EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 15.6.2016 COM(2016) 398 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o přezkumu velkoobchodního trhu s roamingem {SWD(2016) 200 final} CS CS
1. ÚVOD Od roku 2006 Komise přijímá opatření na řešení vysokých cen roamingu, které platí spotřebitelé za používání svých mobilních telefonů při cestování do zahraničí v jiném členském státě EU. Regulační opatření přijatá společnými normotvůrci v letech 2007, 2009 a 2012 zavedla závazné maximální maloobchodní a velkoobchodní ceny za roaming. Konečným cílem těchto opatření bylo zajistit, aby tržní síly vytvořily jednotný trh mobilních komunikačních služeb, v němž neexistuje žádný rozdíl mezi vnitrostátními a roamingovými tarify. Komise byla v souvislosti s tím požádána, aby ověřila, zda opatření dosáhla svého cíle 1. Přestože velkoobchodní a maloobchodní ceny za roaming po přijetí těchto opatření klesly, přetrvávaly rozdíly mezi cenami za roaming a vnitrostátními sazbami. Z tohoto důvodu Komise považovala za nutné přijmout v zájmu dosažení tohoto cíle další opatření vzhledem k tomu, že odstranění rozdílů mezi vnitrostátními a roamingovými maloobchodními tarify je důležitou součástí efektivního a fungujícího jednotného trhu v oblasti telekomunikací. Odstranění příplatků za roaming bylo opětovně potvrzeno jako obecný cíl politiky ve strategii Komise pro jednotný digitální trh, která jej zahrnuje jako důležitý prvek pro vytvoření vhodných podmínek pro rozvoj digitálních sítí a služeb 2. V roce 2015 Evropský parlament a Rada přijaly nařízení (EU) 2015/2120 3, které vstoupilo v platnost dne 29. listopadu 2015 a kterým se mimo jiné mění nařízení (EU) č. 531/2012 4 (nařízení o roamingu). Nařízením (EU) 2015/2120 bylo zavedeno zrušení maloobchodních příplatků za roaming v Unii od 15. června 2017 za předpokladu, že budou roamingové služby přiměřeně využívány, a nařízení umožňuje operátorům požádat o výjimku ve výjimečných případech, kdy poskytovatel roamingu není schopen pokrýt své celkové skutečné a předpokládané náklady na poskytování regulovaných maloobchodních roamingových služeb ze svých celkových skutečných a předpokládaných příjmů z poskytování takových služeb. Tento nový režim regulace maloobchodních roamingových služeb v Unii se v této zprávě nazývá režimem roamingu za cenu domácího volání ( roam-like-at-home, RLAH). Nařízení (EU) 2015/2120 však nepřineslo opatření týkající se velkoobchodního trhu s roamingem, neboť bylo nutno provést další prošetření tržních podmínek. Aby bylo udržitelné zrušit maloobchodní příplatky za roaming po celé EU, musí být vnitrostátní velkoobchodní trhy s roamingem v EU konkurenceschopné a musí mít takové velkoobchodní ceny za roaming, které umožní operátorům nabízet udržitelné maloobchodní roamingové služby bez jakýchkoli dodatečných nákladů. Vzhledem k tomu, že předpokladem pro dosažení režimu RLAH je řádné fungování velkoobchodního trhu s roamingem, pověřilo nařízení o roamingu Komisi, aby provedla 1 Viz zejména čl. 19 odst. 2 původního znění nařízení (EU) č. 531/2012, který vyzýval Komisi, aby předložila vhodné návrhy, jestliže se rozdíly mezi roamingovými tarify a vnitrostátními tarify neblíží nule. 2 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Strategie pro jednotný digitální trh v Evropě, COM(2015)192 final, 6.5.2015. 3 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2120 ze dne 25. listopadu 2015, kterým se stanoví opatření týkající se přístupu k otevřenému internetu a mění směrnice 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací a nařízení (EU) č. 531/2012 o roamingu ve veřejných mobilních komunikačních sítích v Unii. 4 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 531/2012 ze dne 13. června 2012 o roamingu ve veřejných mobilních komunikačních sítích v Unii. 2
přezkum velkoobchodních trhů s roamingem a vypracovala odpovídající návrhy s cílem umožnit zrušení maloobchodních příplatků za roaming v Unii od 15. června 2017 5. Tato zpráva předkládá výsledky přezkumu velkoobchodních trhů s roamingem provedeného Komisí. V oddíle 2 zprávy Komise analyzuje fungování velkoobchodních trhů s roamingem v Unii podle stávajícího nařízení. V oddíle 3 Komise předkládá svůj návrh, jak umožnit pomocí opatření na úrovni velkoobchodu zrušit maloobchodní příplatky za roaming v EU od 15. června 2017. Aby Komise získala nezbytné důkazy k tomuto přezkumu: na podzim 2015 shromáždila ve spolupráci se Sdružením evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) komplexní údaje od operátorů 6 ; zadala externí studii na posouzení nákladů na poskytování velkoobchodních roamingových služeb 7 ; zorganizovala dvanáctitýdenní veřejnou konzultaci od 26. listopadu 2015 do 18. února 2016 8. Tuto zprávu doplňuje legislativní návrh na změnu nařízení o roamingu. Podrobnosti a hlavní úvahy k tomuto návrhu lze nalézt v legislativním návrhu 9 a s ním souvisejícím posouzením dopadu 10. Podrobnou metodiku a výsledky analýzy fungování velkoobchodních trhů s roamingem na podporu této zprávy lze nalézt v připojeném pracovním dokumentu útvarů Komise 11. 