Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Správní právo a právo životního prostředí Katedra správní vědy a správního práva Dizertační práce Správní rozhodování vysokých škol JUDr. Veronika Kudrová 2012 / 2013

Správní rozhodování vysokých škol Prohlašuji, že jsem dizertační práci na téma Správní rozhodování vysokých škol zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. 2

Seznam použitých zkratek Na tomto místě bych ráda vyjádřila poděkování, a to zejména JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D., své školitelce, kolegyni a přítelkyni. Děkuji ji za pečlivé odborné a pedagogické vedení po celou dobu mého doktorského studia, a zejména pak v jeho závěru. Děkuji jí za cenné rady a podněty, kterými přispěla ke zpracování této dizertační práce, jakož i k mému všeobecnému vědecko-výzkumnému a pedagogickému rozvoji. Děkuji také ostatním kolegyním a kolegům za podnětné odborné rady a připomínky, jakož i obecnou podporu při zpracování dizertační práce, zvláště pak JUDr. Mgr. Filipu Rigelovi, Ph.D. a Mgr. Pavlu Kandalcovi, Ph.D., LL.M. Poslední poděkování, avšak neméně významné, patří mé rodině za všestrannou podporu, které se mi od ní vždy dostávalo a dostává, předložená práce je v tomto směru také částečně prací její. Za podporu a trpělivost děkuji i svému příteli Lukášovi. 3

Správní rozhodování vysokých škol Seznam použitých zkratek Evropská úmluva Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších změn Listina Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn Ministerstvo Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Řízení o přezkumu Správní řízení podle 50 odst. 7 nebo 68 odst. 4 zákona o vysokých školách Slovenský zákon o vysokých školách zákon č. 131/2002 Z.z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů Správní řád Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Správní řád z roku 1967 Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Ústava Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon o odpovědnosti za škodu Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů Zákon o Sbírce zákonů Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů 4

Seznam použitých zkratek Zákon o vysokých školách či též jen zákon Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1980 Zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1990 Zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů 5

Správní rozhodování vysokých škol Obsah Seznam použitých zkratek... 4 Obsah... 6 1 Úvod... 9 1.1 Obecný rámec problematiky... 9 1.2 Cíle a hypotézy... 12 1.3 Oblast zkoumání... 13 1.4 Metodologie a systematika práce... 15 1.5 Odborné literární zázemí... 16 2 Ústřední pojmy a instituty... 20 2.1 Správní rozhodování: pojem a zaměření práce... 20 2.2 Vysoká škola... 25 2.3 Student a uchazeč o studium... 28 3 Vybrané aspekty postavení vysoké školy... 31 3.1 Vysokoškolská samospráva jako součást veřejné správy... 31 3.2 Dvouúrovňová univerzitní samospráva... 34 3.3 Meze samosprávy: působnost ministerstva... 39 3.4 Právní vztahy mezi vysokými školami a studenty (uchazeči)... 43 3.5 Vysoké školství jako oblast realizace veřejných potřeb... 49 3.6 Cíle a úkoly vysokých škol... 50 6

<Obsah 4 Správní rozhodování o studentech a uchazečích... 53 4.1 Prameny právní úpravy... 53 4.1.1 Zákon o vysokých školách a správní řád... 55 4.1.2 Autonomní normotvorba... 78 4.2 Náležitosti rozhodnutí... 103 4.2.1 Kompetenční náležitosti... 103 4.2.2 Procedurální náležitosti... 118 4.2.3 Formální náležitosti... 124 4.2.4 Materiální (obsahové) náležitosti... 124 4.3 Přezkoumávání rozhodnutí... 126 4.3.1 Přezkoumávání normativních správních aktů... 126 4.3.2 Přezkoumávání individuálních správních aktů... 127 4.4 Odpovědnost... 135 5 Přijímací řízení... 138 5.1 Výchozí situace, cíle a úkoly... 138 5.2 Varianty vyhlášených podmínek přijímacího řízení... 141 5.3 Specifické postavení soukromých vysokých škol... 150 5.4 Přestupy... 154 6 Poplatky spojené se studiem... 158 6.1 Výchozí situace, cíle a úkoly... 162 7

