Kodex řádné správní praxe úředníků Evropské unie

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva a veřejné správy Kodex řádné správní praxe úředníků Evropské unie Bakalářská práce Autor: Irena Kreisslová Veřejná správa a Evropská unie Vedoucí práce: Ing. Alena Ţelezná Praha Leden, 2011

Prohlášení Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci Kodex řádné správní praxe úředníků Evropské unie zpracovala samostatně pod vedením Ing. Aleny Ţelezné s pouţitím uvedené literatury. V Sepekově dne 15. ledna 2011 Irena Kreisslová

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucí bakalářské práce Ing. Aleně Ţelezné za odborné vedení a všestrannou pomoc, kterou přispěla k vypracování této bakalářské práce.

Anotace Předmětem bakalářské práce Kodex řádné správní praxe úředníků Evropské unie je komparace etických kodexů jednotlivých úřadů veřejné správy. Cílem této komparace je zjišťování rozsahu, obsahu a rozdílnosti těchto etických kodexů a jejich pouţití v praxi. Dále se v bakalářské práci objevuje analýza etického kodexu, který má slouţit ke zlepšení efektivnosti a výkonnosti úředníků a je také zároveň jednou z moţností jak udrţet a zdokonalit etické chování úředníků ve veřejné správě. Annotation The subject of bachelor s thesis "Codex of proper administrative and legal action of European Union s officials is a comparison of the code of ethics of public administration offices. The aim of this comparison is the survey of scope, content and difference of ethical codes and their use in practice. In bachelor s thesis is analysis of the code of ethics, which serves to improve the effectiveness and efficiency of officials and is also one of the ways to keep and improve ethical behavior of officials in public administration. Klíčová slova Veřejná správa, státní správa, samospráva, etika, morálka, korupce, etický kodex, Městský úřad, Krajský úřad. Keywords Public administration, state administration, self - government, ethics, morality, corruption, code of ethics, Municipal Authority, Regional Authority.

OBSAH Úvod... 6 1. Veřejná správa... 8 1.1. Charakteristika organizace veřejné správy... 8 1.2. Pojetí veřejné správy... 9 1.3. Státní správa... 10 1.3.2. Prezident... 12 1.3.3. Vláda... 12 1.3.4. Ministerstva a jiné správní úřady... 13 1.3.5. Soudy... 15 1.4. Samospráva... 16 1.4.1. Územní samospráva... 16 1.4.1.1. Obec... 17 1.4.1.1.1. Členění obcí... 17 1.4.1.1.2. Orgány obce... 18 1.4.1.1.2.1. Zastupitelstvo obce... 18 1.4.1.1.2.2. Rada obce... 19 1.4.1.1.2.3. Starosta obce... 19 1.4.1.1.2.4. Obecní úřad... 20 1.4.1.1.2.5. Zvláštní orgány obce... 20 1.4.1.2. Kraj... 20 1.4.1.2.1. Orgány kraje... 21 1.4.1.2.1.1. Zastupitelstvo kraje... 21 1.4.1.2.1.2. Rada kraje... 21 1.4.1.2.1.3. Hejtman kraje... 22 1.4.1.2.1.4. Krajský úřad... 22 1.4.1.2.1.5. Zvláštní orgány kraje... 22 1.4.2. Zájmová samospráva... 23 2. Etika... 25 2.1. Význam slova etika... 25 2.2. Vztah etiky a morálky... 25 2.3. Členění etiky... 26 2.4. Korupce... 28 2.4.1. Definice korupce... 29 2.4.2. Typy korupce... 29

3. Etický kodex... 32 3.1. Vznik a šíření etických kodexů... 32 3.2. Vymezení etického kodexu... 33 3.2.1. Funkce etického kodexu... 34 3.2.2. Pozitiva etických kodexů... 35 3.2.3. Negativa etických kodexů... 35 3.2.4. Zásady ideálního etického kodexu... 36 3.2.5. Předmět úpravy etického kodexu... 37 3.3. Tvorba etického kodexu... 37 3.3.1. Potřeba naléhavosti změny... 38 3.3.2. Formulace základních tezí... 39 3.3.3. Zdroje pro tvorbu etického kodexu... 40 3.3.4. Vytvoření etického kodexu... 40 3.3.5. Přijetí etického kodexu... 40 3.3.6. Zveřejnění etického kodexu... 40 3.3.7. Zavedení kodexu do praxe... 41 4. Etický kodex Městského úřadu v Písku a Krajského úřadu v Českých Budějovicích... 42 4.1. Komparace etických kodexů Městského úřadu v Písku a Krajského úřadu v Českých Budějovicích... 42 4.2. Průzkum... 43 4.2.1. Zhodnocení výsledků průzkumu... 45 Závěr... 54 Pouţitá literatura... 55 Přílohy... Chyba! Záloţka není definována.

Úvod Vzhledem k tomu, ţe se během ţivota kaţdý občan naší republiky setkává poměrně často s úředníky při vyřizování různých osobních i pracovních záleţitostí, velmi mě zaujalo téma Kodex řádné správní praxe úředníků Evropské unie. Ne vţdy jsem se setkávala s etickým chováním úředníků, proto jsem chtěla proniknout do této problematiky. Zajímalo mě, co je obsahem etických kodexů, jak se vytvářejí, zda a jakým způsobem jsou pouţívány v praxi a jak je vnímají samotní úředníci. Základním cílem mé bakalářské práce je komparace etických kodexů vybraných úřadů veřejné správy a jejich pouţití v praxi. Bakalářská práce je rozdělena do čtyř samostatných kapitol, které svým obsahovým zaměřením sledují výše uvedený cíl a vysvětlují jednotlivé pojmy související s daným tématem. Kapitola první charakterizuje organizaci veřejné správy, její poslání a cíle, které by měla plnit ve společnosti. Veřejná správa je zde definována z hlediska jejího členění v širším a uţším pojetí, včetně stručného popisu jednotlivých orgánů institucí, jak státní správy, tak i samosprávy. Kapitola druhá se věnuje etice, popisuje význam slova, vztah etiky a morálky od historických prvopočátků aţ do současnosti, členění etiky, jak je uváděno v odborné literatuře. Dále se kapitola zabývá existencí velmi nebezpečného společenského jevu, se kterým se lidstvo potýká jiţ od starověku a tím je korupce. Je zde uvedena definice korupce, její typy a v neposlední řadě také oblasti výskytu tohoto neţádoucího společenského jevu. Kapitola třetí je zaměřena na etický kodex, jako prostředek, který by měl slouţit ke kultivaci prostředí jakékoli organizace. Kapitola obsahuje vznik a šíření etických kodexů, jejich vymezení, funkce, pozitiva i negativa, ale také rozbor procesu tvorby etického kodexu, od zjištění potřeby etický kodex zavést, aţ po jeho implementaci. 6

Kapitola čtvrtá popisuje praktickou část mé bakalářské práce, která se skládá z komparace etického kodexu Městského úřadu v Písku a Krajského úřadu v Českých Budějovicích. Dále obsahuje výsledky ankety formou dotazníku, který zobrazuje názory oslovených úředníků Městského úřadu v Písku. 7

1. Veřejná správa 1.1. Charakteristika organizace veřejné správy Veřejná správa je chápána jako soubor procesů, které řídí, regulují a vykonávají specifické instituce za účelem správy věcí veřejných. Za veřejnou záleţitost je povaţováno vše, co se dotýká kaţdého člověka jako člena společnosti. Celý systém fungování veřejné správy vychází z principu, ţe svoboda jednoho občana končí tam, kde začíná svoboda jiného občana. 1 Správní činnosti, jejich obsah a forma se mohou měnit v důsledku změn, ke kterým ve společnosti dochází. Veřejná správa aktivně organizuje a řeší nejrůznější společenské situace. Můţeme ji obecně vymezit jako správu veřejných záleţitostí vykonávanou subjekty veřejné správy a jejich orgány. 2 Ústavní základy české veřejné správy tvoří Ústava České republiky, ústavní zákony, které spolu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod zakládají ústavní pořádek. Ústava je nejvyšší právní předpisem, od něhoţ všechny ostatní právní předpisy odvozují svou platnost a ústavou se také měří ústavnost zákonů. Ústava definuje a provádí dělbu státní moci a konstituuje základní orgány státu. 3 Organizace veřejné správy je trvale vytvořený systém, který uskutečňuje stálé, cílově zaměřené vztahy a lze ho měnit podle vývoje společnosti. Sloţitě uspořádaný systém subjektů a vykonavatelů veřejné správy realizuje nařizovací, výkonnou a podzákonnou činnost a tím zajišťuje fungování veřejné správy. Veřejná správa a její výkon musí být svěřeny určitému subjektu, který je nositelem jednotlivých úkolů a také za ně zodpovídá. 4 1 Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v ČR, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň 2008, ISBN 978-80-7380-096-3 2 Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v ČR, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň 2008, ISBN 978-80-7380-096-3 3 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 4 Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v ČR, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň 2008, ISBN 978-80-7380-096-3 8

1.2. Pojetí veřejné správy tak na: Veřejná správa je také nástrojem státu v procesu realizace veřejných statků a působí celou společnost, národní hospodářství, veřejný sektor. Pojem veřejná správa je pouţíván v širším a uţším pojetí. V tzv. širším pojetí vychází veřejná správa z institucionálního pojetí. Rozumí se jí tedy orgány veřejné správy, vztahy a činnosti moci zákonodárné, výkonné a soudní, popř. moci kontrolní. Veřejná správa v širším pojetí 5 5 Rektořík J., Kontrola ve veřejném sektoru DSO, 1. vydání MU, Brno 2005 9