2. FUNGOVÁNÍ VELKOOBCHODNÍCH TRHŮ S ROAMINGEM V EU V souladu s článkem 19 nařízení o roamingu Komise posoudila následující skutečnosti 12 : změny v hospodářské soutěži na maloobchodních trzích s roamingem; ceny za poskytování velkoobchodních roamingových služeb v EU; rozsah hospodářské soutěže na vnitrostátních velkoobchodních trzích. Komise rovněž posoudila předpokládaný dopad maloobchodní povinnosti režimu RLAH na fungování velkoobchodních trhů s roamingem. 5 V souladu s článkem 19 nařízení o roamingu. 6 Shromážděné údaje byly analyzovány ve spolupráci se Společným výzkumným střediskem (SVS). 7 Evropská komise, Hodnocení nákladů na poskytování velkoobchodních roamingových služeb v EHP, konečná zpráva, studie provedená společností TERA Consultants, bude zveřejněna. 8 Shrnutí a úplný přehled zprávy o výsledcích veřejné konzultace jsou k dispozici zde: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/summary-report-public-consultation-review-nationalwholesale-roaming-markets-fair-use-policy. Kromě otázek týkajících se přezkumu velkoobchodního roamingu veřejná konzultace zahrnovala dvě sady otázek týkajících se politiky přiměřeného využívání a mechanismu udržitelnosti uvedeného v nařízení. Nařízení o roamingu pověřuje prováděcími pravomocemi týkajícími se těchto dvou okruhů Komisi. 9 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, jímž se mění nařízení (EU) č. 531/2012, pokud jde o pravidla pro velkoobchodní trhy s roamingem. 10 Pracovní dokument útvarů Komise k posouzení dopadu, který je přiložen k návrhu nařízení, jímž se mění nařízení (EU) č. 531/2012, pokud jde o pravidla pro velkoobchodní trhy s roamingem. 11 Pracovní dokument útvarů Komise, který je přiložen ke zprávě Komise pro Evropský parlament a Radu o přezkumu velkoobchodního trhu s roamingem. 12 Komise při posuzování nejvhodnějších regulačních opatření (více podrobností viz oddíl 3 níže a přiložené posouzení dopadu) zvážila i další skutečnosti pro přezkum stanovené v článku 19 nařízení o roamingu. 3
2.1. Změny v hospodářské soutěži na maloobchodních trzích s roamingem Analýza sdružení BEREC 13 ukazuje, že v nedávné době došlo k některým významným změnám na maloobchodních trzích s roamingem, kdy domácí nabídky přicházejí s takovými cenami za roaming, které jsou pro zákazníky dostupnější. Sdružení BEREC však uvedlo, že většina nových maloobchodních nabídek roamingu, které vypadají jako RLAH, ve skutečnosti není nabídkami RLAH ve smyslu nařízení o roamingu, tj. nepokrývají celou Unii bez dodatečného příplatku (bez příplatku) v rámci limitů přiměřeného využívání. Tyto změny jsou navíc ve členských státech nerovnoměrně rozloženy. Při stávající úrovni hospodářské soutěže na velkoobchodních trzích s roamingem nejsou maloobchodní trhy schopny poskytovat režim RLAH v celé Unii. Případné změny v technologiích a službách, jako rozsah služeb over the top (OTT) a služeb poskytovaných prostřednictvím pevných SIM karet, nepředstavují dosud úplnou a funkční náhradu maloobchodních roamingových služeb 14. Stávající tlak ze strany trhu s těmito technologiemi a službami je tak stále omezený a nezdá se, že by se situace v blízké budoucnosti změnila. 2.2. Posouzení nákladů na poskytování velkoobchodních roamingových služeb Posouzení cen za poskytování velkoobchodních roamingových služeb je citlivý a složitý úkol. Neexistuje žádná jednotná metoda analyzování a posouzení těchto cen a každá metoda s sebou nese velkou řadu možností a předpokladů, které mají jak své přednosti, tak svá omezení. Národní regulační orgány získaly v posledních letech spolehlivé zkušenosti s modelováním cen pro účely regulace sazeb za ukončení volání s přihlédnutím k doporučení Komise 2009/396/ES o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU 15. Externí studie vycházela z této zkušenosti a rozvíjela model cen, který co nejvíce přihlíží ke specifickým rysům každé jednotlivé země 16. Za tímto účelem poskytly národní regulační úřady zhotoviteli studie podrobné informace o svých příslušných cenových modelech a vstupní údaje příslušné země. Ve studii byly navíc použity i údaje od operátorů, které se týkají cen za typické roamingové služby, jako jsou provozní a správní náklady na roaming, finanční a zúčtovací náklady na roaming, náklady na jednání a správu smluv v oblasti roamingu. I když přetrvává určitá míra nejistoty, pokud jde o odhady cen, jež poskytuje cenový model, představují užitečné srovnávací kritérium, které může být použito ve spojení s jinými zdroji údajů a poznatků, zejména se skutečnými velkoobchodními cenami za roaming zaznamenanými na trhu, s domácími maloobchodními a velkoobchodními cenami, a pokud jde o hlasové služby, s vnitrostátními regulovanými sazbami za ukončení volání. Na základě těchto rozdílných zdrojů údajů lze s jistotou předpokládat, že ceny za poskytování velkoobchodních roamingových služeb v Evropském hospodářském prostoru (EHP) jsou nižší než 4 centy za minutu 17, 1 cent za SMS a 0,85 centu za MB, včetně nákladů na tranzit, které nese navštívený operátor. 