Správní rozhodování vysokých škol 6.2 Varianty stanovení výše poplatků, jakož i zásad pro moderaci... 171 6.2.1 Výše poplatku... 172 6.2.2 Moderace... 174 7 Závěr... 180 Resumé... 187 Prameny a zdroje informací... 190 Legislativa... 190 Judikatura... 191 Odborná literatura... 193 Ostatní zdroje... 201 8

Úvod 1 Úvod 1.1 Obecný rámec problematiky Již nejstarší české univerzity vznikající na našem území byly zřizovány jako instituce samosprávné 1. Měly vlastní samosprávné orgány, v jejich čele stál volený rektor, v čele fakult stáli děkani. Toto uspořádání vedoucích funkcionářů, přinejmenším formálně, zůstalo i za dob Rakouska Uherska, přerušeno bylo až druhou světovou válkou a následně socialistickým řízením státu. K samosprávné tradici, byť odlišného obsahu 2, se vysoké školy vrátily v roce 1990 3. Jejich autonomie vůči státní moci byla vymezena okruhem akademických práv a svobod, včetně deklarované nedotknutelnosti akademické půdy 4 ; konkrétně byl stanoven pouze vztah vysokých škol a orgánů činných v trestním řízení. Vysoké školy i jednotlivé fakulty byly nadány právní subjektivitou, přesto nevlastnily žádný majetek vyšší hodnoty pouze hospodařily s majetkem státním. Oproti současnému zákonu upravoval zákon o vysokých školách z roku 1990 postavení a fungování vysokých škol, zejména ve vztahu ke studentům a uchazečům, poměrně skromně. Minimálně reguloval též procesní postupy, v nichž vysoké školy autoritativně stanovovaly jejich práva a povinnosti. Zároveň, s výjimkou rozhodování o stipendiu a o vyloučení ze studia, vyloučil pro procesní postupy podpůrné použití správního řádu (z roku 1967) 5. 1 KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007, s. 363. 2 Podrobně k rozdílům KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2012, roč. 19, č. 1, s. 62-68. ISSN 1210-9126. 3 Zákonem o vysokých školách z roku 1990. 4 Srov. 2 odst. 3 zákona o vysokých školách z roku 1990. 5 V 34. Nutno však dodat, že v 18 odst. 2 zároveň zakotvil právo uchazeče o studium odvolat se proti rozhodnutí děkana. S ohledem na nedostupnost (či neexistenci) důvodové zprávy k návrhu zákona nelze soudit, co přesně zákonodárce k takovému postupu vedlo. 9

Správní rozhodování vysokých škol Míře ochrany podřazených subjektů před výkonem veřejné moci, dnešním pohledem hodnotitelné jako minimální, 6 odpovídalo též zákonné vyloučení rozhodování v přijímacím řízení ze soudního přezkumu 7. Ústavnost daného vyloučení později potvrdil též Ústavní soud 8. Mimoto konstatoval, že předpoklady ke studiu jsou ověřovány na akademické půdě, a proto vztahy zde vznikající jsou patrně jiného než vrchnostenského charakteru. Z uvedeného plyne, jak pevně byla autonomie vysokých škol v 90. letech chráněna 9. Dnes by se mohlo zdát, zejména ve světle pozdější judikatury Ústavního soudu 10 a veškeré judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se individuálního rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech uchazečů a studentů, že byla chráněna více než ústavně zaručené právo jí podřazených subjektů na spravedlivý proces 11. 6 Dané absencí dostatečné procesněprávní úpravy. Srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, v němž Ústavní soud nepřímo konstatoval, že neexistence dostatečných procesních pravidel odporuje právu na spravedlivý proces, jak je založeno čl. 36 Listiny: Vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných zakládá současně dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv. 7 Zákonem č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. 8 V nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, v němž Ústavní soud uvedl: Kritéria pro přijetí ke studiu na vysokou školu nejsou tedy stanovena zákonem, ale jsou věcí samosprávné působnosti vysokých škol. Z toho potom, podle názoru Ústavního soudu, nelze vyvodit jiný závěr než ten, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o opravném prostředku proti nepřijetí uchazeče ke studiu na vysoké škole není porušením článku 36 odst. 2 Listiny. 9 M. Bobek soudí, že se v přístupu Ústavního soudu projevila velká míra důvěry v právní a morální kvality vysokých škol. BOBEK. M. in WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 679. 10 Srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS 620/2000, v němž soud uvedl, že rozhodnutí Univerzity Karlovy o výsledku přijímacího řízení má tedy charakter rozhodování ve věcech veřejné správy, protože má autoritativní povahu a kladné rozhodnutí je podmínkou sine qua non pro studium na vysoké škole. 11 Podrobně k právu na spravedlivý proces MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012. 573 s. 10

