Posuzování posouzení rizik závažné havárie podle nového zákona o prevenci závažných havárií Ing.Vilém Sluka Výzkumný ústav bezpečnosti práce, v.v.i. (VÚBP, v.v.i.) Odborné pracoviště pro prevenci závažných havárií (OPPZH) Jeruzalémská 9, 116 52 Praha 1 Tel.: +420 221 015 865, e-mail: sluka@vubp-praha.cz http://www.vubp.cz/oppzh.php Souhrn: 1. června 2015 vstoupí v platnost nový zákon o prevenci závažných havárií, který bude implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU (SEVESO III) o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek. V novém zákoně je v 9 uvedeno Posouzení rizik závažné havárie, které obsahuje identifikaci zdrojů rizik (nebezpečí), analýzu rizik a hodnocení rizik. Dojde také k určitým změnám při schvalování bezpečnostní dokumentace. Příspěvek se zabývá posuzováním části bezpečnostního dokumentu, který obsahuje posouzení rizik závažné havárie. Úvod Dosud platný zákon č. 59/2006 Sb. o prevenci závažných havárií, ve znění pozdějších předpisů, který byl změněn zákonem č. 488/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů [1;2] v 7 vymezuje analýzu a hodnocení rizik závažné havárie, kterou provozovatel provádí pro účely zpracování bezpečnostního programu nebo bezpečnostní zprávy a jejich aktualizací, ve které musí být uvedeny identifikace zdrojů rizika (nebezpečí), určení možných scénářů událostí a jejich příčin, které mohou vyústit v závažnou havárii, odhad dopadů možných scénářů závažných havárií na zdraví a životy lidí, hospodářská zvířata, životní prostředí a majetek, odhad pravděpodobností scénářů závažných havárií, stanovení míry rizika a hodnocení přijatelnosti rizika vzniku závažných havárií. Postup zpracování analýzy a hodnocení rizik závažné havárie je pak uveden v příloze č. 1 vyhlášky č. 256/2006 Sb., o podrobnostech systému prevence závažných havárií [3]. Návrhy bezpečnostních dokumentů (a jejich aktualizací) podle zákona - Bezpečnostní program prevence závažné havárie, Bezpečnostní zprávy a dále Zprávu o posouzení bezpečnostní zprávy provozovatel předkládá ke schválení krajskému úřadu, který je zasílá k vyjádření Ministerstvu životního prostředí (MŽP), dotčeným orgánům veřejné správy a také dotčeným obcím. MŽP vydává pro krajský úřad vyjádření k analýzám a hodnocení rizik závažné havárie a k preventivním bezpečnostním opatřením uvedeným v bezpečnostních programech a bezpečnostních zprávách. Pro tento účel využívá služeb Odborného pracoviště pro prevenci závažných havárií (OPPZH) ve Výzkumném ústavu bezpečnosti práce, v.v.i. (VÚBP, v.v.i.). OPPZH posuzuje předložený návrh bezpečnostní dokumentace a výsledkem posouzení je dokument Vyjádření k bezpečnostní dokumentaci, které obsahuje tyto kapitoly: Identifikační údaje o objektu nebo zařízení provozovatele; Posouzení rizika vzniku závažné havárie a jejích možných následků; Posouzení preventivních bezpečnostních opatření a Doporučení k doplnění dokumentace. Příloha vyjádření obsahuje stanovisko k systémovým částem dokumentu (celkové cíle a zásady prevence závažné havárie, systém řízení bezpečnosti, organizace prevence závažných havárií, řízení provozu objektu nebo zařízení, řízení změn v objektu nebo zařízení, havarijní plánování, sledování plnění programu, kontrola a audit). V návrhu nového zákona o prevenci závažných havárií je analýza a hodnocení rizik uvedena v 9 Posouzení rizik závažné havárie. Posouzení rizik zahrnuje 3 části: identifikaci zdrojů rizik (nebezpečí), analýzu rizik a hodnocení rizik. Rozsah tohoto posouzení bude
