobností neboli scénář pro mimořádné události; Povodeň se středně vysokou pravděpodobností (pravděpodobný interval opakování 100 let); Případně povodeň s vysokou pravděpodobností. U této klasifikace bude vždy uveden rozsah záplav, hloubka vody nebo stav hladiny vody a případně rychlost vody ve vodním toku nebo relevantní odtok. Z uvedených údajů se bude vycházet při zpracování map povodňových rizik pro tyto tři scénáře. Jako ukazatel rizik bude uveden počet potenciálně zasažených obyvatel a druh hospodářské činnosti v potenciálně postižených oblastech. Ve třetí fázi mají být pro tyto jednotlivá povodí vypracovány do konce roku 2015 koordinované mezinárodní plány pro zvládání povodňových rizik. Zásadně lze využít již existujících podkladů. 3.3 Strategie a koncepce v Německu Na úrovni Spolkové republiky se přes hranice spolkových zemí projednávají a odsouhlasí stěžejní otázky. Kromě právních požadavků (viz kapitola 2.2) se schvalují a vydávají programy a směrnice. Realizace spadá pod kompetenci spolkových zemí, jako např. při doporučeních vydávaných Konferencí ministrů zodpovědných za územní plánování (MKRO) a Pokynech pro perspektivní ochranu před povodněmi pracovní skupiny spolkových zemí pro vodohospodářství (LW). Tyto úkoly se realizují např. v rámci kompetence jednotlivých zemí týkající se ochrany před povodněmi. 5-bodový program spolkové vlády 2002 Německá spolková vláda schválila po povodni v srpnu 2002 v tzv. 5-bodovém programu [24] nejdůležitější postupy pro preventivní ochranu před povodněmi. Jako centrální opatření obsahuje tento program akční plány přesahující hranice spolkových zemí, které jsou určeny pro jednotlivá povodí, evropskou spolupráci při preventivní ochraně před povodněmi, realizaci evropské spolupráce, kontrolu úprav vodních toků a ekologických hledisek říční plavby a rovněž okamžitá opatření ochrany před povodněmi za účelem zlepšení koordinace a krizového managementu. Další plánované body se týkají budování ochranných hrází, přizpůsobení využití záplavových území, zachování říčních niv a retence povodňových vod, revitalizace vodních toků a zlepšení retenčních vlastností a absorpční kapacity půdy. 13

16 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY Tento program představuje rámec pro opatření, která jsou v kompetenci spolkových zemí a nadnárodní aktivity v této oblasti. Byl také právním základem pro Zákon o ochraně před povodněmi z roku 2005 (viz kap. 2.2) [12]. Doporučení Konference ministrù zodpovědných za územní plánování (MKRO) V roce 2000 vydala MKRO Doporučení konference ministrů pro územní plánování pro postupy při preventivní ochraně před povodněmi [25]. V nich jsou vedle základních kapitol formulovány především konkrétně doporučené postupy pro regionální plánování při řešení těchto otázek: Ochrana a rozšíření záplavových území. Retence srážkových vod v území. Snížení potenciálů povodňového nebezpečí. MKRO tímto poprvé formulovala konkrétní doporučení pro tématické uplatnění zájmů preventivní ochrany před povodněmi a pro definování pojmů v územních plánech. V souladu s těmito doporučeními se má pro ochranu před povodněmi užívat především nástrojů cíl a přednostní území a kategorií zásady a vyhrazené území. Ve většině spolkových zemí se k těmto doporučením přihlíží při aktualizaci zákonů o vypracovávání regionálních a zemských rozvojových plánů. Metodické pokyny pracovní skupiny spolkových zemí pro vodní hospodáøství Pracovní skupina spolkových zemí pro vodní hospodářství (LW) je pracovním grémiem Konference ministrů životního prostředí, ve kterém spolupracují příslušná ministerstva jednotlivých zemí a Spolkové republiky Německo, do jejichž kompetence spadá vodní hospodářství a vodní právo. V Pokynech pro perspektivní ochranu před povodněmi [26] se poukazuje na význam územního plánování pro úkoly preventivní ochrany před povodněmi v ohrožených územích. V zemských, regionálních a stavebních plánech se musí přijmout odpovídající právní ustanovení a musí být určeni