Úvod Ačkoli akademické svobody a akademická práva vysokých škol zůstaly explicitně zachovány i po přijetí současného zákona o vysokých školách 12, právní postavení uchazečů a studentů ve správním řízení se od té doby změnilo. Částečně v souvislosti s mírně propracovanější úpravou obsaženou přímo v zákoně o vysokých školách, dále v souvislosti s přijetím nového správního řádu, který nepochybně uložil 13 vysokým školám postupovat v souladu s jím upravenými základními zásadami činnosti správních orgánů. Konečně k současnému procesněprávnímu postavení uchazečů a studentů přispělo též rozhodování soudů ve správním soudnictví, zejména pak rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu 14. Je zřejmé, že vysoké školy byly v posledních deseti letech donuceny akceptovat a zohlednit, že jejich možnost volního chování domněle zaštiťovaná rozsahem akademických svobod a akademických práv není neomezená. Že končí nejen tam, kde začíná právo jedince na spravedlivý proces, ale obecně dosahuje jen tam, kde to v souladu s ústavní maximou 15 zákon výslovně stanoví, popř. principy právního státu a veřejné správy jako služby všem občanům 16, svou podstatou dovolí. Nyní, v kontextu avizované přípravy právních změn v oblasti vysokého školství, navíc nastává doba, kdy jsou školy konfrontovány s dalším možným omezováním prostoru, který byl doposud 17 akademické samosprávě vyhrazen. Od počátku 90. let se v oblasti vysokého školství nezměnilo jen nahlížení na procesněprávní postavení studentů, jejichž počet navíc podstatně stoupl. Zásadním 12 Srov. 4 zákona o vysokých školách. 13 V 177 odst. 1 správního řádu. 14 Např. zpřesňováním požadavků na kvalitu odůvodnění. 15 Čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 (resp. odst. 3) Listiny. 16 Jak uvádí K. Klíma (KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. rozšířené vydání. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 65.), ústavní požadavek, dle něhož státní (tedy veřejná) moc slouží všem občanům, se projevuje v povinnosti státu organizovat a garantovat určité služby veřejného zájmu. 17 S výjimkou období socialismu. 11

Správní rozhodování vysokých škol způsobem se změnilo i financování vysokých škol, jejich postavení ve společnosti, vnitřní uspořádání i vnější vztahy, a zejména rapidně stoupl jejich počet, převážně o soukromé vysoké školy. Jak podrobněji vysvětloval věcný záměr zákona o vysokých školách 18, který zřejmě nevyústí v nový zákon 19, právní úprava z roku 1998 je tedy již v mnohém překonaná. V naznačených právních a společenských podmínkách musí vysoké školy denně činit provozní i strategická rozhodnutí. Zatímco rozhodování strategická budou ovlivňována zejména úvahami ekonomickými, manažerskými či politickými, v rozhodování provozním budou dle názoru autorky hrát významnou roli východiska právní. Klíčová potom budou pro rozhodování o právech a povinnostech akademických pracovníků, studentů, jakož i uchazečů o studium, která neodmyslitelně patří mezi formy, jimiž vysoké školy realizují svou veřejnosprávní činnost. Autorka má za to, že jde o oblast právně velmi významnou, avšak odborně zatím příliš neprozkoumanou. 1.2 Cíle a hypotézy Z uvedených důvodů se autorka v práci zaměří na právní aspekty rozhodování vysokých škol, a to toliko samosprávného, s cílem (cíl č. 1) popsat, analyzovat, jakož i kriticky zhodnotit, jeho obecný i konkrétní právní rámec vycházející zejména z platné právní úpravy dané zákonem o vysokých školách. V této souvislosti vyslovuje autorka hypotézu o nedostatečnosti zákonné právní úpravy spočívající v tom, že zákon (zejména zákon o vysokých školách) buď určité otázky vůbec neřeší, nebo je řeší nevhodně, čímž je způsobilý vyvolat komplikace v aplikační praxi či dokonce vytvořit předpoklady pro to, aby některá individuální 18 Věcný záměr zákona o vysokých školách, verze z 3. 1. 2012, s. 19 20. 19 Některé klíčové změny mají být realizovány formou novelizace. Její zamýšlený obsah není dosud znám. 12

