Rada Evropské unie Brusel 3. června 2016 (OR. en)

Rada Evropské unie Brusel 3. června 2016 (OR. en) Interinstitucionální spis: 2012/0193 (COD) 9804/16 POZNÁMKA Odesílatel: Příjemce: Předsednictví Rada Č. předchozího dokumentu: 9301/16 Předmět: DROIPEN 103 JAI 520 GAF 33 FIN 344 CADREFIN 27 CODEC 815 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie zpráva o pokroku / politická rozprava 1. Shrnutí Tento dokument obsahuje výsledky jednání na odborné úrovni o podvodech v oblasti daně z přidané hodnoty (DPH) a zahrnutí této otázky do návrhu směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie ( směrnice o ochraně finančních zájmů ). Rada se žádá, aby vzala výsledky na vědomí a poskytla pokyny pro pokračování úsilí o nalezení kompromisního řešení s Evropským parlamentem. 2. Souvislosti Nejnovější zasedání trialogu věnované směrnici o ochraně finančních zájmů se konalo 2. června 2015 1, přičemž Parlament a Rada se přiblížily k dohodě. Normotvůrci však konstatovali, že se neshodují na jedné klíčové otázce, a sice na zařazení či nezařazení podvodů v oblasti DPH do oblasti působnosti návrhu směrnice. 1 Viz dokument 8604/15. 9804/16 jsp/kno 1

Evropský parlament trval na zahrnutí podvodů v oblasti DPH, zatímco Rada zastávala stanovisko obecného přístupu 2, že příjmy plynoucí z DPH jsou vyloučeny z oblasti působnosti. Jednání proto byla odložena. Dne 8. září 2015 vydal Soudní dvůr rozsudek ve věci C-105/14 Taricco ( případ Taricco ), což znovu podnítilo diskusi o zahrnutí podvodů v oblasti DPH do návrhu směrnice o ochraně finančních zájmů. Vzhledem k tomuto rozsudku uspořádalo lucemburské předsednictví Rady řadu diskusí, zejména v Radě pro spravedlnost a vnitřní věci v říjnu 2015. Ministři ve svých diskusních příspěvcích vyjádřili rozdílné názory na důsledky rozsudku v případu Taricco. Někteří ministři uvedli, že rozsudek nezměnil jejich stanovisko, že by DPH neměla být do směrnice o ochraně finančních zájmů zahrnuta, ovšem značný počet ministrů vyjádřil ochotu v určité míře daň z přidané hodnoty do oblasti působnosti návrhu směrnice zahrnout. Lucemburské předsednictví dospělo na základě těchto diskusí k závěru 3, že má-li vůbec dojít k přijetí směrnice o ochraně finančních zájmů, bude muset Rada v určitém okamžiku udělat vstřícný krok vůči Parlamentu. Otázkou DPH je tedy třeba se dále zabývat. Zdá se, že než bude možné jednání s Evropským parlamentem obnovit, je zejména třeba: vyjasnit přesný rozsah a dopad podvodů v oblasti DPH obecně, především v úzké součinnosti s daňovými odborníky (např. povaha DPH, způsoby výpočtu DPH, vztahy mezi správním a trestněprávním řízením a sankcemi); vymezit rozsah, na který by se směrnice mohla vztahovat, a nalézt odpovídající návrh (např. na základě jakých kritérií přeshraniční povaha trestného činu, nebo prahová hodnota; v případě prahové hodnoty: na základě čeho by se měla počítat škoda způsobená rozpočtu / získaný prospěch, nebo výše předmětné transakce včetně DPH nebo bez DPH); a přezkoumat vztah mezi případným ustanovením o DPH v návrhu směrnice a návrhem nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (např. přeshraniční povaha trestného činu). 2 3 Viz dokument 10232/13. Dokument 14281/15. 9804/16 jsp/kno 2

