EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 12.1.2018 COM(2018) 17 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ o směrnici 2011/64/EU o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků CS CS
Obsah 1) Úvod... 2 2) Souvislosti... 2 3) Otázky a zjištění... 2 a) Harmonizace daňového zacházení s novými výrobky, jako jsou elektronické cigarety, na úrovni EU... 3 b) Nedovolený obchod se surovým tabákem... 4 c) Daňově podmíněné zaměňování cigaret levnými doutníčky... 5 d) Daňově podmíněné zaměňování cigaret jemně řezaným tabákem... 5 e) Nedovolený obchod s tabákem do vodních dýmek... 6 f) Minimální spotřební daň z cigaret... 6 4) Závěr a další postup... 7 1
1) Úvod Dne 8. března 2016 Rada (ECOFIN) požádala Evropskou komisi, aby provedla veškeré studie potřebné k předložení legislativního návrhu na revizi směrnice 2011/64/EU ze dne 21. července 2011 o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků 1, 2. V případě, že by se Komise rozhodla návrh nepředložit, Rada požadovala, aby byla o důvodech takového rozhodnutí informována. Tato zpráva předkládá výsledky a závěry externí studie na toto téma a uvádí důvody, proč se Komise rozhodla návrh na revizi směrnice 2011/64/EU v této chvíli nepředkládat 3. 2) Souvislosti Směrnice Rady 2011/64/EU stanoví harmonizovaná pravidla týkající se struktury a sazeb spotřební daně z tabákových výrobků na úrovni EU. Směrnice zejména vymezuje a zařazuje jednotlivé tabákové výrobky, na něž se směrnice vztahuje, podle jejich vlastností. V této směrnici je rovněž stanovena struktura spotřební daně pro různé typy výrobků. Směrnice byla určena pro hodnocení v rámci Programu Komise pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) 4. Externí hodnocení této směrnice bylo dokončeno v roce 2014 a po něm následovala zpráva Komise s výsledky a závěry hodnocení z roku 2015 5. Tuto zprávu projednaly členské státy v Radě (ECOFIN) a 8. března 2016 byl přijat soubor závěrů o budoucích opatřeních v této oblasti. Aby Komise vyhověla žádosti Rady obsažené v těchto závěrech, začala s přípravou posouzení dopadů a zadala za tímto účelem vypracovaní studie externímu konzultantovi. Cílem studie bylo přispět k posouzení dopadů případné revize směrnice 2011/64/EU. Analyzované otázky patřily k otázkám určeným v hodnocení, které bylo provedeno v roce 2014. 3) Otázky a zjištění 1 Závěry Rady týkající se struktury a sazeb spotřební daně z tabákových výrobků, 8. března 2016 http://www.consilium.europa.eu/cs/press/press-releases/2016/03/08-ecofin-conclusions-structure-ratesmanufactured-tobacco/. 2 Směrnice Rady 2011/64/EU ze dne 21. června 2011 o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků. 3 Externí studie je zveřejněna na internetových stránkách Generálního ředitelství pro daně a celní unii: https://ec.europa.eu/taxation_customs/publications/studies-made-commission_en. 4 Jeho účelem je přezkum veškerých právních předpisů EU odhalení zátěže, nesrovnalostí, nedostatků či neúčinných opatření a předložení nezbytných návrhů v návaznosti na závěry přezkumu. 5 TAXUD/2012/DE/341, zvláštní smlouva č. 4 v rámci FWC TAXUD/2012/CC116 Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products (Studie o měření a snižování administrativních nákladů hospodářských subjektů a daňových orgánů a zároveň dosažení vyšší úrovně souladu a bezpečnosti při ukládání spotřební daně na tabákové výrobky). COM(2015) 621 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ o hodnocení směrnice 2011/64/EU v rámci programu REFIT a o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků. 2