stanoven novou Vyhláškou o náležitostech bezpečnostní dokumentace a rozsahu informací poskytovaných zpracovateli posudku. Co se týče schvalování návrhů bezpečnostní dokumentace, pak v návrhu nového zákona v dílu 2 Schvalování bezpečnostní dokumentace se v 16 krajskému úřadu ukládá, aby (stejně jako v současném zákoně) tyto návrhy bezpečnostních dokumentů zaslal neprodleně k vyjádření dotčeným orgánům a dotčeným obcím, a (nově) neprodleně zajistil zpracování posudku návrhu bezpečnostní dokumentace právnickou osobou zřízenou Ministerstvem práce a sociálních věcí a pověřenou ke zpracování posudku návrhu bezpečnostní dokumentace MŽP. V 18 v textu o Posudku návrhu bezpečnostní dokumentace se pak uvádí, že právnická osoba pověřená ke zpracování posudku (dále jen zpracovatel posudku ) zpracuje posudek návrhu bezpečnostní dokumentace (dále jen posudek ) na základě návrhu bezpečnostní dokumentace a prověření v něm uvedených údajů provedeného u provozovatele objektu zařazeného do skupiny A nebo do skupiny B. Náležitosti posudku stanoví prováděcí právní předpis. Dále se uvádí, že lhůta pro zpracování posudku nesmí být delší než 60 dnů ode dne doručení návrhu bezpečnostní dokumentace zpracovateli posudku. Tato lhůta může být v odůvodněných, zejména složitých případech prodloužena, nejdéle však o dalších 30 dnů. V dalším odstavci tohoto paragrafu se uvádí, že v případě, že posudek nesplňuje požadavky tohoto zákona a právního předpisu vydaného k jeho provedení, krajský úřad jej do 10 pracovních dnů ode dne jeho doručení vrátí zpracovateli posudku k doplnění nebo přepracování a stanoví zpracovateli posudku lhůtu pro doplnění nebo přepracování posudku, která nesmí být delší než 30 dnů. V 19 Práva a povinnosti zpracovatele posudku je mj. uvedeno, že zpracovatel posudku posoudí návrh bezpečnostní dokumentace objektivně a v plném rozsahu, nesmí posuzovaný návrh bezpečnostní dokumentace přepracovávat ani jej doplňovat, může si vyžádat dílčí podklady k ověření údajů uvedených v návrhu bezpečnostní dokumentace od jiných odborníků (toto nutno v posudku uvést), a že ten, kdo se podílel na zpracování návrhu bezpečnostní dokumentace, se nemůže podílet na zpracování posudku. V 19 je dále uvedeno, že zpracovatel posudku je za účelem prověření údajů uvedených v návrhu bezpečnostní dokumentace oprávněn vstupovat do objektu, požadovat podklady použité pro zpracování návrhu bezpečnostní dokumentace a požadovat další informace potřebné pro posouzení návrhu bezpečnostní dokumentace v rozsahu stanoveném prováděcím právním předpisem. Pro toto je provozovatel objektu povinen poskytnout zpracovateli posudku součinnost potřebnou pro výkon jeho oprávnění. Zpracovatel posudku je povinen zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se v souvislosti se zpracováváním posudku dozvěděl; to neplatí, pokud si informace o těchto skutečnostech vyžádá orgán provádějící kontrolu. V 20 Rozhodnutí o návrhu bezpečnostní dokumentace je uvedeno, že krajský úřad rozhodne na základě posudku a vyjádření dotčených orgánů, dotčených obcí a veřejnosti o schválení návrhu bezpečnostní dokumentace do 45 dnů ode dne doručení posudku. Pokud návrh bezpečnostní dokumentace nesplňuje požadavky tohoto zákona a právního předpisu přijatého k jeho provedení, krajský úřad vyzve provozovatele k odstranění zjištěných nedostatků a stanoví lhůtu k jejich odstranění. Krajský úřad návrh bezpečnostní dokumentace předložený po odstranění zjištěných nedostatků neprodleně zašle zpracovateli posudku, který změny provedené v návrhu bezpečnostní dokumentace ve lhůtě stanovené krajským úřadem zohlední ve zpracovaném posudku. Se změnami provedenými v návrhu bezpečnostní dokumentace krajský úřad seznámí dotčené orgány a dotčené obce, kterým byl návrh bezpečnostní dokumentace zaslán podle 16 písm. a). Potřeba změn v posuzování analýzy a hodnocení rizik Vzhledem k implementaci směrnice SEVESO III [4], k vývoji v analýze a hodnocení rizik a na základě zkušeností z posuzování bezpečnostní dokumentace z let 2001 až 2014, vznikla potřeba změn v posuzování analýzy a hodnocení rizik, která je nyní obsažena v posouzení rizik. Vzniká nová situace vzhledem ke změně financování posuzování bezpečnostních dokumentů formou správních poplatků a zrušení povinnosti MŽP vydávat pro krajský úřad vyjádření k analýzám a hodnocení rizik závažné havárie a k preventivním