3. Vývoj situace během nizozemského předsednictví Nizozemské předsednictví navázalo na diskuse ministrů a zejména na závěry lucemburského předsednictví s cílem přezkoumat možnost vyřešit ve směrnici otázky týkající se DPH. Předsednictví by tři zasedání, která se konala na úrovni pracovní skupiny, shrnulo takto: Dne 10. února 2016 proběhlo zasedání příslušné pracovní skupiny (Pracovní skupina pro trestní právo hmotné, DROIPEN) za účasti odborníků na boj proti podvodům v oblasti DPH. Cílem zasedání bylo dosáhnout obecné shody nejen na tom, jak DPH funguje v členských státech, ale i ohledně toho, jak k podvodům v oblasti DPH dochází, jak se proti nim bojuje (například v rámci správních a trestněprávních řízení) a jaké jsou dopady těchto podvodů pro Unii, a rovněž ohledně obsahu směrnice o ochraně finančních zájmů. Ačkoli se delegace několika členských států jasně vyjádřily, že se nezměnil jejich postoj, že by DPH neměla být zahrnuta do směrnice o ochraně finančních zájmů, většina z nich projevila ochotu k výměně názorů na otázky, jimž by se předsednictví chtělo věnovat. Přítomnost odborníků na trestní právo a daňové otázky vedla prostřednictvím zevrubné diskuse u všech odborníků k hlubšímu pochopení veškerých aspektů dané záležitosti. Daňoví odborníci si vyslechli vysvětlení toho, jak návrh směrnice o ochraně finančních zájmů usiluje o harmonizaci trestných činů a sankcí, a že nemění nic ve stávajících správních pravidlech v oblasti DPH. Odborníci na trestní právo získali hlubší porozumění skutečného významu spojení podvody v oblasti DPH a způsobů a druhů boje proti nim v jednotlivých členských státech. Zasedání dospělo k těmto hlavním zjištěním: Termín podvody v oblasti DPH se běžně používá pro činy nebo opomenutí v souvislosti s DPH, které mají společné to, že nejsou v souladu se stávajícími povinnostmi spojenými s DPH. Ačkoli cílem jsou ve většině případů podvody v oblasti DPH, takové jednání lze podle kontextu považovat za správní přestupek nebo trestný čin. Rozsah toho, co se považuje za trestný čin, se v jednotlivých členských státech liší. 9804/16 jsp/kno 3

Podvody v oblasti DPH jsou zřídka ojedinělou záležitostí; většinou se vyskytují v kombinaci s podvody souvisejícími s dalšími typy daní. Ve většině členských států je vyšetřování případů daňových podvodů a tudíž i podvodů v oblasti DPH prováděno v prvé řadě daňovými orgány a je ze své povahy správní. Vyšetřování a stíhání trestných činů je vyhrazeno pro závažnější případy. Vztah mezi správním a trestněprávním řízením pro podvody v oblasti DPH se v jednotlivých členských státech liší a srovnávání je tedy složité. V současnosti zavedené vnitrostátní systémy často poskytují prostor pro flexibilitu při výběru mezi správními a trestními sankcemi. K rozlišení mezi nimi se při konečném přístupu často používá prahová hodnota vyjádřená jako odhadovaná výše škody způsobené vnitrostátnímu rozpočtu. Delegace z členských států uplatňujících takový systém uvedly, že je nanejvýš důležité zajistit, aby stávající správní řízení nebyla směrnicí o ochraně finančních zájmů dotčena. Mnoho delegací naznačilo, že jsou v zásadě ochotny prozkoumat možnosti zahrnutí závažnějších případů podvodů v oblasti DPH do oblasti působnosti návrhu směrnice. Názory na to, které případy by měly být považovány za závažné, se však výrazně liší. Mnozí hájili zavedení prahové hodnoty (nepřímo) vyjadřující škodu způsobenou rozpočtu Unie, přičemž na výši takové hodnoty se názory různily. Jiní byli proti použití prahové hodnoty jako jediného vodítka pro stanovení závažných případů s tím, že při rozhodování o tom, zda je případ podvodu závažný, bude nutné zohlednit mnoho faktorů. Někteří argumentovali tím, že o závažnosti lze rozhodnout výhradně na základě vnitrostátního práva. Předsednictví navázalo na diskuse ze společného zasedání odborníků na trestní právo ve Skupině přátel předsednictví dne 24. února 2016 za účelem projednání možných způsobů, jak změnit oblast působnosti návrhu směrnice o ochraně finančních zájmů. Konkrétně byly analyzovány možné úpravy s cílem zahrnout alespoň některé případy závažných podvodů v oblasti DPH do oblasti působnosti návrhu směrnice. Ačkoli několik delegací připomnělo, že jsou zásadně proti zahrnutí jakýchkoli trestných činů souvisejících s DPH, většina delegací vyjádřila obecně ochotu diskutovat o různých možnostech s tím, že dosažení přijatelného kompromisu může nějakou dobu trvat. 9804/16 jsp/kno 4