13 Zpráva BEREC o velkoobchodním trhu s roamingem, BoR(16)33, únor 2016, oddíl 2.3. 14 Viz oddíl 4 přiloženého pracovního dokumentu útvarů Komise. 15 Doporučení Komise ze dne 7. května 2009 o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU, C(2009)3359 final. 16 Viz oddíl 5 přiloženého pracovního dokumentu útvarů Komise. 17 Odhad nákladů na hlasové služby, který poskytuje nákladový model, je o něco vyšší než 4 centy za minutu na Maltě. Tento odhad je však v rozporu s průměrným velkoobchodním nákladem na roaming za nevyrovnanou bilanci provozu uváděným v roce 2015 operátory v této zemi (3,7 centu za minutu). 4
Pokud jde o specifickou problematiku sezonního dopadu na ceny za poskytování velkoobchodních roamingových služeb, ve společném politickém prohlášení vydaném při přijetí nařízení (EU) 2120/2015 řada členských států výslovně zdůraznila nutnost brát v potaz dopad sezónních vlivů na strukturu nákladů poskytovatelů služeb činných v turistických oblastech 18. Sezonní dopad roamingu byl pečlivě analyzován ve studii, v níž byly použity nejvhodnější dostupné údaje, které jej mohly kvantifikovat 19. Vzhledem k masivnímu nárůstu domácí poptávky po datových službách má potřeba sítí podporovat domácí uživatele tendenci překročit letní sezonní špičku jen několik měsíců po této špičce, a v každém případě dříve, než se situace v dalším roce opakuje. Vzhledem k tomu, že sítě jsou tedy již dimenzované a rozšířené tak, aby stačily tomuto obecnému růstovému trendu, nezdá se, že by jakákoli špička způsobená sezonním nárůstem roamingu vyvolala obecný nárůst síťových nákladů v důsledku roamingu na základě podmínek RLAH. I když sezonní ceny za hlasové služby nejsou v některých zemích zanedbatelné 20, skutečný dopad sezonnosti na odhady horní hranice velkoobchodních cen za roaming v EHP je stále malý. Je tomu tak proto, že země, v nichž jsou sezonní dopady posuzovány jako největší (Chorvatsko, Řecko, Španělsko, Bulharsko), nejsou zeměmi s vyššími cenami za hlasové služby (Malta, Švédsko, Nizozemsko, Lotyšsko). Sezonní dopady měřené v zemích s vyššími cenami za hlasové služby jsou menší. 2.3. Rozsah hospodářské soutěže na velkoobchodních trzích v EHP Velkoobchodní trhy s roamingem vykazují řadu tržních nedostatků, které byly v minulosti popsány 21. Velkoobchodní trhy s roamingem mají povahu oligopolu: aby operátor mohl poskytnout svým zákazníkům roamingové služby, může nakoupit velkoobchodní roamingové služby pouze u tří nebo čtyř operátorů v dané zemi, přičemž může být obtížné vyhnout se některým z těchto operátorů vzhledem k jejich pokrytí sítě a jejich kapacitě. Na úrovni velkoobchodu mají operátoři rovněž jen nedokonalou náhradu, což je situace, kterou analyzovala již předchozí zpráva zadaná Komisí 22. Velkoobchodní dohody o roamingu se obvykle řídí objemem provozu, který může navštívený operátor nabídnout v průběhu dvoustranných jednání. Hlavní hnací silou jednání o dvoustranných dohodách o roamingu je objem roamingového provozu v domovské síti a roamingového provozu v zahraničí, který může být mezi každou dvojicí operátorů vyrovnaný, nikoli konečná cena dohodnutá za nevyrovnanou část. Operátoři virtuálních mobilních sítí a menší operátoři s nízkými objemy 18 jakož i na všechny situace, kdy vznikají výrazné provozní nerovnováhy související se sezónními vlivy nebo plynoucí z odlišných cestovních modelů v jednotlivých členských státech, přičemž tyto jevy pravděpodobně ještě zesílí s očekávaným nárůstem poptávky v důsledku zrušení příplatků, viz Doc 12279/15 ze dne 29. září 2015. 19 Čtvrtletní údaje o roamingovém provozu od sdružení BEREC, údaje poskytnuté některými národními regulačními orgány a operátory, měsíční údaje o přenocování nerezidentů po jednotlivých zemích od Eurostatu. 20 Teoretické odhady jsou zvláště obtížné vzhledem k lokálnímu dopadu sezonních špiček (a podobně lokálnímu dopadu vyvažujících účinků), možným technikám na zmírnění zahlcení a omezené zrnitosti (ve smyslu zeměpisném a časovém) dostupných údajů. Případné dodatečné náklady na sezonní špičky jsou u některých zemí rozptýleny na všechny uživatele (domácí i roamingové) vzhledem ke značnému vnitřnímu sezonnímu přesunu do turistických oblastí a v důsledku kompenzačního dopadu uživatelů roamingu na využití kapacit v metropolitní oblasti v průběhu období letních prázdnin. 21 Evropská komise, Posouzení dopadů možností politiky ve vztahu k přezkumu Komise, který se týká fungování nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 544/2009 ze dne 18. června 2009 o roamingu ve veřejných mobilních telefonních sítích ve Společenství, COM(2011)407 final, SEC(2011)871 final). 22 WIK-Consult (2010), Study on the Options for addressing Competition Problems in the EU Roaming Market (Studie možností řešení problémů hospodářské soutěže na trhu EU s roamingem), SMART 2010/018, prosinec, s. 20 23. 5
