Reforma státních sociálních dávek

APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 ROSTISLAV ČEVELA Reforma státních sociálních dávek 1. Úvod Potřebu poskytování státních sociálních dávek stručně vystihuje Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 2006, ze kterého vyplývá, že systém sociální ochrany (nebo zabezpečení) úspěšně oddaluje skupiny obyvatelstva od pádu pod hranici chudoby. Tento systém se skládá ze tří částí ze sociálního pojištění, státní sociální podpory a sociální péče. Při reformě všech systémů musí existovat vzájemná propojenost a spolupráce všech zainteresovaných skupin, tj. odborníků na úrovni jednotlivých resortů, meziresortní spolupráce a angažovanost výzkumných ústavů, odborných společností a občanských sdružení. Diskutuje se o tom, zda důraz má být kladen na preventivní roli sociální politiky nebo zda má jít o roli následně korektivní, tedy o řešení situací, kdy došlo k propadu příjmů. Obě alternativy jsou možné, ale je nutné připomenout, že případné změny by se dotkly řádově statisíců příjemců dávek a miliardových transferů. Záchranná sociální síť, koncipovaná v roce 1991, sledovala cíl, že je lepší investovat do prevence než jednat o sociálních otázkách pod tlakem sociálních nepokojů. Připravovaná důchodová reforma odráží celospolečenský problém, kterým je stárnutí populace. Tento problém se netýká jen ČR. Půjde o proces složitý a časově náročný. Reforma v oblasti sociální péče by měla vést ke zjednodušení systému, k omezení počtu poskytovaných dávek a jejich přesnějšímu zacílení, ke snížení nákladů na jeho administraci a k větší zainteresovanosti obcí na efektivním vyplácení dávek sociální péče. Fenomén nezaměstnanosti, který se objevil po roce 1989, úzce souvisí se všemi částmi systému sociální ochrany a nepříznivě ovlivňuje vývoj výdajů na státní sociální dávky. Reforma v oblasti nezaměstnanosti již byla zahájena a dále se bude vyvíjet v závislosti na měnících se vnějších podmínkách. Systém státní sociální podpory byl nově konstruován v roce 1995 a prošel dílčími úpravami. Statisticky zpracovaný vývoj v oblasti vyplácení sociálních dávek ukazuje, že výdaje na důchody neustále rostou a v roce 2003 představovaly cca 71 % všech sociálních příjmů obyvatelstva. Plynule rostou příjmy obyvatelstva z nemocenské- APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 51

ho pojištění a od roku 1996 do roku 2003 tvořily 11 % sociálních příjmů obyvatelstva. Klesající trend mají příjmy dávek státní sociální podpory, který je charakterizován 16 % v roce 1996 a 11 % v roce 2003 všech sociálních příjmů obyvatelstva. Vzestupný trend mají naopak příjmy obyvatelstva z dávek sociální péče a podpory v nezaměstnanosti. Přehled sociálních příjmů obyvatelstva je uveden v tabulce č. 1 a v příslušných grafech. Tabulka č. 1 a grafy: Sociální příjmy obyvatelstva (v mil. Kč) důchody 125565 144538 162237 173451 182454 196646 210967 218784 nemocenské pojištění 20410 19794 18532 19286 27520 29583 32605 34303 státní sociální podpora 28319 29239 29637 31328 31855 31942 33700 32178 sociální péče 4175 5188 6644 9272 11279 11650 13331 14154 podpora v nezaměstnanosti 2106 3420 4110 5603 5590 5162 6141 6870 celkem 180575 202179 221160 238940 258698 274983 296744 306289 1996 2000 2003 důchody 1% 2% 16% 11% 70% nemocenské pojištění státní sociální podpora sociální péče podpora v nezaměstnanosti 2% 4% 12% 11% 71% důchody nemocenské pojištění státní sociální podpora sociální péče podpora v nezaměstnanosti 2% 5% 11% 11% 71% důchody nemocenské pojištění státní sociální podpora sociální péče podpora v nezaměstnanosti Vývoj sociálních příjmů obyvatel v letech 1996-2003 celkem 180575 202179 221160 238940 258698 274983 296744 306289 2. Platné právní úpravy Sociální zabezpečení je upraveno zákony, jejichž stručný přehled je v následujícím textu uveden. Rozsah sociálního zabezpečení je stanoven v zákoně 100/1988 Sb., v platném znění, v 2 a zahrnuje důchodové zabezpečení (bezmocnost), sociální péči a nemocenské pojištění osob samostatně výdělečně činných. Zákon 589/1992 Sb., v platném znění, o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti rozlišuje důchodové pojištění, nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Zákon 155/1995 Sb., v platném znění, upravuje důchodové pojištění pro 52 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

