DOKUMENT Z MONTREUX I ÚPRAVA POSTAVENÍ SOUKROMÝCH VOJENSKÝCH A BEZPEČNOSTNÍCH SPOLEČNOSTÍ V OZBROJENÉM KONFLIKTU

Transkript

1 DOKUMENT Z MONTREUX I ÚPRAVA POSTAVENÍ SOUKROMÝCH VOJENSKÝCH A BEZPEČNOSTNÍCH SPOLEČNOSTÍ V OZBROJENÉM KONFLIKTU VERONIKA BÍLKOVÁ A PETRA DITRICHOVÁ SHRNUTÍ A DOPORUČENÍ V r byl z iniciativy Ministerstva zahraničních věcí Švýcarska a Mezinárodního výboru Červeného kříže přijat tzv. Dokument z Montreux. Tento dokument představuje první pokus vymezit závazky, jež mezinárodní právo ukládá státům ve vztahu k soukromým vojenským a bezpečnostním společnostem (Private Military Security Companies, PMSCs) působícím v ozbrojeném konfliktu. Pro situace ozbrojeného konfliktu tak Dokument z Montreux zmapoval existující relevantní ustanovení mezinárodního humanitárního práva a závazky vyplývající státům z aplikovatelných ustanovení mezinárodního práva lidských práv. I když mezinárodní právo neobsahuje specifický právně závazný instrument týkající se regulace působení PMSCs, a ani Dokument z Montreux není právně závazný, jeho obsah přesvědčivě vyvrací tezi, že PMSCs operují v právním vakuu. Potvrzuje, že mezinárodní právo do určité míry reguluje činnost PMSCs a jejich personálu. Česká republika přistoupila k Dokumentu z Montreux v r jako 48. stát. Přistoupením k tomuto Dokumentu jí sice nevznikly žádné nové mezinárodní závazky, avšak v souladu s jeho doporučeními je žádoucí provést jeho řádnou implementaci a zkontrolovat, zda je vnitrostátní právní řád dostatečně připraven reagovat na fenomén privatizace války. I když vzhledem k bezpečnostní situaci není pravděpodobné, že by ČR byla v blízké budoucnosti státem přímého působení PMSCs (teritoriální stát), nelze vyloučit, že je již státem, ve kterém byla založena či ve kterém působí vedení společnosti PMSCs (domácí stát). Policy Paper 1

2 ÚVOD Realitou 21. století je, že řada států významně rezignovala na státní monopol moci a v situacích ozbrojeného konfliktu čím dál tím častěji využívá služeb soukromých vojenských a bezpečnostních společností (PMSCs). Trend privatizace války je tak významný, že v řadě ozbrojených konfliktů dokonce počet příslušníků PMSCs převýšil počty příslušníků státních ozbrojených sil. Působení PMSCs v ozbrojených konfliktech však není specificky regulováno, a tak vzbuzuje řadu otázek ohledně jejich statusu a vázanosti normami mezinárodního práva. Z tohoto důvodu Ministerstvo zahraničních věcí Švýcarska ve spolupráci s Mezinárodním výborem Červeného kříže iniciovalo v r vytvoření dokumentu, který by vyjasnil jejich mezinárodněprávní postavení. Výsledkem tohoto úsilí je tzv. Dokument z Montreux (celým názvem: Dokument z Montreux o souvisejících mezinárodněprávních závazcích a osvědčené postupy států pro působení soukromých vojenských a bezpečnostních společností během ozbrojeného konfliktu). 1 Dokument se věnuje působení PMSCs v ozbrojených konfliktech a identifikuje platné závazky států, které jim v souvislosti s aktivitami PMSCs vyplývají z mezinárodního humanitárního práva (dále MHP) a z mezinárodního práva lidských práv (dále MPLP). Okrajově Dokument z Montreux připomíná relevantní závazky států vyplývající z dalších oblastí mezinárodního práva, jako například mezinárodní trestní právo či z oblasti odpovědnosti států. Dokument z Montreux byl finalizován v r za účasti 17 participujících Dokument z Montreux není právně závazný, mapuje závazky států a MHP a MPLP států, jichž se působení PMSCs tehdy nejvíce dotýkalo (USA, Velká Británie, Jihoafrická republika, Afghanistán, Irák, Sierra Leone, Francie, Švýcarsko apod.). Na tvorbě dokumentu se dále podíleli zástupci samotných PMSCs, zástupci nevládních organizací a akademičtí odborníci. V r byl Dokument z Montreux také oficiálně představen všem státům světa na jednání Valného shromáždění a Rady bezpečnosti v OSN. 2 Tím se mu dostalo podpory ze strany OSN a byl přeložen do všech oficiálních jazyků OSN. Vzhledem ke zkušenostem z působení PMSCs v ozbrojených konfliktech, kdy bylo velmi složité rozlišit, zda služby, které poskytují, jsou vojenského či bezpečnostního charakteru, zavedl dokument z Montreux pro své účely vlastní technickou definici PMSCs. PMSCs jsou proto definovány velmi široce jako soukromé obchodní entity, které poskytují vojenské a/nebo bezpečnostní služby, a to bez ohledu na to, jak sami sebe definují/nazývají. Vojenské a bezpečnostní služby zahrnují zejména ozbrojené hlídání a ochranu osob a objektů, jako jsou konvoje, budovy a jiná místa; údržbu a provoz zbraňových systémů; zadržování vězňů; a poradenství nebo výcvik místních složek a bezpečnostního personálu. 1 The Montreux Document on pertinent international legal obligations and good practices for States related to operatiions of private military and security commpanies during armed conflict, ICRC, September A/63/467-S/2008/636, General Assembly Sixty-third session, Agenda item 76, Security Council Sixty-third year, Status of the Protocols Additional to the Geneva Conventions of 1949 and relating to the protection of victims of armed conflicts, 6 October

