*MVCRX01YEWLF* MVCRX01YEWLF prvotní identifikátor odbor dozoru a kontroly veřejné správy náměstí Hrdinů 1634/3 Praha 4 140 21 Č. j. MV- 24985-15/ODK-2014 Praha 28. května 2014 Vážený pan Jiří Jergl Brázdimská 1552 Brandýs nad Labem Stará Boleslav e-mailem na: jiri.jergl@email.cz Vyjádření Ministerstva vnitra k žádosti o přezkum postupu města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, se zabývalo Vaším podnětem k přezkoumání postupu města Brandýs nad Labem Stará Boleslav při uzavírání nájemní smlouvy z 25. května 2000 (včetně uzavírání všech jejích dodatků) a dohody o dočasném užívání komunikace ze dne 22. května 2012 mezi městem a společností TAPAS BOREK, s. r. o. Pro řádné a komplexní posouzení celé věci si Ministerstvo vnitra vyžádalo od města Brandýs nad Labem Stará Boleslav nezbytné podklady a vyjádření. Po jejich posouzení Ministerstvo vnitra dospělo k následujícímu. Nejprve si dovolujeme obecně uvést následující. Jakékoli nakládání s obecním majetkem (ať už se jedná o prodej, směnu, darování, pronajímání nebo poskytování jako výpůjčku) spadá zcela do samostatné působnosti obce a to dle 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ). Při dispozici se svým majetkem je obec limitována pouze ust. 38 zákona o obcích, který mimo jiné uvádí, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Ministerstvo vnitra do samostatné působnosti obce může dle 7 odst. 1 zákona o obcích zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Ministerstvo vnitra tak bylo příslušné posuzovat pouze to, zda město Brandýs nad Labem Stará Boleslav při nakládání se svým majetkem postupovalo v souladu 1
se zákonem, tj. zda záměr o nakládání s majetkem obsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti, je řádně a včas vyvěšen na úřední desce městského úřadu a zda o dispozici s majetkem rozhodl příslušný orgán města. Ministerstvo vnitra však není oprávněno vyhodnocovat vliv případných nedostatků v postupu města ve vztahu k platnosti následně uzavřených právních jednání, ani se zabývat aspekty těchto právních jednání, zejména možností jejich ukončení. Ministerstvo vnitra dále není oprávněno posuzovat hospodárnost nakládání s majetkem města ani cenu, za níž je majetková dispozice realizována, neboť tyto skutečnosti spadají do přezkoumání hospodaření dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků ). I. K uzavření nájemní smlouvy ze dne 25. května 2000 Společnost TAPAS BOREK, s. r. o. požádala v roce 2000 město Brandýs nad Labem Stará Boleslav o pronájem pozemků. Na základě této žádosti rada města vyvěsila na úřední desku městského úřadu záměr k pronájmu pozemků v k. ú. Borek, Stará Boleslav a Brandýs nad Labem a to v souladu s 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ), tj. po dobu 15 dnů (od 4. února 2000 do 9. března 2000). Následně došlo na jednání rady města dne 27. března 2000 k přijetí usnesení o pronájmu pozemků a to v souladu s 101 odst. 2 zákona o obcích, tedy nadpoloviční většinou všech členů rady města. K uvedenému tak lze říci, že rada města Brandýs nad Labem Stará Boleslav postupovala při schvalování pronájmu pozemků v souladu se zákonem. II. K uzavření dodatků č. 1, 3, 4 a 5 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 Město Brandýs nad Labem Stará Boleslav mezi lety 2001 až 2010 přijalo k výše uvedené nájemní smlouvě se společností TAPAS BOREK, s. r. o. devět dodatků. Dodatky č. 1 (ze dne 31. ledna 2001), č. 3 (ze dne 11. dubna 2002), č. 4 (ze dne 24. dubna 2003) a č. 5 (ze dne 25. června 2004), byly uzavřeny na základě čl. IV nájemní smlouvy ze dne 25. května 2000, jež stanovila, že nájemce a pronajímatel si jako druhou část nájemného stanoví pro příslušný rok poplatek z manipulovatelného objemu nánosů. Jednotlivými dodatky pak byly výše poplatků pro jednotlivé roky stanoveny. Dodatky k nájemní smlouvě vždy schválila rada města na svém jednání a to nadpoloviční většinou všech jejich členů. 2