bezpečnostním opatřením uvedených v předepsaných dokumentech. Posuzovatel bude mít dle 19 možnost si vyžádat dílčí podklady k ověření údajů uvedených v návrhu bezpečnostní dokumentace od jiných odborníků, může navštívit dotčený objekt, požadovat podklady použité pro zpracování návrhu bezpečnostní dokumentace nebo vyžadovat další informace potřebné pro posouzení návrhu této bezpečnostní dokumentace. Posuzovatel dosud postupoval podle kontrolního seznamu položek, který byl zpracován podle 17 bodů stávající přílohy č. 1 vyhlášky č. 256/2006 Sb. Nyní bude zpracován nový posuzovací kontrolní seznam podle nové přílohy nové vyhlášky. Systém vlastního posuzování části posouzení rizik (a i systému řízení bezpečnosti) bude uspořádán takto: a) Úvodní seznámení s návrhem bezpečnostního dokumentu, ve kterém se kontroluje: - zda obsahuje klíčové informace - to znamená, že popisy objektu, technologie a okolí se jeví přiměřené typu objektu, druhu nebezpečných látek a způsobu nakládání s nimi, - zda uvedené posouzení rizik se jeví dostatečné vzhledem k dříve uvedeným skutečnostem - to znamená, že jsou identifikovány a vybrány zdroje rizik, uvedeny scénáře závažných havárií s jejich pravděpodobnostmi a hodnoceny následky těchto scénářů, v souhrnu pak je stanovena míra rizika a provedeno hodnocení rizika, - zda je uvedena část popisující systém řízení bezpečnosti. Toto úvodní seznámení musí být provedeno v co nejkratší časové lhůtě. b) Rozhodnutí, zda bude přistoupeno k detailnímu posuzování návrhu bezpečnostního dokumentu, nebo v případě, že některá dříve uvedená část při úvodním seznámení se ukázala jako nedostatečná, jakým způsobem bude požadováno doplnění informací. c) Detailní posuzování návrhu bezpečnostní dokumentace bude postupovat podle kontrolního seznamu otázek; v budoucím rozvoji kontrolního formuláře bude stanoveno, u kterých problematických položek bude stanovena minimální úroveň sdělované skutečnosti. Co se týče návštěv u provozovatelů, pak musí být dobře připravená a věcná. d) Závěrečné hodnocení je syntézou všech dílčích posudků. Musí být dodrženy časové lhůty pro vypracování posudku. V oblasti procesní bezpečnosti a oblastí s ní souvisejících je třeba patřičného vzdělání v oblasti bezpečnostního inženýrství. Situace obecně ohledně vědomostí není příliš uspokojivá, více se spoléhá na uvědomělého jednotlivce, který si bez ohledu na čas a finance doplňuje vzdělání za pochodu. U posuzování bezpečnostní dokumentace je posuzovatel, co se týče informací o daném objektu a jeho zařízení, plně odkázán na předanou dokumentaci, pouze malou část informací si může doplnit z jiných zdrojů, např. údaje o okolí provozovatele. Při praktickém seznámení s posuzovaným dokumentem je nutné si udělat určitý obraz o provozované činnosti v daném objektu a v příslušných zařízeních. Posuzovatel by měl mít praxi a cit pro situaci musí základní chemické látky znát, musí porozumět chemismu reakcí, musí znát základy chemického inženýrství, typy zařízení a instrumentaci, a mnoho dalších znalostí. Vypracování analýzy rizika trvá většinou delší dobu než samotné posuzování. Lhůty pro posuzování kladou na posuzovatele vysoké nároky z pohledu