3 CO JE DOKUMENT Z MONTREUX? Dokument z Montreux představuje právně nezávazný mezivládní dokument, jehož cílem je posílit dodržování MHP a MPLP při působení PMSCs v ozbrojených konfliktech. V souladu se základní zásadou pacta sund servanda je každý stát povinen dodržovat závazky, ke kterým se skrze platnou mezinárodní smlouvu přihlásil. Vedle toho má také povinnost dodržovat závazky vyplývající z dalších pramenů mezinárodního práva, zejména mezinárodního obyčeje. Dokument z Montreux identifikuje závazky, jež státům ze smluv, obyčejů a dalších pramenů vyplývají. Dokument se v žádném případě netýká oblasti ius ad bellum, tj. závazků vyplývajících státům z Charty OSN, ani se nevěnuje otázce regulace žoldnéřů. Jde o kompilaci již existujících pravidel, ne o snahu jít za jejich rámec. Dokument proto nelegitimizuje působení PMSCs, nelimituje stávající závazky států, ani jim neukládá nové povinnosti. I když se Dokument primárně zaměřuje na povinnosti států aplikovatelné v situaci ozbrojeného konfliktu, jeho ustanovení jsou přiměřeně použitelná i ve fázi před či po ukončení ozbrojeného konfliktu. PRO KOHO JE DOKUMENT Z MONTREUX URČEN? Dokument z Montreux je určen státům, jako subjektům mezinárodního práva, neboť mapuje jejich mezinárodněprávní závazky. Z tohoto důvodu pouze státy, popřípadě mezinárodní organizace mohou oficiálně vyjádřit tomuto dokumentu podporu. V r vyjádřila svou podporu tomuto dokumentu Evropská unie a v r se připojily Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE) a Organizace Severoatlantické aliance (NATO). K lednu 2019 tomuto dokumentu vyjádřily podporu celkem 54 státy (z toho 23 státy EU) ze všech kontinentů světa (Evropa, Amerika, Asie, Austrálie i Afrika). Česká republika se v r jako 48. stát přihlásila k podpoře Dokumentu z Montreux. Společnosti PMSCs, popřípadě nevládní organizace (NGOs), mohou Dokument užít jako referenční rámec pro zavedení vlastní auto-regulace (etický kodex, pravidla chování atd.). 54 státy a tři mezinárodní organizace (NATO, OBSE a EU) již podpořily Dokument z Montreux OBSAH DOKUMENTU Z MONTREUX Dokument z Montreux je rozdělen na dvě části. První část se poměrně stručně věnuje identifikaci platných mezinárodněprávních závazků států ve vztahu k působení PMSCs. Závazky států jsou artikulovány ve formě 27 samostatných prohlášení ( statements ) rozdělených do tří skupin podle role státu ve vztahu k PMSCs: 1) Najímající státy státy, které si přímo najaly služby společnosti PMSCs. Tento vztah pokrývá i případný subdodavatelský vztah PMSCs. 2) Teritoriální státy státy, na jejichž území PMSCs poskytují své služby/operují. 3) Domovské státy státy, ve kterých jsou PMSCs založeny/registrovány k výkonu své činnosti. Pokud stát, ve kterém byla PMSC založena, není místem působení takové společnosti, pak platí, že je tímto státem ten stát, kde působí/má sídlo vedení společnosti PMSCs. 3