provozu zpravidla nedostávají žádné, nebo jen omezené, slevy z maximální velkoobchodní ceny za roaming stanovené v nařízení o roamingu. Aby se omezily příliš vysoké velkoobchodní ceny za roaming vycházející z tohoto ne zcela konkurenceschopného trhu, byl na tyto ceny zaveden strop následnými nařízeními Unie. Tyto stropy jsou v současné době stanoveny nařízením o roamingu na 5 centů za minutu, 2 centy za SMS a 5 centů za MB. V průběhu tohoto přezkumu byla posuzována skutečná míra hospodářské soutěže na velkoobchodních trzích s roamingem tak, jak je v současné době regulována 23. Vývoj velkoobchodních cen za roaming od roku 2007 Vývoj velkoobchodních cen za hlasové roamingové služby a roamingové služby SMS je velmi úzce spjat s postupným poklesem velkoobchodních stropů na úrovni Unie od roku 2007 24. V případě velkoobchodních cen za roaming za datové služby byly tržní ceny podstatně nižší než série stropů v období let 2009 2015 (první strop u velkoobchodní ceny za roamingové datové služby byl uplatněn v roce 2009). Roamingový provoz v EHP Zjištěné modely roamingového provozu hlasových služeb mezi zeměmi EHP odráží do určité míry specifické historické, jazykové, kulturní a hospodářské vazby mezi jednotlivými zeměmi 25. Poměry roamingového provozu v domovské síti a roamingového provozu v zahraničí pro všechny tři mobilní služby (hlasové, SMS, datové) víceméně potvrzují severojižní rozdělení Evropy na turisticky velmi živé jižní oblasti a méně turistické severní oblasti. Toto rozdělení však není systematické. Kypr, Řecko, Malta a Španělsko jsou velmi výraznými čistými příjemci roamingového provozu, pokud jde o všechny tři služby, zatímco Irsko, Nizozemsko, Norsko, Slovensko a Spojené království jsou výraznými čistými odesilateli. V některých zemích, jako je Francie, Itálie, Lotyšsko, Litva a Švédsko, je situace vyrovnanější. Fungování velkoobchodních trhů s roamingem Zúčastněné strany ve veřejné konzultaci z velké většiny uznaly, že veškerý konkurenční dynamický vývoj na velkoobchodních trzích s roamingem v EU je v zásadě spjat s existujícími velkoobchodními cenovými stropy za roaming v Unii, které představují odrazový můstek pro jednání o dvoustranných dohodách o roamingu. Bez regulace na úrovni Unie by velkoobchodní ceny za roaming byly vyšší, než jsou, jak o tom svědčí neregulované velkoobchodní ceny za roaming, které byly používány v Unii před zavedením regulačních opatření a které jsou v současné době používány mimo Unii. V důsledku výše popsaných tržních nedostatků by velkoobchodní trh s roamingem v případě odstranění regulace stále vykazoval strukturální problémy. Pokud jde o regulaci na úrovni Unie, přezkum ukazuje, že zatímco vnitrostátní velkoobchodní trhy s roamingem vykazují určitou míru hospodářské soutěže ve všech členských státech 26, na některých vnitrostátních velkoobchodních trzích s roamingem jsou 23 Viz oddíl 6 přiloženého pracovního dokumentu útvarů Komise. 24 Srovnávací zpráva BEREC o mezinárodním roamingu za období duben září 2015, BoR(16)28, únor 2016. 25 Zpráva BEREC o velkoobchodním trhu s roamingem, BoR(16)33, únor 2016, oddíl 2.4. 26 Především velkoobchodní ceny za roaming za nevyrovnaný provoz byly v posledních letech nižší než cenové stropy, i když byly stále vyšší než předpokládané výrobní náklady většiny operátorů. 6
pozorované ceny výrazně vyšší než odhadované náklady. Pouze nevyrovnaná část roamingového provozu zažívá určitou cenovou konkurenci (ceny za vyrovnanou část se obvykle pohybují v blízkosti stropu). Tyto ceny jsou však zpravidla vyšší než domácí velkoobchodní ceny (pokud jsou známy), a to o částku, kterou nelze zdůvodnit specifickými náklady na roaming. Skupinoví operátoři, kteří působí v několika zemích, mohou řídit provoz v rámci svých sítí a internalizovat velkoobchodní ceny za roaming. Zpravidla také jednají o velkoobchodních cenách za roaming s jinými operátory na úrovni skupiny, takže členové skupiny získají atraktivnější podmínky a ceny z objemově větších závazků skupiny. Na rozdíl od toho řada aktérů na trhu, především menších operátorů s menšími objemy provozu a operátorů virtuálních mobilních sítí, obvykle nemá prospěch z velkoobchodních cen za roaming, které by byly o poznání nižší než cenové stropy. Operátoři, jejichž roamingový provoz v zahraničí (vysoce) převyšuje roamingový provoz v domovské síti, se snaží minimalizovat velkoobchodní ceny, které musí platit navštíveným sítím za poskytování maloobchodních roamingových služeb svým předplatitelům. Proto upřednostňují nízké velkoobchodní ceny za roaming. Naproti tomu operátoři, jejichž roamingový