Zasedání dospělo k těmto zjištěním: je nutné zajistit, aby členské státy mohly zachovat svůj současný systém správních sankcí ohledně podvodů v oblasti DPH, což lze upřesnit v bodu odůvodnění; je zapotřebí upřesnit, že správní vymáhání dlužných částek v případech podvodů s DPH na vnitrostátní úrovni nebude dotčeno žádnou povinností vyplývající ze směrnice o ochraně finančních zájmů; je žádoucí upřesnit v hlavní části směrnice o ochraně finančních zájmů, že struktura, organizace a fungování daňové správy členských států nejsou touto směrnicí dotčeny a že DPH zůstává v pravomoci členských států; za předpokladu, že by závažné formy podvodů v oblasti DPH postihovala směrnice o ochraně finančních zájmů, je zapotřebí tyto podvody samostatně popsat, což znamená zaměřit se na všechny aspekty kolotočových podvodů, včetně podvodů uvnitř Společenství na bázi chybějícího obchodníka; je nutné stanovit prahovou hodnotu, která vystihuje celkovou škodu případu podvodu (škodu pro vnitrostátní rozpočet (rozpočty) a finanční zájmy Unie); kompromisy dosažené v rámci trialogu může být zapotřebí přehodnotit s ohledem na zahrnutí závažných podvodů v oblasti DPH do směrnice o ochraně finančních zájmů; závěrem byla vznesena otázka příslušnosti článku 113 SFEU, zejména požadavek zvláštního legislativního postupu, pokud by do směrnice o ochraně finančních zájmů byly zahrnuty vážné případy podvodů v oblasti DPH. Dne 6. dubna 2016 se konalo třetí zasedání na téma DPH, opět pro odborníky na trestní právo. Předsednictví navrhlo řadu ustanovení, která by mohla být zahrnuta do návrhu směrnice o ochraně finančních zájmů za účelem budoucího kompromisu s Evropským parlamentem v těchto otázkách. Pracovní skupina projednala podrobnosti těchto návrhů, přičemž některé delegace opakovaně zdůraznily, že stále nesouhlasí se zahrnutím jakéhokoli ustanovení v souvislosti s DPH do směrnice o ochraně finančních zájmů. Dále se hovořilo o pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce v souvislosti s trestnými činy podvodů v oblasti DPH. 9804/16 jsp/kno 5

Zasedání dospělo k těmto hlavním zjištěním: S pomocí právní služby Rady byla objasněna otázka právního základu, což vedlo k dohodě, že čl. 83 odst. 2 by neměl být nahrazen článkem 113 SFEU jakožto právním základem pro potenciální ustanovení související s podvody v oblasti DPH; Pracovní skupina se přibližuje ke shodě ohledně bodů odůvodnění 25b a 25c, která zajistí odpovídající vztah mezi správními a trestními sankcemi a jejich použitím, což je zejména důležité v oblasti trestných činů souvisejících s DPH,kde lze oba typy použít současně, nedochází-li k porušení Listiny základních práv; Směrnice o ochraně finančních zájmů bude respektovat příslušnost členských států v oblasti daňové správy; Pokud bude rozhodnuto, že do směrnice o ochraně finančních zájmů budou zahrnuta zvláštní ustanovení pro trestné činy podvodů v oblasti DPH, odpovídajícím krokem by měla být změna článku 3 (definice) a čl. 7 odst. 4 (sankce), přičemž poslední věta článku 2 by měla být vypuštěna. Důraz by měl být na nejzávažnější formy podvodů v oblasti DPH, jako jsou kolotočové podvody, podvody uvnitř Společenství na bázi chybějícího obchodníka, s celkovou škodou nejméně 1 000 000 EUR bez ohledu na to, zda ke škodě dojde v jednom nebo ve více členských státech, a mělo by být umožněno stíhání všech osob, které se na trestném činu podílely, byť by se jejich individuální podíl jevil jako méně závažný. Obecně panuje shoda, že potenciální pravomoc Úřadu evropského veřejného žalobce pro trestné činy v oblasti podvodů s DPH může vyplývat pouze ze směrnice o ochraně finančních zájmů, jako je tomu v případě pravomocí pro jiné trestné činy, na něž se směrnice o ochraně finančních zájmů vztahuje. Ovšem výkon této pravomoci ze strany Úřadu evropského veřejného žalobce může být dále upraven v návrhu nařízení o tomto úřadu. 9804/16 jsp/kno 6