Veřejná správa v tzv. uţším pojetí vychází z potřeby občanů a s tím souvisejícího přenesení rozhodovacích procesů do území. Vyjadřuje tak správní činnost, vykonávanou zmocněnými subjekty na základě zákona v rozsahu přikázané pravomoci a působnosti. Veřejnou správu v tomto pojetí lze rozdělit na linii státní správy a samosprávy. Veřejná správa v uţším pojetí 6 1.3. Státní správa Vykonavateli státní správy jsou především orgány státu označované jako správní úřady. Soustavu ústřední státní správy představují ministerstva a jiné ústřední správní úřady s celostátní působností, jako přímí vykonavatelé státní správy. Uvedené správní úřady vykonávají působnost na celém území státu a nejsou podřízeny ţádnému jinému speciálnímu správnímu úřadu. Státní správa realizuje státní moc, má své pravomoce nebo-li kompetence, vystupuje jako ručitel a garant určitého zákonného stavu, vydává správní akta, která jsou právně závazná. Činnost státní správy je zaměřena na realizaci státního systému. Jejím cílem je fungování a zabezpečování činnosti státního systému a státního aparátu. Hlavní činnost státní správy je orientována k fyzickým a právnickým osobám, ve prospěch společenského zřízení. Činnost státní správy slouţí veřejným zájmům společnosti, k sluţbě veřejnosti a sluţbě i 6 Rektořík J., Kontrola ve veřejném sektoru DSO, 1. vydání MU, Brno 2005 10

ochraně občanů a obraně státu. Státní správa je autoritativní, je nezastupitelná a má tyto pravomoci: výkonné (spočívají v plnění úkolů a zabezpečení státních činností), zákonodárné (projevují se v tvorbě právních norem, vládních nařízení), nařizovací (spočívají ve vydávání závazných nařízení), kontrolní (provádí kontrolu prostřednictvím státního dozoru a státní inspekce) Stát můţe také zasahovat do systému činnosti samosprávy, vyţaduje-li to ochrana zákona, a to je způsobem stanoveným zákonem. 7 V demokratických státech je státní správa vţdy odvozena od voleného orgánu, a to zejména způsobem ustavování, eventuelně je vrcholný orgán státní správy volenému zákonodárnému sboru odpovědný. Státní správa je začleněna do struktury státní moci. Klasické pojetí vychází z trojdílné struktury státní moci, tj. dělba na moc zákonodárnou, moc výkonnou a soudní. Státní správa je součástí výkonné moci a v tomto smyslu má také určité vztahy k ostatním součástem státní moci. 8 1.3.1. Parlament Zákonodárným orgánem v demokratických zemích je volený parlament, který vytváří svou zákonodárnou činností zákonný rámec pro postavení, působnost, činnost a hospodaření státní správy a územní samosprávy. Parlament je dvoukomorový, skládá se z Poslanecké sněmovny a Senátu. Poslaneckou sněmovnu tvoří plénum, které řídí předseda, místopředsedové a další orgány, např. organizační výbor, imunitní nebo mandátový. Významné je postavení poslaneckých klubů, ve kterých se předjednávají stanoviska poslanců jednotlivých politických stran a politického grémia. Činnost Poslanecké sněmovny je řízena Jednacím řádem. Senát má podobnou vnitřní strukturu a jeho činnost se řídí od roku 1999 rovněţ Jednacím řádem. Parlament je ústavodárným orgánem přijímá a mění ústavu, přijímá 7 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracov. vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 8 Dolista J., Etika zaměstnance veřejné správy, vydání Vysoká škola evropských a regionálních studií, České Budějovice 2006, ISBN 80-86708-20-9 11

a mění zákony, schvaluje mezinárodní smlouvy, ustavuje některé státní orgány a kontroluje jejich činnost. 9 1.3.2. Prezident Prezident republiky je hlavou státu, je volen Parlamentem České republiky na období pěti let a funkci můţe vykonávat ve dvou volebních obdobích. Významná je zejména jeho pravomoc a to: jmenovat a odvolat předsedu vlády a členy vlády, rozpustit Poslaneckou sněmovnu, vyhlašovat volby, zastupovat stát navenek, sjednávat a podepisovat mezinárodní smlouvy, odpouštět a zmírňovat tresty uloţené soudem, jmenovat a odvolávat misi ČR v zahraničí, propůjčovat státní vyznamenání a také jmenovat generály, soudce a vysokoškolské profesory. Je vrchním velitelem armády, jeho postavení a pravomoci jsou dány ústavou. 10 1.3.3. Vláda Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Skládá se z předsedy vlády, místopředsedů a ministrů. Vláda je kolegiálním orgánem, který rozhoduje ve sboru formou usnesení. Za svou činnost odpovídá Poslanecké sněmovně, která můţe projevit nespokojenost a vyslovit vládě nedůvěru. Vláda není jinak z Ústavy ve své výkonné působnosti omezena. Její věcná správní působnost je však konkrétně stanovena zákony. Je oprávněna vydávat právní akta, vládní nařízení, která podepisuje předseda vlády. V rámci veřejné správy plní ze zákona především funkci řídící, koordinační a kontrolní. Administrativu, odborné poradenství a ostatní sluţby spojené s výkonem činnosti vlády zabezpečuje Úřad vlády. Tento úřad zabezpečuje také činnost různých pomocných sborů, které vykonávají pro vládu činnost konzultativní, iniciativní nebo koordinační. 9 Peková J., Pilný J., Jetmar M., Veřejná správa a finance veřejného sektoru, 3. přepracované vydání, ASPI Praha 2008, ISBN 978-80-7357-351-5 10 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracované vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 12

1.3.4. Ministerstva a jiné správní úřady Ministerstvo je ústředním správním úřadem s dílčí věcnou působností. V jeho čele stojí ministr, který ministerstvo řídí, odpovídá za jeho činnost vládě a má pravomoc delegovat určité pravomoci na vedoucí pracovníky ministerstva. Ministerstva se při své činnosti řídí ústavními zákony, podzákonnými právními předpisy a usneseními vlády. Připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů týkajících se věcí, které patří do jejich působnosti. V rámci své nařizovací pravomoci mohou na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Tyto právní předpisy se označují jako vyhlášky. 11 V současné době v České republice působí tato ministerstva: Ministerstvo financí (MF ČR) Ministerstvo zahraničních věcí (MZV ČR) Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy MŠMTV ČR) Ministerstvo kultury (MK ČR) Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV ČR) Ministerstvo zdravotnictví (MZD ČR) Ministerstvo spravedlnosti (MS ČR) Ministerstvo vnitra (MV ČR) Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO ČR) Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR ČR) Ministerstvo zemědělství (MZEM ČR) Ministerstvo obrany (MO ČR) Ministerstvo ţivotního prostředí (MŢP ČR) 12 Hierarchické uspořádání státní správy a její věcné členění vyţadují, aby ministerstva měla z titulu svého postavení uvnitř systému státní správy právo zavazovat niţší správní 11 Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v ČR, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň 2008, ISBN 978-80-7380-096-3 12 Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v ČR, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň 2008, ISBN 978-80-7380-096-3 13

úřady a subjekty, na něţ byl výkon státní správy přenesen, vnitřními předpisy nebo sluţebními příkazy. Jiné správní úřady s celostátní působností se dělí do dvou skupin: přímo řízené vládnou řízené některým z ministerstev Správní úřady s celostátní působnosti přímo řízené vládou se také někdy označují jako jiné ústřední správní úřady, aby se odlišily od ministerstev. Rozdíl mezi mini a ministerstvy spočívá v zásadě v tom, ţe v jejich čele není ministr, ale vedoucí, který není členem vlády. Obor jejich působnosti je oproti ministerstvům uţší a koncentruje se na odborně technickou problematiku. Patří sem zejména tyto správní úřady: Český statistický úřad v Praze Český báňský úřad v Praze Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe v Brně Český katastrální a zeměměřický úřad v Praze Úřad průmyslového vlastnictví v Praze Energetický regulační úřad v Jihlavě Státní úřad pro jadernou bezpečnost v Praze Národní bezpečnostní úřad v Praze Správní úřady s celostátní působností podřízené ministerstvům postrádají některé pravomoci předcházející skupiny, zejména pravomoci vydávat právní předpisy. Přesto plní důleţité správní a kontrolní funkce v oblasti sociální péče, na úseku celnictví, daní a poplatků, ochrany ţivotního prostředí, obchodu, potravinářského průmyslu, ochrany lesa a vod nebo regulátorů v oblasti cen, telekomunikací, energetiky, dopravy apod. Do této skupiny správních úřadků patří zejména: Česká obchodní inspekce Česká inspekce ţivotního prostředí Česká správa sociálního zabezpečení Státní úřad inspekce práce Český telekomunikační úřad Puncovní úřad 14

Státní veterinární správa Úřad pro civilní letectví 13 1.3.5. Soudy Soudní moc je zakotvena v Ústavě České republiky a tuto moc vykonávají soudy. České soudnictví je státní správou a soudy jsou veřejnoprávními institucemi, které spadají do kompetence MS ČR. Soudnictví realizuje státní moc a plní ochrannou funkci, Úkolem soudu je poskytovat právní ochranu. Pro soudnictví je charakteristické, ţe: soudy jsou nestranné a nezávislé na státních orgánech, všichni občané jsou si před soudem rovni, soudy rozhodují o vině a testu za trestné činy, kaţdý občan se můţe domáhat svého práva u nezávislého soudu, kaţdý má právo na náhradu škody způsobenou rozhodnutím soudu nebo nesprávným úředním postupem, kaţdý má právo, aby jeho věc byla projednávána veřejně a v jeho přítomnosti, kaţdý má právo odepřít výpověď, jestliţe by jí způsobil nebezpečí stíhání sobě nebo osobě blízké, kaţdý má právo garance tlumočníka před soudem, vede-li se jednání v cizím jazyce, k účinné ochraně práv musí všechny sporné právní skutečnosti být prokázány a nejvěrohodněji doloţeny. Členění soudů Soudy členíme dle územního členění na: Nejvyšší soud se sídlem v Brně, Vrchní soudy se sídlem v Olomouci a v Praze, Krajské soudy v Ústí nad Labem, Plzni, Českých Budějovicích, Liberci, Hradci Králové, Brně, Ostravě a Městský soud Hlavního města Prahy, 13 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 15