příslušní aktéři. V roce 2006 byla z pověření skupiny LW dokončena Doporučení pracovní vodohospodářské skupiny spolkových zemí pro vypracování map povodňového nebezpečí. Strategie a koncepce německých spolkových zemí Protože pravomoci v oblasti ochrany před povodněmi v Německu patří převážně spolkovým zemím, vypracovaly tyto země vlastní strategie a koncepce (k právním předpisům viz kapitola 2.2). Sasko Po povodni v srpnu 2002 se Saská zemská vláda usnesla na obnovení vodohospodářské infrastruktury a realizaci opatření na ochranu před povodněmi na základě celkového koncepčního pohledu pro všechny vodní toky prvního řádu včetně Labe. V období mezi rokem 2003 a 2005 bylo pod vedením Saského zemského ministerstva životního prostředí a zemědělství vypracováno celkem 47 koncepcí ochrany před povodněmi a potvrzeno jako vodohospodářské plánovací podklady. Platí jako směrnice pro činnost úřadů, tak i pro stavební plánování. V rámci celé země získalo prioritní význam celkem asi 1600 odborných návrhů opatření ochrany před povodněmi, aby zemská správa přehrad dosáhla cílů povodňové ochrany a umožnila jejich přechod na plánovaná konkrétní ochranná opatření. Kritériem pro zachování rovnováhy při upřednostňování opatření je přitom očekávaný potenciál škod, poměr náklady/ užitek,vodohospodářské účinky a zranitelnost území. Do kategorie s vysokou prioritou bylo zařazeno 268, do střední kategorie 780 a do kategorie s nízkou prioritou 548 opatření. Do konce roku 2008 se v celém Sasku počítá s realizací, resp. se začátkem realizace celkem 172 opatření. Sasko - nhaltsko Ministerstvo hospodářství a životního prostředí zveřejnilo v březnu 2003 Koncepci ochrany před povodněmi země Sasko-nhaltsko do roku 2010 [27], ve které jsou detailně uvedena potřebná opatření na ochranu před povodněmi. Poukazuje se např. na opatření jako je urychlení vybudování a zesílení ochranných hrází v rámci celé země o 10 let před plánovaným termínem. To je zakotveno také v kčním plánu ochrany před povodněmi v povodí Labe ze dne Mezinárodní komise na ochranu Labe (MKOL). Podstatné části koncepce se týkají preventivní ochrany před povodněmi, technické stránky povodňové ochrany a řízení povodňových ploch. Kromě jiného Prevence povodní - ploná prevence - stavební prevence - prevence chování - riziková prevence Moderní ochrana pøed povodněmi Technická ochrana pøed povodněmi - hráze, zdi - retenční nádre - pøehrady - úpravy toku Vzájemné propojení opatření ochrany před povodněmi v koncepci Saska-nhaltska Posílení pøirozené zádre vody v ploe - volné plochy, zemědělské plochy - urbanizované plochy - nivy 14

17 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY jsou formulována také opatření pro prevenci v chování obyvatel, výstavbě a kvalifikaci rizik. Braniborsko V Braniborsku se stanovují opatření a priority ochrany před povodněmi vždy zvlášť pro jednotlivá povodí. Tak byl například po povodni na Odře v roce 1997 vypracován program Bezpečnost a budoucnost oderského regionu [28], který se vedle otázek stavební obnovy a odstranění škod způsobených povodní zabýval opatřeními technické povodňové ochrany a rozvojem nadnárodně projednaných koncepcí a strategií pro povodí Odry. Také na Labi jsou území, které leží v blízkosti vodního toku, resp. pod úrovní hladiny toku, zajišťována před zaplavením především ochrannými technickými zařízeními. Na modernizaci hrází na zvlášť ohrožených úsecích vodních toků byly vynaloženy značné finanční prostředky. Výstavba hrází a řádné udržování protipovodňových ochranných zařízení spadá do kompetence Zemského úřadu pro životní prostředí. Sanační práce hlavních braniborský labských hrází mají být dokončeny do roku Dokončení ostatních sanačních opatření na hrázích se plánuje do roku Durynsko Durynská zemská vláda vzala na zasedání kabinetu dne 20. ledna 2004 na vědomí Koncepci činností na zajištění ochrany před povodněmi s přihlédnutím k zprávě o stavu vodohospodářských zařízení na vodních tocích Svobodného státu Durynsko [29] a