Veřejnoprávní povaha Evropské unie a Česká republika

Transkript

1 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004 KAREL KLÍMA Veřejnoprávní povaha Evropské unie a Česká republika 1. Česká republika jako členský stát Evropské unie a vnitřní důsledky Česká republika přistoupila podle multilaterární smlouvy mezi dosavadními členskými státy Evropské unie (výčet je součástí smlouvy) a 10 dalšími státy (výčet tvoří smluvní subjekty druhé skupiny) k Evropské unii. 1) Smlouva odděluje akt přístupu, jenž zakládá členství, s podpisem tzv. Aktu o podmínkách přistoupení a část o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie. 2) Podle smlouvy se Česká republika a další přistupující státy stávají členy Evropské unie dnem 1. května Tento den vstupuje v platnost přístupová smlouva ze dne , když její platnost byla vázána na podmínku, že všechny ratifikační listiny budou uloženy před uvedeným dnem. Podmínky přijetí a úpravy smluv, na nichž je Unie založena, zavázaly přistupující státy k určitým plněním, která jsou pro přistupující státy souvisejícími závazky. Podstatné je, že tyto podmínky tvoří nedílnou součást této smlouvy. 3) Tato konstatování mají bezprostřední právní následky: 1) komunitární právo se vztahuje na tuto smlouvu; 2) pravomoci a působnosti orgánů Unie se vztahují na tuto smlouvu; 3) smlouvy o ES a smlouva o Evropské unii a akty přijaté orgány společenství a Evropskou centrální bankou se stávají závaznými pro nové členské státy; 4) další podmínky podle čl. 3 Aktu týkající se tzv. shengenského protokolu ; 5) každý nový členský stát se účastní hospodářské a měnové unie (za podmínek čl. 4 Aktu ); 1) Srov. k tomu text smlouvy, Ústavní právo Evropské unie, Blahož J., Klíma K., Skála J., Dobrá Voda 2003, str ) Viz k tomu: Ústavní právo Evropské unie, tamtéž, str. 917 a násl. 3) Tedy smlouvy o přistoupení poznámka autora, podle čl. 1 odst. 1. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004 5

2 6) nové členské státy tímto aktem přistupují k rozhodnutím a dohodám přijatým zástupci vlád členských států, zasedajících v radě (článek 5); 7) nové členské státy přistupují k dohodám uzavřeným s jedním nebo více třetími státy s některou mezinárodní organizací nebo se státním příslušníkem třetího státu. Bezprostřední právní význam tohoto smluvního aktu znamená, že Česká republika přebírá k závazky pro právní systém České republiky, které znamenají podřazení se komunitárnímu právu a pravomocím orgánů EU. Smlouva i Akt tak mají bezprostředně právně akceptační charakter společného, samostatného systému práva, orgánů i mocenské suverenity Evropských společenství a Evropské unie pro všechny nové členské státy. V právních důsledcích jde o podřazení se systému práva EU a autoritě společných orgánů, jejich dosavadní i budoucí činnosti. 2. Veřejnomocenské zvláštnosti ES/EU ve vývoji Je třeba využít potřebné metody veřejného práva a politických věd, 4) které by odpověděly na legitimitu a identitu procesu evropské integrace a současně osvětlily možnosti dalšího vývoje Evropské unie. Veškerá zkoumání zatím tendují mezi zvláštností Evropské unie 5) jako mezinárodní organizace a současně jako suverénního složeného státu. Unii však nelze zbavovat prvků národních jednotek. 6) Zkoumání je provázeno logikou konstitucionalizace Evropy. 7) Je trvalým dilematem, zda situaci odpovídá spíše nový multilaterární pakt anebo ústava. Nicméně koncepce Evropské ústavy se prosadila především na skutečnosti, že dosavadní charakter EU činí z Unie komplexní systém obvyklých ústavně právních prvků. 8) Rozbor normativního základu práva Evropské unie umožní zjistit její konstitutivní prvky, případně ty, které se již částečně staly hmotně právním obsahem 4) Naše zkoumání se v tomto smyslu významně opírají o východiska, analýzy i závěry obsažené v kolektivní učebnici: J. Blahož, K. Klíma, J. Skála, Ústavní právo Evropské unie, Dobrá Voda ) Ke vztahu Evropských společenství a Evropské unie viz M. Pauknerová in: Úvod do práva mezinárodního obchodu, Z. Kučera, M. Pauknerová, K. Růžička, V. Zunt; autorka zde konstatuje, že pojem Evropská unie je nadřazen pojmu Evropská společenství, tamtéž, str ) Ostatně jedním z principů zakotvených ve Smlouvě o EU je princip národní identity srov. k tomu čl. 6 odst. 3 SEU. 7) Již v osmdesátých letech a pak v devadesátých charakterizoval Evropský soudní dvůr smlouvy o Evropském společenství jako Ústavní chartu společenství, např. 294/83 Parti Ecologiste Les Verts v. Parliament (1986) ECR 1339; Opinion 1/91 Draft Agreement on a European Economic Area (EEA) [1991] ECR I 6079). 8) J, Blahož k tomu konstatuje, že EU se proměňuje z původně mezinárodněprávně založených společenství, tedy z čehosi, co je jednoznačně předmětem zkoumání a výuky disciplíny mezinárodního práva, ve společenství postupně nabývající atributy státnosti (pouze komplexní soubor všech atributů státnosti vytváří stát, nikoli jeden či několik z nich), tedy v objekt ústavněprávní, který je předmětem zkoumání ústavněprávní komparatistiky, státovědy a vědy ústavního práva. Viz k tomu in: Evropská unie, lidská práva a proces vládnutí, Právník 2/2004, str APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