Ustanovení 39 odst. 1 zákona o obcích výslovně neukládá povinnost zveřejnit záměr i v případě úmyslu směřujícího ke sjednání dodatku k majetkoprávním úkonům (smlouvám) uvedeným v tomto ustanovení. Při posuzování, zda a pokud ano v jakém rozsahu musí obec zveřejnit záměr i před sjednáváním dodatků k uzavřeným smlouvám, je třeba vycházet ze smyslu (účelu) zveřejňování záměru, který spočívá jednak v poskytnutí informace třetím osobám o úmyslu obce určitým způsobem disponovat svým majetkem, a jednak v poskytnutí možnosti těmto osobám se ke zveřejněnému záměru obce vyjádřit a případně předložit své vlastní nabídky. Z tohoto důvodu nelze výrazy záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo vypůjčit nemovitý majetek redukovat pouze na úmysl obce uzavřít konkrétní smlouvu (tj. konstituovat mezi obcí a třetí osobou určitý právní vztah). Tuto povinnost je třeba vztáhnout též na veškeré změny v již konstituovaných právních vztazích (tj. de facto na změny uzavřených smluv), které se týkají další existence těchto právních vztahů (samozřejmě s výjimkou jejich zániku), případně které se týkají podstatných náležitostí existujícího právního vztahu. Tento závěr vyplývá i ze smyslu záměru, který spočívá dílem v požadavku informovanosti občanů obce o závažných majetkoprávních úkonech a dílem v zajištění co nejefektivnějšího, nejhospodárnějšího a zejména pro obec co nejvýhodnějšího nakládaní s majetkem. V tomto směru lze na povinnost zveřejnit záměr pohlížet jako na zákonné rozvedení povinnosti stanovené v 38 odst. 1 zákona o obcích. S ohledem na uvedené má Ministerstvo vnitra za to, že před samotným schválením dodatků k nájemní smlouvě, jimiž došlo ke změně výše druhé části nájemného, mělo dojít ke zveřejnění záměru (ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích) o tom, že město má úmysl změnit uzavřenou nájemní smlouvu. Přestože změna druhé výše nájemného není podstatnou náležitostí samotného nájmu nemovité věci, jedná se zcela jistě o závažný zásah do podstatných prvků existujícího právního vztahu (obsahu nájemní smlouvy). K uvedenému se ve svém rozsudku přiklonil i Nejvyšší soud (sp. zn. 28 Cdo 3297/2008), který uvedl: Vzhledem k výše uvedenému je však možné připustit, že ne každá změna existujícího závazkového právního vztahu, jejímž předmětem je nemovitý obecní majetek, podléhá požadavkům stanovených citovaným ustanovením zákona č. 367/1990 Sb. či jej nahradivšího zákona č. 128/2000 Sb. Na takový výklad by bylo možno pohlížet jako na přepjatě formalistický. Povinnost zveřejnění záměru se tak bude týkat především změn zasahujících pojmové znaky závazkového právního vztahu tzv. essentialia negotii (v případě nájmu to bude ujednání vymezující nepřímý předmět nájmu a ujednání o ceně nájmu) a dále některých dalších ujednání tzv. naturalia negotii (zejména ujednání o době trvání nájmu a v případě podstatných změn též ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu). Naproti tomu nebude zpravidla zapotřebí zveřejňovat záměr obce uzavřít například dodatek o způsobu placení nájemného, o povinnosti nájemce dát věc pojistit, atd. 3
