I. POSTAVENÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU VE SMÍŠENÉ EKONOMICE

Transkript

1 I. POSTAVENÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU VE SMÍŠENÉ EKONOMICE 1 CHARAKTERISTIKA NÁRODNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ Ekonomiky hospodářsky vyspělých států se od 20. století vyvíjejí jako tzv. smíšené ekonomiky, tj. ekonomiky privátních subjektů a ekonomiky subjektů veřejných (státních, obecních, městských aj.). Z toho vyplývá, že, ekonomiku státu lze rozdělit na dva základní sektory, a to na sektor: ziskový - privátní neziskový - veřejný. K těmto dvěma základním sektorům je možno ještě přidat sektor domácností. Pro každou národní ekonomiku je rozhodující jakým způsobem jsou do ní alokovány zdroje. Příslušné zdroje je možno alokovat buď prostřednictvím: trhu, nebo státu. Z hlediska způsobu alokace je situace v každém státě jiná. Konkrétní stav je odvozen od: historického vývoje, hospodářsko - politické situace dané země, od vazeb příslušných států na a jejich zahraniční spojence, charakteru vlády: spíše levicová nebo spíše pravicová aj. 1.1 Smíšená ekonomika Smíšená ekonomika představuje koexistenci ziskového (tržního) a neziskového (netržního) sektoru. Smíšená ekonomika vznikla historickým vývojem na základě konkrétních hospodářských potřeb společnosti a existuje v podstatě ve všech státech. Ve smíšené ekonomice se na fungování národního hospodářství podílejí jak soukromé instituce (podniky), tak instituce (podniky) veřejné (státní nebo municipální). Národní hospodářství, resp. veškerá ekonomická činnost v daném státě je ovlivňována hlavně prostřednictvím trhu, ale také prostřednictvím regulačních příkazů od vlády. Trh ovlivňuje národní hospodářství hlavně prostřednictvím cen, dosahovaných zisků nebo utrpěných ztrát. Vláda do ekonomického systému státu zasahuje hlavně prostřednictvím vybíraných daní a prostřednictvím svého výdajového programu vyjádřeného ve státním rozpočtu, tj. produkcí veřejných statků. Ekonomové národohospodáři se shodují v tom, že obě součásti, tj. trh i zásahy vlády do národního hospodářství jsou nezbytné pro dobře fungující ekonomiku státu. Veřejný sektor např. významně ovlivňuje základní makroekonomické veličiny jako je zaměstnanost, ekonomický růst, úroveň inflace a vyrovnanost obchodní a platební bilance aj. 2 DŮVODY EXISTENCE VEŘEJNÉHO SEKTORU Důvody pro existenci veřejného sektoru lze rozdělit na: historické (tradiční), občanské, ekonomické. 7

2 a) Důvody historické V některých zemích vlivem dlouhodobého vývoje v určitých politických a ekonomických podmínkách vznikl různě velký netržní sektor, označovaný nejčastěji jako sektor veřejný. Poměrně vysoký rozsah veřejného sektoru je všeobecně typický pro tzv. plánované či centralistické ekonomiky, jež byly typické zejména pro země v bývalé RVHP. V těchto zemích představoval veřejný a státní sektor přes 90 % veškeré ekonomické činnosti státu. Vyšší podíl státního (veřejného) sektoru) v příslušném státě souvisí často s určitým směrem sociální politiky (např. ve Švédsku byl do nedávna preferován poměrně velkorysý sociální program a proto má Švédsko i nejvyšší podíl veřejného sektoru: 61,4 %). b) Důvody občanské Vzhledem k tomu, že veřejný sektor je v podstatě představován různými státními institucemi, jsme každý více nebo méně spjati se státem zejména z těchto hlavních důvodů: narodili jsme se ve státní nemocnici, navštěvovali jsme státní školy, asi 15 % obyvatel bydlí ve státních bytech a výstavbu jiných bytů (družstevní byty i byty v soukromých domech) stát částečně podporoval, zdravotnictví z určité části financuje stát, stát poskytuje různé formy sociální pomoci, všichni platíme různé daně do rozpočtu státu, asi 20 % občanů je zaměstnáno ve státním sektoru, ceny mnoha druhů zboží ovlivňuje stát (nejčastěji formou daní nebo dotací), máme prospěch z veřejných služeb: doprava, hygienické služby, aj. V porovnání s jinými státy v ČR žijeme dosud převážně ve veřejném sektoru, neboť soukromý sektor představovaný tržní ekonomikou u nás v posledních 40 letech téměř nebyl. V mezinárodním srovnání je zřetelná tendence k tomu, že země s vyšším národním důchodem na hlavu, mají relativně větší veřejný sektor. c) Důvody ekonomické Z praxe tržních ekonomik je všeobecně známé, že trh není schopen vždy svými mechanismy optimálně regulovat a zajistit produkci optimálního množství požadovaných statků v požadované kvalitě. Tento jev se všeobecně označuje jako tzv. selhání trhu (market failure). Mezi nejčastější příčiny selhání trhu patří: 2.1 Tržní selhání I když ekonomie uznává, že trh a soukromé podnikání má rozhodující místo v každé národní ekonomice, protože: se orientuje na efektivnost, preferuje svobodné rozhodování subjektů, má nulové náklady na vlastní fungování, má trh své problémy, které se běžně označují jako tržní selhání. Mezi hlavní příčiny selhání trhu patří: 1) existence veřejných (kolektivních) statků, 2) existence monopolů, 3) působení externalit, 4) nedostatečná informovanost ekonomických subjektů, 5) nekomplexní trhy, 8

