ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU ÚČETNÍMU DVORU, RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne COM(2018) 117 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU ÚČETNÍMU DVORU, RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Odpovědi členských států na Výroční zprávu Evropského účetního dvora za rok 2016 {SWD(2018) 61 final} CS CS

2 OBSAH 1 Úvod Hlavní prvky výroční zprávy EÚD za rok Dodržování pravidel a předpisů Plnění rozpočtu EU Kontrola opatření přijatých v návaznosti na doporučení EÚD Závěr

3 ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU ÚČETNÍMU DVORU, RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU ODPOVĚDI ČLENSKÝCH STÁTŮ NA VÝROČNÍ ZPRÁVU ÚČETNÍHO DVORA ZA ROK Úvod Když Evropský účetní dvůr (dále jen EÚD ) zveřejnil dne 28. září 2017 svou výroční zprávu za rok , Komise v souladu s finančním nařízením 2 neprodleně poskytla členským státům informace obsažené ve zprávě, které se týkají správy finančních prostředků, za niž odpovídají. Členské státy byly také vyzvány, aby odpověděly na dotazník zaměřený na tři hlavní témata: 1) dodržování pravidel a předpisů 2) podávání zpráv o výsledcích 3) opatření přijatá v návaznosti na doporučení EÚD. Uvedená zpráva obsahuje rovněž shrnutí odpovědí členských států. Zprávu doprovází pracovní dokument útvarů Komise (SWD), který obsahuje podrobnější popis odpovědí členských států. 2 Hlavní prvky výroční zprávy EÚD za rok 2016 EÚD vydal poprvé od roku 1994 ohledně správnosti uskutečněných operací, na nichž je účetní závěrka za rok 2016 založena, výrok s výhradou (nikoli záporný výrok). To ukazuje na významné zlepšení v řízení finančních prostředků EU. Podstatná část výdajů, které byly v roce 2016 kontrolovány ze strany EÚD, nebyla zatížena významnou (materiální) mírou chyb a odhadovaná míra chyb v platbách z rozpočtu EU se v uplynulých třech letech neustále zlepšovala: z 4,4 % v roce 2014 na 3,8 % v roce 2015 a na 3,1 % v roce Zatímco kromě okruhů 5 VFR ( Správa ) a 3 VFR ( Bezpečnost a občanství ) byly výdaje ve všech zbývajících okruzích stále zatíženy významnou (materiální) mírou chyb, všechny tyto jednotlivé míry ukazují na pokles mezi lety 2015 a K celkové míře chyb nejvíce přispěla i nyní Soudržnost, po níž následovaly Přírodní zdroje, Konkurenceschopnost a Globální Evropa. Podíl na celkové odhadované míře chyb za rok 2016 podle okruhů VFR znázorňuje graf č. 1. Finanční prostředky v okruhu Soudržnost a Zemědělství jsou spravovány především v režimu sdíleného řízení, a proto se na ně zaměřily i otázky určené členským státům Čl. 162 odst. 5 nařízení (EU, Euratom) č. 966/

4 Graf 1 Celková odhadovaná míra chyb za rok 2016 podle okruhů VFR 0% 10% 20% 30% 40% 50% Soudržnost Přírodní zdroje Konkurenceschopnost Globální Evropa Správa Bezpečnost a občanství Ostatní Zdroj: Zpráva EÚD za rok 2016 Z výsledků auditu EÚD za rok 2016 rovněž vyplynulo, že účetní závěrka nebyla zatížena významnými (materiálními) nesprávnostmi, a Účetní dvůr tudíž vydal stejně jako vždy od roku 2007 čistý výrok o spolehlivosti účetní závěrky. Ve zprávě EÚD se rovněž rozlišují dva typy výdajových programů nárokové programy a režimy úhrady nákladů s různými modely rizika. Podle zprávy dominovaly chybám zjištěným v roce 2016 chyby ve způsobilosti v režimech úhrad nákladů. K chybám v této kategorii patřilo především zahrnutí nezpůsobilých nákladů do výkazů nákladů a nezpůsobilé projekty či aktivity nebo příjemci. Jednou z nejčastějších typů chyb u nárokových programů bylo nesprávné vykázání výměry ze strany zemědělců. Kromě toho EÚD zjistil, že způsobilé plochy byly v porovnání s předchozími roky stanovovány přesněji. To vedlo v roce 2016 k důležité změně, kdy EÚD nezjistil významnou (materiální) míru chyb u nárokových výdajů na přímou podporu zemědělcům. Na grafu č. 2 je zobrazen podíl celkové odhadované míry chyb podle typu chyb sledovaných EÚD. Ohledně výkonnosti Účetní dvůr shledal, že ve srovnání s členskými státy nebo mezinárodními organizacemi Komise produkuje ohromné množství informací o výkonnosti. Komise souhlasila s doporučením poskytovat více informací o zdroji a kvalitě údajů, jsou-li k dispozici. 3

