Rada Evropské unie Brusel 17. července 2015 (OR. en) Interinstitucionální spis: 2015/0148 (COD) 11065/15 ADD 3 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Datum přijetí: 16. července 2015 Příjemce: Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generální tajemnici Evropské komise Č. dok. Komise: SWD(2015) 136 final Předmět: CLIMA 88 ENV 499 ENER 289 TRANS 241 IND 116 COMPET 370 MI 498 ECOFIN 621 IA 9 CODEC 1059 Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generální tajemník Rady Evropské unie PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kteoru se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií Delegace naleznou v příloze dokument SWD(2015) 136 final. Příloha: SWD(2015) 136 final 11065/15 ADD 3 kno DG E 1B CS
EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 15.7.2015 SWD(2015) 136 final PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kteoru se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií {COM(2015) 337 final} {SWD(2015) 135 final} CS CS
1. VYMEZENÍ PROBLÉMU Obecná analýza problému pro cíle politiky EU v oblasti klimatu pro rok 2030 a systém obchodování s emisemi byla provedena v posouzení dopadů 1 pro rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030 2. V říjnu 2014 schválila Evropská rada rámec do roku 2030, včetně závazného snížení domácích emisí do roku 2030 nejméně o 40 % oproti úrovni z roku 1990 a odpovídajícího cíle snížení emisí pro systém EU pro obchodování s emisemi (ETS) o 43 % ve srovnání s rokem 2005, jakož i pokračujícího přidělování bezplatných povolenek průmyslovým podnikům a zřízení mechanismů financování pro zajištění přechodu EU na nízkouhlíkové hospodářství. Je ale třeba řešit problém, jak přizpůsobit příslušná ustanovení směrnice ETS pro období po roce 2020 a zároveň systém dále zlepšovat na základě získaných zkušeností. 1.1. Přidělování bezplatných povolenek a řešení rizika úniku uhlíku Bezplatné povolenky jsou průmyslovým podnikům poskytovány za účelem řešení možného rizika úniku uhlíku 3 vzhledem k neexistenci srovnatelných politických opatření v oblasti klimatu v jiných hlavních ekonomikách. Je třeba řešit problém, jak stanovit budoucí pravidla pro přidělování bezplatných povolenek průmyslovým podnikům, aby bylo na základě zásad vymezených Evropskou radou optimálně přiděleno asi 6,3 miliardy dostupných bezplatných povolenek. 1.2. Mechanismy financování nízkouhlíkových technologií Evropská rada se dohodla na tom vytvořit jako součást rámce do roku 2030 tři mechanismy financování nízkouhlíkových technologií. Zaprvé Fond inovací se 400 miliony povolenek na podporu vysoce inovačních, nízkouhlíkových projektů, které jsou první svého druhu, v evropském průmyslu a energetice, přičemž tento fond vychází ze stávajícího nástroje NER 300. Kromě toho bude asi 310 milionů povolenek použito pro Modernizační fond na podporu členských států EU s nižším příjmem 4 při zlepšování energetické účinnosti a modernizaci energetických soustav. Konečně členské státy s nižším příjmem mají nadále možnost poskytovat svému odvětví energetiky bezplatné povolenky, a to v maximálním množství 40 % svých povolenek pro vydražení před jejich přerozdělením. Toto posouzení dopadů analyzuje optimální varianty návrhů těchto mechanismů financování nízkouhlíkových technologií. 1.3. Další zlepšování současného souboru pravidel Současná pravidla pro EU ETS jsou v platnosti od roku 2013 a jsou poměrně nová, ale na základě zkušeností by po roce 2020 měly být zváženy určité omezené změny podstatných aspektů ETS (platnost povolenek, registr Unie a malí producenti emisí). 1 Impact Assessment on a A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030, (Posouzení dopadů pro rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období od roku 2020 do roku 2030) SWD(2014) 15 final. 2 Sdělení Komise o rámci politiky v oblasti klimatu a energetiky v období od roku 2020 do roku 2030). 3 Zvýšení emisí skleníkových plynů ve třetích zemích, kde průmysl nepodléhá srovnatelným uhlíkovým omezením. 4 10 členských států s HDP na obyvatele v roce 2013 za tržních směnných kurzů nižším než 60% průměru Unie. 2