Okresní soudy v 76 okresech ČR, Obvodní soudy v 10 obvodech Hlavního města Prahy, Dále soudy členíme dle odvětví a soudních řízení (kauz) na: civilní soudy, rozhodují záleţitosti občanské pracovní, rodinné, obchodní, druţstevní, trestní soudy, rozhodují ve věci trestní, správní soudy, rozhodují ve věci správních orgánů, kontroly činnosti orgánů veřejné správy, ústavní soud, řídí ústavnost a dohlíţí na dodrţování ústavních zákonů. 14 1.4. Samospráva Samospráva tvoří vedle státní správy druhou nejdůleţitější větev veřejné správy, je součástí veřejné moci. Je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky. Samospráva je nezastupitelnou sloţkou demokracie a je výrazem práva a schopnosti samosprávných orgánů v rámci své odpovědnosti a v zájmu obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záleţitostí. Samospráva já subjektivní právo, ale i povinnost vykonávat právem svěřenou působnost. Samosprávu podle její působnosti dělíme na územní a zájmovou. 15 1.4.1. Územní samospráva Má nezastupitelný význam pro demokratické uspořádání společnosti a pro výkon regionální a místní veřejné správy. Její důleţitost je podtrţena i tím, ţe její právní základ je zakotven v hlavě sedmé Ústavy. Ústava vychází z toho, ţe základními územními samosprávními celky jsou obce a vyššími územními samosprávními celky kraje. Konkretizaci Ústavy provádějí především: zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, v platném znění, 14 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracov. vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 15 Koudelka Z., Samospráva, Linde, Praha 2007, ISBN 978-80-7201-665-5 16

zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění, zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, obcích, okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. 16 1.4.1.1. Obec Obec je základním územním samosprávním společenstvím občanů, který tvoří územní celek, vymezený hranicí obce. Je veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek, v právních vztazích vystupuje svým jménem a nese odpovědnost, která z těchto vztahů vyplývá. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání veřejný zájem. 17 1.4.1.1.1. Členění obcí Na území ČR jsou obce, územní celky, které členíme podle těchto kritérií: počtu obyvatel, činnosti úřadů. Členění obcí podle počtu obyvatel Město se vyznačuje tím, ţe má více neţ 5 000 obyvatel, má ulice, městské čtvrti, znak a prapor. Městský úřad můţe být pověřen výkonem přenesené působnosti nebo rozšířené působnosti. Statutární město je sloţeno z několika katastrů, je spravováno magistrátem města, který vykonává funkci úřadu s přenesenou a rozšířenou působností, v čele je primátor města. Hlavní město Praha je členěno do 10 správních městských obvodů a 22 městských úřadů s pověřeným výkonem přenesené, rozšířené působnosti. 16 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 17 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 17

Členění obcí podle činnosti obecních úřadů Obec a obecní úřad s výkonem správy v základním rozsahu plní základní samosprávnou funkci, s malým počtem obyvatel, obvykle s jedním katastrálním územím. Obecní úřad má jednoduchou organizační strukturu, nezřizuje odbory. Obec a obecní úřad s výkonem správy přenesené působnosti který vykonává státní správu pro vlastní obec i pro občany dalších obcí (stavebního úřadu, s výkonem pečovatelské sluţby, s výkonem matričního úřadu). Většinou jsou to obce, které mívají i více katastrálních území, zabezpečují kromě samosprávních záleţitostí i činnosti pověřené státem, vedou správní řízení v rozsahu stanoveném zákonem. Obec a obecní úřad s výkonem rozšířené působnosti spravují občanské záleţitosti, státní občanství, evidenci obyvatel, matriky, občanských průkazů, cestovních dokladů, motorových vozidel, řidičů, vozidel a další záleţitosti, jejichţ rozsah je určen právními předpisy. 18 1.4.1.1.2. Orgány obce Kaţdá veřejná korporace můţe navenek jednat jen svými orgány, respektive prostřednictvím fyzických osob. V praxi se pouţívají pojmy správní orgán a správní úřad s přihlédnutím k organizačnímu nebo funkčnímu pojetí. Orgány mohou navenek jednat ústně či písemně. Orgány územní samosprávy nejsou tvořeny na základě dělby moci, jak je tomu ve vládě. V samosprávě se uplatňuje princip vlády shromáţdění, kdy nejvyššímu orgánu jsou statní orgány odpovědny a jsou svým obsazením od něj přímo či nepřímo odvozené. Za orgány obce označujeme v zákoně stanovené orgány. Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce, dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. 19 1.4.1.1.2.1. Zastupitelstvo obce Zastupitelstvo obce je jediným z orgánů obce, který je ústavně zakotven. Ústava stanoví jeho název, název jeho členů i délku funkčního období. Členy zastupitelstva jsou 18 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracov. vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 19 Koudelka Z., Samospráva, Linde, Praha 2007, ISBN 978-80-7201-665-5 18

zvolení zástupci jednotlivých politických stran, případně nezávislí kandidáti zvoleni na dobu 4 let, počet členů je závislý na počtu obyvatel obce. Členové zastupitelstva ze svých řad zvolí obecní radu a starostu. Jednání zastupitelstva je veřejné. Mezi nejdůleţitější působnosti zastupitelstva patří: schvalovat program územního rozvoje obvodu obce, schvalovat územní plán obce a regulační plán, schvalovat rozpočet obce a závěrečný účet obce, zřizovat trvalé a dočasné peněţní fondy obce, vydávat obecné vyhlášky obce, volit starostu, místostarosty a další členy rady obce a odvolávat je z funkce a také rozhodovat o závaţných majetkových úkonech. 20 1.4.1.1.2.2. Rada obce Rada obce je podřízená obecnímu zastupitelstvu a předkládá zprávy o své činnosti. Počet členů obecní rady je lichý, tvoří maximálně třetinu počtu členů zastupitelstva. Jednání rady obce je neveřejné. Z působnosti rady obce lze uvést zejména: hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, vydávání nařízení obce, rozdělování pravomocí uvnitř obecního úřadu, ukládání pokut v záleţitostech samostatné působnosti, projednávání připomínek a petic občanů. 21 1.4.1.1.2.3. Starosta obce Starosta zastupuje obec navenek. Úkony, které vyţadují schválení zastupitelstva obce nebo rady obce, můţe starosta provést jen po jejich předchozím souhlasu, jinak jsou od počátku neplatné. Starostu zastupuje jeden nebo více místostarostů, všichni tito jsou volení zastupitelstvem obce a za výkon svých funkcí jsou zastupitelstvu odpovědni. V pravomoci starosti je jmenovat a odvolávat se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu a stanovit jeho plat podle zvláštních předpisů. Ostatní pravomoci jsou vyhrazeny v zákoně o obcích (např. právo pozastavit výkon usnesení rady obce nebo zřizovat zvláštní orgány). 22 20 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 21 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracov. vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 22 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 19

1.4.1.1.2.4. Obecní úřad Zvláštní postavení mezi orgány obce má obecní úřad. V něm se uskutečňují kaţdodenní úkoly z oblasti samostatné působnosti obce i úkoly z oblasti přenesené působnosti, kdy obecní úřad plní funkci správního úřadu. Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta, tajemník a zaměstnanci obecního úřadu. Je-li funkce tajemníka obce zřízena, odpovídá tajemník za plnění úkolů obecního úřadu. Není-li tato funkce zřízena, plní jeho úkoly starosta. 23 1.4.1.1.2.5. Zvláštní orgány obce V případech stanovených zákonem zřizuje starosta zvláštní orgány obce pro výkon přenesené působnosti, jmenuje a odvolává jejich členy při respektování zákonných odborných poţadavků. Tyto orgány mohou být zřízeny jako kolektivní i jako individuální. Zvláštními orgány jsou např. přestupková komise zřízená jako zvláštní orgán obce, krizový štáb obce a povodňová komise. 24 1.4.1.2. Kraj Vyšším územním samosprávným celkem je kraj jako územní společenství občanů, kterému náleţí z Ústavy právo na samosprávu. Kraj ji vykonává v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami kraje. Stejně jako obec i kraj je veřejnoprávní korporací, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese zodpovědnost, která z těchto vztahů vyplývá. Základním úkolem kraje je podle zákona o krajích: péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Kraj má vlastní majetek, se kterým hospodaří samostatně za podmínek stanovených zákonem o krajích nebo zvláštním zákonem. Podle zákona o krajích patří do samostatné působnosti kraje zejména věci veřejné správy a hospodaření svěřené do pravomoci zastupitelstva nebo rady. 25 23 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 24 Koudelka Z., Samospráva, Linde, Praha 2007, ISBN 978-80-7201-665-5 25 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 20

1.4.1.2.1. Orgány kraje Stejně jako u obce, kraj můţe jednat jen svými orgány, respektive prostřednictvím funkcionářů. V samosprávě kraje mohou veřejnou moc vykonávat jen orgány kraje, neboť zákon neupravuje krajské referendum. Zákon výslovně uvádí za orgány kraje: zastupitelstvo, radu, hejtmana, krajský úřad a zvláštní orgán kraje. Zřízení orgánů kraje i jejich obsazení převáţně upravuje zákon o krajích a kraje se mohou od jednotného zákonného modelu odchýlit jen nepatrně. 26 1.4.1.2.1.1. Zastupitelstvo kraje Základním orgánem kraje je zastupitelstvo, které rozhoduje ve věci patřící do samostatné působnosti kraje. Vyhrazené působnosti zastupitelstva je moţné rozdělit do dvou skupin: první je obsahově spojena s veřejnoprávními záleţitostmi a druhá s majetkovými záleţitostmi. Z působnosti zastupitelstva kraje lze uvést zejména: právo předkládat návrhy zákonů poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, předkládat návrhy Ústavnímu soudu ČR na zrušení právních předpisů, vydávat obecně závazné vyhlášky kraje, volit a odvolávat hetmana, zástupce hejtmana a další členy rady, zřizovat výbory, rozhodovat o poskytování dotací z vlastních prostředků nebo z rozpočtu kraje. 27 1.4.1.2.1.2. Rada kraje Výkonným orgánem kraje je rada kraje. Obdobně jako zastupitelstvo rozhoduje rada především ve věcech samostatné působnosti kraje. V přenesené působnosti rozhoduje jen tehdy, kdyţ to stanoví zákon (např. Vydávání nařízení kraje). Při výkonu své působnosti odpovídá rada zastupitelstvu. 28 26 Koudelka Z., Samospráva, Linde, Praha 2007, ISBN 978-80-7201-665-5 27 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 28 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 21