4 Dále jsou stručně připomenuty základní závazky platné pro všechny ostatní státy, které nemají specifický vztah ke společnostem PMSCs. Finálně první část Dokumentu z Montreux rekapituluje mezinárodní závazky, jež mohou z působení v ozbrojeném konfliktu vzniknout společnostem PMSCs a jejich personálu (zaměstnancům). Vzhledem k panujícím nejasnostem ohledně statusu příslušníků PMSCs v situaci ozbrojeného konfliktu, Dokument z Montreux vyjasňuje platné možnosti jejich statusu dle MHP a s tím související odpovědnost za jejich jednání, a to včetně odpovědnosti nadřízeného. Prohlášení identifikující mezinárodní závazky států ve vztahu k PMSCs a jejich personálu jsou následně v Druhé části Dokumentu z Montreux konkretizována ve formě souvisejících doporučení/opatření k implementaci na národní úrovni. V porovnání s první částí je druhá část Dokumentu z Montreux mnohem detailnější. Obsahuje 73 praktická doporučení a opět z pohledu tří výše uvedených kategorií států komplexně rozvádí konkrétní oblasti pro stanovení vnitrostátního dohledu a kontroly nad PMSCs (smlouva, licence, dohled). Tato část byla vypracována na Dokument z Montreux identifikoval 23 závazků států a obsahuje 73 doporučení k národní implementaci základě zkušeností států, které byly problematikou privatizace války v minulosti nejvíce zasaženy, a proto je předpoklad, že tato doporučení budou ostatním státům nápomocna při stanovování efektivní právní úpravy. Doporučení mohou státům v praxi sloužit jako vzor pro vypracování soukromoprávních kontraktů pro užití PMSCs, pro vytvoření obecně platného kodexu chování, úpravu vnitrostátních zákonů a nařízení apod. Ani druhá část Dokumentu z Montreux není právně závazná. Státy nemají povinnost implementovat či do své národní legislativy promítnout všechna stanovená doporučení. Sám Dokument z Montreux zdůrazňuje, že se jedná pouze o demonstrativní výčet jak v praxi postupovat. Přičemž státům je doporučeno vzít v potaz nejen jejich závazky vyplývající z MHP a MPLP, ale také jejich závazky z dalších oblastí mezinárodního práva. Jako příklad jsou uvedeny závazky vyplývající z členství v mezinárodních organizacích (např. OSN), závazky vyplývající z oblasti zadávání veřejných zakázek, bilaterální vztahy (smluvní stát a stát působení PMSCs) apod. DALŠÍ INICIATIVY K REGULACI PMSCs V návaznosti na přijetí Dokumentu z Montreux byl r přijat tzv. Mezinárodní kodex chování PMSCs (dále Kodex či ICoC). 3 Oproti Dokumentu z Montreux, který je určen pouze státům a popřípadě mezinárodním organizacím, představuje Mezinárodní kodex chování nestátní mechanismus snažící se o samoregulaci odvětví PMSCs skrze dobrovolnou účast společností PMSCs. Společnosti PMSCs, které se přihlásí k tomuto Kodexu a stanou se členy asociace ICoC, se dobrovolně zavazují, že při své činnosti budou dodržovat MHP a MPLP ve smyslu principů obsažených v Dokumentu z Montreux. Aktuálně 95 společností PMSCs z Evropy, Afriky, Severní, Střední i Jižní Ameriky, Asie a Blízkého a Středního východu je členy asociace ICoC. 3 Viz (navštíveno ). 4