kvalifikovaného rozhodnutí, zda předložené informace naplňují záměr prevence závažných havárií. To, že může navštívit provozovatele, neulehčuje zásadním způsobem práci posuzovatele, nehledě na finanční a časovou náročnost, která se nedá přesně určit předem, a je třeba se vejít do časových limitů stanovených zákonem. V další praxi by mělo dojít ke zpřesnění postupu analýzy a hodnocení rizik na základě certifikované metodiky přístupu k analýze a hodnocení rizik průmyslových havárií pro posouzení rizik v rámci prevence závažných havárií. Analytik, který bude postupovat podle certifikované metodiky, oprávněně bude předpokládat, že pokud splní všechny náležitosti, postoupí zdárně ke kladnému rozhodnutí krajského úřadu. Možnost použití doporučeného postupu pro identifikaci a výběr zdrojů rizik pro podrobnou analýzu rizik dává prostor pro
provozovatele s nižším stupněm nebezpečí ke snížení náročnosti na analýzu a hodnocení rizik s tím, že nemusí aplikovat podrobnou analýzu rizika pro všechny identifikované zdroje rizik, popř. analyzovat žádné zdroje rizik. Je na posuzovateli, aby dle dostupných informací zkontroloval, zda byly skutečně identifikovány všechny zdroje rizika, zda údaje pro zájmové objekty a lokality v okolí odpovídají skutečnosti, a zda výpočet indikačních a selektivních čísel při použití metodiky je správný. Další závažnou částí analýzy rizik je určování příčin vzniku závažné havárie. Posuzovatel musí dostatek informací, aby nalezené příčiny a dále sestavené scénáře a zvolená kritéria a limitní hodnoty pro hodnocení následků scénářů mohl posoudit jako adekvátní. Pro hodnocení rizik je nutné vyjádření míry rizika a následné hodnocení přijatelnosti rizika. Vzhledem k tomu, že se používají odborné odhady na základě modelování, přičemž se používá část dat, která se vyznačují určitou nejistotou dat a existují omezení dané použitým modelováním, posuzovatel musí zvážit, zda výsledky jsou odpovídající danému nakládání s nebezpečnými látkami. Při pochybnostech musí mít možnost si zkontrolovat výstupy svojí dílčí analýzou situace. Čím je větší nárok na přesnost odhadu, tím jsou vyšší odborné, časové a finanční náklady. Tak, jako by se měl provozovatel poučit z proběhlých havárií jinde, tak se musí posuzovatel poučit z praxe, která je prováděna jinde. V této oblasti, na rozdíl od prací prováděných v oblasti postupů a metod analýz rizik, není publikováno mnoho informací. Čl. 9 směrnice SEVESO II [5], který se týká bezpečnostní zprávy, mj. uvádí, že příslušný orgán (státní správy) v přiměřené době od obdržení zprávy sdělí provozovateli závěr svého prošetření bezpečnostní zprávy, případně po vyžádání dalších informací. V rámci kontroly implementace směrnice SEVESO II vyplňují členské státy EU dotazníky, které mapují tříleté období. Tyto dotazníky jsou vyhodnoceny a je vypracována zpráva. Ve zprávě mapující období 2009 2011 [6] je ohledně průměrné doby mezi přijetím bezpečnostní zprávy a sdělením závěrů provozovateli uvedena tabulka, ze které vyplývá, že z poskytnutých odpovědí nelze jednoznačně stanovit tuto dobu. Většina odpovědí byla v duchu skutečné doby mezi příjmem a vyhodnocením, část (včetně ČR) poskytla údaje o době, kterou má kompetentní autorita od přijetí zprávy po poskytnutí závěru ze správního řízení v tomto ohledu. Jako příklad lze z tabulky uvést tyto země: Rakousko 3 měsíce; Belgie 9 měsíců Flandry, 5 měsíců Brusel, 18 měsíců Valonsko; Spolková republika Německo v průměru několik měsíců, v závislosti na složitosti bezpečnostní zprávy to může být 1 měsíc až 3 roky; Dánsko několik měsíců až několik roků; Španělsko 4 měsíce; Francie 10 měsíců v roce 2009, 11 měsíců v roce 2010 a 12 měsíců v roce 