3 Ústavy Evropské unie. 9) Úvahy by taktéž měly představit rozsáhlý veřejnoprávní charakter Evropské unie, což je nezbytné pro posouzení vztahu vlastní (české) ústavnosti. Vývoj zkoumání ústavněprávních aspektů je ústavní problematikou současnosti a hlavně budoucnosti. Vytváří pilíře, které respektují národní identity a generují nová rozdělení kompetencí. 10) Unie není ukončený systém. Jde o systém závislý na dalším vývoji integrace, tedy na vývoji společné evropské politiky. Vytváří se systém zahrnující (implikující) členské státy. Současně je jeho federativní povaha stále více zřetelnější. 11) Na tomto základě a ve vztahu k těmto prvkům se Unie stává předmětem ústavnosti, postupně identifikovatelné a podřaditelné pod ústavní pravidla. 12) Proces integrace dává vznik právu, které změnilo vztahy mezi státy a lidmi. Postupnou integraci Unie lze definovat jako proces řízený politicky stupňovitě, postupně plynutím času vzrůstajícím výměnou mezi různými společnostmi (státy) členských subjektů a ve formě centralizovanější vlády. Skutečnost svědčí vytváření centra odlišujícího integraci od tradiční kooperace mezi státy. Organizace spolupráce má za cíl harmonizovat politiky, za jiných okolností jednotlivě způsobem izolovaným. Postup integrace tak přechází od spolupráce institucionalizované k integraci konstituční. 13) Ústavní povaha integrace je představována strukturními prvky vztahů mezi státy a lidem, kdy jde o prosazování společných vyšších zájmů nad zájmy dílčími, s důrazem na společné zájmy ekonomické a politické. 14) Smysl integrace získává nadčasový rozměr (nelimitovaný časem), což se dá 9) V odborné literatuře se v určité době začalo hovořit o tzv. Evropském ústavním právu nebo Evropské ústavě, viz k tomu J. Gicquel, in: Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1991, str. 339, resp. A. Bleckmann, Grundprobleme und Methoden des Volkerrechts, München 1982, resp. tentýž autor in: Grundgesetz und Volkerrecht, Berlin K současnému pojetí pak lze odkázat již na vlastní učebnice, jako S. Douglas Scott, Constitutional Law of the European Union, London 2002, resp. K. Lenaerts and P. von Nuffel, Constitutional Law of the European Union, London 1999, dále pak J. Shaw, Law of the European Union, Leeds ) Lze odkázat na vysloveně analytická vědecká díla, která znamenají konstituování teorie ústavního práva Evropské unie: D. Blanchard, La constitutionalisation de l Union européene, Rennes, 2001; J. H. H. Weiler, The Constitution of Europe, Cambridge ) J. Blahož konstatuje, že ve vztahu k EU plně vystačíme s kategoriemi federace či konfederace, mezinárodního společenství států (smluvně založeného), viz Evropská unie, lidská práva a proces vládnutí, tamtéž, str. 115 uprostřed. 12) Integrace Evropské unie podle D. Blancharda dovádí k právnímu řádu obdobnému ústavnímu právnímu řádu; srov. k tomu autor in: La constitutionalisation de l Union européenne, tamtéž, str. 19 a násl. 13) J. Skála k tomu píše: V souvislosti s evropskými integračními procesy označujeme za ústavnost normativní pravidla vzájemných vztahů institucí, určení jednotlivých částí celku a vymezení základních hodnot a cílů v určitém institucionalizovaném sociálním útvaru. Toto široké pojetí evropské ústavnosti se zakládá ovšem také na předpokladu, že stát není jediným rámcem, v jehož mezích může ústava vzniknout. In: Ústavní právo Evropské unie, tamtéž, str ) K prolínání aspektů ekonomických, politických a právních viz oddíl: Cesta k Evropské unii, in: L. Pítrová, R. Pomahač, Evropské správní soudnictví, Praha 1998, str. 261 a násl. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004 7

4 zjistit na následujících prvcích, jež současně Unii dávají tzv. supranárodní 15) charakter, a to s konstitučními prvky: 16) 1) přenos kompetencí na výlučné unijní, či konkurenční; 2) vydávání samostatných rozhodnutí unijních orgánů; 3) zvláštní (vlastní) právo Unie proniká do právních řádů členských států; 4) soudní prosazování práva, zvláště vůči státu, který nedodržuje společné normy. Evropská unie jako určitá asociace států má společný systémový základ v mocenských systémech založených na obecně uznávaných ústavních hodnotách jako jsou svoboda, demokracie, respekt k základním lidským právům a svobodám, závaznost práva (právního státu). Evropská unie má společný standard ústavních hodnot podle čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU. Současně působí 25 právně nezávislých ústav a jeden střešní institucionální systém. V tom smyslu je Evropská unie garantem určitého společného pořádku vztahů. Lze tedy říci, že Evropská unie je vícestupňovým ústavním systémem. 17) 3. Evropská unie jako určitý suverénní mocenský systém Vývoj současné Evropy, práva Evropské unie, evropské politiky a dalších souvisejících aspektů není jen otázkou politických, ekonomických, humánních, či obecně právních vztahů, ale nastoluje též výrazněji otázku tzv. nové suverenity, resp. vztahu jednotlivých právních (veřejnoprávních) systémů členských států Evropské unie a veřejnoprávního systému Unie jako takové, a to i z hlediska jejího dalšího vývoje. 18) Problémy spjaté s řešením nové podoby systému orgánů Evropské unie, či otázky katalogu základních lidských práv závazných jako občanská nadstavba pro občany kteréhokoli členského státu, otázky rozvoje demokratických základů systému EU jsou samozřejmě konstrukčními otázkami veřejnoprávního systému komplexu vztahů, které předmětově tvoří obvyklý základ ústavních systémů 15) Pokud T. Oehlinger hovoří o tzv. supranárodním charakteru Evropské unie, pak za její prvky považuje: možnost většinových rozhodnutí se zavazujícím účinkem, a to vůči přehlasovaným státům, samostatnost a nezávislost jednotlivých orgánů (Parlament, Komise, oba soudy a Účetní dvůr), zvláštní strukturní prvky komunitárního práva (např. autonomní platnost). Viz k tomu T. Oehlinger, Verfassungsrecht, Wien 1999, str ) Srov. k tomu D. Blanchard, La constitutionnalisation de l Union Européenne, tamtéž, str ) Pokud jde o obecné zásady mezinárodního práva, vychází např. Ústava SRN z monistického pojetí: podle čl. 25 jsou tato pravidla bezprostředně součástí spolkového práva, aniž by bylo třeba předcházející transformace (inkorporační teorie). Mají přednost před běžným zákonem (nikoli však před Ústavou) a bezprostředně zakládají práva a povinnosti rezidentům v oblasti, kde platí německé spolkové právo. K tomu blíže M. A. Dauses, Poměr práva Evropského společenství k vnitrostátnímu právu ve světle německého ústavního pořádku. Právník 6/1997, str ) Úvaha D. Blancharda směřuje k závěru, podle něhož by integrace měla směřovat ke spojení států a lidí, které nevytvoří stát in: La constitutionalisation de l Union Européenne, Rennes 2001, str APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

