Výbor pro právní záležitosti PRACOVNÍ DOKUMENT

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT Výbor pro právní záležitosti PRACOVNÍ DOKUMENT k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o specifických požadavcích na povinný audit subjektů veřejného zájmu (COM(2011)0779 C7 0470/ /0359 (COD)) a k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2006/43/ES o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních uzávěrek (COM(2011) 0778 C7 0461/ /0389 (COD)) Výbor pro právní záležitosti Zpravodaj: Sajjad Karim DT\ doc PE v01-00 Jednotná v rozmanitosti

2 A. Výchozí informace Pravidla pro povinný audit byla na evropské úrovni obecně definována již roku Revize příslušných právních předpisů se uskutečnila v roce a v následujících letech proběhly další šetření a konzultace s cílem posílit na auditorském trhu v EU hospodářskou soutěž a zlepšit jeho fungování. Stávající návrhy, které Komise přijala v listopadu , navazují na dva samostatné okruhy šetření: za prvé, jak by se dále měla vyvíjet politika v oblasti auditu, a za druhé, jak v oblasti auditorské profese nejlépe reagovat na finanční krizi. Komise je pevně přesvědčena, že finanční krize poukázala na jasné nedostatky v právních předpisech upravujících povinné audity 3. Zpravodaj tento názor zcela nesdílí. Je sice pravda, že řada finančních institucí, které čelily závažným potížím, obdržela během krize zprávy o auditu bez jakýchkoli výhrad, ale do jiných odvětvích se tento efekt přímo nepřenesl, což naznačuje, že problém nebyl způsoben selháním kvality auditů. Zpravodaj by sice v této souvislosti nehovořil přímo o katalyzátoru změn, nicméně souhlasí s Komisí, že regulační rámec povinných auditů lze zdokonalit, a tudíž práci Komise obecně vítá. B. Stávající návrhy Návrh Komise má dvě části: pozměňující směrnici, kterou se mění směrnice 2006/43/ES, a doplňující nařízení, které zavádí harmonizovaný režim pro subjekty veřejného zájmu (SVZ) a auditory, kteří provádějí povinné audity SVZ. Je důležité zmínit odpověď Evropského parlamentu na zelenou knihu Komise 4. Z přijaté zprávy jsou patrné oblasti, v nichž se stanoviska Parlamentu shodují s předloženými návrhy, ale také řada oblastí, v nichž ke shodě nedochází: týká se to zejména zavedení povinného externího střídání, zavedení společného auditu a omezení poskytování jiných než auditorských služeb. Z obecného hlediska se zpravodaj domnívá, že reformy by měly přinést vyšší kvalitu auditu a zvýšit hodnotu povinného auditu pro akcionáře a investory. Tématem, které mnohé zajímá, je jednoznačně problematika koncentrace na trhu; otázka hospodářské soutěže a otázka možného zneužití příliš vysoké koncentrace na trzích jsou podle názoru zpravodaje záležitosti, jejichž zvážení přísluší vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž. U některých variant politiky, o nichž se v současnosti uvažuje, by však měl být posouzen rovněž dopad na nezávislost a kvalitu auditu, neboť přínosy v tomto směru mohou převažovat 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES ze dne 17. května 2006 o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních závěrek, o změně směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS a o zrušení směrnice Rady 84/253/EHS, Úř. věst. L 157, , s Komisí pøedložený návrh smìrnice, kterou se mìní smìrnice 2006/43/ES o povinném auditu roèních a konsolidovaných úèetních uzávìrek, COM(2011)0778, a návrh naøízení o specifických požadavcích na povinný audit subjektù veøejného zájmu, který pøedložila Komise, COM(2011)0779, Zelená kniha Politika v oblasti auditu: pouèení z krize, COM(2010)0561, Usnesení Evropského parlamentu ze dne 13. září 2011 o politice v oblasti auditu: poučení z krize. PE v /6 DT\ doc

3 nad možnými dopady zásahu do trhu. S ohledem na výše uvedené se zpravodaj chce v tomto pracovním dokumentu hlouběji zabývat horkými tématy, přičemž krátce upozorní také na některé další otázky, které by se měly v Evropském parlamentu prodiskutovat. I. Výbory pro audit Komise ve svém návrhu přikládá výborům pro audit velký význam a zpravodaj považuje posílení jejich úlohy za klíčové. Aby mohly výbory pro audit účinně plnit své povinnosti, je důležité, aby fungovaly poctivě, profesionálně a nezávisle. Požadavek, aby členové výboru pro audit měli určitou odbornou kvalifikaci v oblasti auditu a účetnictví, představují tudíž užitečný posun; je však třeba zajistit, aby pravidla pro složení výboru nepůsobila společnostem potíže kvůli nedostatku vhodných kandidátů. Stejně tak je zpravodaj znepokojen otázkou komunikace