5 Graf 2 Celková odhadovaná míra chyb za rok 2016 podle typu chyb Zdroj: Zpráva EÚD za rok Shrnutí odpovědí členských států 3.1 DODRŽOVÁNÍ PRAVIDEL A PŘEDPISŮ Výroční zpráva EÚD za rok 2016 uvádí hlavní typy chyb (na základě provedených auditů) ve dvou hlavních oblastech sdíleného řízení výdajů EU (společná zemědělská politika a hospodářská, sociální a územní soudržnost). Otázky se zaměřily na vyhodnocení toho, zda členské státy souhlasí se závěry EÚD ohledně typů chyb a jejich relativního významu v těchto oblastech výdajů a do jaké míry již přijaly opatření, aby výskytu takových chyb zabránily. Z odpovědí členských států vyplynulo, že většina z nich asi tři čtvrtiny s kategorizací běžných chyb, které EÚD v obou oblastech politiky zjistil, souhlasí. Státy rovněž většinou uznaly relativní význam typů chyb, které EÚD zjistil. Nižší míra shody zjištěná v oblasti soudržnosti (56 %) oproti rozvoji venkova (67 %) může být v tomto ohledu vysvětlena poněkud odlišnou typologií chyb v první oblasti politiky. Podrobné zobrazení odpovědí členských států naleznete v grafu č. 3. 4

6 Graf 3 Pohled členských států na závěry Účetního dvora ohledně nejběžnějších typů chyb Souhlasíte s tím, že nejběžnějšími typy chyb byly tyto? Hospodářská, sociální a územní soudržnost Rozvoj venkova, životní prostředí, změna klimatu a rybolov 11% 3% 4% 4% 11% 4% 11% 78% 74% Ano Ne Ne u ESF Ne u EFRR Bez odpovědi Ano Ne Ne u EFRR Bez odpovědi Souhlasíte s tím, že tyto typy chyb mají relativní význam? Hospodářská, sociální a územní soudržnost Rozvoj venkova, životní prostředí, změna klimatua a rybolov 7% 4% 11% 33% 56% 22% 67% Ano Ne Ne u EFRR Bez odpovědi Ano Ne Bez odpovědi * Některé členské státy poskytly zvlášť odpovědi ve vztahu k EFRR a ESF. Některé členské státy rovněž uvedly jiné typy chyb, s nimiž se v těchto oblastech politiky často setkávají. Estonsko ohledně soudržnosti zdůraznilo, že nesrovnalosti spojené se státní pomocí mívají vysoký finanční dopad, a Finsko uvedlo překročení nákladů. Maďarsko uvedlo tři dodatečné kategorie chyb, a to neposkytnutí důkazů o souladu s tržní cenou, dvojí financování projektů a porušení zásad řádného 5