5 suverénních států. 19) Vzhledem k rozvinutému stupni vývoje kooperačních vztahů členských států Evropské unie i vzhledem k úvahám o vývoji tzv. evropské politiky (i s ohledem k budoucímu rozšiřování EU) je jistě na místě se zabývat otázkami, které jsou již dnes součástí úvah o současném předmětově ústavním základu Evropské unie, či které by potenciálně do tohoto předmětu mohly vstoupit, a v jisté vývojové fázi Evropy jsou nyní již petrifikovány jako komplexní ústava EU. 20 Vytvářením společných orgánů Evropské unie byly nepochybně vybudovány federativní prvky nového systému, i když svou povahou je Evropská unie stále ještě společenstvím států, tj. útvarem převážně konfederativního typu, a i když s klasickými měřítky konfederace, federace a unitarismu dnes již nevystačíme, jak konstatuje V. Klokočka. 21) Přestože jde především o hospodářskou, obchodní, měnovou, finanční a justiční koordinaci státních systémů nebo přibližování národních předpisů, zachovává se suverenita územní, občanská i národních orgánů. Závaznost společných rozhodnutí zajišťovaná v zásadě národními orgány, při níž si tyto zachovávají suverenitu v řadě dalších národních otázek znamená, že jde o prolínání tradiční státní suverenity se zprostředkovaným vlivem nového systému. V podstatě to znamená, že některé kompetence se vykonávají společně: 22) v oblasti normotvorné (spolupůsobící národní právo a společné předpisy), v oblasti výkonné (prolínají se opatření v oblasti celní, monetární, hospodářské, zemědělské a jiné politiky), v oblasti soudní (začíná se prolínat judikatura společných soudů a národní justice, včetně vlivu nadnárodních judikátů). 4. Vztah působnosti EU a ústavní suverenity České republiky Evropská společenství, resp. Evropská unie mají členskými státy oprávnění jednat v určitém rozsahu, tedy v určitých pravomocech, které vyplývají z me- 19) Skutečnost, že nejdůležitější decizní orgány EU jsou vytvářeny smluvní delegací na mezinárodně právním, nikoli ústavním základě, svědčí o formálním deficitu atributu státnosti, argumentuje J. Blahož in: Evropská unie, lidská práva a proces vládnutí. Právník, tamtéž, str. 117 uprostřed. 20) Jako důsledek systému právních charakteristik je Společenství založeno na principu Rule of Law, jejichž podstatou je ústavní charta založená na Smlouvách. Z toho důvodu je text Smluv popisován jako ústava Společenství. Ústavní právo Evropských společenství spočívá v pravidlech práva Evropské unie obsahujících obecné principy, rozdělení kompetencí a způsoby, jimiž se rozvíjí zákonodárná, výkonná a soudní funkce. Z pohledu nadstátního charakteru Společenství komunitární právo využívá koncepcí mezinárodního práva a národního ústavního práva, zvláště pak federálních států, konstatuje K. Lenaerts, P. van Nuffel: Constitutional Law of the European Union, London 1999, str ) Viz k tomu: Ústavní systémy evropských států, V. Klokočka, Praha 1996, str ) Soudní dvůr Evropských společenství v řadě případů vyslovil názor, že smlouvy vytvářejí nový právní řád; podrobněji viz k tomu V. Balaš, in: J. Blahož, V. Balaš, K. Klíma: Srovnávací ústavní právo, Praha 1998, str APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004 9

6 zinárodních smluv. Tyto pravomoci jsou stanoveny v zakladatelských smlouvách ES/EU. 23) a) Evropská unie především rozhoduje v oblastech, v nichž jde o soulad všech členských států s určitými opatřeními, lze je považovat za výlučné a týkají se: měnové politiky pro členské státy, které přijaly euro; společné obchodní politiky; celní unie; ochrany mořských biologických zdrojů podle společné politiky v oblasti rybolovu. V těchto oblastech mohou přijímat členské státy závazná rozhodnutí pouze v těch případech, pokud budou Unií výslovně zmocněny. b) Oblast společné působnosti se týká: vnitřního trhu; svobody, bezpečnosti a spravedlnosti; zemědělství a rybolovu; dopravy a evropských sítí; energetiky; sociální politiky; životního prostředí; ochrany spotřebitele. Ad a) Oblast výlučné působnosti znamená, že členské státy převedly určité věcné oblasti na instituce ES/EU a zmocnily ES/EU k přímému rozhodování (řízení) dané oblasti. V tom smyslu lze hovořit o přenosu určité části suverenity státu na komunitární orgány. Orgány ES/EU si nemohou tyto pravomoci svévolně rozšiřovat, neboť se jedná o přenesené. Ad b) Oblasti společné působnosti jsou ty sféry kompetencí ES/EU, v nichž státy zmocnily autority Unie jak orgánům ES/EU, tak i orgánům členských států v souladu s jejich ústavním základem. Členské státy rozhodují do té doby, než začnou určitou oblast regulovat komunitární instituce. Lze v tom smyslu hovořit o tzv. pravomocech konkurujících. Přístup České republiky do Evropské unie s účinností k tak znamená akceptaci vyšší rozhodovací moci a závazek respektovat tato rozhodnutí v oblastech, jichž se dosavadní členské státy zřekly. 5. Evropská unie z pohledu tradičních forem státu I když s tradičním encyklopedickým členěním tzv. složených států na konfederativní nebo federativní ve vztahu k Evropské unii nelze plně vystačit, přesto analytický pohled této kategorizace zůstává zřejmě instruktivním. 24) Z tohoto hlediska jsou: 23) Srov. k tomu in: Ústavní právo Evropské unie, tamtéž, str. 113, dole. 24) J. H. H. Weiler k tomu lakonicky konstatuje, že Evropská unie nemá přímou paralelu v mezinárodním právním řádu; srov. k tomu: The Constitution of Europe, tamtéž, str APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

