*MVCRX03X18GW* MVCRX03X18GW prvotní identifikátor odbor veřejné správy, dozoru a kontroly náměstí Hrdinů 1634/3 Praha 4 140 21 Č. j. MV- 32745-14/ODK-2018 Praha 12. dubna 2018 Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, jako správní orgán příslušný dle 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení s účastníkem řízení, kterým je kterým je město Postoloprty se sídlem Mírové náměstí 318, 439 42 Postoloprty, ve věci pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 4/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města pro možný rozpor se zákonem, vydává toto R O Z H O D N U T Í: I. Účinnost článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 4/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města se dle 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pozastavuje. II. Účastníkovi řízení se dle 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, stanovuje ke zjednání nápravy lhůta 15 dnů od doručení tohoto rozhodnutí. 1
O d ů v o d n ě n í: I. Rekapitulace postupu Ministerstva vnitra Zastupitelstvo města Postoloprty na svém zasedání konaném dne 13. dubna 2011 schválilo obecně závaznou vyhlášku č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, která byla následně změněna obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města ze dne 13. listopadu 2013. Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva města Postoloprty, konaného dne 13. dubna 2011, bylo zjištěno, že obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, jíž byla zavedena napadaná regulace, byla přijata na tomto zasedání zastupitelstva města způsobem odpovídajícím zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ), když pro její vydání hlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva města, tj. 19 členů zastupitelstva města z celkového počtu 21 členů. V souladu s 12 zákona o obcích byla dotčená obecně závazná vyhláška dne 14. dubna 2011 vyvěšena na úřední desce městského úřadu, odkud byla dne 2. května 2011, tedy po řádném uplynutí 15denní lhůty, sejmuta. Předmětná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti dnem vyhlášení 14. dubna 2011. Ministerstvo vnitra upozornilo město Postoloprty (dále též účastník řízení ) na jednání uskutečněném dne 20. září 2017, že obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 4/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města (dále jen vyhláška ) je s ohledem na závěry nálezu Ústavního soudu sp.zn. PL. ÚS 34/15, kterým Ústavní soud zrušil ustanovení obecně závazných vyhlášek měst Litvínov a Varnsdorf, která jsou skoro totožná s napadanými ustanoveními vyhlášky, v článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 v rozporu se zákonem. V této souvislosti doporučilo Ministerstvo vnitra při jednání městu Postoloprty zjednat nápravu vyhlášky. Následně zaslalo Ministerstvo vnitra městu Postoloprty dopisem č.j. MV-47554-6/ODK-2011 ze dne 17. října 2017 aktuální právní rozbor vyhlášky zpracovaný v souvislosti se závěry Ústavního soudu učiněnými ve výše uvedeném nálezu. Poté obdrželo Ministerstvo vnitra dne 4. prosince 2017 od účastníka řízení sdělení, že Zastupitelstvo města Postoloprty odmítlo na svém zasedání konaném dne 22. listopadu 2017 nápravu vyhlášky zjednat. 2
Vzhledem k tomu, že účastník řízení neprojevil vůli zjednat nápravu vyhlášky, Ministerstvo vnitra dopisem č. j. MV-47554-9/ODK-2011 ze dne 3. ledna 2018 v souladu s 123 odst. 1 zákona o obcích vyzvalo město Postoloprty ke zjednání nápravy vyhlášky. Výzva byla účastníku řízení doručena dne 5. ledna 2018. Účastníku řízení bylo touto výzvou sděleno, že Ministerstvo vnitra shledalo možný rozpor článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 vyhlášky se zákonem, neboť v uvedených ustanoveních vyhlášky upravuje problematiku mimo svou věcnou působnost. Jelikož účastník řízení ve stanovené lhůtě nápravu vyhlášky nezjednal, zahájilo Ministerstvo vnitra s městem Postoloprty správní řízení ve věci pozastavení účinnosti vyhlášky. Toto správní řízení bylo zahájeno dnem 20. března 2018 doručením oznámení o zahájení správního řízení č. j. MV-32745-7/ODK-2018 ze dne 19. března 2018, k němuž byl přiložen Přehled možných rozporů vyhlášky se zákonem, městu Postoloprty. Účastníkovi řízení bylo dále usnesením