1.4.1.2.1.3. Hejtman kraje Hejtman kraje je volený zastupitelstvem kraje a zastupuje kraj navenek. Plní úkoly, které schvaluje zastupitelstvo nebo rada, podepisuje právní předpisy, vyhlášky a věstníky kraje, jmenuje a odvolává po předchozím souhlasu ministra vnitra ředitele krajského úřadu, odpovídá za informování občanů o činnosti kraje a vykonává další úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti. 29 1.4.1.2.1.4. Krajský úřad Výkon veřejné správy na území kraje zabezpečuje krajský úřad. Tento orgán plní jako konkrétní úkoly z oblasti samostatné působnosti, tak vykonává přenesenou působnost kraje. Krajský úřad rozsahem a povahou úkolů je typickým regionálním správním úřadem, který např. ukládá sankce podle zákona, kontroluje činnost obcí ve vybraných oblastech. Krajský úřad tvoří ředitel, zaměstnanci zařazení do krajského úřadu. Člení se na odbory, oddělení, sekretariát ředitele a sekretariát hejtmana. Ředitel je zaměstnancem kraje a za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu odpovídá hejtmanovi. Ředitel nesmí vykonávat funkce v politických stranách a politických hnutích a jeho funkce je neslučitelná s funkcí poslance a senátora Parlamentu ČR a s funkcí člena zastupitelstva obce nebo kraje. 30 1.4.1.2.1.5. Zvláštní orgány kraje V případech stanovených zákonem zřizuje hejtman zvláštní orgány kraje pro výkon přenesené působnosti, jmenuje a odvolává jejich členy. Vedoucí zvláštního orgánu kraje není podřízen řediteli krajského úřadu, o jeho setrvání ve funkci i platu rozhoduje výlučně hejtman. Krajský úřad však musí zajistit materiálně technické předpoklady pro řádný výkon svěřené přenesené působnosti. 31 29 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 30 Hendrych D., Teorie veřejné správy, ASPI, a.s., Praha 2007, 2. doplněné a rozšířené vydání, ISBN 978-80-7357-248-8 31 Koudelka Z., Samospráva, Linde, Praha 2007, ISBN 978-80-7201-665-5 22

1.4.2. Zájmová samospráva 32 Zájmová samospráva představuje sdruţování občanů, kteří mají stejné zájmy a záliby, cíle nebo stejnou profesi. Představitelé jsou voleni na volební funkční období. Zájmová samospráva má: vnitřní strukturu sídlo, stanovy, vlastní činnost, oblast působení, zodpovědnost sama za sebe a ke svým členům, pravomoc jednat prostřednictvím svých představitelů s institucemi státní a veřejné správy. Samospráva je evidována na MV ČR, zájmovou samosprávu členíme na profesní a zájmové sdruţení. Profesní sdruţení Profesní sdruţení je profesní zájmová samospráva, která představuje sdruţení občanů stejného profesního zaměření, profesionálů se stejnými cíly a společnými zájmy, s postavením a názvem komory, kde převládá povinné členství. Jedná se o komory např. advokátní komora, notářská komora, komora soudců, lékařská komora, stomatologická komora, veterinární komora, hospodářská komora, komora daňových poradců, komora auditorů, agrární komora. Zájmové sdruţení Zájmové sdruţení občanů je zájmová samospráva s postavením společenství, které sdruţuje občany stejných zájmů a zálib, v němţ se uplatňuje princip dobrovolnosti. Jedná se o 32 Káňa P., Základy veřejné správy, MONTANEX, Ostrava 2007, 2. doplněné, přepracov. vydání, ISBN 978-80-7225-244-2 23

odbory, svazy, sdruţení a kluby, např. politické strany (ODS, KSČM, ČSSD, SZ), zájmové organizace (sdruţování filatelistů, numismatiků), svazy (svaz včelařů, zahrádkářů, umělců), sportovní a tělovýchovné organizace (tenisový klub, šachový klub, Sokol), zájmové kluby (klub divadelních herců, klub novinářů), 24

2. Etika 2.1. Význam slova etika Neţ se vůbec začneme zabývat etikou, měli bychom si prvotně vysvětlit samou podstatu etiky. Etika není pouze výukovou disciplínou, ale zkoumá stav a vývoj tendence morálních chování jedinců, příčiny jejich chování a i moţné následky poruch jednání. Slovo etika pochází z řeckého slova ethos, které vyjadřuje mrav, teorii morálky, vědu o morálce. Dnes chápeme etiku jako uplatňování pravidel mravní povahy, jako principy, kterými se rozhodují mravní problémy ve společnosti. Obecně můţeme tedy říci, ţe etika je nauka, která se zabývá správným jednáním ve společnosti. Také bývá běţně označována jako samostatná vědní disciplína filozofického charakteru, která zkoumá morálku. V současnosti se slovo ethos spojuje s rozlišováním povahových vlastností, charakterů nebo postojů různých lidí, kultur nebo skupin. Hlavním předmětem zájmu etiky je: individuální charakter, obsahující to, co znamená být dobrý člověk společenská pravidla, týkající se správného a nesprávného chování, co nazýváme morálkou 33 Pro vlastní pojetí etiky má bezprostřední význam pojetí étosu jako mravnosti, smýšlení, postoje. Nejde proto o pouhý popis zvyků a obyčejů, ale vědomí hodnoty morálního smýšlení a chování. Podle tohoto pojetí hraje důleţitou úlohu postoj člověka, tedy jistá dispozice chovat se určitým způsobem v určitých situacích. 34 2.2. Vztah etiky a morálky Etika je často zaměňována s morálkou. Tyto dva pojmy nemůţeme povaţovat za totoţné, neboť morálka je předmětem etiky, její praktickou stránkou a hodnotí lidské jednání a chování z hlediska dobra a zla. Zatímco etika zkoumá stav a vývoj chování jedinců, všímá si 33 Luknič, A.S., Štvrtý rozmer podnikania-etika, Bratislava, Slovak academic press, 1994, ISBN 8085665301 34 Bláha J. A Dytrt Z.: Manaţerská etika, I. Vydání Management press, Praha 2003, ISBN:80-7261-084-8 25

motivů tohoto chování a pokouší se analyzovat příčiny poruch v chování, morálka je skutečný projev jednotlivce nebo většího celku. Lze tedy obecně říci, ţe morálka je stav, který je, zatímco etika je stav, který by měl být. Latinské mos, od něhoţ je odvozeno slovo morálka, znamená původně vůle. Dále označuje především vůli uloţenou člověku (bohy nebo panovníky) předpisy a zákony, a pak tradiční mravy a obyčeje (mores). V průběhu těchto významných změn slovo mos nakonec, tak jako éthos, znamená také osobní způsob ţivota, smýšlení, charakter a mravní chování jednotlivce. Vidíme, ţe etymologie nejprve ukazuje na sociální kontext, do něhoţ jsou etické, morální, ev. mravní jevy původně zasazeny jako společný mrav, obyčej, zvyk a zákon společenství. Teprve později nabývá význam těchto slov subjektivně individuální aspekt osobního mravního smýšlení a charakteru. 35 Morálka je označována jako stav fakticky panujících norem ohraničeného kulturního prostoru, za etiku je pak oproti tomu označováno metodicky ukázněné zodpovědné myšlení o této panující morálce. Předpokládejme, ţe morálka je neodvratně v kaţdé kultuře vţita, jako např. obchodní morálka, která hovoří o tom, jaká pravidla musí být respektována v hospodářském ţivotě. Při vyuţívání etických principů v praxi se také setkáme s morálními normami. Morální norma je chápána jako pravidlo, doporučení, které usměrňuje jednání člověka v sociální skupině, jejímţ je členem, resp. skupiny v širším společenském celku. Regulace jednání se děje pod zorným úhlem zájmů skupiny, společnosti, celku. Normy nejen něco předepisují, doporučují nebo zakazují, k jejich charakteristice náleţí i uplatňování sankcí, které mají různou formu a plní donucovací funkci. 36 2.3. Členění etiky Základní členění etiky rozlišuje etiku popisnou, která pouze popisuje mravní jednání a hodnoty, např. Jak má probíhat rozhodování, co obsahují mravní hodnoty a etiku normativní, která se ptá, jak se má společnost chovat. 35 Arno Anzenbacher: Úvod do etiky, vydal Zvon, české katolické nakladatelství a vydavatelství, Praha 1992, ISBN: 80-7113-111-3 36 Bláha J. A Dytrt Z.: Manaţerská etika, I. Vydání Management press, Praha 2003, ISBN:80-7261-084-8 26