pověřila ministra financí, aby zohlednil žádosti ministerstva zemědělství, ochrany přírody a životního prostředí o písemné stanovení nezbytného minimálního finančního obnosu pro ochranu před povodněmi. Koncepce činností na zajištění ochrany před povodněmi obsahuje přehled a popis opatření, která se musí do roku 2010 přednostně realizovat v souvislosti s celoplošným zvládáním povodňových rizik, technickou stránkou ochrany před povodněmi a v neposlední řadě také s povodňovou prevencí. Nejdůležitější opatření jsou uvedena v zemském rozvojovém plánu a stanou se tak také součástí regionálních územních plánů, které budou přepracovány do roku republiky: Politika územního rozvoje ČR (odpovídá přibližně německému Programu prostorového plánování) a Strategie na ochranu před povodněmi. Kromě toho byl Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR) a Ústavem územního rozvoje (ÚÚR Brno) vypracován metodický pokyn Ochrana před povodněmi v územních plánech obcí. Politika územního rozvoje Politika územního rozvoje ČR [30] dle 31 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který nabude účinnosti dne 1. ledna Strategický dokument Politika byl schválen usnesením vlády ČR č. 561 dne 17. května a bude se každé čtyři roky aktualizovat. Politika stanoví v daném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. Pro realizaci těchto úkolů jsou stanoveny strategie a základní podmínky. Tyto úkoly budou dále rozpracovány v koncepcích ministerstev a jiných ústředních správních úřadů a v zásadách územního rozvoje. Politika dále koordinuje požadavky na změny využití území s celostátním významem a stanoví úkoly, které mají tuto koordinaci zajistit. Politika stanoví státní priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území a je závazná pro vypracování Zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování o využití území. V reakci na povodně v roce 2006 byl upraven text jedné z priorit: Vytvářet podmínky pro preventivní ochranu území před potenciálními riziky a přírodními katastrofami v území (záplavy, sesuvy půdy, eroze atd.) s cílem minimalizovat rozsah případných škod a zejména zajistit územní ochranu ploch potřebných pro umísťování opatření na ochranu před povodněmi a pro vymezení území určených k rozlivům povodní. Vymezovat zastavitelné plochy v záplavových územích jen ve výjimečných případech a zvlášť zdůvodněných případech. Vymezovat a chránit zastavitelné plochy pro přemístění zástavby z území s vysokou mírou rizika vzniku povodňových škod. 3.4 Strategie a koncepce České republiky Strategie české strany je založena na spolupráci dvou hlavních oborů zainteresovaných na preventivní ochraně před povodněmi, a to územního plánování a vodního hospodářství. Základem spolupráce jsou oba zásadní strategické dokumenty, které byly přijaty vládou České 15

18 3 ODBORNÉ RÁMCOVÉ PODMÍNKY Strategie ochrany pøed povodněmi v České republice Zpracování Strategie [31] uložila v roce 1999 vláda ČR na základě důkladného hodnocení povodňové katastrofy v roce 1997 jako základ systémového přístupu v této oblasti a pro formulaci potřebných opatření. Strategie byla schválena usnesením vlády ČR č. 382 dne 19. dubna Strategie je první věcně politický dokument v oblasti ochrany před povodněmi schválený vládou ČR a má v oblasti preventivních opatření na ochranu před povodněmi klíčový význam. Jako věcné plnění Strategie byl v gesci Ministerstva zemědělství zpracován materiál Záměry tvorby programu prevence před povodněmi [32], který vláda ČR vzala na vědomí svým usnesením č. 897 ze dne 13. září Byl zde navržen soubor konkrétních programů prevence před povodněmi v gesci vybraných resortů. Rovněž byla navržena struktura, vytipovány cíle a věcné náplně jednotlivých programů, včetně odhadu jejich finanční náročnosti. V tomto souboru programů byly doporučeny k realizaci 4 hlavní nosné programy: 1. Program prevence před povodněmi v gesci Ministerstva zemědělství; 2. Program protierozní ochrany zemědělské půdy v gesci Ministerstva