správního orgánu ze dne 20. března 2018 č. j. MV-32745-9/ODK-2018 uloženo předložení dalších listin potřebných k provedení důkazů, a to autorizované kopie obecně závazné vyhlášky č. 1/2011, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města, zápisu ze zasedání zastupitelstva města konaného dne 13. dubna 2011 a zveřejněnou informaci ve smyslu 93 odst. 1 zákona o obcích o místě, době a navrženém programu k zasedání zastupitelstva města konanému dne 13. dubna 2011. Toto usnesení bylo účastníku řízení doručeno dne 20. března 2018. Dopisem Ministerstva vnitra č. j. MV-32745-10/ODK-2018 ze dne 27. března 2018 byl účastník řízení vyrozuměn o konání ústního jednání, a to zasláním Pozvánky na ústní jednání a k seznámení se s podklady pro rozhodnutí, jež byla účastníku řízení doručena dne 3. dubna 2018. Ústní jednání se uskutečnilo dne 10. dubna 2018 za přítomnosti účastníka řízení. V souladu s 53 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád ), byly provedeny listinné důkazy, jejichž výčet je uveden v protokolu o ústním jednání č. j. MV-32745-13/ODK-2018. Účastníkovi řízení byl při ústním jednání předložen kompletní spis správního řízení k nahlédnutí. Účastník řízení sdělil, že svého práva nahlédnout do spisu nevyužije. Účastník řízení však využil svého práva vyjádřit své stanovisko ve správním řízení a uvedl do protokolu následující: Stanovisko zastupitelstva města ke zrušení vyhlášky se nemění, trvá na své samosprávné kompetenci danou problematiku upravit a rozhodnutí o zákonnosti vyhlášky ponechává na rozhodnutí Ministerstva vnitra a Ústavního soudu. 3
II. Posouzení vyhlášky Dle 123 odst. 1 zákona o obcích pozastaví Ministerstvo vnitra účinnost obecně závazné vyhlášky, která je v rozporu se zákonem. Při posuzování souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem Ministerstvo vnitra zohledňuje, zda byla vydána orgánem k tomu zmocněným, tj. zastupitelstvem obce, dále zda se obec při jejím vydání nepohybovala mimo meze jí svěřené věcné působnosti, zda obec nezneužila zákonem svěřenou působnost a konečně, zda není obecně závazná vyhláška nezákonná pro svoji nerozumnost. Oprávnění obce vydávat obecně závazné vyhlášky vyplývá z čl. 104 odst. 3 Ústavy (Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, dále jen Ústava ), dle kterého může zastupitelstvo v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. S výjimkou ukládání daní a poplatků (čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod) obce k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své samostatné působnosti nepotřebují další zákonné zmocnění. Pokud se týká vymezení věcné působnosti, v jejímž rámci lze výše zmíněným čl. 104 odst. 3 Ústavy zakotvenou pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek uplatnit, Ústava sama určení takových věcných oblastí neobsahuje. Stanovení mezí samostatné působnosti obce je čl. 104 odst. 1 Ústavy svěřeno zákonu, jímž je de lege lata zákon o obcích. Rozvedením čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, podle kterého se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem a tomuto zákonnému příkazu pak odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo, v ustanovení 10 zákona o obcích, které přímo vymezuje tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, kdy obce mohou zejména: - stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo - stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, 4
b) k zajištění veřejného pořádku při pořádání, průběhu a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen veřejná zeleň ) a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Z písm. d) tohoto ustanovení zákona o obcích pak plyne, že další věcné oblasti samostatné působnosti obcí, v nichž lze realizovat pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek, mohou být upraveny také zvláštními zákony. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti platí společná podmínka, že předmětem úpravy obecně závazné vyhlášky musí být místní záležitosti, tj. záležitosti, jež obec reguluje v zájmu obce a občanů obce, nikoliv záležitosti krajského či celostátního významu. Obec je tedy při vydávání obecně závazných vyhlášek limitována mezemi své samostatné působnosti, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého, pokud se předmět a cíl obojí regulace překrývají (blíže např. viz nález Pl.