Externí studie o možné revizi směrnice 2011/64/EU se zaměřila na šest oblastí. Hlavní analyzované otázky a výsledky externí studie jsou shrnuty níže. a) Harmonizace daňového zacházení s novými výrobky, jako jsou elektronické cigarety, na úrovni EU Elektronické cigarety Na elektronické cigarety se v současnosti směrnice o spotřební dani z tabáku nevztahuje. Členské státy mohou uplatňovat vnitrostátní daň na elektronické cigarety, považují-li to podle svých vlastních pravidel za vhodné. V současné době zdaňuje elektronické cigarety podle vnitrostátních pravidel devět členských států a některé další o tom podle zprávy uvažují 6. Toto rozdílné daňové zacházení by mohlo narušit fungování vnitřního trhu. V rámci studie bylo zjištěno, že informace, jež jsou o elektronických cigaretách k dispozici, jsou omezené, a je tudíž obtížné vyvozovat závěry ohledně způsobu, jak se bude trh v budoucnu vyvíjet. Kromě toho se názory na možné zdravotní následky elektronických cigaret, a tím i na vhodné daňové zacházení do značné míry liší. Ze zdravotního hlediska by se proto mělo k potenciálnímu harmonizovanému zdaňování elektronických cigaret přistupovat opatrně. Hypotetická ztráta na spotřební dani způsobená nahrazením tradičních cigaret novými výrobky včetně elektronických cigaret se odhaduje na méně než 2,5 % (2 miliardy EUR) z celkových příjmů ze spotřební daně z cigaret. Kladná daňová sazba by mohla do rozpočtů členských států přispět částkou přibližně 0,3 0,5 miliardy EUR, ačkoli se očekávají obtíže z hlediska vymahatelnosti. Tyto údaje je třeba brát velmi opatrně, jelikož všechny dopady pravidel stanovených směrnicí o tabákových výrobcích, která vstoupila v platnost dne 20. května 2016, zejména dopady na menší výrobce, ještě nejsou známy 7. Směrnice o tabákových výrobcích se vztahuje na širší škálu výrobků než směrnice 2011/64/EU, mimo jiné i na tabákové výrobky, které neprodukují kouř, rostlinné výrobky určené ke kouření, a zejména na elektronické cigarety a jejich náhradní náplně. Směrnice o tabákových výrobcích zavedla, pokud jde o elektronické cigarety, kromě jiného i zvláštní požadavky na balení, označování, bezpečnost, sledování a podávání zpráv. Komise podporuje doporučení externí studie, aby se přijal vícefázový přístup, na jehož začátku se shromáždí přesné údaje, které vyplní informační mezeru. Vytváření solidní informační nebo důkazové základny je zásadní prvek lepší tvorby politik. Údaje, které jsou v současné době k dispozici, neposkytují dostatečný důkaz na podporu návrhu na harmonizovaný přístup ke zdanění elektronických cigaret. Komise očekává, že v důsledku povinností vyplývajících z článku 20 směrnice o tabákových výrobcích bude k dispozici více údajů, a rozhodla se proto vrátit se k této otázce při hodnocení v rámci programu REFIT a v další pravidelné zprávě o zdanění tabákových výrobků v roce 2019 v souladu s povinností stanovenou v článku 19 směrnice 2011/64/EU. Předpokládá se, že dopady požadavků směrnice o tabákových výrobcích na trh s elektronickými cigaretami budou do té doby lépe známy. 6 Itálie, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Lotyšsko, Maďarsko, Finsko, Řecko a Chorvatsko. 7 SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES. 3
Tabákové výrobky typu Heat-Not-Burn (na bázi zahřívání, nikoli spalování) Ze studie vyplynulo, že do roku 2016 byly tabákové výrobky typu Heat-Not-Burn předmětem rozsáhlé komercializace v omezeném počtu členských států. V současnosti členské státy uplatňují různé přístupy k daňovému zacházení s těmito výrobky, které se pohybují od zdanění stejnou sazbou jako u tabáku ke kouření podle stávající směrnice (Chorvatsko, Německo, Řecko, Lotyšsko, Nizozemsko, Slovensko, Slovinsko, Rumunsko a Spojené království) po zdanění jinou sazbou na vnitrostátní úrovni (Itálie, Portugalsko, Maďarsko). Toto rozdílné daňové zacházení může potenciálně narušit fungování vnitřního trhu. Mnoho členských států kromě toho o tomto daňovém režimu nerozhodlo jednoduše proto, že se tyto výrobky na jejich trhu neprodávají. Tabákové výrobky typu Heat-Not-Burn