3 6) nezaměstnanost. V případě, že v dané ekonomice působí alespoň jeden z výše uvedených faktorů, nemůže příslušný ekonomický systém dosáhnout optimálního stavu a dochází k narušení tohoto systému Existence veřejných statků Veřejné statky, jsou takové, které spotřebitel nezískává prostřednictvím trhu. Tyto statky nemají proto tržní cenu Existence monopolů Trh vede k efektivnosti jen za předpokladu dokonalé konkurence zboží a výrobních faktorů. Trh sám však tyto podmínky ohrožuje, neboť jeho účastníci se snaží o monopolní postavení na trhu a zabraňují dokonalé informovanosti. V některých případech je monopolu velmi obtížně zabránit. Je to např. v případě tzv. přírodního monopolu. Monopoly však vznikají např. z důvodu neefektivního vytváření duplicitní nákladné infrastruktury (vodovody, kanalizace, telefonní sítě, produktovody aj.). Za těchto podmínek je působení konkurenčních sil v ekonomice omezeno. Veřejný sektor nastupuje tam, kde je obtížné monopolizaci zabránit nebo je to dokonce nežádoucí Působení externalit Externality jsou efekty, ke kterým dochází mimo trh a mohou velmi výrazně ovlivnit kladně nebo záporně konečné výsledky podnikání v příslušné oblasti. Podstata externalit spočívá v tom, že produkce nebo spotřeba statků jedním subjektem působí na produkci nebo spotřebu druhého subjektu a tato situace může způsobit zlepšení nebo zhoršení Nedostatečná informovanost Nedostatečné informace v množství, kvalitě a zejména v čase patří mezi hlavní příčiny selhání funkce trhu. Vzhledem k tomu, že informace má charakter kolektivního statku, je nedostatečná informovanost běžným jevem v ekonomice a můžeme tuto situaci považovat jako důležitý motiv pro působení státu z hlediska zajištění dostatku kvalitních informací Nekomplexní trhy Absence komplexních trhů je jednou z příčin proč musí existovat veřejný sektor. Jde zejména o existenci tzv. pojišťovacího trhu. Jde o pojištění občanů důchodové, nemocenské, pojištění v nezaměstnanost aj. Podle této teorie soukromý pojišťovací trh nezabezpečí pojištění pro všechny osoby, nebo je zabezpečí jen za podmínek, které příslušný subjekt nemůže akceptovat Nezaměstnanost Nezaměstnanost je považována za faktor, který způsobuje nerovnováhu na trhu práce a proto ji někteří autoři uvádějí jako příčinu selhání trhu, i když je možné nezaměstnanost právě pokládat za důsledek selhání trhu. Tato distorze, tj. nezaměstnanost a nerovnováha způsobují nutnost existence veřejného sektoru. 3 CHARAKTERISTIKA VEŘEJNÉHO SEKTORU Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, která je financována cestou tzv. přerozdělovacích procesů, tj. z veřejných zdrojů (státní rozpočet, rozpočet regionální např. 9