Další pochybnosti o zákonnosti uzavřených dodatků k nájemní smlouvě (mimo již výše uvedeného), také vyplývají ze samotného textu dodatků, resp. data jejich uzavření. Dodatek č. 1 byl dle uvedeného data uzavřen s nájemcem dne 31. ledna 2001, avšak z doložených zápisů z jednání rady vyplývá, že rada města schválila uzavření dodatku na svém zasedání konaném až dne 20. února 2001. Z uvedeného tak lze mít za to, že dodatek č. 1 k nájemní smlouvě byl uzavřen ještě před samotným schválením radou města. Takový postup je zcela v rozporu s 41 odst. 2 zákona o obcích, neboť dle tohoto ustanovení jsou právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, bez tohoto schválení neplatná. Vzhledem k tomu, že město Brandýs nad Labem Stará Boleslav v případě uzavírání dodatků č. 1, 3, 4 a 5 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 nezveřejnilo záměry o změně uzavřeného právního vztahu v souladu s 39 odst. 1 zákona o obcích, shledává Ministerstvo vnitra takový postup v rozporu se zákonem. III. K uzavření dodatku č. 6 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 Dne 10. dubna 2006 přijala rada města Brandýs nad Labem Stará Boleslav usnesení o uzavření dodatku č. 6 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 uzavřenou se společností TAPAS BOREK, s. r. o. Na základě posouzení zaslaných podkladů a vyjádření shledalo Ministerstvo vnitra postup města při uzavření dodatku č. 6 v rozporu se zákonem. Ze zápisu z jednání rady města, z vyjádření společnosti TAPAS BOREK, s. r. o. i z textu dodatku č. 6 vyplývá, že jím nedošlo pouze k aktualizaci výčtu pronajímaných pozemků z důvodů digitalizace mapy katastru nemovitostí v k. ú. Stará Boleslav, ale též i k rozšíření předmětu nájmu. Čl. I dodatku č. 6 ve svém výčtu uvádí např. pozemky č. 1857/3, 1857/7 a 1857/3 v k. ú. Stará Boleslav, které nebyly původně předmětem nájemní smlouvy. Do dodatku č. 6 byl dále začleněn též celý pozemek č. 299/10 v k. ú. Borek nad Labem (o výměře 0,0634 ha), přestože původní nájemní smlouva tento pozemek vůbec neupravovala. Dále došlo k začlenění některých pozemků v celé výměře (např. č. 1424, 1388 nebo 1387), přestože původní záměr se týkal pouze vymezených částí pozemků. Celková výměra pronajímaných pozemků tak vzrostla z původních 18,69 ha na 23,34 ha. Z uvedeného je tak evidentní, že došlo ke změně výčtu pronajímaných pozemků a s tím i související změně výše nájemného ze 100 000 Kč na 125 000 Kč. Město k dodatku č. 6, i po opakované žádosti Ministerstva vnitra, nedoložilo vyjádření, z jakého důvodu došlo ke změně výčtu pozemků, ani proč nedošlo ke zveřejnění záměru ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích. Město nebylo schopno prokázat, u kterých pozemků došlo k jejich aktualizaci z důvodu digitalizace 4
katastrální mapy. Z vyjádření města plyne, že žádný zákon neukládá zpětně povinnost kontrolovat uzavřené smlouvy. K uvedenému si dovolujeme uvést, že zákon sice tuto povinnost skutečně neukládá, nicméně zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen zákon o archivnictví a spisové službě ), ukládá povinnost územním samosprávným celkům zajišťovat odbornou správu (archivaci) dokumentů vzniklých z její činnosti, i z činnosti jejích předchůdců. Zdůvodnění chybějících dokumentů pouhým konstatováním, že v době uzavření dodatku vedoucí odboru majetku města ani současné vedení