Etika je jistým způsobem strukturována, jedno z moţných členění etiky je následující: Autonomní etika, kdy si etické zásady stanoví člověk sám, popř. Sama společnost, vychází z vnitřní svobody a odpovědnosti jedince. Patří sem Kantova etika kategorického imperativu a etika pragmatismu. Deskriptivní etika, která si klade za cíl popsat co nejpřesněji mravní jednání a hodnoty v rozmanitých kulturních podobách. Normativní etika, usilující o to, najít a analyzovat normy lidského chování. Tato etika hledá kritéria pro stanovení morálně dobrého a morálně špatného chování a na jejich základě formuluje určité zákazy, příkazy nebo tabu. Představují ji soubory norem a morální kodexy. Individuální etika, která se zabývá morálními otázkami jednotlivce při jeho úsilí o vlastní blaho. Sociální etika, zaměřená na společné, obecné dobro, která hledá univerzální lidské hodnoty. Profesní etika, aplikující obecná etická pravidla na poměry konkrétních oborů lidské činnosti. Environmentální etika, která řeší vztah člověka (jedince i lidstva) vůči všemu nelidskému (ve smyslu prostředí). Etika hospodářství, řešící etické problémy související s transformací stávajícího nebo vybudování nového ekonomického řádu v duchu principů spravedlnosti, solidarity, společenského blaha, demokracie, humanity apod. Stále silněji se v současné společnosti prosazuje etika sociální, jeţ zkoumá mravní ţivot a normy různých společenství a společenských činností. Také jsou rozpracovávány etiky profesní, zkoumající etické problémy jednotlivých oborů a neméně je diskutována a prosazována etika ve veřejné správě. 37 Etické chování ve veřejném sektoru liberálních demokracií je postaveno na základě zastávání úřadu. Veřejné úřady ztělesňují závazky a povinnosti, které odráţejí sloţitou soustavu ústavních, právních a politických odpovědností v chování veřejné správy. Úředníci 37 Dolista J.: Etika zaměstnance veřejné správy, vydání Vysoká škola evropských a regionálních studií, České Budějovice 2006, ISBN: 80-86708-20-9 27

zaţívají kaţdý den konflikty a dilemata, která toto mnoţství závazků a odpovědnosti přináší. Svědomití drţitelé úřadu nemohou být pouhými figurkami, protoţe se od nich vyţaduje rutinní výkon. Stále jsou voláni k tomu, aby vyuţívali vlastních zdrojů morálního uvaţování pro provedení tvrdé volby. Nemohou se oprostit od této morální povinnosti a při výkonu svých úředních povinností jednat tak, jako by byli soukromými osobami. Umístění základů etického chování do odpovědnosti spojené s drţením úřadu nevylučuje roli individuální etické reflexe a volby, ale při výkonu této volby se od úředníků vyţaduje, aby stavěli na první místo svoje veřejné povinnosti. 38 Barometrem etiky veřejné sluţby je solidnost a důkladnost veřejných institucí, v jejichţ rámci úředníci zastávají svůj úřad. Jsou-li takové instituce běţně korumpovány a schvalují neetické chování, morální jedinci v jejich rámci jsou mnohdy zcela bezmocní. 2.4. Korupce Korupce je jedním z nejpalčivějších problémů naší doby, problémem, kterému je nutno čelit. Korupce ve světě zdomácněla a stává se běţnou v různých formách a v různých oblastech ţivota společnosti. S různou intenzitou se pak projevuje bez ohledu na politický, hospodářský či náboţenský systém, bez ohledu na stupeň ekonomické vyspělosti země. Není pochyb o tom, ţe rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leţí v oblasti politiky a veřejné správy v širším smyslu, tedy včetně moci zákonodárné i soudní. V mnoha zemích, Českou republiku nevyjímaje, čelí obvinění z netransparentních majetkových poměrů, zneuţívání svých pravomocí či nestranného jednání zejména politici a úředníci. Je tomu tak proto, ţe sféry jejich činnosti řeší problémy, které nemůţe uspokojivě řešit trh a jeho mechanismus. 39 Od devadesátých let minulého století se pojem korupce objevuje stále častěji v odborné či politické diskuzi. Vyzdvihují se negativní dopady korupce na národní hospodářství, zkoumá se její výskyt a na základě výzkumů je potřeba navrhovat taková 38 Chapman R.A.: Etika ve veřejné sluţbě pro nové tisíciletí, Sociologické nakladatelství Slon Praha 2003, ISBN: 80-86429- 14-8 39 Volejníková J., Korupce v ekonomické teorii a praxi, Profess Consulting s.r.o., 2007 28

opatření, která by její výskyt alespoň omezila. Je velmi náročné zjistit škody, které korupce způsobuje nejen v oblasti ekonomické, ale také morální. Právě z těchto důvodů je potřeba vytvářet preventivní protikorupční opatření. 2.4.1. Definice korupce Lord Acton kdysi pronesl slavný výrok, ţe moc korumpuje a dodal, ţe absolutní moc korumpuje absolutně. Dnes sice v demokratických reţimech nikdo absolutní moc nemá, ale tendence mocných vládnout i s pomocí korupce je evidentní. Korupce je jev bez hranic, který se vyskytuje ve všech typech reţimů. Samotné slovo korupce pochází z latiny a vychází ze slovního základu rumpere, tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz corruptus označuje následek takového zlomu a způsobuje to, ţe dotyčný je přinucen ke změně postojů, zásad a názorů. 40 Základním znakem korupce je nepoctivé chování jedince při plnění svěřených úkolů, které vyplývají z jeho postavení. Podstatou této nepoctivosti je obvykle to, ţe jedinec nejedná nestranně a zneuţívá svého postavení. Korupce je vedena zištnými cíli, především touhou po zisku či jiném osobním prospěchu. Jinými slovy, korupce by se také dala nazvat jakousi zradou závazků vůči celku a jeho morálním zásadám. Korupcí tedy rozumí takové jednání, kterým osoba v určitém kvalifikovaném postavení (volený zástupce, úředník, zaměstnanec veřejné správy, ale také i osoba na určité pozici v soukromém sektoru) zneuţívá svého postavení k osobnímu obohacení nebo obohacení třetích osob, přičemţ z tohoto jednání mohou mít přímý uţitek osoby, které korupční jednání vyvolají, a vţdy vzniká škoda do různé míry určitelné skupině fyzických i právnických osob. 41 2.4.2. Typy korupce Formy korupce jsou klasifikovány především v návaznosti na intenzitě, rozsahu a závaţnosti korupčního jednání. Za další podstatné hledisko pro klasifikace korupce je 40 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 41 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 29

povaţováno i hledisko oblasti výskytu. Kritérium intenzity, rozsahu a závaţnosti korupce Malá (bagatelní) je spojena s kaţdodenním ţivotem lidí, většinou jde o drobné úplatky, které jedincům neposkytují zvláštní výhody, spíše jim v některých směrech usnadňují ţivot. Chápání malé korupce je podmíněno společenským klimatem a postavením jedince ve společenském ţebříčku. Tato forma není povaţována za nebezpečnou, nicméně četností výskytu můţe způsobit značnější škody neţ korupce velká. Také bývá často podmínkou pro vytváření korupce velké. Jednotlivé typy malého korupčního jednání: podplácení úředníků nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace zneuţívání pravomocí plynoucích z dozorové činnosti veřejné správy Za velkou (závaţnou, organizovanou) korupci je povaţováno takové chování, z něhoţ plynou vysoké zisky. Vyznačuje se také značným negativním dopadem na společnost ve smyslu ekonomickém i morálním. Tato forma korupce je těţko odhalitelná, protoţe se vyznačuje promyšlenou strukturou, jejíţ součástí jsou i vysoce postavení veřejní činitelé. Jednotlivé typy velké korupce: zpronevěra veřejných zdrojů nehospodárné vyuţívání veřejných zdrojů soukromý prospěch z privatizace zneuţívání úřední moci při udělování veřejných zakázek nepotismus, klientelismus, prodej pozic 42 42 Volejníková J., Korupce v ekonomické teorii a praxi, Profess Consulting s.r.o., 2007 30

Kritérium oblasti výskytu Vnitřní korupce se vztahuje na korupci vyskytující se mezi zaměstnanci ve veřejné správě. Záměr této formy korupce není zpravidla obohacení ve smyslu peněţního zisku, ale získání lepšího postavení. Politická korupce je v úzkém vztahu s vnitřní korupcí, protoţe veřejné funkce jsou často spojeny s politickou mocí. V tomto pojmu jsou také obsaţeny nepatřičné vztahy mezi veřejnou mocí a soukromým sektorem a rizika spojená s financováním politických stran. Korupce ve státní správě zahrnuje případy, kdy je nakládáno se státním majetkem (např. Korupce na úseku celní správy, správy daní, úřadů práce). Korupce v municipalitách zasahuje oblast samosprávných orgánů a je typická u volených představitelů samospráv, ale i starostů, členů obecních zastupitelstev a zaměstnanců úřadů. Korupce ve veřejném sektoru se vztahuje na korupci v oblastech, na kterých má společnost zvláštní zájem (veřejné zdravotnictví, školství, policie, soudnictví). Korupce v soukromém sektoru je součástí nekalého soutěţního jednání a s korupcí ve veřejném sektoru je úzce spojena. Korupce v soukromém sektoru se však nevyskytuje pouze v souvislosti s ekonomickou činností společnosti, ale zasahuje stále výrazněji i do oblasti sportu. Korupce v médiích nepatří k tradičnímu prostředí, kde se korupce běţně vyskytuje. Přesto se tato forma začíná vyskytovat především v souvislosti s dynamickým rozvojem a zvyšujícím se vlivem médií ve zprostředkování informací. Manipulace s informacemi jsou vyuţívány např. K získání politické moci. 43 43 Volejníková J., Korupce v ekonomické teorii a praxi, Profess Consulting s.r.o., 2007 31