provoz v domovské síti (vysoce) převyšuje roamingový provoz v zahraničí, se snaží maximalizovat své příjmy z poskytování roamingových služeb. Proto upřednostňují vyšší ceny za roaming. V závislosti na svém příslušném postavení a vyjednávací síle v dvoustranných velkoobchodních jednáních o roamingu operátoři vyjádřili ve veřejné konzultaci rozdílné vnímání efektivního fungování velkoobchodních trhů s roamingem 27. Někteří operátoři s dlouhou historií, operátoři s velkým rozšířením a obecně operátoři s velkým roamingovým provozem v domovské síti tvrdí, že velkoobchodní trhy s roamingem jsou konkurenceschopné na základě toho, že ceny na velkoobchodních trzích jsou často nižší než stávající regulované cenové stropy. Jiní operátoři, zejména menší operátoři, operátoři virtuálních mobilních sítí a operátoři s velkým roamingovým provozem v zahraničí, tvrdí, že ceny, které mají k dispozici na velkoobchodním trhu, jsou na stávajících cenových stropech nebo se jim blíží, ale v každém případě jsou podstatně vyšší než náklady a jsou příliš vysoké na to, aby domácí modely stanovování cen těchto operátorů byly udržitelné, jakmile by příplatky za roaming byly v červnu 2017 zrušeny. Operátoři virtuálních mobilních sítí rovněž tvrdí, že velkoobchodní ceny, které musí platit za roaming, jsou mnohonásobně vyšší než velkoobchodní sazby, které platí doma svým hostitelským operátorům mobilní sítě, což svědčí o tom, že i když operátoři mobilních sítí soutěží o to, aby mohli operátorům virtuálních mobilních sítí nabízet domácí velkoobchodní služby, nesoutěží patrně aktivně o to, aby jim mohli nabízet velkoobchodní roamingové služby. 2.4. Předpokládaný dopad maloobchodní povinnosti RLAH na fungování velkoobchodních trhů s roamingem 27 Veřejná konzultace byla otevřena od 26. listopadu 2015 do 18. února 2016 na této stránce: https://ec.europa.eu/digital-single-market/news/public-consultation-review-national-wholesale-roamingmarkets-fair-use-policy-and. 7
Maloobchodní povinnost režimu RLAH může mít různorodý vliv na fungování velkoobchodního trhu s roamingem. Nárůst roamingového provozu aktivovaný režimem RLAH může přispět ke snížení velkoobchodních cen roamingu na základě úspor z rozsahu. Naproti tomu povinnost domácího operátora poskytovat režim RLAH svým zákazníkům by mohla zvětšit a zhoršit strukturální rozdíly a nerovnováhu v příslušných vyjednávacích pozicích aktérů na trhu při dvoustranných jednáních o roamingu. To by dále posílilo vyjednávací pozici čistých příjemců roamingového provozu a oslabilo vyjednávací pozici čistých odesilatelů. Podle režimu RLAH se navíc navštívený operátor může pokusit získat část ztracených příjmů ze své maloobchodní části roamingu (jako domácí operátor) pomocí vyšších velkoobchodních cen za roaming. Jinými slovy, případné nebezpečí porušení hospodářské soutěže a investičních pobídek na domácím a na navštíveném velkoobchodním trhu vyplývající ze zavedení režimu RLAH bude rozhodně záviset na tom, jak bude velkoobchodní trh fungovat, až se použije režim RLAH. 3. NÁVRH NA ŘEŠENÍ ZJIŠTĚNÝCH PROBLÉMŮ NA VELKOOBCHODNÍM TRHU S ROAMINGEM 3.1. Zbývající překážky fungování režimu RLAH Stanovením povinnosti účtovat maloobchodní roamingové služby za domácí ceny (již žádné příplatky za roaming) na základě politiky přiměřeného využívání těchto služeb nařízení (EU) 2015/2120 zavedlo podstatu nového maloobchodního režimu pro regulované roamingové služby. Jedná se o režim RLAH, který nebyl za stávajících podmínek velkoobchodních trhů s roamingem v Unii doposud téměř nabízen. A skutečně, zatímco maloobchodní tvorba cen za roaming a domácí služby je nařízením sladěna, poskytování maloobchodních roamingových služeb nevyužívá stejné velkoobchodní vstupy jako domácí maloobchodní služby. Je tomu tak proto, že poskytování maloobchodních roamingových služeb vyžaduje ze své podstaty používání odlišné (navštívené) sítě. Navštěvující operátor tak musí koupit na trhu tyto velkoobchodní roamingové vstupy, včetně řady nákladů typických pro roaming (tj. nákladů, které nevznikly při poskytování domácích služeb). Aby bylo zajištěno, že maloobchodní roamingové služby mohou být poskytovány za domácí maloobchodní ceny, je nezbytné, aby velkoobchodní roamingové vstupy byly dostupné za cenu, která obecně umožňuje poskytování režimu RLAH pro navštěvující (domácí) operátory, a přitom zajišťovaly, že navštívení operátoři mohou získat zpět náklady na poskytování těchto služeb. Plně konkurenceschopné vnitrostátní velkoobchodní trhy s roamingem, které by přímo propojily ceny s mezními náklady navštívených sítí, by zcela zřejmě přispěly k udržitelnosti režimu RLAH. Analýza však ukazuje, že velkoobchodní trhy s roamingem ne vždy fungují tímto způsobem a že budoucí povinnost režimu RLAH sama o sobě velmi pravděpodobně nepovede k dobře fungujícím velkoobchodním trhům s roamingem, které by umožňovaly poskytování režimu RLAH v Unii k 15. červnu 2017. Ve světle problémů shrnutých v této zprávě jsou nutná dodatečná opatření, aby bylo možno regulovat velkoobchodní trhy a umožnit tak poskytování režimu RLAH udržitelným způsobem. 8