2. CÍLE Obecným cílem politiky EU v oblasti klimatu a EU ETS, jako jejího klíčového nástroje, je přispět k omezení nárůstu průměrné globální teploty na nejvýše 2 C oproti úrovni před průmyslovou revolucí. Konkrétním cílem politiky je upřesnit a zlepšit pravidla EU ETS po roce 2020 a sladit je s cílem snížení emisí do roku 2030. Operativní cíle uvedených tří skupin opatření (přidělování bezplatných povolenek, mechanismy financování nízkouhlíkových technologií a další zlepšování současných pravidel) mají výše definované problémy řešit. 3. MOŽNOSTI A DOPADY 3.1. Přidělování bezplatných povolenek a řešení rizika úniku uhlíku Na základě hlavních zásad závěrů Evropské rady bylo pro každý z prvků systému přidělování bezplatných povolenek a pro náhradu za nepřímé náklady rozvinuto několik možností politiky. Hodnoty referenčních úrovní. Existují různé možnosti, jakým způsobem a jak často aktualizovat hodnoty referenčních úrovní (počet povolenek na tunu produktu). Posouzení dopadů zvažuje základní možnost (aktualizaci na základě nových údajů ohlášených provozovateli), jednorázovou paušální aktualizaci, opakovanou paušální aktualizaci, aktualizaci na základě nových údajů kombinovanou s paušální aktualizací a opakovanou aktualizaci s úplným sběrem údajů. Úroveň produkce a úpravy. Za účelem určení množství povolenek na zařízení se úroveň produkce násobí hodnotou referenční úrovně. Existují různé možnosti týkající se toho, kolik let zohlednit pro úrovně produkce, jak často tato léta aktualizovat a jak nakládat s ročními změnami úrovní produkce. Posouzení dopadů zvažuje základní možnost (úrovně produkce určené jednou a současná pravidla pro změny produkce), alternativu s minulými úrovněmi produkce definovanými jednou a na základě pětiletého období (2013 2017) pro celé desetileté období a jinou alternativu s úrovněmi produkce pro dvě pětiletá období (2013 17 a 2018 22). Významná zvýšení a snížení produkce jsou řešena pomocí stejných prahových hodnot pro zvýšení i snížení produkce. Zvýšený příděl za zvýšenou produkci se poskytuje z rezervy pro nové účastníky na trhu, což je buď pevné množství (základní možnost), nebo se doplní z povolenek nepoužitých v průběhu období. Lze jí financovat z povolenek fáze 4 nebo z 250 milionů povolenek, které nebyly přiděleny ve fázi 3. Skupiny a kritéria úniku uhlíku. Odvětví, u nichž se má za to, že jim vzhledem k jejich uhlíkové náročnosti a obchodování hrozí značné riziko úniku uhlíku, obdrží více bezplatných povolenek. V současnosti se mezi odvětvími rozlišuje jen velmi málo, neboť 97 % z nich je na seznamu odvětví, u nichž se předpokládá únik uhlíku. Posouzení dopadů zkoumá možnosti cílenějšího přístupu založeného na rozlišování odvětví v závislosti na jejich míře vystavení riziku úniku uhlíku: mírnou úpravu současných kritérií; použití jednotného faktoru na všechna odvětví; rozlišení odvětví do 4 skupin. Náhrada za nepřímé náklady. Nepřímé náklady na snížení emisí jsou náklady na emise CO 2 související s výrobou elektřiny, jež jsou přenášeny na průmyslové spotřebitele elektřiny. V současnosti mohou členské státy poskytovat jako částečnou náhradu za tyto nepřímé náklady vybraným odvětvím s vysokou spotřebou elektřiny subvence, na které se vztahují pravidla pro státní podporu. Posouzení dopadů zvažuje základní možnost (pokračování v současném přístupu), možnost zřízení povinného celounijního systému odškodnění financovaného z vnitrostátních příjmů z dražby nebo z přidělování bezplatných povolenek a 3