3. Etický kodex 3.1. Vznik a šíření etických kodexů S otázkami etiky se setkáváme téměř v kaţdém odvětví lidské činnosti. Etika se stává součástí našeho kaţdodenního ţivota a právě oblast etiky a s ní spojené otázky řeší etický kodex. Etické kodexy se neustále vyvíjí a jejich uplatnění je stále širší. Představují uţitečný nástroj řízení, mohou také napomáhat v kaţdodenním rozhodování a v neposlední řadě je lze také pouţít v různých firemních programech k posilování etického povědomí zaměstnanců. Poskytují návod, jak postupovat a co je v jejich rámci moţné. Tím se výrazně liší od pracovních řádů, které jednoznačně určují, co je pevně dáno. Etické kodexy nejsou záleţitostí teprve posledních let. Za první etický kodex v historii se označuje tzv. Hippokratova přísaha, zformulovaná přibliţně před 2400 lety. Je adresována lékařům a zavazuje je nezištně pomáhat nemocným, zachovávat lékařská tajemství atd. V průběhu lidských dějin vzniklo mnoţství nejrůznějších etických (mravních) kodexů. Známy jsou kodexy určující mravní jednání např. mistrů a tovaryšů. Existují kodexy mravních norem mnišských řádů, stejně tak jsou známy kodexy ţivota studentů a mistrů středověkých univerzit. V naší nedávné minulosti byl pokus o vytvoření tzv. morálního kodexu budovatele komunismu (jeho základním posláním bylo vybudování komunistické společnosti a boj proti všem, kdo by se proti tomu postavili, a to všemi prostředky účel světí prostředky). 44 Úvahy o vytvoření etických kodexů či jiných závazných mimoprávních norem upravujících lidské jednání za určitých okolností se objevily jiţ na začátku minulého století. Tyto úvahy vyplynuly z nutnosti stanovit uznávaná (někdy i nepsaná) pravidla vzájemné interakce v obchodních společnostech. Řízení a zabezpečování chodu podniků jiţ nebylo tak snadné jako v minulosti, kdy majitel nebo řídící pracovník dohlíţel na několik zaměstnanců, s nimiţ byl v kaţdodenním kontaktu. Zaměstnanci přicházeli z různých společenských vrstev s často velmi rozdílnými představami o způsobu řešení vnitropodnikových záleţitostí. Jedním z dalších důvodů, proč podnikatelů přistoupili k vytváření etických kodexů, byla nutnost poskytovat zákazníkům trvale kvalitní produkty a sluţby a potřeba své produkty neustále 44 Bláha J. A Dytrt Z.: Manaţerská etika, I. Vydání Management press, Praha 2003 32

zlepšovat, aby obstály v konkurenci. Tyto úkoly bylo moţné plnit jenom za předpokladu, ţe všem sloţkám podniku bude jasné, čeho chce podnik dosáhnout a jaké nástroje a jaké hodnoty bude uplatňovat při naplňování svých vizí. Etické kodexy se postupně šířily anglosaským podnikatelským světem. Intenzivní diskuse o podstatě a významu etických kodexů se vedly v podnikatelské oblasti na přelomu osmdesátých a devadesátých let. 20. století. Mnohé společnosti zveřejnily svá prohlášení o dodrţování etických zásad a deklarovaly tím svobodnou vůli zařadit se mezi ty, které kromě závazných právních norem, respektují rovněţ etické normy v postupech navenek i uvnitř organizace. 45 Etické kodexy sice mají původ v podnikatelském prostředí, uplatňují se však i ve veřejném sektoru. Důraz na dodrţování etických norem našel odraz v právních normách rozvinutých demokracií. Nad rámec těchto legislativ vznikají však dále ve veřejné sféře etické kodexy, jejichţ cílem je na jedné straně vytvoření takového prostředí, v němţ se respektují pravidla etiky v interním pracovním procesu, na straně druhé trvalé zvyšování kvality poskytovaných sluţeb veřejnosti. V poslední době se také stále více českých veřejných institucí zabývá myšlenkou tvorby etického kodexu. Vyplývá to z potřeby vnitřní uspořádanosti procesů, které tvoří soubor práv a povinností, cílů a hodnocení. Zejména členěním vnitřních struktur systému a vznikem vzdálených pracovišť se stává tento interní dokument důleţitou součástí naplňování tzv. podnikové kultury (v případě veřejné správy hovoříme o kultuře daného úřadu). 3.2. Vymezení etického kodexu 46 Etický kodex je interním dokumentem systému, který obsahuje soubor hodnot, procesů a cílů. Konkrétně tato definice znamená: Etický kodex bývá přijat formou interní směrnice. To ovšem neznamená, ţe by neměl být veřejně přístupný. Naopak: zveřejněním etického kodexu systém deklaruje svou 45 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 46 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 33

vůli podřizovat se ve všech činnostech, navenek i dovnitř systému, hodnotově etickým postupům. Etický kodex stanoví cíle, které systém sleduje, postupy, které vedou k naplnění těchto cílů a hodnoty, kterých se systém při naplňování těchto cílů drţí. Kodex je vytvořen na základě společného konsensu všech prvků systému. To znamená, ţe by se do jeho vytváření měly zapojit všechny sloţky systému. Konečná podoba etického kodexu by pak měla být přijata systémem jako celkem. 3.2.1. Funkce etického kodexu Jednou z hlavních funkcí etického kodexu je nesporně kultivace prostředí systému. V současné době je většina u nás zveřejněných kodexů zaloţena na pravidlech spíše neţ na hodnotách. Převládá v nich právnický jazyk, který je orientován na popis procesů, nikoli na důraz vytvořit hodnotově orientované prostředí. Etickým kodexem se vytváří i jednotná podniková kultura (kultura úřadu), s níţ jsou jednotlivé prvky systému srozuměny a konají s ní v souladu. Systém, v němţ existuje kromě jasných pracovních rámců a kompetenčních vztahů i rámec sdílených hodnot a podmínky jejich naplňování, tvoří rámec bezpečí pro všechny. V případě veřejné správy jde o zajištění rámce bezpečí pro zaměstnance úřadu, volené zástupce i veřejnost. 47 Etický kodex tvoří důleţitou součást v procesu řízení rizik instituce. Můţe také slouţit jako vodítko pro stanovení rizik a jejich eliminaci. Měl by proto stanovit určité sankce a jejich způsob vymáhání pro ty, kdo sice neporušili zákon, ale jejichţ chování a jednání mělo nepříznivý dopad na vnímání organizace. Kodexy jsou vnímány také jako nástroje, které působí preventivně v boji proti korupci, přispívají k tvorbě takového prostředí, které zabraňuje vzniku korupčního chování a střetům zájmů. 47 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 34

Aby kodex plnil tyto funkce, musí být platný pro celý systém, tedy pro všechny jeho součásti. V případě veřejné správy se jedná o komplexní systémy, které obsahují několik sloţek, v nichţ probíhají odlišné procesy. Je nezbytné, aby etický kodex platil pro všechny sloţky stejně, jinak pozbývá svého smyslu vytvořit jednotné etické prostředí. Je tedy vhodně vytvořit dokument, který stanoví společně sdílené hodnoty bez ohledu na různorodost prvků v systému, ať uţ se jedná o zaměstnance, radní či zastupitele. 3.2.2. Pozitiva etických kodexů Existuje několik důvodů, proč je uţitečné vytvořit etický kodex a dodrţovat jej. Kromě jiţ uvedených funkcí jsou to zejména tyto: Kodex poskytuje vedení a zaměstnancům vodítko nebo-li nástroj umoţňující upevňovat kulturu systému a odráţející hodnoty uznávané systémem. Definuje postupy systému ve všech moţných oblastech a ve vztahu k různým participačním skupinám. Omezuje subjektivitu a nekonzistentnost v rozhodování. Zlepšuje obraz systému na veřejnosti. Demonstruje vůli a snahu organizace jednat v souladu s platnými normami a dobrými mravy. Zvyšuje loajalitu zaměstnanců a jejich hrdost na to, ţe jsou součástí daného systému. Napomáhá vytvářet příznivé pracovní prostředí. Je nástrojem účinného řízení a dosahování vysokého standardu ve všech procesech. Je katalyzátorem pozitivním změn. Usnadňuje jednání se zainteresovanými skupinami. Napomáhá dobré a otevřené komunikaci. Zabraňuje nadřízeným, aby po podřízených poţadovali nesprávná jednání. Zlepšuje výkonnost organizace. 48 3.2.3. Negativa etických kodexů Etické kodexy se setkávají s kritikou jiţ od doby svého vzniku. Vytýká se jim především neúčinnost, slabá vymahatelnost, formalismus a tzv. prázdná slova. Slabinou těchto dokumentů také je, ţe jsou příliš obecné a nevztahují se k činnosti systému. Další nevýhodou 48 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 35

etických kodexů je např. uplatňování sankcí a způsobu řešení porušení kodexu. Můţeme říci, ţe kvalita etického kodexu odpovídá tomu, kolik kvalifikované pozornosti se věnuje jeho tvorbě. V případě, ţe tvorba takového dokumentu bude ovlivněna např. vnějšími okolnostmi bez náleţité přípravy, je lepší kodex vůbec nepřijímat. Jako jedna z posledních výtek proti etickým kodexům, je, ţe modely chování jednotlivců jsou pevně dané v našich osobnostech a jsou souborem zvyků, rodinného prostředí, historického vývoje nebo kulturních rozdílů, jimţ jsou jedinci vystaveni. Tvorba prostředí, v němţ budou dominovat procesy zaloţené na toleranci, vzájemné úctě a slušnosti si zatím hledá cestu a bude záleţet pouze na systému, čemu dá přednost. 3.2.4. Zásady ideálního etického kodexu Aby etický kodex naplňoval svoje funkce a byl pomůckou pro management a zároveň vodítkem pro zaměstnance, je nutné zohlednit několik vlastností, které by měl kodex obsahovat. Těmi jsou: Srozumitelnost dokumenty, které obsahují popis hodnot a modelů chování, musí být formulovány jasně a srozumitelně. Sdělitelnost etický kodex musí být snadno komunikovatelný. Všechny prvky systému musí jeho podstatu chápat, musí být schopny o dokumentu mluvit a vysvětlit jeho smysl. Specifičnost etické kodexy se musí tvořit tzv. na míru. Nelze převzít etický kodex jednoho systému a aplikovat jej na jiný. Etický kodex musí obsahovat specifické vymezení organizace, její vize a cíle, její hodnoty a způsob, jak chce tyto cíle naplnit. Je chybou se domnívat, ţe podobné systémy mohou mít totoţné etické kodexy. Nemohou. Kaţdý systém je ve své podstatě specifický. Při tvorbě etických kodexů je nutné zohlednit tuto skutečnost, přičemţ je zajisté moţné se nechat jinými dokumenty inspirovat. Aktuálnost etický kodex je nutné povaţovat za dokument, jehoţ naplňování si vyţádá nemalé úsilí. K tomu slouţí systém pravidelných revizí, které zjistí, zda je činnost systému v souladu s hodnotami a vytčenými cíli obsaţenými v etickém kodexu. K tomu, aby kodex byl naplňován, je nutné, aby se všechny sloţky systému účastnily pravidelných a specializovaných školení. 36