Díky celounijnímu přístupu by dále bylo možno vyhnout se situaci, kdy jednotlivé členské státy uplatňují odlišné přístupy k řešení problému vysokých velkoobchodních cen. Taková situace by vytvořila překážky pro vnitřní trh, neboť poskytovatelům roamingových služeb by se dostalo jiného zacházení ve své domovské zemi (jako navštívený síťový operátor) a jiného v zemi, v níž nabízí maloobchodní roamingové služby (jako navštěvující síťový operátor). V souvislosti s režimem RLAH by nedostatečně důsledné regulační přístupy mezi vnitrostátními velkoobchodními trhy skutečně mohly způsobit narušení distribuce, které by nesouviselo s náklady operátorů a nakonec i spotřebitelů. Důvodem by byly následující dvojí zájmy na velkoobchodní úrovni: navštívené sítě musí na jedné straně pokrývat náklady na poskytování velkoobchodních roamingových služeb a odpovídajícím způsobem investovat do svých sítí, aby měly kapacitu na roamingový provoz; navštěvující operátoři, kteří již v rámci režimu RLAH možná nebudou schopni pokrývat své náklady na poskytování maloobchodních roamingových služeb prostřednictvím regulovaných maloobchodních cen za roaming, mají na druhé straně potřebu vyvarovat se stlačení marže. Riziko stlačení marže by mohlo případně vyvolat vyšší ceny na domácích trzích (tzv. efekt vodní postele ) a/nebo odmítnutí poskytovat maloobchodní roamingové služby, přinejmenším pro určité maloobchodní zákazníky. Další regulace na úrovni Unie je proto nezbytná pro poskytování nižších velkoobchodních cen roamingu, než jsou stávající ceny, a cen blížících se základním nákladům. To by umožnilo poskytovat režim RLAH v roce 2017 a zároveň zachovat udržitelnost modelů pro stanovování vnitrostátních cen. Komise proto předkládá Evropskému parlamentu a Radě legislativní návrh, který je přílohou této zprávy o přezkumu. 3.2. Stanoviska zúčastněných stran Téměř všichni operátoři, kteří odpovídali v rámci veřejné konzultace 28, souhlasí s tím, že stanovení cenových stropů na úrovni Unie, které se použijí ve všech členských státech, je nejvhodnějším způsobem, jak regulovat velkoobchodní trhy s roamingem v souvislosti s režimem RLAH 29. Operátoři jsou však rozděleni, co se týče výše těchto cenových stropů, která by umožnila udržitelný režim RLAH. Jen 28 % operátorů, kteří odpověděli (někteří historičtí operátoři a operátoři s velkým rozšířením a obecně operátoři s velkým roamingovým provozem v domovské síti), je toho názoru, že podle stávajících pravidel by fungování velkoobchodních trhů s roamingem umožnilo poskytovat režim RLAH v roce 2017. Naproti tomu 53 % (menší operátoři, operátoři virtuálních mobilních sítí a operátoři s velkým roamingovým provozem v zahraničí) se domnívají, že by to poskytovat režim RLAH v roce 2017 neumožnilo. Podíl operátorů, kteří nevědí (18 %), je značný, zatímco pouze jeden operátor si myslí, že to záleží na členském státu. 28 Pro podrobnou analýzu výsledků veřejné konzultace viz příloha 2 přiloženého posouzení dopadů. 29 Jen čtyři ze čtyřiceti mobilních operátorů, kteří odpovídali v rámci konzultace (včetně dvou respondentů ze stejné společnosti), tvrdí, že nejlepším způsobem by bylo odstranění regulace velkoobchodu. 9
Mobilní operátoři jsou rozděleni stejným způsobem, pokud jde o to, zda povinnost režimu RLAH posílí nebo oslabí hospodářskou soutěž na velkoobchodním trhu s roamingem 30. Operátoři, kteří hájí stávající cenové stropy, tvrdí, že tato povinnost posílí hospodářskou soutěž na velkoobchodních trzích s roamingem. Naopak operátoři, kteří hájí nižší cenové stropy, tvrdí opak. Pokud jde o nejvhodnější regulační opatření na úrovni velkoobchodu s cílem umožnit režim RLAH v roce 2017, 28 % operátorů, kteří odpovídali, upřednostňuje zachování stávajících cenových stropů beze změny nebo odstranění jakékoli regulace velkoobchodu, oproti 58 % operátorů, kteří se domnívají, že hodnoty velkoobchodních cenových stropů roamingu by se měly snížit. Vnitrostátní regulační orgány a orgány státní správy vyjadřují podobné názory jako operátoři v jejich zemích. Země s velkým roamingovým provozem v domovské síti mají za to, že vnitrostátní velkoobchodní trhy s roamingem fungují dobře, zatímco země s velkým roamingovým provozem v zahraničí zastávají opačný názor. Spotřebitelé a spotřebitelská sdružení jsou opatrní při vyjadřování názorů na velkoobchodní trhy s roamingem, neboť nejsou do těchto trhů přímo zapojeni. 