ÚS 35/06). Ministerstvo vnitra se podrobně seznámilo se všemi podklady potřebnými pro rozhodnutí a na základě jejich zhodnocení jednak samostatně, jednak ve vzájemných souvislostech, dospělo k následujícím závěrům. Město v článku 2 písm. a) OZV označuje za činnost, která by mohla narušit veřejný pořádek, být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města sezení na stavebních částech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (např. zděné a betonové zídky a zábrany, palisády, odpadkové koše, zábradlí, opěradla laviček, kašny, apod.). Dle článku 3 odst. 1 OZV je pak uvedené sezení povoleno na lavičkách a jiných zařízeních, která jsou svou povahou určena k sezení a odpočinku, umístěných na veřejném prostranství jeho vlastníkem nebo s jeho souhlasem. Na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku) je tato činnost povolena jen s jeho souhlasem. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/15, kterým Ústavní soud zrušil skoro totožná ustanovení obecně závazných vyhlášek měst Litvínov a Varnsdorf, postupovalo město v případě regulace sezení v rozporu se zákonem. 5
Ústavní soud se v uvedeném nálezu zabýval otázkou, zda lze zákaz sezení podřadit pod povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku podle 10 písm. a) zákona o obcích nebo k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti podle 10 písm. c) zákona o obcích, což jsou ustanovení zákona, o které opírá svou úpravu rovněž město. Ústavní soud konstatoval, že pokud jde o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, zákon o obcích (ani jiný zákon) tyto záležitosti jednoznačně nevymezuje. Veřejný pořádek je neurčitým právním pojmem. V případě obecně závazných vyhlášek jde přitom toliko o místní záležitosti veřejného pořádku, tzn. záležitosti místního, nikoliv krajského či dokonce celostátního charakteru. V souladu s uvedeným zákon o obcích v 10 písm. a) ve větě za středníkem uvádí, že obec může v této oblasti své působnosti zejména stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány. Citovaná věta za středníkem je tedy demonstrativním výčtem toho, co taková obecně závazná vyhláška regulující oblast veřejného pořádku může obsahovat a pro určení věcné působnosti obce je podstatná věta před středníkem, podle které povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (např. nález ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06). Ústavní soud dále uvedl, že si je vědom toho, že pojem veřejného pořádku je neostrý a proměnlivý a že jsou to především obecní zastupitelstva, která nejlépe znají místní poměry. V tomto ohledu Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva. Reakce na společensky nežádoucí jevy v obci však nelze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou své vlastní normotvorby, která zakotvuje povinnost, resp. zákaz mimo věcnou působnost obce vymezenou zákonem (ultra vires), a tedy v rozporu s ústavním zmocněním. Z hlediska posouzení toho, zda lze zákaz sezení podřadit pod zákonem stanovenou působnost pro vydávání obecně závazných vyhlášek podle 10 písm. a) zákona o obcích, je dle Ústavního soudu rozhodné, že všechna zákonná vymezení působnosti obce ve vztahu k pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky předpokládají, že na jejich základě stanovená povinnost, resp. zákaz, bude sledovat jimi vymezený účel, v tomto případě zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Ze zákazu sezení ovšem nelze žádný takový účel dle Ústavního soudu dovodit. Samotné sezení nemůže být jednáním s přímou vazbou na veřejný pořádek, 6