Vynutitelnost funkční etický kodex musí obsahovat prvky vynutitelnosti. V praxi to znamená, ţe je nutné stanovit proces, jak etický kodex v případě jeho porušení vynutit, tj. stanovit sankce. Je nutné připomenout, ţe etický kodex není právní dokument, ale můţe v některých případech slouţit jako doplněk pracovních nebo dodavatelských smluv. O porušení etického kodexu a o sankcích zpravidla rozhoduje komise, která je za tímto účelem zřízena. V ideálním případě se etická komise skládá z členů různých sloţek systému, např. vedení, zaměstnanců, odborů, členů rady, zastupitelů. Pravomoci a postupy, jimiţ se komise řídí, jsou stanoveny zvláštním dokumentem jednacím řádem komise. 49 3.2.5. Předmět úpravy etického kodexu Předmětem úpravy etických kodexů jsou následující okruhy otázek: vymezení cílů organizace hodnoty, které jsou v systému sdíleny, a jejich významy (při všech svých operacích musí systém dodrţovat soubor základních hodnot a postupů, k nimţ se přihlásil) závazek dbát etických postupů při všech činnostech, které v systému probíhají a zákaz korupčních praktik jakéhokoliv druhu vědomí systému o závazcích, které má ke všem subjektům, s nimiţ přichází do styku (zaměstnancům, voleným zástupcům, občanům i dodavatelům a účastníkům veřejných soutěţí) nástroje slouţící ochraně pověsti systému ustanovení týkající se vynutitelnosti kodexu, zvláště pak vymezení působnosti a pravomocí orgánu, který se vynucováním etického kodexu bude zabývat 50 3.3. Tvorba etického kodexu Proces tvorby etického kodexu je moţné přirovnat k procesu změny v organizaci. Existují dva druhy změn, které probíhají v procesu tvorby etického kodexu, a které nejsou na první pohled viditelné. 49 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 50 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 37

Při profesionálním přístupu, kdy tvorba etického kodexu je provázena specialistou na řízení změn, případně expertem na tvorbu etických kodexů, můţeme zaznamenat jiţ v procesu vytváření dokumentu vnitřní změny v organizaci. Pasivní součásti systému se v průběhu procesu mění v aktivní účastníky. Dochází k přehodnocení dosavadního stylu práce, k úvahám o procesech, o dobrých i špatných příkladech interakcí. I ten nejskalnější odpůrce bude vtaţen do procesu tvorby kodexu, právě svým odporem. Účastníci procesu budou zaměstnáni tvorbou kodexu i mimo pracoviště, protoţe se jedná o proces tvorby rámce, prostředí, ve kterém by se kaţdý účastník měl cítit bezpečně. Vnější změna nebude zaznamenána ihned po vytvoření dokumentu, ale postupně, podle toho jak závaţný bude etický kodex pro jednotlivé články systému a jak jej budou aplikovat v pracovním procesu. Lze tedy říci, ţe etický kodex a jeho naplňování se stávají součástí kultury systému. Pro ty, kteří budou přicházet do organizace, bude jasné, ţe se v ní komunikuje otevřeně a slušně, ţe existuje vzájemná důvěra mezi kolegy navzájem, budou vědět, ţe kdyby se vyskytl problém, bude řešen v souladu s principy etiky, a ţe nadřízený bude tím, pro koho jsou tyto principy závazné stejně jako pro kaţdého jiného, a ţe půjde příkladem v jejich prosazování. Pro nové zaměstnance bude tvořit rámec bezpečí, v němţ se mohou svobodně, v rámci svého pracovního vymezení, rozvíjet své schopnosti bez obav, a ţe za případná pochybení s nimi bude naloţeno neeticky. Etický kodex se takto stává nástrojem pro zvýšení kultury systému. Po jistém čase se všichni zaměstnanci sţijí se skutečností, ţe do zaměstnání chodí slušně oblečeni a upraveni a také ţe se navzájem zdraví a udrţují pozitivní pracovní klima. Základním předpokladem procesu tvorby etického kodexu je situace v organizaci, kdy vznikne vnitřní naléhavá potřeba takový dokument vlastnit. V ţádném případě by neměla být podmíněna nařízením shora, ale ani módními trendy bez předchozího uváţení. 3.3.1. Potřeba naléhavosti změny Prvním krokem k úspěšnému zahájení jakékoli změny je vyvolání pocitu naléhavosti, aby dostatečné mnoţství lidí mělo dostatečné vědomí o naléhavosti jisté změny. Bez dostatečného vědomí naléhavosti změny se můţe stát pokus o prosazení změny tak náročným 38

úkolem, který většinou končí neúspěchem. Při tomto procesu se můţeme setkat s různými formami chování, jako např. neodůvodněné sebeuspokojení, které spoléhá na skutečnost, ţe všichni zaměstnanci jsou čestní a slušní nebo např. na pesimistický postoj, který můţeme charakterizovat: A co se změní, kdyţ budete mít cár papíru? Všechno zůstane při starém. Já beztak nic nezmůţu. Tento přístup lze překonat otevřenou komunikací a vysvětlením, proč je uţitečné změnu podstoupit. Nezanedbatelné jsou také názorné ukázky fungujících systémů. Tato část procesu je velmi náročná a je potřeba jí věnovat zvýšenou pozornost. O jakékoli změně, zvláště kdyţ se jedná o změnu chování, musí být informováno vedení, je chybné si myslet, ţe vedení můţe být z procesu vyloučeno. Právě naopak. V případě tvorby etického kodexu je nutné, aby alespoň jeden člen vedení byl vtaţen do příprav, a také aby obhajoval a prosazoval proces. Je podstatné, aby své kolegy pro myšlenku získal a aby si ji osvojili. Do týmu zabývajícím se tvorbou etického kodexu je nutné přizvat ty, kteří jsou schopni a ochotni pracovat i nad rámec svých běţných pracovních povinností. Také je nezbytné, aby tým byl sestaven z jednotlivců, kteří organizací znají zevnitř a jiţ v ní delší dobu pracují. Není aţ tak důleţité, jaké pracovní pozice budou v týmu obsaţené, podstatné však je, aby členové týmu dobře spolupracovali a navzájem si důvěřovali. Pokud organizace nemá s podobnými procesy ţádné zkušenosti, je lepší si přizvat externího specialistu. 3.3.2. Formulace základních tezí Posláním týmu bude zjistit, které oblasti je nutné do kodexu zahrnout. Je také potřeba zohlednit názory zaměstnanců a dalších článků systému a identifikovat klíčové body. Kromě schopnosti formulovat základní myšlenky si musí tým stanovit vhodnou komunikační strategii, např. Jakým způsobem oslovit zaměstnance organizace, aby byli ochotni spolupracovat. Nejedná se o jednoduchý proces a právě tato fáze procesu bývá nejzdlouhavější. Jazyk je také důleţitým prvkem tvořícího se etického kodexu. V případě etických kodexů je právě jazyk, jehoţ prostřednictvím organizace deklaruje své hodnoty, které se v budoucnu projeví v její činnosti. Jinými slovy tedy můţeme říci, ţe při formulaci etických kodexů musíme pouţívat takový jazyk, kterému všichni rozumí. 39

3.3.3. Zdroje pro tvorbu etického kodexu Mezi nejčastěji uváděné zdroje pro zpracování etických kodexů patří: současný kodex, pokud byl zpracován povinnosti a vztahy k akcionářům a k zákazníkům, k dodavatelům a k orgánům v regionu a k dalším zainteresovaným skupinám, jejich očekávání a potřeby vnitrofiremní materiály (strategie, pracovní a organizační řád, systém řízení kvality, systém environmentálního managementu, kolektivní smlouva, personální zásady politika, výsledky rozborů spokojenosti zaměstnanců atd.) rozhovory, workshopy s managery a zaměstnanci srovnání s jinými etickými kodexy, zejména s kodexy úspěšných firem 51 3.3.4. Vytvoření etického kodexu Poté, co všechny sloţky chápou nutnost a uţitečnost tohoto dokumentu a byly vyjasněny jednotlivé teze týkající se obsahu etického kodexu, je vhodné přistoupit k formulaci samotného dokumentu. 3.3.5. Přijetí etického kodexu Po vytvoření samotného dokumentu je vhodné uspořádat jakousi slavnostní událost, na kterou budou přizvání všichni zástupci sloţek organizace. Při této příleţitost by měli všichni přítomní svými podpisy nebo i jiným vhodným způsobem deklarovat vůli tento dokument naplňovat. Formy přijetí dokumentu jsou různé a záleţí jenom na organizaci samotné, jakou formu přijetí zvolí. 3.3.6. Zveřejnění etického kodexu Aby etický kodex naplnil své poslání, je velmi důleţité, aby o jeho existenci byly informovány všechny jak interní, tak i externí sloţky organizace a rovněţ veřejnost. Je vhodné kodex umístit na úvodních webových stránkách instituce nebo na lehce dostupném 51 Bláha J. A Dytrt Z.: Manaţerská etika, I. Vydání Management press, Praha 2003 40

místě, případně jej vyuţít jako přílohu smluv komerčních i pracovních. Zvláštní důraz by měl být věnován na ty oblasti, které jsou nejvíce ohroţeny neetickým chováním. 3.3.7. Zavedení kodexu do praxe Základním předpokladem k tomu, aby etický kodex v praxi fungoval, je, ţe jej bude dodrţovat vedení systému. Etické normy totiţ mohou být účinné pouze potud, pokud vedení půjde příkladem pro všechny sloţky instituce. Při zavádění kodexu do praxe se doporučuje dodrţovat následující postup: zapojit vedení systému do zavádění a uplatňování kodexu, přičemţ je nutné, aby tuto funkci vhodným způsobem deklarovalo integrovat ustanovení kodexu do jednotlivých pracovních procesů zavést systém pravidelného specializovaného školení (pro stávající i nové zaměstnance), jehoţ úkolem bude zvýšit povědomí o škodlivosti neetického chování a které by se věnovalo jednotlivým součástem etického kodexu vytvořit mechanismus pravidelné aktualizace etického kodexu (zaměstnanci by např. měli mít moţnost se k stávajícímu etického kodexu vyjádřit a případně navrhnout uţitečné změny) vytvořit mechanismus vynucování kodexu přeloţit kodex i do jiných jazyků, např. do angličtiny nebo do němčiny tak, aby byl přístupný i klientům systému ze zahraničí. 52 52 Transparency International, Česká republika: skripta Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2005 41