Úvod rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů představovala složité případy aplikace práva 20. Na základě zjištěného si pak práce klade za cíl (cíl č. 2) nabídnout dílčí návrhy de lege ferenda, které by se mohly stát podkladem pro diskuzi nad připravovanou novelou zákona o vysokých školách, jakož i výchozím bodem pro další úvahy autorky (či jiných autorů) zvažující například politické, ekonomické či administrativní předpoklady proveditelnosti navržených dílčích změn, popř. rozsáhlejší koncepční změny. Cílem práce není postihnout celou problematiku samosprávního rozhodování vysokých škol, ale zaměřit se na několik dílčích aspektů, a ty podrobit důkladné analýze. Autorka si je vědoma diskuzního charakteru předložené práce a s ním související skutečnosti, že se její právní názory mohou dostat do střetu s jinými názory na zpracovávanou problematiku. 1.3 Oblast zkoumání Jak bylo již naznačeno, zaměří se práce na správní rozhodování vysokých škol, které je svou povahou samosprávné 21, a to proto, že právě samosprávné rozhodování je pro 20 Ke složitým případům aplikace práva podrobně KÜHN, Z. Aplikace práva ve složitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. K jejich charakteristice (na s. 45) uvádí: Složité případy aplikace práva tvoří velkou plejádu nejrůznějších výkladů, které nejsou pouhým logickým výkladem právního textu nebo jiného pramene práva. Typickým příkladem jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, ustanovení právních předpisů, z nichž nevyplývá žádný jednoznačný výklad za použití standardních interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichž právní předpis dává soudci jistou míru uvážení (ať již jde o záměr zákonodárce či nikoliv), případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv možným výkladem textu právního předpisu, k němuž může dojít interpret na základě standardních interpretačních argumentů). 13

Správní rozhodování vysokých škol vysoké školy 22 příznačné. Protože jde o oblast rozsáhlou, a ve vztahu k adresátům samosprávného působení vysokých škol nesourodou 23, nezaměří se práce na všechny samosprávné rozhodovací procesy realizované vysokými školami, ale toliko na rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů, jakož i uchazečů o studium. Navzdory dojmu, který by mohl název práce vyvolat, je třeba uvést, že předmětem zkoumání nebude jen rozhodování jakožto procesněprávní postup směřující k vydání individuálního správního aktu ve správním řízení, jak je tento pojem zpravidla chápán, ale obecně jako postup, jímž dochází v konkrétní situaci k nenáhodnému výběru z více právně možných variant. Tedy postup, jehož cílem je vedle individuální úpravy právních vztahů také jejich úprava normativní. Jinými slovy jako postup, který může směřovat nejen k vydání individuálního správního aktu, jak bylo naznačeno v úvodu tohoto odstavce, ale též k vydání správního aktu normativního, popř. smíšeného 24. A contrario nebude předmětem zkoumání zachyceným v této práci rozhodování vysokých škol při výkonu státní správy 25, při ustavování samosprávných 21 Resp. samosprávnému obdobné v případě státních a soukromých vysokých škol, jejichž postavení vykazuje jisté odlišnosti od postavení veřejných vysokých škol, které jsou prototypními nositelkami vysokoškolské samosprávy. 22 V plném rozsahu zejména pro veřejné vysoké školy. 23 Zatímco studenti a uchazeči zásadně vystupují vůči vysoké škole jako subjekty stojící mimo ni, tedy jako adresáti vnějšího působení, kteří jsou vůči vysoké škole v podřazeném postavení, akademičtí pracovníci jako zaměstnanci vysoké školy podléhají též vztahům vnitřním, čímž se dostávají zároveň do postavení podřízeného. 24 V režimu zákona o vysokých školách jsou smíšeným správním aktem relevantním pro rozhodování o studentech a uchazečích podmínky pro přijetí ke studiu podle 49 zákona. 25 K němuž dochází zejména v souvislosti s uznáváním kvalifikací podle 89 90 zákona o vysokých školách. 14