na městském úřadě nepracovalo, je tak zcela irelevantní. Po posouzení postupu města při uzavírání dodatku č. 6 k nájemní smlouvě lze konstatovat, že tento nebyl proveden v souladu se zákonem, neboť dodatkem došlo k podstatné změně existujícího smluvního vztahu a město bylo v tomto případě povinno postupovat dle 39 odst. 1 zákona o obcích a v případě nových pozemků zveřejnit záměr k jejich pronájmu (viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). IV. K uzavření dodatku č. 7 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 K uzavření dodatku č. 7 k nájemní smlouvě došlo dne 26. ledna 2009 a to na základě usnesení rady města ze dne 17. prosince 2008. Ke změně nájemní smlouvy bylo dle vyjádření města přikročeno z důvodu digitalizace katastrální mapy v k. ú. Brandýs nad Labem a upřesněním výměr původních pozemků. Ze zaslaného výpisu z katastru nemovitostí bylo ověřeno, že skutečně došlo pouze ke změně číslování a úpravě výměry některých uvedených pozemků. Nedošlo tak k podstatné změně uzavřené nájemní smlouvy a nebylo proto třeba o dodatku k nájemní smlouvě zveřejňovat záměr ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích. Při uzavírání dodatku č. 7 postupovalo město v souladu se zákonem. V. K uzavření dodatků č. 2, 8 a 9 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 Přijetím dodatku č. 2 (ze dne 20. dubna 2011), dodatku č. 8 (ze dne 22. září 2009) a dodatku č. 9 (ze dne 28. února 2010) nebyla dle jejich obsahu měněna podstatná náležitost uzavřené nájemní smlouvy. V tomto případě tak nebylo dle názoru Ministerstva vnitra město povinno zveřejňovat záměry v souladu s 39 odst. 1 zákona o obcích. K dodatkům si však dovolujeme upozornit na následující. 5
V případě dodatku č. 2 město nedoložilo zápis ze zasedání rady města, na kterém byl dodatek schválen s tím, že zápis nebyl dohledán. Vzhledem k tomu nebylo Ministerstvo vnitra schopno posoudit, zda dodatek byl schválen v souladu se zákonem. K uvedenému si dovolujeme odkázat na výše uvedený zákon o archivnictví a spisové službě a upozornit, že město je povinno veškeré dokumenty vzniklé z činnosti jeho orgánů archivovat. Co se týká Vaší námitky k dodatku č. 8, jímž se město zavázalo spolupodílet se na opravě komunikace, přestože že z uzavřené smlouvy o zřízení věcného břemene z roku 2008 vyplývá, že město nemá závazek k úhradám a údržbě komunikace, uvádíme následující. Smlouva o zřízení věcného břemene sice v čl. III uvádí, že povinný (město) nemá žádný závazek k úhradám oprav a údržby komunikace, nicméně dle vyjádření města se jedná o běžné (provozní) náklady na opravu komunikace. Oprava komunikace spolufinancována městem se však týkala rozsáhlého zpevnění objízdné trasy kvůli uzavírce mostů mezi Brandýsem nad Labem a Starou Boleslaví, jež byla využívána i pro veřejnou autobusovou dopravu. Tato rekonstrukce komunikace byla tedy provedena nad rámec běžných oprav. Město jakožto územní samosprávný celek má právo nakládat se svými finančními prostředky dle svého vlastního uvážení a rozhodlo-li se, že se na financování opravy komunikace bude podílet, je to zcela na jeho uvážení. Přezkoumání toho, zdali vynaložené finanční prostředky města byly účelné či nikoli, jsou-li součástí řádně vedeného účetnictví a zda postupovalo město s péčí řádného hospodáře, však nespadá do kompetence Ministerstva vnitra, nýbrž příslušného kontrolujícího orgánu dle zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Jak jste již byl dopisem