7 a) konfederativní momenty EU, v tom, že primární (zakladatelské) smlouvy jsou svou povahou mezinárodněprávní dokumenty, k jejichž změně dávají souhlas všichni členové, základní (demokratické) rozhodovací procesy jsou ústavní výsadou jednotlivých národních států, kdy Evropský parlament má sice přímo legitimitu moci založenou volbami v jednotlivých zemích, ale tvorba právních norem je v zásadě výsadou delegovaných rozhodnutí. 25) b) federativní momenty EU v tom, že primární smlouvy i částečně tzv. sekundární právo zavazuje členské státy bezprostředně, 26) v řadě oborů práva i státní politiky se sleduje integrace ekonomiky, sociální a právní politiky, EU navenek vystupuje jako pevný organizovaný systém, stanovící pravidla pro připojení dalších zemí a rozhodující o jejich přijetí všeobecným konsensem, 27) existuje občanství EU, jež je odvozeno od legality občanství členského státu, existuje určitý vymezený územní základ Unie, složený z jednotlivých území členských států. Evropská unie zvláštním způsobem odpovídá z hlediska organizace obvyklým 3 kriteriím státnosti: území, obyvatelstvo a existence moci. 28) Nicméně, má území, na němž je aplikováno komunitární právo, obyvatelstvo je podřazeno pod evropské občanství a existuje určitý mechanismus veřejné moci. 29) Představa Evropské unie jako federace není přijímána jednoznačně, v zásadě tedy spíše rozporuplně. 30) Politická tendence je vytvořit svazek států a lidu, který se nezmění ve stát. V současnosti lze mluvit o tom, že Unie osciluje mezi federací a federativní unií (svazem) ) Blíže viz k tomu J. Rideau, Droit institutionnel de l Union et des Communautés Européennes, Paris, 1999, str ) T. Oehlinger v té souvislosti konstatuje, že primární právo má uvnitř komunitárního práva nejvyšší pozici, přičemž je měřítkem zákonnosti sekundárního práva Společenství. Tím plní funkce Ústavy Evropské unie ve formálním smyslu. K tomu patří taktéž všeobecné právní principy, jež rozvíjí judikatura Evropského soudního dvora, např. princip proporcionality Srov. k tomu in: Verfassungsrecht, tamtéž, str ) Srov. k tomu: The EU in twenty-first century, in: Jo Shaw, Law of the European Union, London 2000, str ) Srov. k tomu pojetí tzv. pojmových znaků státu, in: K.Klíma, Teorie veřejné moci (vládnutí), ASPI, 2003, str. 104 a násl. 29) Mezinárodní právo uznává možnost omezení suverenity státu; srov. J.-D. Monton, La notion d État et le droit international publique, Droits, 16, 1992, str ) J. Malenovský k tomu dovozuje, že Unie tak členské státy nenahrazuje, nýbrž doplňuje (není tudíž federativním útvarem). Srov. k tomu Mezinárodní právo veřejné, tamtéž, str ) Spolkový ústavní soud Německa namísto výběru klasifikace: federace či konfederace prezentoval pojem Administrativní unie (Staatsverbund); k tomu V. H. Quaritsch, La souveraineté de l État dans la jurisprudence constitutionnelle allemande, str , in: Les Cahiers du Conseil constitutionnel, č. 9/2000. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

8 Z hlediska obvyklého vývoje federativních států však dokládá Evropská unie takový postup k federalizaci, kdy se smluvně spojují do té doby zcela nezávislé státy a v jisté podobě vytvářejí společné orgány. Pokud zcela neztrácejí suverenitu, jejich společné orgány plní za ně (zejména navenek) určité funkce, pak lze hovořit o určitém typu konfederalismu. V případě Evropské unie však jak prostřednictvím společného právního řádu, jenž je přímo závazný ve všech státech (nadřazený zákonům), tak přímým rozhodováním a závazností rozhodnutí určitých společných orgánů Unie (Evropský soudní dvůr), a teritoriální ekvivalentní možností uplatňování některých základních lidských práv (svoboda pohybu a pobytu, volný pohyb zboží, reciprocita svobody procesního uplatnění) vytváří systém strukturované moci, v níž centrum je vybaveno určitou nadřazeností a prosaditelností rozhodnutí na určitém smluvním teritoriálním základě s přenosem ochrany vnějších hranic. 32) 6. Evropská unie jako složená ústavnost Vzhledem k ústavnímu základu členských států Evropské unie, integrační princip Unie modeluje právní řád Unie jako řád ústavní. Komunitární právo je organizovaným, širokým a strukturovaným systémem právních pravidel s vlastními zdroji, institucemi a procedurami. Smlouvy tvoří určitou ústavní Chartu, přičemž obvyklá pravidla mezinárodního práva veřejného se stávají minoritními. Komunitární právo disponuje určitou autonomií v oblasti norem mezinárodního práva, současně však může čerpat ze zdrojů interního práva členských států. Ústavnost evropské integrace ve vztahu k ústavám je (byla) trvale ověřována a řada změn ústav se ukázala nezbytnými pro rozvoj integrace. Akceptace komunitárního práva (jeho kriterií) se v zásadě nedotýká suverenity států. 35) Nemá však autoritu supra ústavní 36) v typickém slova smyslu. 32) Lze doložit názor, podle něhož právě Evropský soud konstitucionalizoval smlouvy (Společenství), inter alia, deklarováním nadřazenosti komunitárního práva; viz S. Douglas-Scott, Constitutional Law of the European Union, tamtéž, str ) Srov. k tomu J. Malenovský, Mezinárodní právo veřejné a poměr k vnitrostátnímu právu českému, 4. vydání, MU Brno, 2004, str ) Komunitární právo je zvláštním právním řádem ve srovnání s modely národními, nadnárodními a mezinárodními, který může být nazván jako hybridní normativní systém, konstatuje Derecho Constitutional, Madrid 1999, str ) To se ukázalo významně v souvislosti s postupem výběru a delegování prvního českého člena Komise dr. Teličky, kdy bylo zcela jednoznačnou výsadou, a to ještě přitom většiny členů vlády České republiky na majoritním hlasovacích základě. 36) Přednost komunitárního práva před národním právem ústavním není ve většině členských států jednoznačná, resp. uznávaná. T. Oehlinger např. předpokládá následující (a jak sám připomíná, zjednodušující) pyramidu norem právního řádu rakouského z pohledu jeho začlenění do Evropské unie, odzhora dolů: základní principy Spolkové ústavy Rakouska, primární právo Společenství, sekundární právo Společenství, spolkové ústavní právo, ústavní právo spolkových zemí, 12 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