2011; Itálie 13 měsíců; Nizozemí 246 299 dní; Polsko 1 2 měsíc; Rumunsko v závislosti na složitosti podniku; Velká Británie 210 dní. Většina států nepřekračovala 13 měsíců. Dánsko, Finsko, Irsko a Malta uvedly, že tento proces může trvat až 2 roky, Slovinsko uvedlo 4 roky. Rozdíly jsou dle práce dány různými správními postupy při hodnocení a obsahy analýz. U některých časový rozptyl je uváděn v závislosti na složitosti podniku. Co se týče příruček pro hodnocení bezpečnostní dokumentace, pak z mála informací na Internetu lze jednoznačně uvést materiály HSE [7], kde je mj. příručka na hodnocení bezpečnostní zprávy, příručka zabývající se technickými aspekty hodnocení a také metodické příručky, zabývající se hodnocením bezpečnostních zpráv pokrývajících 8 typů zdrojů rizik. Tyto materiály jako inspirace je velmi žádoucí v podobném duchu využít v ČR (pokud k tomu bude dán prostor a finance). Stanovená doba na posuzování nedává mnoho času na dodatečné dostudovávání a hodnocení problémů během práce na posouzení dokumentu. Proto posuzovatel musí myslet a zbrojit dopředu do budoucnosti, musí se samostatně dále vzdělávat. Prevence závažných havárií je v určitém ohledu nekonečný příběh, bez ohledu na to, kolik je jí poskytnuto času a financí. Práce všech může být znehodnocena, a to nejen tím, že opravdu dojde k závažné havárii s obětmi na životech, ale třeba tím, že provozovatel je zatlačován změnami v osídlení kolem perimetru objektu, kdy není adekvátně prováděno územní plánování. Následkem toho je, že provozovatel při aktualizaci bezpečnostního dokumentu musí počítat s vyšší hustotou obyvatelstva, a výsledné riziko se přesune do oblasti nepřijatelného rizika. Tím mu bude bez jeho zavinění uloženo podniknout další bezpečnostní opatření atd.
Závěr Oblast prevence závažných havárií je náročná pro všechny dotčené subjekty a vyžaduje spolupráci všech zúčastněných. Při výkonu činnosti v této oblasti je třeba znát v potřebné míře základy bezpečnostního inženýrství (na všech stupních) a nezapomenout, že prvním cílem je prevence závažných havárií, a pokud již nastanou, pak se jedná o omezení následků na životy a zdraví lidí a zvířat, životní prostředí a majetek. To vyžaduje v první řadě systematickou identifikaci příčin havárií a adekvátní analýzu rizik těchto havárií. A na posuzovateli je, aby rozeznal, zda návrh bezpečnostního dokumentu je v duchu této prevence závažných havárií. V minulosti to nebyl, v současnosti to není a ani v budoucnosti to nebude snadný úkol. Literatura [1] Zákon č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými přípravky a o změně zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o prevenci závažných havárií) [2] Zákon č. 488/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 59/2006 (zákon o prevenci závažných havárií), ve znění pozdějších předpisů [3] Vyhláška č. 256/2006 Sb., o podrobnostech systému prevence závažných havárií [4] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU ze dne 4. 7. 2012 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek a o změně a následném zrušení směrnice Rady 96/82/ES (Seveso III) [5] Směrnice Rady 96/82/ES (Seveso II) ze dne 9. 12. 1996 o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek; změna Směrnicí 2003/105/ES ze dne 16.12.2003 [6] European Commission (DG Environment): Analysis and Summary of Member States Reports on the Implementation of Directive 96/82/EC on the Control of Major Accident Hazards Involving Dangerous Substances. Final Report, May 2013. Dostupné z WWW: < http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/reports/2009_11/analysis.pdf > [7] HSE webové stránky: < http://www.hse.gov.uk/comah/guidance.htm >