případ stáří, invalidity a úmrtí živitele. Druhy důchodů jsou: starobní, plný invalidní, částečný invalidní, vdovský a vdovecký a sirotčí. Zákon 54/1956 Sb., v platném znění, o nemocenském pojištění zaměstnanců upravuje poskytování dávek nemocenského pojištění. Jsou to: nemocenské, podpora při ošetřování člena rodiny, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství a peněžitá pomoc v mateřství. Zákon 32/1957 Sb., v platném znění, o nemocenské péči v ozbrojených silách upravuje poskytování dávek nemocenské péče, do kterých patří nemocenské, peněžitá pomoc v mateřství, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství a příspěvek na pohřeb vojáka. Zákon se týká vojáků, příslušníků bezpečnostních sborů a žáků vojenských škol. Zákon 117/1995 Sb., v platném znění, o státní sociální podpoře, upravuje poskytování dávek poskytovaných v závislosti na výši příjmu (přídavek na dítě, sociální příplatek a příspěvek na bydlení) a ostatní dávky (rodičovský příspěvek, zaopatřovací příspěvek, dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné). Zákon 482/1991 Sb., v platném znění, o sociální potřebnosti, stanoví, kdy se občan považuje za sociálně potřebného a poskytování dávek sociální péče, příspěvku na výživu dítěte a poskytování dávek sociální péče v mimořádných případech. Zákon 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, upravuje státní politiku zaměstnanosti a vymezuje dávky podpory v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci. Zákon 582/1991 Sb., v platném znění, o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, upravuje organizační uspořádání sociálního zabezpečení, působnost orgánů státní správy, úkoly občanů a organizací a organizaci a řízení ve věcech nemocenského pojištění a důchodového zabezpečení, včetně řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, státní sociální podpory a sociální péče. Podle 4 Ministerstvo práce a sociálních věcí, kromě jiných úkolů, řídí a kontroluje výkon státní správy v sociálním zabezpečení a ve vyjmenovaných případech posuzuje zdravotní stav a pracovní schopnost občanů pro účely přezkumného řízení soudního a pro účely odvolacího řízení správního. V 8 je upraveno posuzování zdravotního stavu a pracovní schopnosti občanů. Tímto paragrafem je určena kompetence lékařů okresních správ sociálního zabezpečení k posuzování invalidity, bezmocnosti, dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu dítěte, zda jde o dítě dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, zda si občan může zvýšit vzhledem ke svému zdravotnímu stavu životní úroveň vlastní prací, zda občan v krátké době po uplynutí podpůrčí doby pravděpodobně nabude opět pracovní schopnost, a to i k jinému zaměstnání, zda jde o osobu zdravotně znevýhodněnou, zda jde o občana těžce zdravotně postiženého a druh a stupeň tohoto postižení pro účely přiznání mimořádných výhod, příspěvku na úpravu bytu, úhradu bezbariérového bytu nebo garáže, koupi, celkovou opravu a úpravu motorového vozidla a příspěvku na individuální dopravu a zda jde pro účely dávek státní sociální podpory o občana dlouhodobě těžce zdravotně postiženého, dlouhodobě zdravotně postiženého nebo o dítě dlouhodobě nemocné. V 8a je dána kompetence lékařům okresních správ sociálního zabezpečení provádět kontrolu posuzování dočasné pracovní neschopnosti ošetřujícími lékaři. Vyhláška 182/1991 Sb., v platném znění, kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon ČNR o působnosti orgánů v sociálním zabezpečení upra- APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 53

vuje postup ošetřujících lékařů, posudkových lékařů a posudkových komisí MPSV při posuzování zdravotního stavu a pracovní schopnosti, dále poskytování dávek a služeb sociální péče, vymezuje ústavní sociální péči a ve svých přílohách stanoví úhrady za úkony pečovatelské služby, zdravotní postižení odůvodňující poskytování mimořádných výhod, rozsah mimořádných výhod, rehabilitační a kompenzační pomůcky pro těžce zdravotně postižené občany, zdravotní postižení odůvodňující poskytnutí příspěvků na úpravu bytu, úhradu bezbariérového bytu nebo garáže, koupi, celkovou opravu a úpravu motorového vozidla a příspěvku na individuální dopravu, zdravotní postižení podmiňující a vylučující přijetí do ústavů a vzory průkazů mimořádných výhod. 3. Státní sociální dávky v současnosti 3.1 Druhy sociálních transferů 3.1.1 Sociální pojištění 3.1.1.1 Důchody Zákon o důchodovém pojištění s účinností od 1. ledna 1996 upravuje základní důchodové pojištění. Jde o systém dávkově definovaný a průběžně financovaný. Mezi základní principy patří povinná účast, univerzalita jednotná úprava pro různé skupiny pojištěnců, obligatornost důchodů, zajištění nabytých práv, zajištění soudní ochrany, garance důchodů státem a solidarita v rámci generace i mezi generacemi. Příjmem základního důchodového pojištění je pojistné a výdajem je výplata důchodů. Nejdůležitější opatření přijatá zákonem o důchodovém pojištění s účinností od 1. ledna 1996 zahrnují zahájení procesu postupného zvyšování věkové hranice pro nárok na starobní důchod, postupné prodlužování období, ze kterého jsou zjišťovány výdělky pro výpočet důchodu z pětiletého v roce 1995 na cílově třicetileté v roce 2016, dynamická konstrukce výpočtu důchodu, která spočívá zejména v indexaci dosažených výdělků pro výpočet důchodu v závislosti na obecném mzdovém nárůstu, zrovnoprávnění mužů a žen v nárocích na pozůstalostní důchod. Starobní důchody Důchod se skládá ze základní výměry stejné pro všechny druhy důchodů (nezávislé na délce doby pojištění a na výdělku) a z procentní výměry odvozené z doby pojištění a dosaženého výdělku. Výše důchodů není omezena žádnou nejvyšší výměrou. Potřebná doba pojištění pro nárok na starobní důchod činí nejméně 25 roků a dosažení věkové hranice stanovené zákonem, která se postupně zvyšuje, nebo nejméně 15 roků pojištění a dosažení věku aspoň 65 let. Invalidní důchody Pro výpočet plných a částečných invalidních důchodů platí stejná formule jako pro starobní důchody s tím, že se jako doba pojištění započítává i doba od vzniku nároku na tento důchod do dosažení věkové hranice pro nárok na starobní důchod, za kterou však nejsou odváděny žádné platby. Základní podmínkou nároku je pokles schopnosti soustavné výdělečné čin- 54 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