v současné době používá méně než půl milionu lidí v celé EU a nahrazení tradičních tabákových výrobků je podle všeho zanedbatelné. Komise je toho názoru, že vzhledem k tomu, že tento trh je nový a stále se vyvíjí, bylo by v této fázi extrémně obtížné vypracovat harmonizovanou výslovnou definici, která by zachycovala tyto výrobky v jejich současné podobě i jejich budoucí vývoj. Na některé z těchto výrobků se již nyní, byť nepřímo, směrnice vztahuje, protože obsahují tabák. Komise se domnívá, že by se tyto výrobky daly zdanit stejnou sazbou jako tabák ke kouření podle této směrnice. Komise se rozhodla k této otázce znovu vrátit při dalším hodnocení v rámci programu REFIT a ve zprávě o zdanění tabákových výrobků podle článku 19 směrnice 2011/64/EU. b) Nedovolený obchod se surovým tabákem Surový tabák v současné době nespadá do zboží podléhajícího spotřební dani ve smyslu směrnice 2011/64/EU. Během hodnocení v roce 2014 bylo nahlášeno, že surový tabák byl odkloněn do nedovoleného oběhu. Odklon surového tabáku do nedovoleného oběhu je snadnější než u tabákových výrobků, neboť monitorovací nástroje, jako je systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřebním daním (EMCS), se nevyužívají ke sledování pohybu surového tabáku. Nedovolený obchod se surovým tabákem se odhaduje na přibližně 10 000 tun za rok, což představuje asi 1 % trhu se surovým tabákem v EU. Pokud by se z tohoto množství surového tabáku vyrobily cigarety, mohlo by to vést k daňovému úniku v hodnotě 1 až 2 miliardy EUR, což činí 1,6 až 2,7 % stávajících příjmů z cigaret. Zařazením surového tabáku do zboží podléhajícího spotřební dani by se posílila kontrola, ale také by se uložily správní náklady a náklady na dodržování předpisů všem oprávněným subjektům. Tyto náklady jsou v porovnání s hodnotou produkce vysoké; činí přibližně 35 % tržní ceny surového tabáku v EU. Vzhledem k celkovému trhu se surovým tabákem v EU by tyto náklady představovaly zhruba 8 % jeho hodnoty. To by vedlo ke ztrátě konkurenceschopnosti tabáku vypěstovaného v EU ve srovnání s dováženým tabákem. Regulační náklady spočívají ve zřízení a získání povolení k provozování skladu s daňovým dozorem a ve zřízení a přepravě zboží v rámci systému EMCS. To by přineslo zvýhodnění pěstitelům a prvním zpracovatelům mimo EU, kteří by nemuseli nést tyto náklady, avšak (surový) tabák by do EU mohli vyvážet dále. Navíc objem uniklé daně, která by se mohla případně vrátit v důsledku 4
monitorování EMCS, by pravděpodobně nebyl vyšší než administrativní náklady a náklady na dodržování předpisů, které by vynaložily hospodářské subjekty a v menší míře i veřejné orgány. Komise by proto podpořila doporučení externí studie, která dochází k závěru, že zařazení surového tabáku do zboží podléhajícího spotřební dani by bylo nepřiměřené a že podobného přínosu by se dalo dosáhnout s nižšími náklady prostřednictvím společného regulačního rámce pro pěstitele a první zpracovatele v EU. Některé členské státy již zavedly vnitrostátní regulační rámec, v němž se vyžaduje, aby se hospodářské subjekty zaregistrovaly a vedly záznamy o zásobách a tocích surového tabáku. c) Daňově podmíněné zaměňování cigaret levnými doutníčky Minimální sazba spotřební daně použitelná na kategorii doutníky a doutníčky je nižší než u cigaret. Hraniční doutníčky mají podobné vlastnosti jako cigarety, ale mohou se prodávat za nižší cenu, protože jsou zařazené jako doutníčky a vztahuje se na ně příznivější daňové zacházení. Tyto hraniční výrobky by mohly způsobit snížení příjmů, narušení hospodářské soutěže a oslabení politiky v oblasti kontroly tabáku. Na základě studie se zjistilo, že počet případů daňově podmíněného zaměňování cigaret hraničními doutníčky výrazně poklesl v důsledku vstupu revidované definice kategorie doutníků a doutníčků uvedené ve směrnici v platnost