kombinaci celounijního systému odškodnění financovaného prostřednictvím přidělování bezplatných povolenek a nepovinné náhrady na vnitrostátní úrovni. Možnosti pro každý prvek byly prověřovány za pomoci operativních cílů souvisejících se závěry Evropské rady a ty, které dosáhly vysokého hodnocení, byly sloučeny do balíčků možností: Základní možnost A odráží nezměněnou směrnici o ETS, ale neodpovídá závěrům Evropské rady a není posuzována. Základní možnost B předpokládá, že je platnost současných pravidel prodloužena do následující fáze a všechny balíčky jsou posuzovány ve srovnání s ní. Základní možnost Ba je velmi podobná základní možnosti B, jen s omezenými úpravami kritérií pro únik uhlíku. Jednoduchý balíček je navržen tak, aby snížil na minimum administrativní zátěž a složitost. Cílený balíček je založen na možnostech politiky zaměřených na zajištění toho, aby nejúčinnějším zařízením nevznikaly zbytečné náklady a přitom se současně zamezilo neočekávaným ziskům. Jednoduchý a cílený balíček představují odlišné způsoby, jak řešit kompromisy mezi hlavními zásadami, neboť většina možností politiky v cíleném balíčku vyžaduje sběr údajů. Balíček Omezené změny je kombinací jednoduchého a cíleného balíčku. Dopady Přidělování bezplatných povolenek, které řeší riziko úniku uhlíku, má přímé dopady na průmyslová zařízení, na něž se vztahuje ETS, a rozpočty členských států. Řádový rozsah hospodářských dopadů pravidel přidělování bezplatných povolenek je asi 6,3 miliardy povolenek, což by mohlo představovat zhruba 150 miliard EUR 5. Tyto veřejné prostředky musí být přiděleny optimálním způsobem a musí být zajištěno, aby nenarušovaly zásadu znečišťovatel platí. Náklady odvětví na plnění požadavků závisí na ceně uhlíku, množství bezplatných povolenek a emisích z produkce. Cena uhlíku není pravidly pro přidělování bezplatných povolenek přímo ovlivněna, neboť celkové množství dostupných povolenek (emisní strop) je stanoveno předem. Celkové náklady na snížení emisí na makro úrovni určuje cíl celkového 40% snížení emisí a zvláštní cíl 43% snížení emisí pro ETS, jak je analyzováno v posouzení dopadů pro rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030. Pokud jde o vlivy na životní prostředí, nebyly mezi balíčky možností politiky pro přidělování bezplatných povolenek zjištěny žádné významné rozdíly, protože tyto vlivy závisí především na celkovém snížení emisí v roce 2030 o 43 %, jež je určeno emisním stropem. Co se týče sociálních dopadů, rozdíly mezi balíčky možností jsou poměrně malé a týkají se pouze cen dálkového vytápění. Pokud jde o operativní cíle a jejich vazbu na prvky balíčků možností, lze poznamenat toto: 5 Vypočteno pro ceny povolenek odhadnuté v dokumentu EU Energy, Transport and GHG emissions Trends to 2050 Reference scenario 2013 (Trendy EU v energetice, dopravě a emisích skleníkových plynů do roku 2050 Referenční scénář 2013) (http://ec.europa.eu/clima/policies/2030/docs/eu_trends_2050_en.pdf). 4
Pravidelné aktualizace referenčních úrovní na základě úplného sběru údajů (balíčky základní možnost, omezené změny a cílený ) nejtěsněji sladí hodnoty referenčních úrovní s technologickým pokrokem. Aktualizace na základě jednorázového paušálu ( jednoduchý balíček) přinesou náročnější hodnotu referenční úrovně pro odvětví s podprůměrnými technologickými možnostmi než pro odvětví s nadprůměrnými technologickými možnostmi. Diferencovanější přístup, například s aktualizací na základě několika paušálů (např. nízkého, středního a vysokého) a/nebo doplněný sběrem údajů, by mohl přinést těsnější sladění s dosaženým technologickým pokrokem v různých odvětvích. Příliš těsné sladění přidělování bezplatných povolenek s