ze dne 27. února 2014 upozorněn, máte-li za to, že v této záležitosti mohlo dojít k naplnění skutkové podstaty trestného činu, můžete podat trestní oznámení na kterémkoli oddělení Policie ČR nebo na státním zastupitelství. VI. K uzavření nájemní smlouvy ze dne 24. března 2011 Společnost TAPAS BOREK, s. r. o., požádala v roce 2010 a 2011 město Brandýs nad Labem Stará Boleslav o pronájem dalších pozemků ve vlastnictví města. Na základě uvedeného byly radou města vyvěšeny záměry k pronájmu pozemků. Záměry byly zveřejněny na úřední desce městského úřadu ve dnech 15. prosince 2010 až 5. ledna 2011 a 4. února 2011 až 28. února 2011, tj. v souladu s 39 odst. 1 zákona o obcích. Rada města následně na svém jednání dne 6
9. března 2011 nadpoloviční většinou všech členů rady pronájem pozemků odsouhlasila. K uvedenému lze říci, že město Brandýs nad Labem Stará Boleslav postupovalo při schvalování pronájmu pozemků v souladu se zákonem. VII. K uzavření dohody o dočasném užívání komunikace ze dne 22. května 2012 Na jednání rady města dne 18. dubna 2012 bylo schváleno uzavření dohody se společností TAPAS BOREK, s. r. o. o dočasném využívání komunikace ve vlastnictví města. Dohoda byla uzavřena dne 22. května 2012. Z doložených podkladů vyplývá, že při nakládání s nemovitým majetkem nepostupovalo město dle 39 odst. 1 zákona o obcích. K uzavřené smlouvě si dovolujeme upozornit, že každý právní akt se vždy posuzuje dle svého obsahu, nikoli dle svého názvu. Dokument, který město se společností TAPAS BOREK, s. r. o. uzavřelo, sice byl pojmenován jako dohoda o dočasném užívání komunikace, nicméně z obsahu jednoznačně vyplývá, že naplňuje znaky smlouvy o výpůjčce. Uvedené potvrzuje ustanovení 2193 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění ( 659 a násl. zákona č. 40/1969 Sb., občanský zákoník), ze kterého plyne, že výpůjčkou se rozumí předání věci (movité i nemovité) vypůjčiteli do dočasného užívání a to bezplatně. Z uvedeného tedy plyne, že přestože město dokument uzavřený se společností TAPAS BOREK, s. r. o. pojmenovalo jako dohodu o dočasném užívání komunikace, jedná se o smlouvu o výpůjčce nemovité věci. Dle 39 odst. 1 podléhá zveřejnění záměru o nakládání s majetkem obce i výpůjčka a proto v tomto případě město postupovalo při uzavření výše uvedené dohody v rozporu se zákonem. Závěr Vzhledem k tomu, že město Brandýs nad Labem nepostupovalo při uzavírání dodatků č. 1, 3, 4, 5 a 6 k nájemní smlouvě ze dne 25. května 2000 a dohody o dočasném užívání komunikace ze dne 22. května 2012 v souladu s 39 odst. 1 zákona o obcích, jelikož při nakládání s nemovitým majetkem nezveřejnilo záměry o majetkové dispozici, lze mít za to, že uzavřené právní úkony jsou od počátku neplatné (viz 39 odst. 1 věta třetí). Deklarovat tento stav tedy autoritativně vyslovit, že uzavřené smlouvy jsou z důvodu chybějícího záměru neplatné je však oprávněn pouze soud. Ministerstvu vnitra s odkazem na 124 odst. 6 zákona 7
o obcích nepřísluší kontrolovat případnou nezákonnost samotných uzavřených soukromoprávních smluv. Město Brandýs nad Labem Stará Boleslav bylo na výsledky posouzení Ministerstva vnitra písemně upozorněno a bylo mu doporučeno, s ohledem na právní jistotu obou smluvních stran, zjednat v této věci nápravu. O dalším postupu Vás budeme informovat. Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru podepsáno elektronicky Vyřizuje: Mgr. Hana Zábojníková tel. č.: 974 816 453 e-mail: hana.zabojnikova@mvcr.cz 8