7 finančního řízení. U rozvoje venkova Rakousko zdůraznilo riziko nedodržení podmínek podpory a víceletých závazků. Pokud jde o relativní význam kategorií chyb, mnohé členské státy (např. Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Irsko) uvedly, že nejdůležitějším typem nedostatku je porušování pravidel zadávání veřejných zakázek. Několik členských států také poskytlo podrobný popis stávajících opatření, která mají výskytu těchto chyb předcházet. Z poskytnutých informací vyplývá, že jsou prováděny kontroly a existují i kontrolní mechanismy na úrovni řídících orgánů, certifikační orgány jsou v souladu s relevantními odvětvovými právními předpisy, jimiž se používání uvedených nástrojů řídí. Členské státy často uváděly, že řídící orgány vypracovaly příručky obsahující pravidla, kterými se řídí interní kontrolní systémy pro provádění a řízení operačních programů, jež jsou s těmito pravidly v souladu. Auditní orgány zavedly strategie zaměřené na kontroly operací na místě a systémové audity, aby odhalily chyby v řízení operací prováděných v rámci evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondy). Mnohé z členských států uvedly, že častý výskyt chyb řeší zjednodušením pravidel týkajících se režimů pomoci a využíváním zjednodušeného vykazování nákladů. Téměř všichni respondenti považovali za užitečné, aby se při příležitosti spuštění výzev k předkládání návrhů pořádaly vzdělávací akce pro zprostředkující subjekty a příjemce prostředků, aby byli lépe informováni o právních požadavcích. Řídící orgány ve Španělsku posuzují kapacity zprostředkujících subjektů ještě předtím, než jim určité úkoly svěří. V rámci politiky soudržnosti byla uváděna mnohá opatření zaměřená na snížení chybovosti při zadávání veřejných zakázek. Chorvatsko, Francie a Slovensko uvedly, že zřídily online networkingové platformy, kde mohou odborníci diskutovat o stávajících problémech a příjemci snadno získat informace. Vnitrostátní orgány v Chorvatsku, Lotyšsku a na Slovensku zveřejňují přehledy nejčastějších chyb při zadávání veřejných zakázek. Litva zřídila Úřad pro zadávání veřejných zakázek, který odpovídá za provádění politiky v oblasti zadávání veřejných zakázek a prosazování vnitrostátních právních předpisů o zadávání veřejných zakázek, poskytování poradenství v této oblasti a za správu centrálního informačního systému pro zadávání veřejných zakázek. V oblasti zemědělství zavedlo Polsko a Lotyšsko systém elektronického podávání žádostí, který žadatelům usnadňuje správné vymezení plochy půdy. Švédsko v popisu podobných postupů rovněž zahrnujících automatizované kontroly uvedlo, že daný přístup vedl k podstatně menšímu počtu chyb než při manuálním zpracování. Mnozí respondenti (např. Česká republika, Kypr a Řecko) uvedli, že považují za užitečnou možnost vzájemně provázat počítačová data z jednotlivých zdrojů (interních i externích). Malta spravuje registr rizik, který pravidelně upravuje. Irsko zaujalo pragmatický přístup a účastníky režimu podpory upozorňuje na příslušné termíny pomocí SMS. Za klíčový prvek v systémech řízení a kontrol byla rovněž označena koordinace na centrální úrovni. Ve Francii (..) mají řídící a certifikační orgány k dispozici koordinující orgány, které odpovídají na otázky ohledně způsobilosti a zadávání veřejných zakázek. V Německu je výklad legislativních ustanovení a jejich provádění předmětem diskuse na pravidelných setkání s řídícími orgány EFRR. V 6

8 Polsku se konají pravidelná školení pro orgány regionální správy zaměřená na zadávání veřejných zakázek. 3.2 PLNĚNÍ ROZPOČTU EU Ve své výroční zprávě za rok 2016 (kapitole 3) EÚD zdůraznil význam poskytování kvalitních informací o plnění rozpočtu. Komise se zavázala poskytovat informace o zdroji a kvalitě údajů, jsou-li k dispozici. S ohledem na to, že členské státy poskytují významný objem údajů o výkonnosti programů financovaných z rozpočtu EU, měly v dotazníku uvést informace o kvalitě údajů o výkonnosti na vnitrostátní úrovni. V některých případech odkazovaly členské státy ve svých odpovědích nejen na údaje týkající se dosažení cílů politiky, ale rovněž na údaje týkající se výsledků kontrol souladu. Z tohoto důvodu není na základě odpovědí, které členské státy v dotazníku uvedly, možné vyvodit závěry pouze o jednom z těchto dvou typů údajů. Z odpovědí členských států vyplývá, že údaje o výkonnosti mohou pocházet z několika zdrojů, které lze rozdělit do následujících kategorií: Informace od vnitrostátních prováděcích orgánů. V případě soudržnosti šlo především o řídící orgány (rovněž v oblasti rozvoje venkova), certifikační orgány a zprostředkující subjekty. V oblasti zemědělství představují tuto kategorii platební agentury. Informace od třetích stran. K nim mohou patřit vnitrostátní nebo mezinárodní orgány nebo agentury, které se nepodílejí na řízení daných projektů nebo programů. Informace od příjemců. Několik členských států dodává údaje o výkonnosti ve spolupráci se svými vnitrostátními statistickými úřady, které provádějí své vlastní kontroly kvality. Mezi výše uvedenými kategoriemi mohou existovat jasné duplicity a vzájemné závislosti (např. informace, které mají k dispozici vnitrostátní prováděcí orgány, mohou pocházet z některého z ostatních dvou zdrojů). Cílem otázek a analýzy tak bylo zhodnotit, jak členské státy tuto situaci vnímají, a to ze způsobu, jakým formulovaly své odpovědi. Graf č. 4 zobrazuje podíl jednotlivých kategorií na celkovém počtu uvedených zdrojů chyb. 7