3.3. Legislativní návrh Perspektiva domácího trhu Narušení, která ovlivňují hospodářskou soutěž a investice na domácích trzích místních operátorů, většinou závisí na riziku stlačení marže v důsledku vysokých velkoobchodních cen za roaming ve srovnání s domácími maloobchodními cenami, které lze použít pro koncové uživatele, zejména pro menší/čisté operátory v zahraniční síti. Simulace na úrovni jednotlivých zemí a na úrovni operátorů 31 ukazují, že pokud by v roce 2017 byly zachovány velkoobchodní cenové stropy za roaming na stávající úrovni, nebylo by pravděpodobně možno sladit režim RLAH s modely pro stanovování vnitrostátních cen. To by ohrozilo udržitelnost modelů pro stanovování vnitrostátních cen nejméně u 20 % operátorů v analyzovaném vzorku a/nebo nejméně v šesti členských státech. Není to v souladu s cílem nařízení o roamingu, jímž je umožnit režim RLAH v Unii. Není to ani slučitelné s výjimečnou povahou možnosti odchylky z důvodu udržitelnosti, která předpokládá, že model pro stanovení vnitrostátních cen je udržitelný podle režimu RLAH pro všechny, nebo prakticky pro všechny operátory v Unii ve prospěch jejich zákazníků. Navíc se očekává, že společně s nárůstem objemu roamingu v souvislosti s režimem RLAH a v důsledku toho s poklesem souvisejících velkoobchodních jednotkových cen za roaming podstatně vzrostou příležitosti velkoobchodních příjmů za roaming. Pokud budou velkoobchodní cenové stropy zachovány na dnešní úrovni, mohlo by to vést k zásadním a rostoucím přesunům od operátorů v zahraničních sítích k operátorům v domovských sítích. Jak je stručně shrnuto výše v oddíle 2.4, neočekává se, že by tato záležitost byla vyřešena na základě jedinečného, jednosměrného a pozitivního účinku povinnosti režimu RLAH na hospodářskou soutěž na velkoobchodních trzích s roamingem. Je nepravděpodobné, že objemy RLAH samy o sobě přispějí k celkovému poklesu velkoobchodních cen za roaming v takovém množství, které by snížilo náklady na režim RLAH na udržitelnou úroveň, 30 Viz oddíl 7 přiloženého pracovního dokumentu útvarů Komise. 31 Viz oddíl 6.2 přiloženého posouzení dopadů. 10
zejména u zemí, kde je tato cena vysoká ve srovnání s domácími příjmy. Nové obchodní modely a dynamika vyjednávání mezi operátory se může se zavedením režimu RLAH změnit. Existuje však riziko, že vyjednávací pozice čistého odesilatele roamingového provozu, včetně slabších tržních subjektů na velkoobchodních trzích s roamingem, by se ve skutečnosti ještě zhoršila v důsledku povinnosti uložit režim RLAH. Vzhledem k tomu, že neexistují vyrovnávací opatření, nelze toto riziko vyloučit. Zároveň je legitimní stanovit bezpečnostní stropy na takové úrovni, která umožní operátorům s větším pokrytím v Unii nebo s většími objemy provozu získat obchodní výhody tím, že budou moci internalizovat náklady v rámci skupiny nebo vyjednávat lepší podmínky s navštívenými operátory, kteří mají určitou marži pro vyjednávání související s jejich vlastními základními síťovými náklady. Závěrem, umožnění režimu RLAH v Unii v roce 2017 při zachování udržitelnosti modelů pro stanovování vnitrostátních cen pro všechny, nebo prakticky pro všechny operátory vyžaduje další regulaci velkoobchodních trhů s roamingem tak, aby nabízely nižší ceny než dnes. Očekává se, že nižší cenové stropy přinesou nižší velkoobchodní tržní ceny než dnes tím, že poskytnou nižší odrazový můstek pro jednání. Perspektiva navštíveného trhu S ohledem na rizika pro hospodářskou soutěž a investiční pobídky na navštívených trzích by fungování trhů s roamingem mělo zajistit pokrytí nákladů. Účelem je zachovat pobídky k investování do navštívených sítí a zabránit narušení domácí hospodářské soutěže na navštívených trzích, jež by způsobila regulační arbitráž operátorů používajících prostředky nápravy přístupu k roamingu za účelem soutěžení na jinak konkurenčních domácích navštívených trzích. Pokud jde o první aspekt, odhady nákladů a informace získané o stávajících velkoobchodních cenách na trhu svědčí o tom, že nynější velkoobchodní ceny za roaming jsou o mnoho vyšší než základní náklady, zejména u datových služeb. Pokud jde o riziko regulační arbitráže, bylo by vhodné vzít především v úvahu, že navštívení operátoři jsou oprávněni zahrnout podmínky s cílem zabránit trvalému roamingu nebo nezvyklému využívání či zneužívání velkoobchodního roamingového přístupu na základě čl. 3 odst. 6 nařízení o roamingu. Z tohoto posledně uvedeného hlediska mohou být smluvní podmínky ve velkoobchodních dohodách o roamingu používány k odrazení od takových postupů. Obvykle se tak děje vyloučením trvalého roamingu z jakékoli cenové slevy. Existence rozdílu mezi zlevněnými a nezlevněnými velkoobchodními cenami za roaming, tedy mezi nejvyššími cenami a možnými sjednanými cenami, je tak klíčovým prvkem, který umožňuje operátorům kontrolovat tyto postupy. I v tomto případě byla navrhovaná opatření posuzována ve srovnání s tímto rizikem a s možnými dostupnými opatřeními ke snížení tohoto rizika. Závěrem, existuje prostor pro další snižování velkoobchodních cenových stropů za roaming oproti stávající výši, zejména pokud jde o datové služby, a to při zachování stropů vyšších než základní náklady ve všech zemích. Nové unijní velkoobchodní cenové stropy za roaming Při posuzování opatření nezbytných pro umožnění režimu RLAH v roce 2017 Komise zvažovala cíle politiky stanovené v nařízení o roamingu: 11