charakteristikami odvětví (technologický pokrok, úrovně produkce nebo emisí) může snížit inovační pobídky. Pro lepší cílení přidělování bezplatných povolenek na ta zařízení, která mají nejlepší výsledky a jsou nejvíce vystavena rizikům úniku uhlíku, musí být množství bezplatných povolenek sladěno s mírou rizika úniku uhlíku, které jsou odvětví vystavena. Balíčky základní možnost nevedou k cílenému přidělování, protože opravný faktor, který se v roce 2030 může zvýšit na zhruba 35 %, sníží přidělování bezplatných povolenek pro všechna odvětví, bez ohledu na jejich rizika úniku uhlíku. Balíčky možností omezené změny a cílený lépe řeší rozdíly rizika úniku uhlíku klasifikací odvětví do čtyř skupin úniku uhlíku a možným vyloučením opravného faktoru. Pravidla pro úpravy dle změn úrovní produkce a rezervu pro nové účastníky na trhu lze zlepšit (jako v balíčcích možností jednoduchý, omezené změny a cílený ) a přispět tak ke snížení opravného faktoru a poskytnout více bezplatných povolenek rychle rostoucím společnostem. Lépe cílený systém přidělování (jako v balíčcích omezené změny a cílený ) sníží také pravděpodobnost neočekávaných zisků, zatímco plně cílený systém přidělování obnáší složité správní postupy. Harmonizovanější náhrada za nepřímé náklady na snížení emisí financovaná příjmy z dražeb EU ETS pro členské státy nabízí vyšší ochranu odvětvím s vysokou spotřebou elektřiny, ale za cenu toho, že příjmy z dražeb nebude možné použít pro jiné účely, např. na podporu výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, která může z dlouhodobého hlediska dále omezovat náklady na snížení emisí. Vzhledem k výhodám a nevýhodám různých balíčků by se mohlo uvažovat také o kombinaci, například určitých opatření jednoduchého balíčku, jež dobře fungují, pokud jde o ekonomické pobídky a zjednodušení administrativy např. hodnoty referenčních úrovní na základě paušálu (několika paušálů) a těsnějších sladění s výrobními údaji s pravidly pro únik uhlíku (z balíčků omezené změny a cílený ), s cílem zlepšit zacílení bezplatných povolenek na ta odvětví, jichž se nejvíce dotýkají pravidla pro únik uhlíku. Politická volba však nakonec závisí na tom, jaký důraz kladou osoby přijímající rozhodnutí na různé cíle. 3.1. Mechanismy financování nízkouhlíkových technologií Co se týče Fondu inovací, jsou zvažovány změny současných pravidel NER 300 za účelem posouzení projektů a přístupu sdílení rizik, zejména pro projekty v průmyslu. Současný rámec pro posouzení projektů je založen na posouzení způsobilosti z hlediska inovačního potenciálu a technické a hospodářské životaschopnosti a na výběru na základě 5
klasifikace podle nákladů na výkonnostní jednotku. To by pro průmysl bylo možno zachovat nebo změnit přidáním kritérií pro reprodukovatelnost a klasifikace projektů na základě inovací. Možnými změnami způsobu poskytování finanční podpory jsou zvýšení maximální míry financování a vázání části podpory na ranější etapy životního cyklu projektu, jako jsou milníky během fáze výstavby. Dalekosáhlejší změnou by bylo nahradit současný nevratný, na výsledcích založený grant finančním nástrojem, jako je záruka nebo kapitálová účast. Na základě těchto aspektů jsou zvažovány dva balíčky možností: Možnost 1 změny současných pravidel s individuálnějším přístupem k projektům v průmyslu a zvýšením míry financování. V tomto posouzení dopadů jsou zvažovány dopady zvýšení míry financování, ale v souvislosti s prováděcími právními předpisy pro obnovitelné zdroje energie, zachycování a ukládání CO 2 a průmysl je nutné rozsáhlejší testování trhu. Možnost 2 změny současných pravidel: podpora poskytována trvalým finančním nástrojem prostřednictvím jednotlivých finančních nástrojů. Analýza možností naznačuje několik kompromisů: dosažení