dne 1. ledna 2015 a díky následnému přijetí příslušných daňových struktur členskými státy 8. Komise proto podporuje doporučení externí studie, že další kroky v této oblasti na úrovni EU jsou neopodstatněné. Směrnice navíc umožňuje členským státům, aby vytvořily daňové struktury, jež sníží motivaci konkurovat cigaretám levnými doutníčky. Členské státy by pro tuto kategorii výrobků mohly například zavést nebo zvýšit zvláštní daně nebo minimální spotřební daň. d) Daňově podmíněné zaměňování cigaret jemně řezaným tabákem Minimální sazba spotřební daně použitelná na jemně řezaný tabák je nižší než u cigaret. Rozdíl v úrovni daně by mohl podněcovat k nahrazování cigaret jemně řezaným tabákem, což by vedlo ke ztrátě příjmů a oslabení politiky v oblasti kontroly tabáku. Jak je uvedeno v bodech odůvodnění směrnice 2011/64/EU, s přihlédnutím k hospodářské soutěži a stejně škodlivým vlastnostem obou výrobků je žádoucí přiblížit minimální úrovně zdanění jemně řezaného tabáku minimálním úrovním platným pro cigarety. Jemně řezaný tabák je do značné míry náhradou cigaret a v současné době na něj připadá téměř 20 % celkové spotřeby tabáku. Ve směrnici se nadále počítá s postupným zvýšením sazeb za jemně řezaný tabák v letech 2018 a 2020, aby se celkové minimální sazby přiblížily sazbám za cigarety. Trh s jemně řezaným tabákem v EU rostl mezi lety 2006 a 2012 a poté se v letech 2013 až 2016 v důsledku úpravy daňových politik a nasycení trhu stabilizoval. Ve studii byly zvažovány různé scénáře, které by mohly zmírnit motivaci k nahrazování. Účinky se v závislosti na scénáři a také mezi členskými státy značně liší. Vzhledem k velkému podílu malých a středních podniků na trhu s jemně řezaným tabákem 8 Viz rovněž výjimka v čl. 4 odst. 2 směrnice 2011/64/EU pro DE a HU do 31. prosince 2014. 5
by jakýkoli pokles měl na tyto podniky ve srovnání s velkými tabákovými společnostmi poměrně větší dopad. Většina členských států již má daň z jemně řezaného tabáku podstatně vyšší než je celková minimální sazba. Změna minimální sazby by tedy v tomto ohledu měla jen malý dopad, zejména z toho důvodu, že v několika případech již byly sazby daně uplatňované na jemně řezaný tabák a cigarety uvedeny do souladu. Větší dopad by bylo možné očekávat, kdyby členské státy sjednotily daňové zacházení s jemně řezaným tabákem a s cigaretami. Je třeba připomenout, že uvedená směrnice za tímto účelem nebrání členským státům, aby sladily sazby na jemně řezaný tabák a cigarety ani aby sjednotily sazby těchto kategorií výrobků. Směrnice ohledně těchto bodů mlčí, čímž členským státům umožňuje, aby o vhodném opatření k řešení nahrazování cigaret jemně řezaným tabákem rozhodly samy. S ohledem na volnost, kterou směrnice ponechává členským státům, a viditelnou stabilizaci trhu je Komise v souladu s externí studií toho názoru, že další opatření na úrovni EU by nemělo žádnou zjevnou přidanou hodnotu. e) Nedovolený obchod s tabákem do vodních dýmek Tabák do vodních dýmek je v současnosti ve směrnici 2011/64/EU zařazen jako ostatní tabák ke kouření. S tabákem do vodních dýmek docházelo podle všeho ve velké míře k nedovolenému obchodu. Údajů o tabáku do vodních dýmek existuje jen málo, ale podle všeho se většina těchto výrobků dováží. Celková spotřeba v EU se odhaduje na 5 000 tun ročně, z čehož u dvou třetin nebylo podle odhadu zaplaceno clo. Ačkoli je tabák do vodních dýmek v poměrném vyjádření významný, v absolutním vyjádření zůstává v porovnání s jinými výrobky výrobkem pro specifickou skupinu zákazníků. Samostatná kategorie výrobků by členským státům umožnila zdaňovat tabák do vodních dýmek na jiné úrovni než jako ostatní tabák ke kouření. Zatímco by však samostatná kategorie pro tabák do vodních dýmek a upravená nižší sazba mohly být přínosem při odstraňování motivace k nedovolenému obchodu, výhodnější