i. umožnit udržitelné zrušení maloobchodních příplatků za roaming pro všechny, nebo prakticky pro všechny operátory v Unii a vyhnout se přitom narušení domácích trhů; ii. zajistit pokrytí nákladů na velkoobchodní úrovni při zachování pobídek k investování do navštívených sítí a vyhnout se přitom narušení domácí hospodářské soutěže na navštívených trzích. Komise se proto snažila minimalizovat počet možných případů, v nichž by se operátoři spoléhali na možnost získat výjimku z důvodů udržitelnosti, tím, že sníží výši unijních velkoobchodních cen za roaming a bude zároveň udržovat cenové stropy na vyšší úrovni, než jsou základní náklady ve všech zemích (viz oddíl 2.2). Výjimka z posouzení udržitelnosti stanovená v článku 6c nařízení o roamingu se zakládá na dvou zkouškách: odhad průměrných nákladů na RLAH pro maloobchodní poskytovatele roamingových služeb (domácí operátory) ve srovnání s jejich průměrnými příjmy na úrovni každé země; zkouška udržitelnosti na úrovni (domácího) operátora 32. Obě dvě zkoušky, založené na částečně odlišných souborech dostupných údajů, jsou vzájemně se doplňujícími a indikativními zkouškami úrovně udržitelnosti modelů pro stanovení vnitrostátních cen s velkoobchodními cenami za roaming zahrnutými v návrhu. Zejména zkouška na úrovni operátora není myšlena jako přesná předpověď skutečného počtu možných výjimek z důvodu udržitelnosti. Ty musí posoudit národní regulační orgány na základě mnohem většího množství údajů od operátorů, kteří skutečně požádají o takovou výjimku, než je v současné době k dispozici Komisi, a na základě metody, která bude dále stanovena v následujícím prováděcím aktu. Na základě této analýzy Komise navrhuje stanovit maximální regulované velkoobchodní ceny ve výši 4 centů za minutu, 1 centu za SMS a 0,85 centu za MB. Podle názoru Komise tato výše: zajišťuje pokrytí nákladů na poskytování velkoobchodních roamingových služeb navštívenými operátory; ponechává prostor pro hospodářskou soutěž pod úrovní cenového stropu; zachovává investiční pobídky na navštívených trzích; může působit jako pojistka proti nechtěnému trvalému roamingu nebo nezvyklému využívání či zneužívání velkoobchodního roamingového přístupu a případným z toho vyplývajícím narušením vnitrostátního trhu. Pokud jde o maloobchodní stránku, tato výše cen by měla umožnit, aby režim RLAH byl udržitelným způsobem poskytován prakticky všemi operátory v Unii, včetně operátorů s menší vyjednávací silou na velkoobchodních trzích s roamingem. Zároveň operátoři s širším dosahem v rámci Unie nebudou zbaveni možnosti vyvozovat z této obchodní strategie výhody. Další opatření 32 Na základě údajů operátorů shromážděných na podzim 2015 ve spolupráci se sdružením BEREC pro přezkum velkoobchodního roamingu. 12
Komise rovněž navrhuje umožnit navštíveným a navštěvujícím operátorům, aby se společně dohodli na zrušení regulovaného cenového stropu ve prospěch neregulované výše, tj. na tvorbě cen na základě kapacity nebo na jiné metodě tvorby cen. Analýza ukazuje, že by to mohlo mít pozitivní dopad na velkoobchodní trh s roamingem, zejména v počáteční fázi režimu RLAH, kdy bude panovat nejistota ohledně vývoje poptávky. Specifická regulace cen, která se používá u roamingu, znamená, že se celkový cenový strop Unie použije na složený produkt, jehož součástí může být i jiný velkoobchodní přístup a vstupy pro vzájemné propojení, včetně především těch, které jsou předmětem vnitrostátní, nebo případně přeshraniční regulace. V tomto ohledu se předpokládá, že rozdíly v regulaci těchto vstupů se v celé Unii zmenší, zejména prostřednictvím dalších opatření přijatých v souladu s rámcovou směrnicí, jejímž cílem je zajistit větší soudržnost regulačních přístupů. Mezitím by měly být veškeré spory mezi operátory navštívené sítě a jinými operátory ohledně sazeb uplatňovaných na ty regulované vstupy, které jsou nezbytné pro poskytování velkoobchodních roamingových služeb, řešeny s přihlédnutím ke stanovisku, které vydá sdružení BEREC v souladu se specifickými regulačními povinnostmi, jež se použijí pro roaming, s rámcovou směrnicí a se zvláštními směrnicemi. Přezkum Komise navrhuje přezkoumat opatření přijatá společnými normotvůrci za dva roky po 15. červnu 2017 a pověřit sdružení BEREC, aby shromáždilo údaje potřebné k takovému přezkumu. Komise má v úmyslu učinit vše, co je v jejích silách, aby pomohla Evropskému parlamentu a Radě dosáhnout v co nejkratším časovém rámci dohody tak, aby zákazníci mobilních komunikačních služeb mohli využívat režim RLAH od 15. června 2017. To je důležité, aby byla splněna očekávání veřejnosti a aby bylo zajištěno, že EU bude veřejnosti i nadále přinášet výsledky. 13