průlomových inovací a zároveň zacílení podpory na nejlepší využití omezených prostředků; řešení finančních překážek pro nízkouhlíkové inovace a zároveň zřízení účinné, jednoduché řídící struktury. Možnost 1 by byla účelná při řešení konkrétních finančních překážek pro nízkouhlíkové inovace pro garanty projektů. Mohla by vést k nižší finanční páce a k nižšímu počtu podporovaných projektů než pokračování současných pravidel nebo možnosti 2, ale má nejvyšší potenciál řešit konkrétní překážky podpory komercializace průlomových inovací pro zachycování a ukládání CO 2, obnovitelné zdroje energie a průmysl. Mohla by přinášet významnou přidanou hodnotu EU zohledněním reprodukovatelnosti projektů v průmyslu. Podobných výsledků by mohlo být dosaženo také pomocí výběrového řízení typu kdo dřív přijde, je dřív na řadě, které poskytuje možnost 2, ale tato možnost by omezila porovnávání mezi návrhy projektů a možná by potřebovala doplnit dalšími prostředky na podporu vysoce inovačních projektů. Pokud jde o Modernizační fond, hlavní zvažované možnosti se týkají struktury řízení a správy a různých rolí, jež mohou hrát členské státy, Evropská komise a Evropská investiční banka (EIB) při prosazování cílů fondu. Co se týče role členských států a Komise, lze měnit dva hlavní faktory: míru, do které jsou v prováděcích právních předpisech Komise definovány způsobilost, výběr a investiční pokyny a složení řídícího výboru, jenž dále definuje pravidla a pokyny. Řídící výbor může zahrnovat přijímající členské státy nebo všechny členské státy (dárce i příjemce) a Komisi. EIB by buď mohla provádět pouze hloubkovou kontrolu a mít poradní roli, nebo jednat jako správce fondu jménem přijímajících členských států a Komise. Možnosti níže odráží různé kombinace: Možnost 1: široká posuzovací pravomoc a odpovědnost přijímajících členských států, Modernizační fond přizpůsobený specifickým národním potřebám. Řídící výbor složený z přijímajících členských států definuje kritéria způsobilosti a projekty. Prováděcí právní předpisy obsahují obecné pokyny a podrobná rozhodnutí přijímá řídící výbor. Komise pomáhá se správou, EIB provádí hloubkovou kontrolu. Možnost 2: více spolupráce. Investiční pokyny schvaluje řídící výbor složený ze všech členských států a Komise. Komise pomáhá se správou, EIB provádí hloubkovou kontrolu. EIB má posílenou roli jako správce fondu a je i nadále odpovědná řídícímu výboru, posuzuje jednotlivé programy, projekty a finanční nástroje a monitoruje ukazatele výkonu. 6
Možnost 3: přijímající členské státy určují seznam projektů, jež mají být financovány pomocí finančních nástrojů, v souladu s kritérii způsobilosti a obecnými zásadami pro výběr projektů stanovenými v prováděcích právních předpisech. Komise pomáhá se správou, EIB provádí hloubkovou kontrolu. Předpokládá se, že Modernizační fond povede k investicím, které by v závislosti na typu podporovaného projektu mohly vytvářet pracovní příležitosti, snížit emise skleníkových plynů a zlepšit kvalitu místního ovzduší. Uvedené tři možnosti jsou porovnávány na základě účelnosti, soudržnosti, narušení trhu a administrativní zátěže a existují zde kompromisy. Účelnost je klíčem k zajištění, aby struktura řízení a správy přispívala k cílům fondu. Možnost 3 má jednoduchou strukturu řízení a správy, ale možná bude mobilizovat méně soukromých investic. Možnost 1 řeší vnitrostátní priority, ale možná nebude plně odrážet priority evropské. Může existovat riziko narušení vnitřního trhu s energií a zatěžující fragmentace pro investory, což povede k nižší účelnosti. Možnost 2 je vyvážený přístup, který umožňuje maximální objem soukromých investic a zohledňuje vnitrostátní i evropské priority. V souvislosti s nepovinným přidělováním bezplatných povolenek za účelem podpory