9 Graf 4 Podíl kategorií zdrojů informací uvedených v odpovědích členských států Odkud pocházejí údaje o výkonnosti zaslané Komisi? 50% 42% 40% 30% 24% 29% 20% 10% 5% 0% Informace od prováděcích orgánů Informace od třetích stran Informace od příjemců Bez odpovědi Poznámka: Na tuto otázku odpovědělo 25 členských států Téměř všechny členské státy uvedly vnitrostátní IT systém, který provozují prováděcí orgány a používá se pro řízení operačních programů v rámci sdíleného řízení. V zemědělství byl v této kategorii nejčastěji zmiňován systém evidence půdy (LPIS), který provozují platební agentury. Pokud jde o informace generované třetí stranou, byly často jako podpůrné zdroje pro ověřování údajů o ukazatelích uváděny Eurostat a národní statistické úřady; Rumunsko uvedlo, že za tímto účelem rovněž získávalo informace z nezávislých celostátních průzkumů. Maďarsko uvedlo, že používalo údaje od národní daňové a celní správy a národní banky, Polsko pak odkazovalo na spotřebitelská data od podniků veřejných služeb. Prostředky i kanály pro získávání údajů o výkonnosti od příjemců byly taky velmi různorodé. Většina členských států uváděla standardizované zprávy o pokroku, které jsou shromažďovány a kontrolovány na úrovni zprostředkujících subjektů nebo přímo řídícími orgány v oblasti soudržnosti (Bulharsko, Rumunsko, Slovinsko a Lotyšsko). Důležitým zdrojem údajů o výkonnosti především v oblasti zemědělství byla také dokumentace vypracovaná při podávání žádostí o finanční prostředky. Další otázka se týkala informací o různých opatřeních, postupech a systémech, které mají zajišťovat kvalitu vykazovaných údajů o výkonnosti. Pouze několik členských zemí ve svých odpovědích uvedlo podrobnosti ohledně prvotní definice, zjišťování a sběru údajů o výkonnosti. Respondenti se spíše zaměřili na následné administrativní cykly, tj. např. shromažďování údajů o výkonnosti počítačovými systémy či podávání zpráv o nich. Při analýze odpovědí členských států byly definovány tyto kategorie opatření: 8

10 Preventivní opatření: Řídicí opatření, jimiž se má předcházet výskytu nedostatků nebo chyb v systémech, procesech a postupech, v nichž se stanoví ukazatele, jež mají být vykazovány, což vede k narušení jejich kvality. Nápravná opatření: Opatření, jimiž se má zajistit, že případná chyba bude opravena ještě předtím, než dojde k vykázání údajů. Ochranná opatření: Opatření určená k co nejefektivnějšímu odhalení a opravě chyb, které mohou mít dopad na kvalitu informací o výkonnosti sdělených Komisi. Podobně jako u prvního souboru kategorií zde může nastat duplicita a vzájemná závislost mezi kategoriemi, což může do jisté míry omezit závěry, k nimž se v analýze došlo (např. informace, které má k dispozici vnitrostátní prováděcí orgán, mohou pocházet z ostatních dvou zdrojů). Jako v předešlém případě vyšla tato kategorizace ze způsobu, jakým členské státy formulovaly svůj názor na různá opatření či kontrolní mechanismy. Graf č. 5 ukazuje zastoupení jednotlivých kategorií v odpovědích členských států. 9