5 Jak Dokument, tak kodex ICoC představují právně nezávazné dokumenty. Právně závazná regulace je od r předmětem jednání pracovní skupiny Rady OSN pro lidská práva k užití žoldnéřů. Tato pracovní skupina v r vypracovala návrh Úmluvy o PMSCs. 4 Vzhledem k tomu, že tato úmluva stále nebyla státy přijata, Rada OSN pro lidská práva ve své poslední výroční zprávě z r vyzdvihuje roli dobrovolných iniciativ typu Dokumentu z Montreux, Fóra pro Dokument z Montreux a ICoC. Po pěti letech existence Dokumentu z Montreux byla publikována studie analyzující výzvy, které vyvstávají při jeho implementaci. Zásadními závěry bylo, že licenční režimy zavedené v jednotlivých státech pro regulaci PMSCs často nemají dostatečné kapacity, a tak je výsledkem aplikace nízkých standardů. Dále bylo zjištěno, že řada států má stanoveny slabé mechanismy pro dohled nad působením PMSCs (např. dodržování smlouvy či udělené licence). Jako problém se také ukázala skutečnost, že státy nejsou schopny dostatečně vymezit rozsah povolených činností PMSCs. V r při příležitosti blížícího se desátého výročí Dokumentu z Montreux byla publikována další studie mapující stav jeho implementace. Studie je poměrně rozsáhlá, neboť detailně dle jednotlivých geografických regionů monitoruje aktuální stav působení PMSCs (počty společností a jejich personálu, stav regulace atd.) a identifikuje nedostatky při jeho implementaci. 5 Jelikož PMSCs představují skutečně globální fenomén a mezinárodní společenství stále postrádá právně závaznou úmluvu upravující jejich působení, je pro regulaci tohoto odvětví nezbytná úzká spolupráce států. Z tohoto důvodu státy podporující Dokument z Montreux (vč. ČR) v r založily tzv. Fórum pro Dokument z Montreux. Jedná se o platformu, jejímž cílem je vzájemnou podporou posílit implementaci Dokumentu z Montreux skrze best practices. ZÁVĚR A DOPORUČENÍ Závěrem lze zhodnotit, že Dokument z Montreux představuje výjimečný počin, neboť je to první dokument, který se na mezinárodní úrovni komplexně věnuje právním aspektům privatizace války. Jak je z výše uvedeného přehledu patrné, tohoto bylo dosaženo právě díky skutečnosti, že Dokument z Montreux nevytvořil žádná nová právní pravidla, ale pouze identifikoval stávající platné závazky států. Na druhou stranu právě skutečnost, že nepřinesl nic nového ve smyslu specifické právně závazné regulace PMSCs, bývá často uváděna v rámci jeho kritického zhodnocení. Lze však mít za to, že i tato forma soft law představuje pozitivní vliv na zvýšení povědomí o právních aspektech působení PMSCs v ozbrojených konfliktech. Díky Dokumentu z Montreux byl zároveň iniciován vznik Kodexu ICoC vedoucího k autoregulaci PMSCs. Využívání PMSCs je globálním fenoménem, jehož úprava bude úspěšná pouze tehdy, pokud nebudou existovat jurisdikce bez regulace. Dokument z Montreux proto vyzývá, aby stát, který by mohl být sídlem společnosti PMSCs, místem její- 4 Report of the Working Group on the Use of Merccenaries as a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Self-determination, UN Doc A/HRC/15/25, 2 July Burdzy, A. M.: The Montreux Document: A Mapping Study on Outreach and Implementation, DCAF, Viz (navštíveno ). 5

6 ho působení či státem, který si najme služby PMSCs, kriticky zhodnotil, zda jeho vnitrostátní právní řád dostatečně reguluje působení PMSCs a identifikované mezery dle doporučení obsažených v Dokumentu z Montruex odstranil. Je třeba: Přeložit Dokument z Montreux do českého jazyka a publikovat text v anglické i české verzi na webových stránkách Ministerstva zahraničních věcí ČR. Provést komplexní revizi stávajících právních předpisů s ohledem na doporučení obsažená v Dokumentu z Montreux. V případě identifikovaných mezer zahájit kroky vedoucí k jejich nápravě. Podporovat přijetí komplexního zákona o PMSCs, který by řešil nejen pravidla pro vydávání licencí na území ČR, ale i pravidla aplikovatelná v případě jejich působení za situace ozbrojeného konfliktu. Doporučená literatura : The Montreux Document on pertinent international legal obligations and good practices for States related to operatiions of private military and security commpanies during armed conflict, ICRC, September Viz A/63/467-S/2008/636, General Assembly Sixty-third session, Agenda item 76, Security Council Sixty-third year, Status of the Protocols Additional to the Geneva Conventions of 1949 and relating to the protection of victims of armed conflicts, 6 October Dickinson, Laura A. (2011): Outsourcing War and Peace. Yale University Press. Bakker, Sossai (ed.) (2012): Multilevel Regulation of Military and Security Contractors, The Interplay between International, European and Domestic Norms. Hart Publishing. Burdzy, A. M: The Montreux Document: A Mapping Study on Outreach and Implementation, DCAF, Viz UN Doc A/HRC/15/25, Report of the Working Group on the Use of Merccenaries as a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Self-determination, 2 July

7 Veronika Bílková výzkumná pracovnice Ústavu mezinárodních vztahů a vedoucí Centra mezinárodního práva. (bilkova@iir.cz) Petra Ditrichová odborná asistentka projektu Aktuální výzvy mezinárodního práva, Ústav mezinárodních vztahů. (ditrichova@iir.cz) PODĚKOVÁNÍ Tento policy paper je výsledkem aplikovaného výzkumu Ústavu mezinárodních vztahů, v.v.i., v rámci projektu TA ČR BETA 2, č. TIRVMZV814 nazvaného Aktuální výzvy mezinárodního práva (PP1). Koncovým uživatelem tohoto výstupu je aplikační garant projektu Ministerstvo zahraničních věcí České republiky. Ústav mezinárodních vztahů, v.v.i., Nerudova 3, Praha 1, únor