investic do modernizace odvětví energetiky jsou hlavními posuzovanými aspekty harmonogram, výběr investic a podávání zpráv, protože ty se v současnosti mezi členskými státy, které tuto možnost využívají, buď liší a ovlivňují objem a harmonogram povolenek, jež mají být draženy, nebo mají nepříznivý dopad na operativní cíle (transparentnost, jednoduchost a možné narušení trhu s energií). Možné změny zahrnují nahrazení současných vnitrostátních plánů volnou hospodářskou soutěží na základě plánovaného výkonu (veřejná soutěž nebo nabídkové řízení a výběr / upřednostnění investic, které představují nejlepší poměr kvalita/cena) nebo zveřejnění ze strany Komise namísto podávání zpráv členskými státy. Mohl by být zvolen stejný objem přidělení bezplatných povolenek za rok jako náhrada současného přístupu se snižováním, což ovlivní rozložení investic během období a nabídku povolenek na trhu. Konečně, sladěná pravidla pro dražbu, pokud povolenky nejsou poskytovány bezplatně, mohou snížit současné rozdíly mezi členskými státy a stanovit jasný harmonogram dražeb nepoužitých povolenek. Na základě těchto aspektů jsou zvažovány dva balíčky možností: Možnost 1: zjednodušený přístup s jednotnějšími pravidly a postupy omezujícími zpoždění investic a zprávy zveřejňované Komisí. Zmenšila by se rozdílnost metodik jednotlivých členských států a přitom by se zachovala většina zásad. Možnost 2: změny zaměřené na konkurenční a otevřený výběr investic. Volná hospodářská soutěž snižuje možné riziko narušení trhu v souvislosti s velkými investicemi porovnáním na základě poměru kvalita/cena. Menší investice by se mohly schvalovat podle možné budoucí obecné blokové výjimky z pravidel pro státní podporu. Dražbu nepoužitých povolenek lze odložit o 1 nebo 2 roky. Možnost 3: největší míra standardizace s pevným procentním podílem přidělování bezplatných povolenek na ročním základě. Přístup je pro trh plně předvídatelný. Výběr všech způsobilých investic prostřednictvím volné hospodářské soutěže na základě nejlepšího poměru kvalita/cena. U zvažovaných možností existují některé klíčové kompromisy: zjednodušený přístup možnosti 1 nabízí omezená zlepšení transparentnosti a snižuje administrativní zátěž, ale nemění výběr investic, takže účelnost se významně nezmění. Změna přidělování bezplatných povolenek a zahrnutí konkurenčního výběrového řízení může vést k vyšší administrativní zátěži, ale má větší potenciál zlepšit účelnost a transparentnost. U všech tří možností by se 7
mohlo zvážit, zda členským státům umožnit dobrovolné přihlášení jejich povolenek z přidělování bezplatných povolenek do Modernizačního fondu, což by zajistilo jednotnou strukturu pro možné investory. Mezi mechanismy financování nízkouhlíkových technologií lze odhalit tři hlavní vzájemné vztahy: potřebu vyváženého peněžního vyjádření povolenek, aby se umožnilo včasné zahájení a přitom se minimalizoval dopad na trh s uhlíkem (Fond inovací a Modernizační fond), podobnost mezi cílenými investicemi do energetické účinnosti a modernizace odvětví energetiky, která zdůrazňuje potřebu vzít v úvahu možnou akumulaci (Modernizační fond a nepovinné přidělování bezplatných povolenek energetice), a dopad prováděcích předpisů a pravidel uplatňování na členské státy, které jsou příjemci prostředků z Modernizačního fondu, a na nepovinné přidělování bezplatných povolenek energetice. 3.2. Další zlepšování současného souboru pravidel Současná architektura EU ETS je poměrně nová, ale na základě zkušeností by se po roce 2020 měly zvážit určité omezené změny. Mohlo by jít o: platnost povolenek pro všechny fáze ETS; možnost členských států vyloučit vybraná malá zařízení z EU ETS a podrobit je rovnocenným opatřením; udržitelné financování jednotného registru EU ETS pro celou Unii. 8