11 Graf 5 Typy opatření zajišťujících kvalitu údajů o výkonnosti Jak zajišťujete kvalitu vykazovaných údajů o výkonnosti? Společná zemědělská politika Hospodářská, sociální a územní soudržnost 50% 41% 50% 43% 40% 28% 40% 30% 28% 30% 21% 30% 20% 10% 20% 10% 10% 0% Preventivní opatření Nápravná opatření Ochranná opatření Bez odpovědi 0% Preventivní opatření Nápravná opatření Ochranná opatření Z odpovědí mnoha členských států vyplynulo, že plánují zřídit integrovaný elektronický systém řízení finančních prostředků, jehož koncepce by byla v souladu s příslušnými unijními a vnitrostátními právními předpisy. Systém by představoval nejdůležitější preventivní opatření v zájmu kvality údajů v obou oblastech politiky. Dalším často zmiňovaným preventivním opatřením bylo vypracování příruček pro správní kontroly, které mají provádět řídící orgány a zprostředkující subjekty (Bulharsko, Chorvatsko, Rumunsko a Slovinsko). Maďarsko vydalo společnou metodiku týkající se vytvoření společných ukazatelů, které pomohli definovat příslušní odborníci. V Bulharsku provedl v oblasti soudržnosti certifikační orgán kontrolu kvality ověřovacích systémů, které byly zřízeny řídícími orgány pro sledování ukazatelů výkonnosti. Některé členské státy (Bulharsko, Chorvatsko a Řecko) uvedly, že usnadnily získávání údajů tím, že pro příjemce vypracovaly standardizované formuláře, na nichž mohou vykazovat pokrok při realizaci projektu i související ukazatele. Nejčastějším typem uváděných nápravných a ochranných opatření byly prvostupňové řídicí kontroly (zahrnující jasné rozdělení povinností a dodržování zásady čtyř očí). Česká republika poukázala na význam kontrol přiměřenosti vykázaných údajů o ukazatelích vůči údajům, které byly obsaženy v dřívějších zprávách. Často byly rovněž uváděny kontroly na místě u příjemců, které vykonává prováděcí orgán, aby porovnal informace ve výkazech příjemce se zdrojovou dokumentací. 3.3 KONTROLA OPATŘENÍ PŘIJATÝCH V NÁVAZNOSTI NA DOPORUČENÍ EÚD EÚD každoročně posuzuje, jaké kroky Komise realizuje v návaznosti na jeho doporučení. Na základě letošního rozboru 108 doporučení vydaných mezi lety