mezi výborem pro audit a investory. Vybízí ke zvážení možných způsobů, jak by mohly být lépe vymezeny povinnosti v oblasti podávání zpráv, aby měli investoři zajištěn přístup k většímu množství informací, které budou zároveň relevantnější, než je tomu v současnosti. Pokud jde o hlavní úlohu výboru pro audit, dohled a jmenování auditorů, zpravodaj se chce zabývat tím, jak by bylo možno zkombinovat aktivnější přístup s ostatními variantami politiky, o kterých může Parlament uvažovat, například pokud jde o předchozí schválení některých neauditorských služeb a případné stanovení lhůt pro jmenování. Takový přístup by se patrně dobře slučoval s významnější úlohou výborů pro audit a mohl by zvýšit informovanost investorů o otázkách spjatých s auditem. II. Zpráva auditora Zpráva auditora představuje podle zpravodaje další klíčový prvek reformy. V návrhu nařízení Komise předložila dlouhý seznam prvků, k nimž se mají auditoři vyjádřit, aby zpráva auditora byla pádným dokumentem, jenž bude mít hodnotu pro všechny zainteresované subjekty. Je zřejmé, že stereotypní zprávy auditora vypracované metodou zaškrtávání políček potřebnou přidanou hodnotu nepřinesou. Zpravodaj by proto doporučoval, aby se Parlament zabýval tím, jak návrhy Komise dále rozpracovat, s cílem zajistit, aby zpráva auditora pro investory a akcionáře znamenala víc než jen základní ujištění, že proběhl audit a finanční výkazy byly schváleny. Dalo by se říci, že v tomto případě by mohlo platit známé pořekadlo méně je více, ale je důležité, aby méně informací znamenalo informace lépe zacílené a užitečnější. III. Nezávislost auditora Velká pozornost byla věnována opatřením, která Komise v návrhu zavádí s cílem zaručit nezávislost auditora, jež však vzhledem ke své povaze budou mít na trh s auditorskými DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 službami značný dopad. a) Povinné externí střídání Povinné externí střídání je jednou z metod navržených Komisí, které mají pomoci zaručit nezávislost auditora tím, že umožní vyhnout se problému úzkého vztahu mezi auditorem a auditovaným subjektem. Často se objevuje námitka, že bude-li zavedeno střídání, kvalita auditu na začátku a na konci auditorské zakázky se může zhoršit. Na začátku mohou nastat problémy v důsledku toho, že noví auditoři dosud plně nerozumí podnikání auditovaného subjektu, přičemž z dostupných údajů vyplývá, že v prvních letech dochází k většímu počtu auditorských chyb. Na konci funkčního období může oslabovat motivaci auditorů, pokud jde o kvalitu auditu, vědomí, že ztrácejí zákazníka, a mohou se již soustředit na jinou práci, která je pro ně komerčně zajímavější. Akademické studie zabývající se italským trhem s auditorskými službami navíc ukázaly, že povinné externí střídání zvyšuje koncentraci, neboť auditorské zakázky se střídají mezi největšími firmami, zatímco konkurenti střední třídy se podle dostupných údajů prosadili jen výjimečně. Zpravodaj uznává obavy, které v souvislosti s povinným střídáním zaznívají; někteří obhájci tohoto návrhu se však v rozporu s výše uvedenými zjištěními domnívají, že střídání může mít pozitivní účinky: kvalita auditu se může v prvních letech zvýšit díky nezatíženému pohledu, který účinně zproblematizuje předchozí předpoklady a postupy, a tudíž investorům přinese hodnotnější auditorskou službu. Chýlí-li se auditorská zakázka ke konci, auditora to motivuje k zachování co nejvyšší kvality auditu, protože pokud by neuplatňoval dostatečnou skepsi a obezřetnost, mohl by nový auditor po skončení funkčního období předchozího auditora zpochybnit jeho předpoklady, což by mohlo poškodit pověst firmy. Zpravodaj proto se zřetelem k dosud předloženým skutečnostem vybízí k další diskusi o vhodnosti povinného střídání. b) Povinné opakování nabídkových řízení Podobný návrh, jehož výhodou je, že nezavádí tak přímý zásah do trhu, je zavedení povinného opakování nabídkových řízení. Argumentuje se tím, že zavedení systematičtějšího opakování nabídkových řízení by přineslo konkurentům na trhu s auditorskými službami větší přístup k potenciálním klientům, neboť nabídková řízení na audity bývají v současnosti vyhlašována jen zřídka nebo vůbec ne. Povinné opakování nabídkových řízení by mohlo být účinnou metodou posílení hospodářské soutěže v oblasti auditu, neboť by řešilo problém nedostatku informací a příležitostí a zároveň by mohlo díky vyššímu konkurenčnímu tlaku zvýšit kvalitu auditu. Lze namítnout, že toto tvrzení je přehnaně optimistické a že opakování nabídkových řízení by ve skutečnosti nezlepšilo kvalitu auditu ani nezvýšilo tlak na trhu. Opakování nabídkových řízení může vést k tomu, že auditor si stanoví pevné podmínky, čímž se sníží pravděpodobnost, že by navrhl změnu nad rámec těchto podmínek. Opakování nabídkových PE v /6 DT\ doc