4 rozpočet kraje nebo okresu, municipální rozpočet). Podstatou těchto přerozdělovacích procesů je to, že potřebné zdroje finančních prostředků jsou vyprodukovány u jiných subjektů než u kterých jsou alokovány a spotřebovány. Finanční prostředky na provoz, obnovu a rozvoj mohou být získávány také od konkrétních fyzických nebo právnických osob za určitým konkrétním, přesně definovaným účelem. 3.1 Hlavní znaky veřejného sektoru a) Je to sektor neprivátní - netržní O cenách jeho produktů a služeb se nerozhoduje na trhu na základě nabídky a poptávky, ale o výši cen rozhodují volení zástupci obyvatelstva (hlasy peněžní jsou nahrazeny hlasy voličů - obyvatel). b) Zajišťuje produkci veřejných statků Organizace veřejného sektoru zajišťují zejména takové potřeby společnosti, u kterých nelze snadno technicky zjistit nebo není ekonomicky únosné zjišťovat konkrétní uživatele a konzumenty určitých služeb a tím i přímé nositele hospodářských nákladů. Proto se činnost organizací veřejného sektoru financuje z tzv. rozpočtových zdrojů (veřejných rozpočtů), jež pocházejí od daňových poplatníků příslušné municipality, regionu či státu. c) Hlavním kritériem úspěšnosti není zisk Kritériem úspěšnosti organizací veřejného sektoru je co nejkvalitnější zajištění požadovaného množství výrobků a služeb při dodržení základních norem hospodárnosti. V této souvislosti vzniká problém nižší hmotné zainteresovanosti příslušných pracovníků a problém dosahování dobré efektivnosti vynakládaných prostředků. d) Je řízen a spravován orgány veřejné správy Veřejnou správu tvoří státní správa a samospráva měst a obcí. e) Rozhoduje se v něm veřejnou volbou, tj. politickým hlasováním = kolektivní rozhodování. Veřejná volba představuje kolektivní rozhodování buď všemi, kterých se příslušný důsledek týká nebo jen těmi, kteří byli pro rozhodování zvoleni. f) Podléhá veřejné kontrole Je právo a povinnost veřejnosti (tedy všech občanů) buď přímo nebo prostřednictvím svých zástupců kontrolovat veřejnou volbu a důsledky jejího rozhodnutí. 3.2 Hlavní úkoly veřejného sektoru Mezi hlavní úkoly veřejného sektoru ve státech se smíšenou ekonomikou patří: zajišťování veřejných statků, nejčastěji různých druhů služeb pro kolektivní spotřebu předcházení negativním důsledkům selhání trhu řešení negativních důsledků selhání trhu ve prospěch všestranně dobře fungujícího národního hospodářství. Vzhledem k tomu, že s rozvojem společnosti, tj. se zvyšováním životní úrovně obyvatel dochází k zvětšování nároků na veřejný sektor, předpověděl německý ekonom A. Wagner soustavný růst veřejného sektoru. Tato předpověď se zpravidla také označuje jako tzv. Wagnerův zákon. 10

5 4 ČLENĚNÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU Veřejný sektor lze členit dle různých hledisek. Např. lze členit veřejný sektor dle: vlastnictví: občanský (soukromý), státní (vládní), nadnárodní, území: regionální, municipální (obecní, městský), právního postavení subjektů: veřejnoprávní, soukromoprávní aj. Podle základních uvedených funkcí lze rozlišit celkem 6 základních bloků odvětví VS. (Viz Strecková - Malý 1998, Rektořík a kol. 1999). Jsou to: I. blok: odvětví společenských potřeb veřejná správa policie justice armáda. II. blok: odvětví rozvoje člověka školství kultura tělovýchova a sport zdravotnictví sociální služby III. blok: odvětí poznání a informací věda a výzkum informace: informační systémy, archivnictví. masmédia IV. blok: odvětví technické infrastruktury doprava energetika spoje vodní hospodářství péče o životní prostředí (odpadové hospodářství) V. blok: odvětví privátních statků podporovaných z veřejných zdrojů bydlení zemědělství, lesnictví, rybolov (uspokojování výživy obyvatel). VI. blok existenčních jistot zaměstnanost sociální zabezpečení. 5 VELIKOST VEŘEJNÉHO SEKTORU Rozsah veřejného sektoru v určitém státě, regionu či municipalitě je rozhodujícím způsobem ovlivňován výší výdajů, jež se uvolňují pro příslušné organizace z příslušných typů veřejných rozpočtů, resp. výší příjmů příslušného subjektu (Působí rozpočtové omezení). Celkový objem výdajů v rámci státu je patrný z položek státního rozpočtu, objem výdajů municipalit je patrný z příslušného rozpočtu municipality, atd. 11