Úvod orgánů 26, jako ani rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech akademických pracovníků 27. 1.4 Metodologie a systematika práce Cestou k dosažení vytyčených cílů a ověření stanovené hypotézy bude postupováno zejména při využití deskriptivní metody, metody komparativní a metody analýzy právní úpravy vycházející zejména z platného zákona o vysokých školách za použití logických argumentů. Dále bude prováděna analýza odborných textů a soudních rozhodnutí jako sekundárních (interpretovaných) pramenů poznání práva, a to mimo jiné s ohledem na možné precedenční účinky rozhodnutí vrchních soudů 28, a jejich syntéza. Některé úvahy či přímo texty budou vycházet z rigorózní práce autorky 29, budou-li v některých kapitolách použity doslovně, bude to vyznačeno. Práce bude vedle úvodní a závěrečné kapitoly rozdělena do pěti dalších kapitol, z nichž druhá a třetí bude shrnovat východiska pro další úvahy. Účelem druhé kapitoly bude definovat ústřední pojmy zpracovávané práce, jimiž jsou správní rozhodování a 26 Jakkoli si je autorka vědoma toho, že existuje kvalifikovaný právní názor, dle něhož je ustavení samosprávného orgánu rozhodnutím (individuálním správním aktem), konkrétně v případě rozhodnutí rektora ve věci návrhu na jmenování děkana. Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 7 As 66/2010, v širších souvislostech komentovaný P. Matesem. (MATES, P. Povaha jmenování děkana fakulty veřejné vysoké školy. Jurisprudence. 2012, roč. 14, č. 3, s. 34-38. ISSN 1212-9909.) Kodlišným závěrům od závěrů Nejvyššího správního soudu naopak dochází M. Bartoň a F. Dienstbier. (BARTOŇ, M. DIENSTBIER, F. Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 9, s. 328-334. ISSN 1210-6410.) 27 Tedy rozhodování v habilitačním řízení (dle 72 zákona) a řízení ke jmenování profesorem (dle 74 zákona). 28 K precedenčním účinkům rozhodnutí ústavního soudu (konkrétně ve vztahu k ústavní stížnosti) srov. ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. Praha : Linde, 2005, s. 292 a násl. 29 KUDROVÁ, V. Poplatky spojené se studiem na vysokých školách. 2011. 138 s. Rigorózní práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. 15

Správní rozhodování vysokých škol vysoká škola, a uvést jejich základní souvislosti, jakož i upřesnit rozsah zkoumání a důvody pro výběr dílčích oblastí určených k podrobnější analýze. Třetí kapitola vymezí právní a veřejnosprávní prostor, v němž se (zejména veřejné) vysoké školy pohybují, neboť tento podstatným způsobem ovlivňuje další aspekty jejich správního rozhodování. Ohnisko práce budou představovat další tři kapitoly, v nichž se autorka zaměří na konkrétní otázky správního rozhodování vysokých škol o právech a povinnostech studentů a uchazečů. Pojednáno přitom bude samostatně o společných otázkách správního rozhodování (v kapitole 4), a to takových, které s ohledem na druh či adresáty příslušného rozhodování vykazují určitá specifika. Následně (v kapitole 5 a 0) budou předmětem analýzy dvě dílčí oblasti samosprávného rozhodování 30, a to právě ty oblasti, které se od ostatních oblastí liší mírou konkrétnosti zákonného zakotvení 31. 1.5 Odborné literární zázemí Rešerše zdrojů ukázala, že je zkoumanému tématu věnována na úrovni odborného literárního zázemí minimální pozornost. Má za to, že kromě F. Rigela 32, který především shrnuje judikaturu Nejvyššího správního soudu, jsou veškeré názory 30 Oblast přijímacího řízení a vyměřování poplatků spojených se studiem. 31 Je zřejmé, že tam, kde zákon o vysokých školách ponechává školám podstatnou míru volnosti, nelze zákonnou úpravu jednotlivých oblastí rozhodování kvalifikovaně posoudit, a to s ohledem na její faktickou absenci. 32 RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: rozhodování o právech a povinnostech žáků, studentů a uchazečů o studium. Soudní rozhledy. 2008, roč. 14, č. 7, s. 241-243. ISSN 1211-4405. A následně RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: Školství (stravování, cestování, zkoušení). Soudní rozhledy. 2011, roč. 17, č. 11, s. 397 400. ISSN 1211-4405. 16