sazby by mohly podněcovat k vývoji dalších hraničních výrobků. V souladu s externí studií se Komise domnívá, že dostupné údaje jsou příliš omezené a nespolehlivé k tomu, aby podpořily zásadní daňovou reformu, kterou by nyní bylo zavedení samostatné kategorie pro tabák do vodních dýmek. f) Minimální spotřební daň z cigaret Směrnice umožňuje členským státům, aby stanovily daňové minimum, rovněž známé jako minimální spotřební daň, je-li dodržena celková smíšená struktura. Směrnice neuvádí žádnou konkrétní metodu výpočtu této minimální spotřební daně. Hospodářské subjekty povinné ke spotřební dani i daňové správy však ve studii uvedly, že minimální spotřební daň funguje dobře. Členské státy oceňují prostor pro uplatňování pravidel, který jim směrnice dává, neboť zvyšuje flexibilitu, již mají při dosahování cílů minimální spotřební daně. Současně s ohledem na různé technické pojmy použité ve směrnici, které by mohly vést ke zmatkům při výpočtu minimální spotřební daně, je možná zapotřebí je upřesnit, aby se členským státům umožnilo využívat toto ustanovení proti levným cigaretám účinnějším způsobem. 6
4) Závěr a další postup Komise v této zprávě vysvětlila důvody, proč v roce 2017 nepředložila návrh na revizi nebo změnu směrnice 2011/64/EU. Mezi hlavní důvody patří nedostatek údajů potřebných na podporu návrhu na harmonizované zdanění elektronických cigaret a skutečnost, že se některé problémy uvedené v hodnocení z roku 2014 již od té doby vyřešily na vnitrostátní úrovni nebo že některé otázky byly zodpovězeny. Otázka, zda je třeba navrhnout harmonizovanou zvláštní kategorii pro elektronické cigarety a tabákové výrobky typu Heat-Not-Burn, se znovu zváží při příštím hodnocení v rámci programu REFIT a ve zprávě o směrnici, která bude zveřejněna v roce 2019. Hodnocení v rámci programu REFIT se bude týkat nevyřešených problémů, které nebylo možno v externí studii uzavřít, včetně elektronických cigaret a tabákových výrobků typu Heat-Not-Burn. Očekává se, že kromě jiných zdrojů bude více informací k dispozici i díky ohlašovací povinnosti podle článku 20 směrnice o tabákových výrobcích. Komise bude proto vývoj u elektronických cigaret a tabákových výrobků typu Heat-Not-Burn i nadále monitorovat. Komise se domnívá, že přezkum minimálních sazeb platných podle této směrnice by měl rovněž probíhat souběžně s hodnocením v rámci programu REFIT. Podle čl. 19 odst. 1 směrnice 2011/64/EU se od Komise požaduje, aby předkládala zprávu týkající se sazeb a struktury spotřební daně stanovené v této směrnici, a to každé čtyři roky. Poslední zpráva byla předložena v roce 2015 a další zpráva má být předložena v roce 2019. V posledním hodnocení, které bylo dokončeno v roce 2014, se minimální sazby nezkoumaly, protože v té době ještě trvala některá současná přechodná období a ne všechna zvýšení vstoupila v platnost. V současnosti téměř všechny členské státy, s výjimkou Bulharska, Maďarska a Rumunska, celkových minimálních sazeb dosáhly. V roce 2019, kdy má být hotova další zpráva a případná revize, uběhne od přijetí současných minimálních sazeb téměř 10 let, aniž by se jakkoli upravoval vliv inflace. V příloze závěrů Rady ze dne 8. března 2016 pět členských států podpořilo závěr, že by se na budoucí revizi minimálních sazeb mělo začít pracovat ihned 9. Navíc vzhledem k tomu, že tabákové výrobky vážným způsobem škodí zdraví, je třeba zohlednit, že článek 168 Smlouvy o fungování EU vyžaduje vysokou míru ochrany veřejného zdraví a že EU je stranou Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (FCTC). Z těchto důvodů se Komise v současnosti domnívá, že posouzení potřeby zvýšit minimální sazby by mělo také probíhat souběžně s hodnocením v rámci programu REFIT. Komise proto zahájí hodnocení minimálních sazeb v roce 2018. 9 Rakousko, Irsko, Finsko, Francie a Švédsko. 7