4. Otázky pro ministry Na základě těchto zjištění a připomínek od delegací vypracovalo předsednictví další návrhy ustanovení v bodech odůvodnění 25b, 25c a čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 písm. d), čl. 7 odst. 4 písm. a) a článku 13 návrhu směrnice o ochraně finančních zájmů. Tato ustanovení byla vypracována s jasným vědomím toho, že Rada neodsouhlasila zahrnutí jakýchkoli ustanovení týkajících se DPH do směrnice a že v příštích jednáních s Evropským parlamentem bude možná potřeba znovu projednat další ustanovení v obecném přístupu. Nová ustanovení by měla být chápána ve spojení s dokumentem 10232/13 (obecný přístup) a 8604/15 a jsou uvedena v příloze. Rada se vyzývá, aby: 1. uvítala tuto poznámku, 2. poskytla pokyny pro pokračující úsilí o nalezení kompromisního řešení v této otázce s Evropským parlamentem a 3. projednala, zda body odůvodnění a ustanovení uvedené v příloze by mohly sloužit jako základ pro další práci v Radě s cílem obnovit jednání s Evropským parlamentem a schválit konečné znění směrnice o ochraně finančních zájmů. 9804/16 jsp/kno 7

PŘÍLOHA Bod odůvodnění 25b: Správní opatření a sankce hrají důležitou úlohu v ochraně finančních zájmů Unie. Tato směrnice neosvobozuje členské státy od povinnosti uplatňovat a vykonávat správní sankce a opatření Unie ve smyslu článků 4 a 5 nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95. Bod odůvodnění 25c: Tato směrnice by měla uložit členským státům povinnost stanovit ve svých vnitrostátních právních předpisech trestní sankce za trestný čin podvodu a za trestné činy v souvislosti s podvody poškozujícími finanční zájmy Unie, na něž se směrnice vztahuje. Tato směrnice by neměla zakládat povinnosti týkající se uplatňování těchto sankcí či jiného dostupného způsobu vymáhání práva na jednotlivé případy. Členské státy mohou v zásadě i nadále současně uplatňovat správní opatření a sankce v oblasti, na niž se směrnice vztahuje. Při uplatňování vnitrostátních právních předpisů, které provádějí tuto směrnici, by členské státy nicméně měly zajistit, aby ukládání trestních sankcí za trestné činy podle této směrnice a správních opatření a sankcí nevedlo k porušení Listiny základních práv. Bod odůvodnění 25d: Struktura, organizace a fungování orgánů daňové správy členských států nejsou touto směrnicí dotčeny. Bod odůvodnění X Nejzávažnější formy podvodů v oblasti DPH, zejména kolotočové podvody, podvody na bázi chybějícího obchodníka, představují pro systém DPH uvnitř Společenství vážnou hrozbu. Cílem této směrnice je přispět k úsilí v boji proti těmto trestným činům. 9804/16 jsp/kno 8 PŘÍLOHA

Bod odůvodnění Y V souvislosti s podvody v oblasti DPH se pojem celkové škody používá k vyjádření celkové odhadované škody, kterou utrpěly finanční zájmy jak dotčených členských států, tak i Unie. Bod odůvodnění Z Prahová hodnota 1 000 000 EUR celkové škody za trestný čin podvodu v oblasti DPH, který předpokládá čl. 7 odst. 4, zahrnuje závažné snížení prostředků z rozpočtu Unie uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. d) bodě ii). Článek 3 odst. 1: d) odchylně od písmene c), co se týče příjmů z vlastních zdrojů odvozených z DPH, jakýkoliv čin nebo opomenutí v souvislosti se závažným zneužitím systému DPH uvnitř Společenství, pokud se tyto činy týkají území dvou nebo více členských států a souvisí s: i) použitím nebo předložením nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo podkladů v souvislosti s DPH, které má za následek závažné snížení 4 prostředků z rozpočtu Unie; ii) iii) neposkytnutím informací v souvislosti s DPH v rozporu se zvláštní povinností, se stejným důsledkem; předložením správných prohlášení týkajících se DPH s cílem zatajit neuhrazení daně. 4 Bod odůvodnění Z 9804/16 jsp/kno 9 PŘÍLOHA

Článek 7 odst. 4 písm. a): V případech týkajících se trestných činů uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. d) může členský stát uložit i jiné než trestněprávní sankce, pokud činy způsobily celkovou 5 škodu nepřesahující 1 000 000 EUR. Článek 13 (Zpětné získání finančních prostředků) Touto směrnicí není dotčeno zpětné získání: i) na úrovni EU: finančních prostředků neoprávněně vyplacených v souvislosti se spácháním trestných činů uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. a), b) a c) a článcích 4 a 5. ii) na vnitrostátní úrovni: jakékoli neuhrazené DPH v souvislosti se spácháním trestných činů uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. d) a článcích 4 a 5. 5 Bod odůvodnění Y 9804/16 jsp/kno 10 PŘÍLOHA