9 Právní řád Evropské unie náleží dosud k pořádku mezinárodnímu, podléhá však procesu zvláštní centralizace. Nemá však dosud kvality a hodnoty pozitivního práva státu, jde o zvláštní ústavní řád. 37) Proces integrace znamenal od počátku ústavněprávní přizpůsobování členských států. V zásadě to však nevyvolává přepisování textů ústav a probíhá pragmaticky a v klidu. 38) Záleží to samozřejmě na povaze národního ústavního systému. Efekt integrace ústavní je všeobecný. Výkon pravomoci a působnosti evropských institucí ovlivňuje vnitřní dělbu moci. Přenos kompetencí posiloval a posiluje výkonnou moc států, což může ovlivňovat pozici národních parlamentů, tedy vnitřní dělbu moci. 39) Ještě výraznější je to v oblasti hmotného práva, s dopadem na ekonomickou a monetární politiku. Revize ústavních textů neznamenaly zásadní změny ústav, nicméně představovaly modernizace z hlediska evropské integrace. 40) Tyto revize však ukázaly, že jde o proces ústavní a institucionálně inovační, jenž však zatím nepřijímá klasické mechanismy federativního státu. Státnost je pojímána jako dualitní, složená z vlastní ústavy, v komplexu se zakládajícími smlouvami ES/Unie a smlouvami se státy. Moderní ústava v jejím prakticky dvousetletém vývoji je vyjádřením státní suverenity. V tom smyslu představuje suverenitu územní, suverenitu institucionální legitimitu moci, suverenitu státoobčanskou práva, svobody a ochranu státního občana. 41 Jestliže ústavy vznikly jako určitá sebeorganizace, seberegulace národů a systémů, vyjádřily a dosud vyjadřují tím i jejich nedotknutelnost vnitřní (např. zachování formy vlády a demokracie), ale i případný vztah k systémům vnějším nadnárodním (řádům a institucím). V souvislosti s internacionalizací mezinárodního života, zejména pak po druhé světové válce do některých ústavních systémů začínají pronikat prvky souslednosti či součinnosti s nadnárodními systémy, ale i podřazenost nadnárodnímu právu či dokonce nadnárodním systémům (OSN, Evropská unie) či institucím (Evropská komise pro lidská práva) apod. 42) spolkové zákony, resp. zákony zemí. Srov. k tomu T. Oehlinger, Verfassungsrecht, tamtéž, str ) Podle Weilera je konstitucionalismus to, co odlišuje Společenství od jiných nadstátních systémů a procesů vládnutí a zajišťuje uvnitř realizaci vládnutí a ekonomických, sociálních a politických plánů. Srov. k tomu J. H. H. Weiler, The Constitution of Europe, tamtéž, str ) Přestože ústavněprávní reagence národních ústav je odlišná, což dokladuje J. Blahož na příkladu ústav Itálie, SRN a Francie, srov. k tomu in: Evropská unie, lidská práva a proces vládnutí, Právník 2/2004, tamtéž, str ) Přímá účinnost komunitárního práva je nepochybně v různé míře konkurencí národní zákonodárné moci a tvorbě zákonů, neboť má zpravidla aplikační přednost. 40) V případě Belgie se vyvíjející proces federalizace státu zakončil až v souvislosti s integrací do EU. V německém případě revize Ústavy po ratifikaci Maastrichtské smlouvy umožnila upřesnit účast sjednoceného Německa v projektu evropském. 41) K pojetí moderní ústavnosti analyticky a přehledně J. Blahož, in: J. Blahož, V. Balaš, K. Klíma, Srovnávací ústavní právo, tamtéž, str. 37 a násl. 42) Lze hovořit o určitém trendu otevřenosti ústav mezinárodnímu právu. To lze ukázat např. na historii a vývoji Rady Evropy a Evropského soudu pro lidská práva. Srov. k tomu E. Hubálková, Struč- APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