resp. na jeho ochranu. Jinak řečeno sezení nemůže být samo o sobě místní záležitostí, která by mohla veřejný pořádek narušit. K tomu by bylo třeba nastoupení dalšího kvalifikovaného jednání. Stanovení zákazu sezení napadenými ustanoveními však nelze dle Ústavního soudu podřadit ani pod zákonem stanovenou působnost podle 10 písm. c) zákona o obcích, a to z obdobných důvodů, které jsou uvedeny v předchozím odstavci v souvislosti s oblastí zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z předmětného širokého zákazu sezení nelze totiž dovodit ani účel vymezený v 10 písm. c) zákona o obcích. V posuzovaném případě nejde např. o zákaz sezení jen na vybraných travnatých plochách v obci, kterým by byla alespoň implicitně sledována ochrana veřejné zeleně a bylo by tak možné z takového zákazu dovodit jeho podřaditelnost pod zákonem stanovenou působnost podle 10 písm. c) zákona o obcích. Z pohledu toho, zda může být zakazované sezení tzv. předpolím (přípravné jednání k porušení chráněného cíle právního předpisu), se Ústavní soud vyjádřil v tom smyslu, že nikoliv. Ústavní soud zejména poukazuje na novou situaci rozdílných sankcí za porušení obecně závazné vyhlášky obce (od 1. 7. 2017 100 tisíc Kč, nikoliv již jen 30 tisíc Kč). Je tedy nepoměrem, když by obecně závaznou vyhláškou bylo zakázáno jednání, které samo o sobě narušit veřejný pořádek nemůže a může být nanejvýš stádiem, které předchází jednání způsobilému veřejný pořádek narušit, a za samotné jednání způsobilé veřejný pořádek narušit pak sankce podstatně nižší. Ústavní soud dospěl k závěru, že blanketní skutková podstata přestupku ( porušení obecně závazné vyhlášky ) ve spojení s 10 písm. a) zákona o obcích, neposkytují dostatečný zákonný základ k tomu, aby mohla prostřednictvím obecně závazné vyhlášky vzniknout skutková podstata předčasně dokonaného přestupku fakticky spočívajícího v jednání, které samo o sobě není způsobilé veřejný pořádek narušit a může být jen přípravou k jeho narušení. Regulace takového přípravného jednání je podle názoru Ústavního soudu též v rozporu se zásadou předvídatelnosti práva, jako jednoho ze základních atributů právního státu podle čl. 1 Ústavy. V tomto směru pak Ústavní soud doplnil své dřívější nálezy k tzv. předpolí (sp. zn. Pl. ÚS 11/09, 13/09 a 28/09) v tom smyslu, že na základě 10 písm. a) nelze stanovit obecně závaznou vyhláškou povinnosti k regulaci místních záležitostí, které mohou být nanejvýš pouze přípravou k narušení veřejného pořádku, aniž by samy mohly veřejný pořádek narušit. Regulací samotného sezení jakožto formy předpolí (činnosti, která nemůže sama o sobě veřejný pořádek narušit), je i již z tak široce nastaveného rámce působnosti 10 písm. a) zákona o obcích, vykročeno. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že vyhláška upravuje v článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 problematiku mimo svou zákonem vymezenou věcnou působnost a z tohoto důvodu se dostává do rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy a 10 a 35 zákona o obcích. 7
Vzhledem k tomu, že se účastník řízení neztotožňuje s právním názorem Ministerstva vnitra a z jeho jednání vyplývá, že zde není dán předpoklad, že by ke zjednání nápravy vyhlášky přistoupil, Ministerstvo vnitra stanovilo k provedení nápravy vyhlášky lhůtu 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí. Město Postoloprty je dle ustanovení 128 odst. 1 písm. a) zákona o obcích povinno vyvěsit rozhodnutí o pozastavení účinnosti článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 vyhlášky po dobu nejméně 15 dnů na úřední desce. Město Postoloprty dále dle ustanovení 123 odst. 1 zákona o obcích v případě zjednání nápravy bude informovat Ministerstvo vnitra o zjednané nápravě, aby bylo možno Ministerstvem vnitra toto rozhodnutí zrušit neprodleně po obdržení informace o zjednání nápravy. Přílohou této informace o zjednání nápravy bude i příslušná obecně závazná vyhláška, kterou bude náprava provedena. Účinnost článku 2 písm. a) a článku 3 odst. 1 vyhlášky je pozastavena dnem doručení tohoto rozhodnutí účastníku řízení. P o u č e n í o o p r a v n é m p r o s t ř e d k u: Proti tomuto rozhodnutí lze podle 152 odst. 1 správního řádu podat rozklad ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení ( 83 odst. 1 správního řádu). Rozklad se podává ministrovi vnitra prostřednictvím Ministerstva vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, nám. Hrdinů 3, 140 21 Praha 4. Podání rozkladu nemá odkladný účinek. Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru Rozdělovník: 1. Originál rozhodnutí zůstane součástí správního spisu. 2. Stejnopis rozhodnutí bude v souladu s 76 odst. 3 správního řádu, ve spojení s 72 odst. 1 a 19 odst. 4 správního řádu, oznámen účastníkovi řízení městu Postoloprty, Mírové náměstí 318, 439 42 Postoloprty doručením do datové schránky. 8