6 Z hlediska hospodaření s finančními prostředky je nutné, aby rozsah výdajů na veřejný sektor byl úměrný hospodářským možnostem příslušné municipality, regionu či státu. Pokud výdaje na veřejný sektor přesahují ekonomické možnosti příslušných rozpočtových subjektů, vzniká tzv. rozpočtový deficit, jako negativní jev ve veřejné ekonomice. Ve většině zemí dochází k všeobecnému růstu výdajů na veřejný sektor, resp. dochází k růstu veřejných výdajů. Rozsah veřejného sektoru se vyjadřuje pomocí ukazatelů, které dávají možnost srovnávání. Pomocí těchto ukazatelů lze srovnávat určitý rozsah veřejného sektoru: v čase (ve vývoji), v prostoru: mezi regiony, mezi jednotlivými zeměmi (státy). Komparace běžně slouží jako velmi vhodné ukazatele pro hodnocení ekonomické a sociální úrovně příslušné země či regionu a jiných významných parametrů 5.1 Přehled ukazatelů Mezi hlavní ukazatele, jež lze použít při hodnocení výsledků hospodaření organizací veřejného sektoru patří: 1) Podíl veřejných výdajů na HDP, vyjádřený v % z HDP - VVS x HDP Tento ukazatel nám říká, kolik % HDP je odvedeno v daních a určeno k přerozdělování. Podíl veřejného sektoru na HDP je v různých zemích různý a jeho velikost nemá přesně stanovené zákonitosti. V ČR má velikost veřejného sektoru v posledních letech (rok 2000) klesající tendenci a činí kolem 40 %. Je obtížné stanovit optimální velikost veřejného sektoru jako celku i jeho jednotlivých odvětví. Velikost veřejného sektoru v různých zemích ovlivňují hlavně faktory historické, ekonomické a politické. V některých případech se významně uplatňují i faktory demografické a kulturně náboženské. Velikost veřejného sektoru by měla být vždy poměřována k jeho efektivnosti. Efektivnost veřejného sektoru vyplývá z poměru mezi velikosti vstupů do veřejného sektoru a velikosti výstupů. Kardinálním problémem je objektivní měření výstupů. Přehled o podílu vládních (veřejných) výdajů na HDP v % v r v různých státech je uveden v tabulce č Tab. 1.1: Velikost veřejných výdajů v různých státech v % HDP Stát % výdajů Stát % výdajů 1. Švédsko 67,2 6. SRN 45,5 2. Holandsko Velká Británie Itálie 51,0 8. Austrálie 36,0 4. Francie 49,9 9. USA 36,1 5. Rakousko 48,0 10. Japonsko 28,0 Průměr za 17 vyspělých zemí 47,2 Pramen: Statistika OECD, Paříž 1997 (Podle Strecková Malý, 1998) 2) Velikost jednotlivých druhů veřejných výdajů k celkovým výdajům a jejich podílu na HDP Např. rozpočtované výdaje pro resort školství ČR pro rok 2000 činily 70,7mld. Kč, což je cca 12 % z celkových rozpočtovaných výdajů státu (cca 633 mld. Kč). 3) Podíl počtu pracovníků ve veřejném sektoru

7 k celkovému počtu pracovníků v národním hospodářství k celkovému počtu obyvatelstva. 4) Podíl příjmů pracovníků ve veřejném sektoru k celkovým příjmům ze závislé pracovní činnosti v národním hospodářství (naznačuje efektivnosti veřejného sektoru). 5) Podíl hodnoty základních fondů ve veřejném sektoru k hodnotě základních fondů v národním hospodářství aj. SHRNUTÍ Veřejný sektor je v současné době standardní součástí smíšené ekonomiky, která je typická pro všechny vyspělé země. Zkušenosti ukázaly, že veřejný sektor musí doplňovat privátní sektor vzhledem k tomu, že běžně dochází k tzv. selhání trhu. Úkolem veřejného sektoru je zajistit produkci a spotřebu veřejných statků a tím vytvářet zlepšené podmínky pro ekonomický a sociální rozvoj obce, regionu či státu. Prostřednictvím veřejného sektoru stát zajišťuje také produkci a spotřebu statků pod ochranou. Veřejný sektor se člení v podstatě podle základních funkcí, které stát vykonává. Rozsah veřejného sektoru je v různých zemích různý (kolem 40 %) a jeho rozsah lze posuzovat podle různých kritérií. Mezi nejčastější kritérium velikost veřejného sektoru patří podíl výdajů veřejného sektoru na velikosti HDP. Vzhledem k tendenci růstu veřejného sektoru je třeba soustavně sledovat jeho výkony a efektivnosti jeho jednotlivých odvětví. KONTROLNÍ OTÁZKY 1 Které jsou hlavní znaky veřejného sektoru a proč existuje? 2. Která jsou kritéria pro členění národního hospodářství? 3. Které jsou důvody pro existenci veřejného sektoru? 4. Které jsou hlavní příčiny selhání trhu? 5. Které jsou hlavní znaky veřejného sektoru? 6. Jak se člení veřejný sektor? 7. Jak se měří velikost veřejného sektoru? 13