10 Ústavní systémy, zejména členských zemí Evropské unie, se stávají tzv. otevřenými, kdy ústavy reflektují nejen na nadnárodní právo, ale i na vznik společných nadnárodních institucí. 43) Ústavy přitom neztratily charakter národního dokumentu, který zachycuje (v zásadě konzervuje) systém. Do textu ústav zemí Evropské unie se postupně prosazuje úprava postupu, jímž se země přihlašuje k nové nadnárodní moci, včetně případného přenosu suverenity. 44) Z hlediska ústavního práva stále ústavy členských států traktují komunitární právo více jako právo mezinárodní než právo svoje, byť jej akceptují jako právo přímo působící a upřednostňované před zákony. Jakékoli změny mezinárodních smluv (v tomto smyslu těch, jež považujeme za primární komunitární právo v současnosti i budoucnosti) z hlediska obsahu trvale staví otázku případných změn vlastních ústav jak z hlediska způsobu vstupování do tak silných mezinárodních svazků, tak z hlediska obsahu, v němž se stát zavazuje plnit určité společné cíle s jinými státy, i z hlediska případné přímé závaznosti (a v budoucnosti přímé vynutelnosti) závazků. V konečném důsledku mohou tyto ústavní změny stavět dokonce otázku změny formy státu (unitární, konfederativní, federativní). 45) Otázka suverenity státu je zřejmě nepoužitelným kritériem právní kvalifikace Evropské unie. Nicméně otázka suverenity zaujímá zásadní místo v diskusích o ústavnosti evropské konstrukce. Mezinárodní právo výslovně uznává omezení suverenity státu. 46) 7. Přímé ústavní důsledky vstupu České republiky do Evropské unie Podstatou mocenského systému EU je zvláštní právo, zavazující soubor pravidel v nadřazeném vztahu k národním právním řádům. Charakter vztahu k této nadstátní moci určuje přitom vlastní ústavní systém té které země a tím si také vymezuje pozici vůči evropské ústavnosti. 47) Jak nastoupí přímo aplikovatelný vymožitelný právní řád vůči členským státům, je třeba konstatovat vertikální souběh více ústavností. Zvláštní rys EU je pak v asymetrii vztahu národních ústavních systémů k EU, a to je nepochybně určitá politická oponentura exekutiv- ná rukověť českého advokáta k Evropské úmluvě o lidských právech, Česká advokátní komora, Praha 2000, str. 5 a násl. 43) Této úpravě se v zásadě říká tzv. integrační klauzule. 44) V České republice byly ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. (tzv. Euronovela) připraveny podmínky k integraci České republiky do Evropské unie (jakkoli to text této novely Ústavy ČR takto neříká). Novelizací se především vytváří ústavní základ přenosu některých pravomocí státních orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci (čl. 10a). Viz k tomu blíže K. Klíma, in: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 232 a násl. 45) L Europa di domani: Verso l allargemento dell unione, Milano 2001, str. 15 a násl. 46) Otázkou se zabývala i rozhodnutí ústavních soudů členských států EU. Ústavní rada Francie konstatovala, že Francie může uzavřít dohody za podmínky reciprocity, svojí účast na mezinárodních akcích s cílem rozvoje mezinárodní trvalé organizace, vybavené mezinárodní právní subjektivitou. Viz k tomu rozhodnutí DC, in L. Favoreu, L. Philip, Les grandes decisiones de Conseil Constitutionnel, 1993, str ) Viz k tomu T. Pezl in: Ústavní právo Evropské unie, tamtéž, str APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

11 ní byrokracie bruselské. Systémy reagují na Unii velmi autonomně, neboť z hlediska formy státu představují jak unitární různě centralizované státy (např. Nizozemí, naproti tomu Itálie) nebo federativní různě decentralizované státy (SRN, naproti tomu centralizované Rakousko). 48) Kelsenovská doktrina pyramidálního složení norem právního řádu (tedy druhů právních předpisů) nemusí ani není archaickou, nebo řekněme pouze akademickou záležitostí. Pokud jakýkoli právní řád tak jako Ústava ČR od počátku určuje kriteria souladnosti mezi právními předpisy jako systémový požadavek právního řádu 49), pak pro posouzení této souladnosti musí být jasný textově doktrinární, případně i soudně precedenčně vertikální vztah mezi právními předpisy primárními, sekundárními (uvnitř státu) i ve vztahu k nadnárodním. Z platné (novelizované) Ústavy České republiky vyplývají určité normativní konstatace, které ovlivňují ústavní situaci právního řádu České republiky a nové vztahové závazky. Vstup České republiky do Evropské unie znamená novou skutečnost, jež vstoupila do pyramidy právních norem podle právní síly tak, jak ji lze odvodit z vlastní Ústavy ČR. Dvě suverénní autority tak určují vztahy svých normativních aktů. Platná Ústava ČR stanoví nyní jako východiska pro řešení námi takto postaveného problému v těchto faktech, kdy dovodíme: a) nadřazenost ústavního zákona nad normami nižší právní síly; tak, jak vyplývá z koncepce přezkumu ústavnosti norem podústavních (srov. čl. 87 odst. 1 a, b Ústavy), b) přednost ratifikovaných mezinárodních smluv ČR před vlastními zákony, tedy nikoliv před ústavními zákony, 50) c) nutnost souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem, 51) d) začlenění práva ES/EU na základě čl. 10 a) (zprostředkovaně i derivovaného) a jeho procesní aplikaci všemi právními subjekty, neboť se jedná o ratifikované smlouvy (v případě tzv. zakladatelských) viz k tomu dále. Toto právo vstupuje do konkurence se všemi českými ústavními prameny i s jinými mezinárodními smlouvami (do stávajících vnitřních vztahů ČR vstoupily nové konkurující prameny). Jedná se v tomto smyslu o ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy různorodého charakteru z doby Československa, České republiky, případně i budoucí. Zřejmě nelze očekávat vydání autentického a závazného určení, o které (z mnoha stovek) se jedná, jakkoli v minulosti některé lidskoprávní mezinárodní pakty již Ústavní soud ČR takto označil. 52) 48) Srov. k tomu Blahož J., Balaš V., Klíma K., Srovnávací ústavní právo, Praha, ASPI, 2003, 2. vydání. 49) Srov. původní znění čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy ČR o nutnosti souladu podústavních právních předpisů s mezinárodními smlouvami o základních lidských právech. 50) I ústavní zákony mají svého druhu přednost před vlastními zákony. 51) Textově je případný preventivní ústavní přezkum souladnosti ladění ve směru od mezinárodních smluv, nikoli opačně. 52) Přehled této judikatury zpracovala K. Drechslerová in: Ústavní právo, K. Klíma, Dobrá Voda, 2002, str. 662 a násl. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