zemědělství; 3. Program podpory prevence v územích ohrožených nepříznivými klimatickými jevy v gesci Ministerstva životního prostředí; 4. Program k zajištění dopravních objektů a komunikačních vazeb v gesci Ministerstva dopravy. Metodický pokyn Protipovodòová ochrana v územně plánovací dokumentaci obcí V dubnu 2003 byl Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR) zveřejněn metodický pokyn Ochrana před povodněmi v územních plánech obcí [33]. Tento pokyn shrnuje právní předpisy a výchozí body a je základem pro způsob, jak má územní plánování zacházet ve svých plánech s preventivní ochranou před povodněmi. V tomto dokumentu jsou objasněny právní nástroje ve vztahu k ochraně před povodněmi a k jednotlivým opatřením. Tento metodický pokyn dále upravuje spoluúčast vodoprávních úřadů na územním plánování, zejména na úrovni obcí. Stanovuje opatření povodňové ochrany pro různé oblasti působnosti, jako je např. zvýšení retenčních schopností krajiny, omezení výstavby v záplavových územích a další doporučení při využívání záplavových území. Zároveň upravuje propojení různých odborných dokumentací a odborných plánů na jedné a územního plánování na druhé straně. V současné době se připravuje nové znění Strategie a očekává se, že bude schválena koncem roku

19 4 POLE PÙSOBNOSTI ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ 4 POLE PÙSOBNOSTI ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ V MEZINÁRODNÍM POVODÍ LBE Jednotlivé části povodí jsou velmi úzce propojeny hydrologickými procesy. Využívání území, retenční opatření nebo stavba ochranných hrází na horním toku ovlivňují střední a dolní tok, rovněž přítoky ovlivňují hlavní tok a i změny v povodí mimo hlavní toky ovlivňují celkově odtokové poměry. Vznik povodní, odtokové a retenční schopnosti a povodňové škody ovlivňuje vedle vodohospodářských faktorů především způsob využívání a formování území. Za účelem vypracování navzájem odsouhlasených koncepcí v projektu ELL byla činnost územního plánování rozdělena do pěti polí působnosti. Územní plánování má přitom význam především v těch oblastech působnosti, ve kterých musí být řízeno využívání území, nemá vodní hospodářství k dispozici dostatek vlastních nástrojů, musí dojít k dohodě mezi řadou uživatelů území a ke shodě se zásadami a cíly územního plánování. Nadnárodní spolupráce v oblasti územního plánování má v případě mezinárodního povodí Labe již proto mimořádný význam, že se horní a dolní tok nacházejí v různých státech s různými systémy územního plánování. Z tohoto důvodu je velmi důležité se na nadnárodní úrovni shodnout na společných zájmech a cílech. 4.1 Pole pùsobnosti Úkoly územního plánování jsou v projektu ELL rozděleny do pěti polí působnosti (viz obrázek). Územní plánování hraje důležitou roli zejména v poli působnosti až D, protože zde nemá vodní hospodářství samo o sobě dostatečné množství vlastních nástrojů. V poli působnosti E může územní plánování přispět k zajištění lokalit, kde jsou plánována technická zařízení ochrany před povodněmi, a při řešení konfliktů v otázce užívání ploch. Jinak se zde jedná především o vodohospodářské úkoly. Projekt ELL se zaměřil především na opatření (nadnárodního) územního plánování. S neméně důležitým přínosem jiných oborů, jako je např. vodní hospodářství, se tato zpráva zabývá pouze okrajově. to v tom případě, když souvisí s územním plánováním (data a odborné informace, stavební opatření apod.). by nedošlo k překrývání a duplicitě, odkazujeme také na odborné programy, odborné plány nebo na kční plán MKOL [2], kde lze tyto materiály najít. Österreich Rakousko Deutschland Německo Polsko Polen Využití území v povodí Labe [21] Jednotlivé aktivity nemají ve všech územích povodí stejný význam: Účinnost případných opatření v jednotlivých polích působnosti je v závislosti na situaci v povodí a na rizikových potenciálech velmi rozdílná. Možnosti, příp. předpoklady pro realizaci opatření v nejrůznějších územích se značně liší. Znázorněná využití prostoru