5 řízení může také vést k cenové konkurenci v oblasti odměn za audit, což může mít dominový efekt na kvalitu auditu. Snížení odměn by mohlo snížit komerční přitažlivost auditů a zlepšování kvality auditu by mohlo být věnováno méně člověkohodin. A konečně, s opakováním nabídkových řízení jsou spojeny určité náklady, které by pocítily auditorské firmy i auditované subjekty. Je proto třeba zvážit, zda přínosy povinného opakování nabídkových řízení převáží nad náklady spojenými s tímto přístupem. c) Společné a sdílené audity Komise navrhuje, aby se povinné střídání kombinovalo se společnými audity, což v důsledku toho, že se při zapojení dvou či více firem sníží riziko vzniku příliš úzkého vztahu, umožní prodloužit auditorům funkční období. Mnoho zainteresovaných subjektů vyjádřilo obavu, zda společné audity, které někteří považují za nákladné a které nutně nezaručují zvýšení kvality auditu, budou efektivní. Sdílený audit se podobá společnému auditu v tom, že auditovaný subjekt si najme dvě či více firem; v případě sdíleného auditu však podepisuje zprávu auditora pouze hlavní firma. Rozdělení činnosti v rámci sdíleného auditu může mít několik podob: procentuální podíl na celé auditorské zakázce; rozdělení na základě zeměpisného principu nebo na základě provádění auditu ve vybraných pobočkách. Hlavní předností společného nebo sdíleného auditu je, že je k dispozici druhé stanovisko a zmírní se problémy s příliš úzkým vztahem mezi auditorem a auditovaným subjektem, i když v případě sdíleného auditu to záleží na tom, jakým způsobem se činnost rozdělí. d) Čistě auditorské firmy Komise navrhla, aby byly zavedeny čistě auditorské firmy, které vzniknou, pokud budou překročena určitá tržní omezení. Jako důvod uvádí, že čistě auditorské firmy jsou nezbytné coby ochrana proti střetům zájmů v případě, kdy velké auditorské sítě poskytují auditorské služby mnoha velkým klientům v určitém členském státě. Zpravodaj však tento návrh nepovažuje za nezbytný. Zákaz poskytovat neauditorské služby po dosažení určitého tržního omezení je vzhledem ke stávajícím a navrhovaným ochranným opatřením pro střety zájmů u firem, které poskytují také neauditorské služby, nepřiměřenou reakcí na možné problémy s nezávislostí. Návrh, aby byly firmy povinny vzdát se klientů, aby nepřekročily stanovené omezení, navíc zavádí na trh umělou překážku. V důsledku toho může nastat situace, kdy auditované subjekty zjistí, že jejich stávající auditor jim již nemůže nadále poskytovat služby, a další alternativy na trhu jsou omezené, nebo případně kvůli střetům zájmů či nedostatku vhodné praxe neexistují. e) Neauditorské služby Komise navrhuje zavést mnohem jasnější požadavky týkající se neauditorských služeb. DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 V současnosti může každý členský stát vypracovat vlastní režim pro poskytování neauditorských služeb auditory plnícími funkci statutárních auditorů. To vedlo v rámci EU k značným rozdílům v tom, co je společnostem působícím v různých jurisdikcích povoleno. Některé členské státy, například Francie, mají nápadně přísnější režimy; zabýváme-li se však situací v jednotlivých částech Evropy, je třeba věnovat pozornost tomu, jak každý členský stát vymezuje u určitých služeb, co to je auditorská služba a co neauditorská služba. Zpravodaj rozhodně souhlasí s návrhem, aby se na určení vhodných služeb podílel výbor pro audit; domnívá se však, že uspokojivé určení služeb může vyžadovat další práci. Aby se zajistilo, že bude možné realizovat systém,který bude dobře fungovat, je třeba posoudit, jak se seznamy shodují s mezinárodními přístupy a praxí v jednotlivých členských státech. C. Závěr Zpravodaj zastává názor, že tato reforma regulačního rámce by se měla zaměřit na posílení kvality auditu, a to jak interně prostřednictvím účinných postupů a profesionální kontroly, tak externě zvýšením transparentnosti a důvěry investorů. Reforma musí pomoci odstranit rozdíl mezi tím, co se v praxi od auditorů požaduje, a tím, co některé zainteresované subjekty a občané obecně chápou jako smysl procesu auditu. S ohledem na to zpravodaj vyzývá, aby se dále uvažovalo o vhodných hranicích, které by měly právní předpisy v této oblasti zavést, a těší se na podrobnou diskusi, která proběhne v následujících měsících. PE v /6 DT\ doc