12 8. Společné ústavní hodnoty členských států jako zdroj evropského konstitucionalismu Státy tradičně zakládají svoji politickou identitu na ústavní filozofii (kultuře), kterou lze nazvat jako konstitucionalismus. Tato kultura má prvky stability a trvalosti. Ustavuje řád a ústavní instituce. 53) Evropská unie musí definovat vlastní ústavní kulturu odpovídající její identitě. Nový institucionální řád je založen na ústavních národních kulturách. Ústavní hodnota národních států je považována za základ hodnoty integrace, neboť i ji vytváří hmotné právo (principy). 54) Moderní konstitucionalismus souvisí se zrodem státu. Tato základní souvislost mezi státem a moderní ústavností způsobuje, že vývoj ústavnosti je závislý na vývoji státnosti. Vývoj unie však staví na zachování státnosti členských států. Integrace je založena na zachování států. Státy jsou považovány za předpoklad a podmínku integrace. Z hlediska mezinárodně právního je třeba si představit současnou existenci státu a Unie. Současné ústavy jsou výrazem národní identity, jsou svědectvím epochy. Národní státnost je základem moderního konstitucionalismu. Neexistence tzv. evropského národa neznamená nemožnost, aby principy ústavnosti nebyly užity k výstavbě Unie. 55) Konstitucionalizace Unie všeobecně je silně založena na vývoji práva. Nicméně je závislá na vývoji politiky a postupu integrace. Právo zatím překrývalo nedostatek politických rozhodnutí. Ústavní vývoj Evropské unie je založen na iniciativách, interpretaci ústavních textů, na změnách ústav členských států. Interpretace smluv jako ústavy na základě vnitřních právních řádů je základem konstitucionalizace smluv. 56) 53) Viz k tomu J. Blahož, Soudní kontrola ústavnosti, Praha 2001, str. 16 a násl. 54) Respekt k identitě členských států je považován za ústavní princip Unie; srov. k tomu D. Blanchard, La constitutionalisation de l Union éuropéenne, tamtéž, str ) Každý členský stát přispívá z koncepčního hlediska k dotváření evropské ústavnosti tím, že do ní vnáší specifické zkušenosti své vlastní ústavnosti. Tak například u Itálie a Španělska to mohou být osobitosti regionalismu, Německo nabízí vypracovanou dogmatiku základních práv, Francie naopak patos lidských práv a Velká Británie třeba parlamentní praxi a tradici. Skandinávské země přispívají námětem instituce ombudsmana a tradicí transparentnosti veřejné správy a státy Beneluxu mohou odkázat na sjednocující sílu tradičních monarchií jako emocionální zdroj konsensu. Itálie a Řecko mohou přispět zprostředkováním antické tradice, konstatuje J. Skála, in: Ústavní právo Evropské unie, tamtéž, str ) Lucemburský soud, jak píše R. Pomahač, neshledal pro správní právo principy z národních právních řádů jako hotové. Hlavní z principů se staly přímou součástí primárního komunitárního práva. Nejčastěji diskutovanými, interpretovanými a aplikovatelnými obecnými právními zásadami jsou: princip rovnosti, princip vázanosti správy zákony, resp. právem, princip omezené volnosti správního rozhodování, princip odpovědnosti správy, princip proporcionality, princip legitimního očekávání. Srov. k tomu L. Pítrová, R. Pomahač, Evropské správní soudnictví, tamtéž, str. 257, APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

13 Pro charakteristiku ústavní povahy Evropské unie má zásadní význam posoudit společné ústavní hodnoty členských států. Jejich souhrn umožňuje vidět Unii jako homogenní hmotněprávní a procesněprávmí systém. S uznáním těchto hodnot politickosprávních se spojuje uznání Unie ve vztahu ke členským státům, jež jsou jejími členy. V tom smyslu lze hovořit o společném ústavním vlastnictví členských států. Postupným politickým vývojem Unie dochází k ústavní konvergenci ústavních zdrojů států a Unie. 57) Komunitární právo ve své povaze mezinárodně právní navazuje na hmotné zdroje mezinárodního práva veřejného, které obsahuje hmotněprávní ústavní hodnoty. To se týká zejména dlouhodobého vývoje lidských práv 58) a demokratických principů (viz dále). Přitom lidská práva se součástí mezinárodního práva stávají postupně, a zejména pak cestou zvykového práva, a na tom základě jako právo uznávané civilizovanými národy. To neznamená, že by obecné mezinárodní právo zahrnulo všechny komponenty lidských práv, nicméně vztahy k humanitárním normám a k mezinárodnímu právu trestnímu sem patří. Dalším zdrojem norem ústavní povahy je internacionalizace koncepce právního státu a demokracie. Mezinárodní evropský systém je výrazně představován dominantou Evropského soudu pro lidská práva (ESLP), samotné orgány ESLP se vyslovily v tom smyslu, že ESLP směřuje k tomu, že bude považován za ústavní nástroj evropského pořádku. Hmotněprávně jsou podstata i obsah jeho činnosti charakterizovatelné jako ústavněprávní. Celá Evropská úmluva je inspirována národními texty zakládajících států. ESLP přispívá k homogenizaci a ke zpevňování normativního prostoru Evropy. ESLP v zásadě definoval minimální standard ochrany lidských práv. Nejčastěji se tak děje v souvislosti s komunikací mezi národními ústavními soudy a ESLP. Soud ve Štrasburku přispívá k rozvoji justičního monismu a federalizaci Evropy. 60) Ústavní právo členských států Rady Evropy je čím dál tím více konfrontováno s obsahem a interpretací Konvence. Na bázi incidentní kontroly v souvislosti s jednotlivými případy může ESLP posuzovat souladnost národních ústavních norem s Konvencí a její interpretací. Může se časově vyslovit až po rozhodnutí vrcholných ústavních soudních institucí, které aplikují a vykládají vlastní ústavu. Rozhodování ESLP může vést k nulifikaci nebo k reinterpretaci zákonů, jurisdikčních rozhodnutí, zvláště pak ústavních soudů. 61) V zásadě lze říci, že období po II. světové válce je typické konvergencí ústavních zdrojů jednotlivých evropských států a ES/EU. Zvláště Amsterdam- 56) Pernice k tomu uvádí, že: vymezení evropské ústavnosti jako ústavního svazku pak nezahrnuje jenom členské státy EU, ale také občany Unie, kteří jsou bezprostředními adresáty práva Společenství. Srov. I. Pernice, Der Europäische Verfassungsverbund auf dem Wege der Konsolidierung, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 48 (2000), str ) Respekt k základním právům je jedním z esenciálních prvků příslušnosti státu k Unii, konstatuje J. F. Renucci, in: Droit européen des droits de l homme, Paris 2001, str ) Viz k tomu rozhodnutí Loizidou v. Turecko, serie A, č. 310, 75, ) Evropský soudní dvůr podřazuje interpretaci ESLP ve vztahu k Evropské konvenci logice komunitárního práva. Viz k tomu J. F. Renucci, Droit européen, tamtéž, str ) Viz Běleš v. Česká republika v reflexi sjednocujícího stanoviska Ústavního soudu České republiky z ledna 2003, č. 32/2003 Sb. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