Úvod dotýkající se samosprávného rozhodování vysokých škol o studentech a uchazečích její vlastní 33. Pokud jde o širší odborné zázemí ve zkoumané oblasti, potýká se autorka se dvěma základními problémy. Prvním z nich je obecně malý zájem autorů o oblast spoluurčující úvahy, v nichž se dizertační práce pohybuje tedy o oblast zájmové samosprávy. Druhým problémem je podstatná koncentrace procesualistů, a tedy i jimi publikované odborné literatury, na správní rozhodování podle správního řádu, a to bez výslovného odlišování, kdy své teoretické úvahy směřují k institutům zakotveným správním řádem, či k procesním institutům exitujícím bez ohledu na konkrétní právní zakotvení. Tak lze nalézt mnohou literaturu zabývající se podrobně teoretickými aspekty územní samosprávy, zkoumající ji z různých úhlů pohledů, nekomentující však, do jaké míry je sdělené použitelné též pro samosprávu zájmovou 34. Pokud pak s ohledem na povahu publikace zájmové samosprávě pozornost věnovat musí, činí tak zpravidla velmi stručně či popisně 35. Vycházet, bohužel, není možné ani z kvalitní prvorepublikové literatury, neboť v té době existující zájmová samospráva se podstatně odlišuje od zájmové samosprávy v dnešním pojetí 36. Stejně tak nejsou použitelné starší 33 Případně ve spoluautorství: KUDROVÁ, V., RIGEL, F. K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí vysokých škol. Právní rádce, 2010, roč. 18, č. 11, s. 42-44. ISSN 1210-4817. 34 Např. FILIP, J. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. in KADEČKA, Stanislav; HAVLAN, Petr; VALACHOVÁ, Kateřina. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy : sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu : Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19.-20. června 2008. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2008, s. 21 50. 35 Např. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007. 399 s. (Teoretickým otázkám zájmové samosprávy věnovány toliko necelé 4 strany.) či KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha : Linde, 2008. 346 s. (Teoretickým otázkám právních předpisů zájmové samosprávy věnováno toliko 8 stran.) 36 Srov. např. POŠVÁŘ, J. Obecné pojmy správního práva. Brno : Nákladem Čs. Akademického spolku Právník, 1946, s. 54, který k zájmové samosprávě uvádí toliko: 17

Správní rozhodování vysokých škol prameny z oblasti práva vysokých škol, neboť současná právní úprava nepřebírá tradiční model samosprávy univerzit, jak se vyvíjel v našich zemích od 70. let 19. století 37. Vedle řady komentářů a poznámkových vydání správního řádu, které se ze své podstaty zaměřují na platné právo 38, nikoli na obecnou teorii správního procesu, též dostupné učebnice správního práva či jejich příslušné části zaměřují svou pozornost zásadně na správní postupy podle správního řádu 39, případně na rozhodování o přestupcích 40, resp. další dílčí zvláštní úpravy. Je proto třeba konstatovat, že zatímco hmotněprávní rovina správního práva je současnými právními teoretiky správního práva Zájmová samospráva provádí správu různých odborných svazků, jako jsou stavovské komory, gremia, svazky hospodářské a pojišťovací různého druhu. Zájmovou samosprávou může být i samospráva národnostní. Podrobněji HOFFMANN, J. in HÁCHA, E. a kol. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Reprint původního vydání z roku 1938. Praha : Eurolex Bohemia, 2000, s. 162 167. 37 Blíže k historické (ne)návaznosti akademické samosprávy KUDROVÁ, V. Historické a ústavní základy akademické samosprávy. Časopis pro právní vědu a praxi. Přijato k uveřejnění. 38 Např. HRABÁK, J., NAHODIL, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy, výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 2., akt. a dopl. vyd. ke dni 1. 3. 2006. Praha : ASPI, a.s., 2006. 451 s., JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád : komentář. Praha : C. H. Beck, 2011. 690 s., KADEČKA, s. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, 2006. 601 s. ONDRUŠ, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde Praha a.s., 2005. 515 s. či nejnovější VEDRAL, J. Správní řád : komentář. 2. aktualizované vydání. Praha : Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012. 39 Srov. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 428 s. a HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní., 2. aktuální vydání. Praha : Leges, 2008. 348 s. 40 Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s 461 472. a PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s 402. 18