na následujícím obrázku (strana 18) a na mapě pole působnosti C (příloha) dokumentují v podstatě poměry využití území v české a německé části povodí: většinou se území využívá k zemědělským účelům (30-35 %), lesní plochy zaujímají cca % a osídlené plochy (včetně dopravních komunikací) se podílejí na celkovém využití plochy cca %. Pouze v malé oblasti polského povodí v Krkonoších jsou jen zalesněné a zelené plochy. Podíváme-li se na využití ploch v povodí podrobněji, zjistíme, že se rozdělení na různé účely využití více liší. To znamená, že je také nutné regionálně rozlišovat působící subjekty v závislosti na příslušném hlavním využití daného území. 4.2 Monosti pùsobnosti Tschechische Česká republika Republik pole ckerland trvale Dauergrünland zelené plochy les Wald osídlení, Siedlung, Verkehr doprava Územní plánování disponuje mnoha účinnými nástroji, které umožňují řízení využití ploch v záplavových oblastech, oblastech povodňových rizik a v oblastech vzniku povodní (srov. kap. 2.2). Může tedy dlouhodobě zajistit prostory pro rozvoj, což odborné plánování často neumí. Z toho pro územní plánování vyplývá mnoho možností konkrétních aktivit. 17

20 4 POLE PÙSOBNOSTI ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ V tabulce Možnosti aktivit (viz strana 19) jsou u každého pole působnosti popsány nejdůležitější varianty opatření, znázorněny potenciály realizace a účinnosti z hlediska jejich relevance pro nejrůznější oblasti v povodí. Konkrétní opatření na regionální úrovni se mohou opírat o tuto strukturu. V rámci projektu ELL a v jiných souvislostech se již provádějí četné aktivity. Jsou to: Pole pùsobnosti : Ochrana stávajících retenčních prostorù Záplavová území jsou stanovena na základě jasných požadavků ze zákona (srovnej kap. 2.2) pro většinu relevantních úseků vodních toků a jsou také odpovídajícím způsobem vodoprávně chráněna. Také v budoucnosti bude mít důsledné uplatňování těchto předpisů velký význam pro plné zachování schopnosti retenčních prostorů. Jejich převzetí do územních plánů a plánů využití ploch zde rozsáhle ošetřené zákonem zvyšuje účinnost ochranných pásem. Některé pilotní projekty v rámci projektu ELL se podrobně zabývaly implementací ochranných povodňových pásem do územního plánování a upozornily na rozsáhlé možnosti. Pole pùsobnosti B: Obnovení døívějích retardačních prostorù / poldrù Pro německé spolkové země byly prověřeny potenciální lokality na Labi pro zřízení nových poldrů nebo pro posunutí hrází za účelem reaktivace dřívějšího záplavového území a byly vyznačeny do mapy (viz mapa 1 v příloze). V rámci projektu ELL byla provedena hydrodynamickynumerická modelová simulace průběhů povodňové vlny programem WVOS [34]. Tím byly doloženy účinky posunutí hrází a řízených poldrů v Sasku a v Sasku- nhaltsku na hladinu povodní Labe. Tato studie představuje doplnění prací MKOL v rámci realizace kčního plánu ochrany před povodněmi v povodí Labe [2] (viz. kap. 3.1). Možnosti pro zřízení dodatečných retenčních prostor na horním toku a na menších přítocích jsou vzhledem k chybějícím plochám a menšímu vlivu na průběh povodně omezeny. V České republice jsou pro transformace povodňové vlny určeny zejména vodní nádrže (viz pole působnosti E). V rámci nadnárodní spolupráce v oblasti územního plánování by se měly tyto potenciální lokality chránit pokud možno jako celek před jiným způsobem využití po dobu trvání vodohospodářského posouzení, včetně povodí Státní hranice Grafiken: Mediengestaltung, Dittmar pel Pět nadnárodních polí aktivit společné strategie projektu ELL Zajitění stávajících retenčních ploch/ uvolnění záplavových oblastí B Rozíøení retenčních ploch/ záplavových oblastí (napø. zpětné pøeloení hrází, uvolnění pobøeních niv) C Zadrování (retence) srákových vod na pùdní ploe D Minimalizace potenciálu povodòových kod (napø. pøi vyuití pùdních ploch, pøi stavební činnosti a prevence dalích rizik) E Technická zaøízení ochrany pøed povodněmi (napø. údolní pøehrady a ochranné hráze) 18