14 ská smlouva posílila hmotněprávní povahu Evropské unie. Lze tak v zásadě hovořit o společné evropské ústavní kultuře, tedy i o právním vlastnictví, dědictví. Tato kultura je společná členským státům, formovala se postupně a taktéž byla postupně formalizována. Konvergence ústavních hodnot Evropy je založena především na rozšiřování těchto hodnot v jednotlivých státech Evropy. Tato expanze je typická právě po II. světové válce, a to přijímáním ústav inspirovaných společnou filozofií, kterou státy přijaly, když překonávaly totalitární systémy. Nejprve to bylo Německo a Itálie na konci čtyřicátých let, posléze v sedmdesátých letech Řecko, Portugalsko a Španělsko a v letech devadesátých změny ústavních systémů v Evropě střední a východní. Stále více se ukazuje, že ústavy tendují k charakteristice recipročního vlivu, tedy k asimilaci a internacionalizaci ústavních regulí. 62) Určité splývání evropského konstitucionalismu, resp. jeho hodnot, má podobný projev posléze v Evropské unii a posiluje v ní myšlenku společenství hodnot. 63) 9. Nová konstelace závazných ústavních zdrojů v České republice Vstupem do systému Evropské unie se mění systém pramenů (zdrojů) českého práva na úrovni nejvyšší právní síly a právní síly zákona. Lze tedy hovořit o polyfonii zdrojů, a to v podobě několika normativních stejnorodých oblastí. Těmito konkurenčními zdroji jsou: a) národní parlamentní právo s precedenčním aktivismem Ústavního soudu ČR rozvíjející textovou interpretací odvětvových norem včetně zákonných, b) smluvní právo na bázi mezinárodních smluv, jimiž je ČR ratifikací vázána, zejména multilaterální, i když ani bilaterární nelze apriorně vyloučit, 64) c) konvenční právo Rady Evropy s precedenčním aktivismem Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, 65) d) právo ES/EU dvoustupňového charakteru (primární a sekundární) s precedenčním aktivismem Evropského soudního dvora, zejména ve vztahu k zakladatelským smlouvám. Je tedy zjevné, že nyní zdrojově je český právní řád založen na aplikaci mezinárodně psaného smluvního a soudního a vlastního parlamentního a ústavně- 62) Za zvláštního příjemce podnětů evropského ústavního práva je například anglické ústavní právo např. princip přiměřenosti byl převzat z Německa, koncepce service publique z Francie. 63) Evropská unie však rozvíjí četné společné hodnoty lidských práv. Například v oblasti ochrany migrujících pracovníků komunitárního právo jde dále než řada mezinárodních smluv (včetně Evropské úmluvy), která nezná v tomto směru zásahy. 64) Co skutečně z textu smluv může být aplikovatelné, je otázka jejich normativního rozboru. Smlouvy jsou závazky mezi státy. Státy slibují jejich dodržování. 65) Viz k tomu např. Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika, Hubálková E., Linde, Praha APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2004

15 soudního práva. Referendum jako prostředek tvorby práva není dosud v České republice akceptováno, jakkoli je rozvoj této formy možný. 66) Karel Klíma The Statutory Character of the European Union and the Czech Republic The Czech Republic joined the European Union according to a multilateral agreement. This led to certain immediate legal consequences: -- The sphere of communitary law is broadened -- The European Community treaty and the European Union treaty along with acts adopted by the bodies of the community and the European Central Bank are binding for the new member states -- Each new member state will participate in the economic and monetary union -- New member states step into agreements made between one or more third states and an international organization or with a member of a third state The immediate legal significance of this contractual act means that the Czech Republic starting on must fulfill the obligations for the legal system of the Czech Republic, which entail submission to communitary law and the authority of the bodies of the European Union. The author draws attention to the so-called process of constitutionalization of Europe. One can identify certain constitutional elements in the normative basis of European Union law. It is necessary to consider also the vast statutory character of the European Union. The Union is becoming the subject of constitutionality, constitutional regulations are appearing more clearly. Competence is being transferred to exclusively Union bodies, bodies of the Union are issuing independent decisions, special (own) Union laws are entering into the legal systems of the member states, Union courts are pushing forward laws against states that breach common norms. The European Union is moving toward a multilevel constitutional system it has 25 legally independent constitutions and one umbrella institutional system. The source of European constitutionalism is the common constitutional values of the member states. 66) Jediné referendum zatím v roce 2003 užité jako rozhodnutí o vstupu do EU mělo decizní charakter, nikoli normativně regulativní a tudíž zavazující obecně do budoucna. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

16