Úvod podrobně zpracovaná, a to bez ohledu na platnou legislativu 41, správnímu právu procesnímu takové obecné zpracování chybí. Z uvedeného je zřejmé, že v klíčových částech práce nebude příliš vycházeno z odborné literatury, ale toliko z vlastních úsudků a analýz založených převážně na teoreticko-právních argumentech. * Nevyplývá-li z textu jinak, vychází práce z právního stavu platného a účinného ke dni 1. 7. 2012. 41 Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009. 837 s, PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. 418 s. a SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009. 463 s. 19

Správní rozhodování vysokých škol 2 Ústřední pojmy a instituty Cílem této kapitoly je, při využití zejména deskriptivní metody, vymezit klíčové pojmy a instituty dizertační práce, jakož i podrobněji vymezit rozsah, v němž budou předmětem zkoumání. 2.1 Správní rozhodování: pojem a zaměření práce Jak uvádí S. Skulová 42, většinu činností, které jsou systémem veřejné správy a jeho jednotlivými součástmi realizovány, představují rozhodovací činnost jako takovou, resp. její jednotlivá stádia nebo dílčí úkony; rozhodovací činnost lze proto považovat za jádro veřejné správy. Samotné rozhodování pak vymezuje jako proces, ve kterém rozhodující (se) subjekt provádí v konkrétní situaci nenáhodný výběr z nejméně dvou možných variant, resp. alternativ další činnosti; jeho výsledkem je zpravidla rozhodnutí (v nejširším slova smyslu) 43. Postupuje-li tímto způsobem subjekt veřejné správy při plnění svěřených veřejnosprávních úkolů, lze uvedený postup označit za správní rozhodování. Typická je pro něj mimo jiné značná míra právní regulace vycházející z ústavního principu pozitivního vymezení činnosti veřejné správy 44. Správní rozhodování lze členit dle různých kritérií 45, v návaznosti na formu vrchnostenské realizace činnosti veřejné správy, k níž se přímo váže, je možné rozlišovat (1.) rozhodování směřující k vydání správního aktu, (2) k uzavření veřejnoprávní smlouvy a (3.) k provedení faktického úkonu, popř. S provedením 42 SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 70. 43 SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 36; či též Základy správní vědy. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 95. Obdobně též HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2009, s. 88. 44 Více o limitech a zásadách rozhodování ve veřejné správě SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 96 a násl. 45 Podrobný výčet podává SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 73 95. 20

Ústřední pojmy a instituty faktického úkonu splývající 46 ; resp. rozhodování, jehož výsledkem bude nepřistoupení k příslušné formě realizace. Z žádného zákonného ustanovení nevyplývá možnost vysoké školy uzavřít veřejnoprávní smlouvu, v níž by vystupovala jako vykonavatel veřejné správy, předmětem zkoumání v této práci proto z logiky věci nebude rozhodování související s uzavíráním veřejnoprávním smluv. Taktéž nebude samostatně věnována pozornost provádění faktických úkonů, a to pro jejich nefomální povahu 47. Předmětem zkoumání tedy bude takové správní rozhodování vysokých škol, které bude směřovat k vydání správního aktu 48. Vycházejíc z jiného hlediska vztahu jednotlivých forem rozhodování k právu, považuje S. Skulová 49 za stěžejní formy právní, které dále rozděluje podle okruhu adresátů a jejich konkrétnosti (resp. abstraktnosti) na rozhodovací formy normativní a individuální, jakož zároveň i externí a interní; resp. na příslušné formy odrážející vzájemnou kombinaci uvedených charakteristik. 46 Srov. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s 70 73. 47 J. Staša (STAŠA, J. in HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 278 279.) charakterizuje faktický úkon jako správní úkon zákonem zmocněné jednotlivé úřední osoby, spočívající ve vyslovení zákazu nebo příkazu určitého jednání, který je jeho adresát povinen respektovat. Dále konstatuje, že tento úkon není výsledkem žádného formálního řízení. 48 Autorka zde vychází z terminologie P. Průchy (např. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 269 a násl.), který pojmem správní akt souhrnně označuje správní akt individuální i normativní, jakkoli si je vědoma, že převažující část autorů (srov. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha : ASPI, 2009, s. 106 a násl., HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 205 a násl. a STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. Praha : Policejní akademie České republiky, 1996, s. 79 a násl.) označuje termínem správní akt pouze individuální správní akt, nikoli jeho souhrn se správním aktem normativním. 49 Srov. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě: (některé správně vědní a správně právní aspekty). Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 70 71. 21