12 a 2013 se ukázalo, že 90 doporučení Komise realizovala v plném rozsahu či alespoň v mnoha ohledech. Ze zjištění EÚD vyplývá, že pouze 6 doporučení nebylo realizováno vůbec (přičemž jedno z nich nebylo Komisí původně přijato). EÚD má možnost adresovat doporučení konkrétnímu členskému státu (státům), či všem členským státům obecně. V dotazníku proto byla členským státům položena otázka, zda se v obou případech řídily doporučeními, a pokud ano, měly krátce popsat související opatření; pokud ne, měly uvést důvody. Téměř všechny členské státy uvedly, že se řídily oběma typy doporučení. Členské státy se obvykle ke konkrétním doporučením postaví tak, že určí příslušný prováděcí orgán a předají mu (většinou prostřednictvím auditního orgánu) zprávu EÚD a příslušné informace. Kromě toho se několik členských států rovněž zmínilo o odpovídajících kontrolních postupech. V případě zemědělské politiky ve Francii, Dánsku a Řecku tuto roli přebírají příslušné prováděcí orgány, přičemž v Maďarsku je monitoring prováděn zvláštním oddělením Úřadu předsedy vlády. Řecko uvedlo, že zavedlo národní akční plán, který má snížit míru chyb v EZFRV, přičemž konkrétní doporučení jsou posuzována s ohledem na možnou aktualizaci akčního plánu. Lucembursko a Francie pořádají na téma následných kroků pravidelné schůzky s příjemci a vypracovávají rovněž detailní, specifické akční plány, které se centrálně monitorují. Německo dodalo, že na základě nejčastějších zdrojů chyb zjištěných mimo jiné EÚD a odpovídajících opatření možná zřídí tematické pracovní skupiny (ve spolupráci federální a spolkové úrovně), které se budou jednotlivými zjištěnými nedostatky zabývat. Rakousko a Rumunsko poskytly odlišné odpovědi ohledně případů, kdy je doporučení obecné povahy, jelikož vycházejí z toho, že tyto případy mohou odhalit nedostatky v koncepci systémů, které mohou mít mnohem širší dopad. Například v Rumunsku se zvláštními doporučeními zabývá příslušný prováděcí orgán nebo může být případ od případu zahájeno řízení za účelem vymáhání neoprávněně vyplacených částek na úrovni členského státu, přičemž nedostatky obecnější povahy jsou posuzovány s ohledem na možné zlepšení právního rámce pro příští programové období. Dánsko s ohledem na případná následná opatření uvedlo, že analyzuje význam doporučení pro jeho vlastní řídicí a kontrolní prostředí i v případě, že jeho projekty či programy netvořily součást auditovaného vzorku. 4 ZÁVĚR EÚD uvedl, že všechna generální ředitelství Komise letos poprvé odhadovala míru chyb v příslušných výdajích. Kromě toho EÚD zdůraznil, že údaje zveřejněné ve výročních zprávách o činnosti jsou ve většině případů v souladu s jeho vlastními odhady míry chyb. V tomto ohledu se EÚD snaží dále zohledňovat nápravná opatření přijatá členskými státy a Komisí, pokud byla přijata před jeho šetřením. EÚD rovněž uvedl, že řídící a kontrolní systémy zavedené na úrovni členských států a Komise dodávají dostatečné informace k tomu, aby se mnohým chybám dále předcházelo, nebo aby se odhalily a byly napraveny. Předseda EÚD uvedl: To znamená, že není 11

13 třeba provádět dodatečné kontroly, ale že je nutné stávající kontroly řádně prosazovat. 3 Toto bylo potvrzeno v odpovědích, které členské státy letos poskytly. Poukazuje to na trvalý závazek ze strany členských států zajistit řádné finanční řízení pomocí zjednodušeného vykazování nákladů, zlepšováním řídicích kontrol, snahou o zjednodušení administrativních postupů a silným odhodláním řešit nedostatky zjištěné externími auditory a odsouhlasené vnitrostátními orgány. V případě zadávání veřejných zakázek řešily členské státy nedostatky tím, že nabízely individualizované vzdělávací programy, sdílely osvědčené postupy pomocí online networkingových platforem a dávaly v široké míře k dispozici rady odborníků. Z odpovědí vyplývá, že členské státy jsou v souladu se závěry skupiny na vysoké úrovni pro zjednodušení, které vydala pro příjemce prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondů) a v nichž se hovoří o tom, že zjednodušení a flexibilita jsou zásadními předpoklady úspěšnosti investic v rámci ESI fondů v Evropě, jakož i úspěšnosti politiky soudržnosti po roce V oblasti řízení výkonnosti došel EÚD k závěru, že ve srovnání s ostatními zeměmi či mezinárodními organizacemi dává Komise k dispozici velké množství informací. Z odpovědí obdržených od členských států vyplývá, že si státy uvědomují, že existence rámce pro výkonnost na programové období je nezbytná proto, aby se zajistilo přidělování zdrojů do prioritních oblastí, které opatřením financovaných z rozpočtu EU přinášejí přidanou hodnotu. Členské státy uvedly, že informace o výkonnosti čerpají z široké řady zdrojů, včetně národních statistických úřadů. Komise bude s členskými státy i nadále spolupracovat na zlepšení informací o údajích o výkonnosti. 3 Projev Klause-Heinera Lehneho, předsedy Evropského účetního dvora během plenárního zasedání Evropského parlamentu (Štrasburk, 4. října 2017). 12