4. Etický kodex Městského úřadu v Písku a Krajského úřadu v Českých Budějovicích 4.1. Komparace etických kodexů Městského úřadu v Písku a Krajského úřadu v Českých Budějovicích Pro srovnání výše uvedených kodexů jsem oslovila tajemnici Městského úřadu v Písku Ing. Zlatuši Hofmanovou a poloţila ji několik otázek týkajících se tvorby etického kodexu na tamějším Městském úřadě (viz příloha č. 1). Jako např. Z čeho jste vycházeli při sestavování etického kodexu na Vašem úřadě? Zda jste postupovali podle důleţitosti jednotlivých článků, či existuje nějaké pravidlo, podle kterého se při tvorbě etického kodexu má postupovat? Jste nuceni postupovat podle nějakého konkrétního nastaveného systému nebo je čistě v kompetenci kaţdého úřadu formulovat jednotlivé články dle vlastního uváţení? Z odpovědí Ing. Zlatuše Hofmanové vyplývá, ţe při sestavování kodexu etiky zaměstnanců Městského úřadu v Písku vycházeli z kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě, vydaného jako příloha usnesení vlády č. 270 ze dne 21.3.2001 a z konkrétních podmínek Městského úřadu v Písku. Pro sestavování etického kodexu ani vnitřních předpisů úřadu není stanoven postup, vychází z potřeb organizace, kde je písemně a normou cosi upraveno. Proto mohou nastat rozdíly jak v obsahu, tak zejména v uspořádání. Po podrobném prostudování etického kodexu Krajského úřadu v Českých Budějovicích (viz příloha č. 2) jsem zjistila, ţe je etický kodex obsáhlejší v porovnání s etickým kodexem Městského úřadu v Písku. Stává se ze dvou hlavních částí - Část I. - Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě a Část II. - Kodex chování zaměstnance Krajského úřadu Jihočeského kraje ve vztahu k veřejnosti. Kaţdá část obsahuje několik článků, kdy část I. obsahuje sedm článků a část II. pět článků. Články I. části jsou obecnějšího charakteru, které se týkají např. střetu zájmů, politické a veřejné činnosti, přijímání darů a jiných nabídek, zneuţití úředního postavení nebo oznámení nepřípustné činnosti. Část II. je doporučením, jak se má chovat úředník ve vztahu k 42

veřejnosti. Jednotlivé články řeší např. chování zaměstnance v přímém kontaktu s návštěvníkem, chování v telefonickém kontaktu anebo vnější vzhled zaměstnance. Kodex etiky zaměstnanců Městského úřadu v Písku je jednodušší, méně obsáhlý, obsahuje deset základních článků obecnějšího charakteru, není rozdělen na kodex etiky a kodex chování zaměstnanců, jako je to u kodexu Krajského úřadu v Českých Budějovicích. Článek 2. - Obecné zásady obsahuje formulaci Zaměstnanec je loajální k nadřízeným. Mně osobně připadá tato formule velmi problematická, neboť pokud si převedeme slovo loajální čili věrný, oddaný, připomíná mi tento výraz doby dávno minulé, kdy poddaný musel být věrný a oddaný svému panovníkovi, v minulém reţimu se vyţadovala oddanost straně a vládě. Podle mého názoru by byla vhodnější formulace Zaměstnanec je loajální k organizaci úřadu, ne však ke konkrétnímu člověku. Z mého pohledu je přehlednější a konkrétnější etický kodex Krajského úřadu v Českých Budějovicích. Myslím si, ţe je přínosnější jak pro samotné zaměstnance, tak i pro veřejnost rozdělením etického kodexu na dvě části, kdy se jedna zabývá spíše etikou úředníků a druhá chováním k veřejnosti. 4.2. Průzkum Obsahem praktické části mé bakalářské práce je zjištění, jak je etický kodex vnímán úředníky veřejné správy, zda se ztotoţňují s jeho zásadami, znají obsah, zda je prováděna kontrola dodrţování etického kodexu a s tím spojené postihy při nedodrţování a jakým způsobem by řešili případné neetické chování na daném úřadě. S tímto tématem úzce souvisí i problematika škodlivého společenského jevu a tím je korupce. Pro získání informací jsem se rozhodla oslovit zaměstnance veřejné správy a to úředníky Městského úřadu v Písku, aby vyjádřili svůj názor k tématu Etický kodex, který je kaţdodenní součástí výkonu jejich povolání. Pro zjištění souladu chování úředníků s etickým kodexem jsem vytvořila anonymní dotazník (viz příloha č. 3). Dotazník se stává z devíti samostatných otázek, ke kterým se respondenti měli vyjádřit. Anketa měla ukázat, jak se následující výroky shodují s jejich vnitřním přesvědčením. Dotazník byl odeslán elektronickou poštou na vedoucí jednotlivých oddělení úřadu pro distribuci jejich podřízeným. 43

Očekávala jsem větší účast a zájem respondentů. Z celkového počtu oslovených zaměstnanců Městského úřadu v Písku se mi vrátilo pouze 42 vyplněných dotazníků. Domnívám se, ţe nízký počet vrácených dotazníků byl způsobem i tím, ţe nejsem zaměstnancem úřadu a také obavou z úniku informací, týkajících se vnitřního chodu daného úřadu. Tento můj názor podporují i velmi časté neurčité odpovědi ( nevím ) na konkrétní otázky. 44

4.2.1. Zhodnocení výsledků průzkumu Výsledky průzkumu jsou zpracovány do tabulek a grafů s komentářem: Otázka č. 1. Znáte kodex etiky zaměstnance Vašeho úřadu? Tabulka č. 1 Alternativa počet % ano 42 100 ne 0 0 Graf č. 1 Stejnou otázku jsem poloţila i zaměstnancům jiného úřadu státní správy a k mému překvapení, byla odpověď negativní, proto bylo potěšující, ţe oslovení respondenti jsou obeznámeni s etickým kodexem daného úřadu. 45

Otázka č. 2. Ztotoţňujete se se zásadami etického kodexu na Vašem úřadě? Tabulka č. 2 Alternativa počet % ano 10 24 spíše ano 19 45 spíše ne 9 21 ne 4 10 Graf č. 2 V této otázce bylo vyjádření respondentů různorodé, i kdyţ se většina respondentů se zásadami etického kodexu ztotoţňovala, někteří měli výhrady a někteří se se zásadami kodexu neztotoţnili vůbec. 46

Otázka č. 3. Domníváte se, ţe jsou zásady etického kodexu dodrţovány všemi zaměstnanci Vašeho úřadu? Tabulka č. 3 Alternativa počet % ano 5 12 spíše ano 17 40 nevím 12 29 spíše ne 7 17 ne 1 2 Graf č. 3 Z odpovědí respondentů vyplývá, ţe většina zaměstnanců úřadu zásady etického kodexu dodrţuje, ovšem často se objevila odpověď nevím, coţ by mohlo nasvědčovat tomu, ţe někteří dotazovaní nechtěli nebo nemohli odpovědět konkrétně. Nemalé procento odpovědí spíše ne a ne se mi jeví jako alarmující. 47

Otázka č. 4. Změnil(a) nebo doplnil(a) byste některé články etického kodexu? (V případě ano, prosím uveďte, jaké konkrétní změny nebo doplnění byste navrhoval(a).) Tabulka č. 4 Alternativa počet % ano 11 26 ne 31 74 Graf č. 4 V tomto bodě měli respondenti moţnost konkrétního vyjádření k případným změnám etického kodexu. Bohuţel ani jeden z respondentů, který chtěl změnit některé články etického kodexu, konkrétní změny nenavrhl. Očekávala jsem větší odezvu oslovených respondentů. 48

Otázka č. 5. Oznámil(a) byste případné neetické chování Vašeho kolegy? Tabulka č. 5 Alternativa počet % ano 3 7 spíše ano 3 7 nevím 26 62 spíše ne 3 7 ne 7 17 Graf č. 5 Jak z výše uvedeného grafu vyplývá, zaměstnanci mají nejspíš obavy z následků svého oznámení, proto se nejčastěji objevila odpověď nevím a kategorické ne. 49

Otázka č. 6. Setkal(a) jste se s problematikou korupce na Vašem úřadě? Tabulka č. 6 Alternativa počet % ano 0 0 ne 42 100 Graf č. 6 Co se týče problematiky korupce na Městském úřadě v Písku, byli oslovení respondenti ve svých odpovědích jednoznační. Všichni odpověděli, ţe se na úřadě s korupcí nesetkali. 50

Otázka č. 7. Jakým způsobem je prováděna kontrola dodrţování etického kodexu? Tabulka č. 7 Alternativa počet % nevím 14 33 ţádným 4 9 pravidelně 5 12 průběţně 7 17 namátkově 5 12 tajemnicí 5 12 nadřízeným 2 5 Graf č. 7 V otázce kontroly dodrţování etického kodexu byly odpovědi velmi různorodé, coţ by mohlo nasvědčovat tomu, ţe na jednotlivých odděleních je kontrola prováděna rozdílným způsobem. Ovšem většina respondentů uvádí, ţe neví, jakým způsobem a zda je kontrola vůbec prováděna. 51

Otázka č. 8. Jaké jsou postihy při nedodrţení zásad etického kodexu? Tabulka č. 8 Alternativa počet % nevím 9 21 domluva 7 17 porušení pracovní kázně 26 62 Graf č. 8 Z daných výsledků vyplývá, ţe postihy při nedodrţení zásad etického kodexu jsou většinou řešeny jako porušení pracovní kázně nebo domluvou. 21% respondentů neví, jak je řešeno nedodrţení etického kodexu. 52