nosti nejméně o 66 % (plná invalidita), resp. o 33 % (částečná invalidita) a potřebná doba pojištění aspoň 5 roků, která se zjišťuje z desetiletého období před vznikem invalidity. Ostatní důchody U pozůstalostních důchodů se procentní výměra důchodu stanoví z procentní výměry důchodu zemřelého. Základní podmínkou nároku je, že zemřelý musí splňovat podmínky nároku na důchod starobní nebo invalidní; bezpodmínečný nárok na důchod je po dobu jednoho roku od úmrtí manžela, pak musí být splněny podmínky stanovené zákonem, jinak nárok zaniká. Nárok na sirotčí důchod má dítě, které se považuje podle zákona za nezaopatřené, nejdéle však do dosažení věku 26 let, pokud zemřelá osoba splňovala podmínky pro nárok na důchod. ČR patří k zemím s velmi nízkou mírou chudoby. Pod hranicí 60 % mediánového příjmu se nachází 8 % z celkové populace (v EU 15 %). V případě osob starších 60 let jsou to pouze 4 %, se stoupajícím věkem se ohrožení chudobou mírně zvyšuje počet osob starších 65 dosahuje 4,4 % a počet osob starších 75 dosahuje 6,6 %. Hlavní parametrické změny základního důchodového pojištění byly přijaty s účinností od 1. ledna 2004 a jde o: pokračování ve zvyšování věkové hranice pro nárok na starobní důchod i po roce 2009 zatím na 63 let pro muže a bezdětné ženy s cílem postupného dosažení jednotné hranice, omezení možností předčasného odchodu do starobního důchodu, omezení zápočtu doby studia jako náhradní doby pojištění, zrušení omezení pro souběh starobního důchodu s výdělkem. Současně byla schválena opatření týkající se pojistného, zejména zvýšení procentní sazby pojistného na základní důchodové pojištění; šlo o změnu vnitřní struktury sazeb a celková zátěž zůstala stejná. Dále jde o postupné zvýšení minimálního vyměřovacího základu pro stanovení pojistného u OSVČ. V důsledku těchto změn došlo již roce v 2004 k obratu a výdaje základního důchodového pojištění byly nižší než příjmy z pojistného o 4 %. Vývoj výdajů na důchody je v tabulce č. 2 a v příslušném grafu. 3.1.1.2 Zvýšení důchodu pro bezmocnost Důchod se zvyšuje při částečné bezmocnosti o 20 %, při převážné bezmocnosti o 40 %, při úplné bezmocnosti o 75 % částky, která se podle zákona o životním minimu považuje za potřebnou k zajištění výživy a ostatních osobních potřeb osoby, která není nezaopatřeným dítětem. Sirotčí důchod se zvyšuje pro bezmocnost nejdříve od sedmého roku věku dítěte. Bezmocnost se posuzuje podle předpisů důchodového pojištění, kompetenci k posouzení zdravotního stavu v první instanci má lékař okresní správy sociálního zabezpečení. 3.1.1.3 Dávky nemocenského pojištění Dávky mohou být poskytovány osobám samostatně výdělečně činným, jsou-li účastny pojištění a jde o nemocenské a peněžitou pomoc v mateřství. Dále jsou poskytovány zaměstnancům. Jedná se o nemocenské, podporu při ošetřování člena APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 55

Tabulka č. 2 a graf: Vývoj výdajů na důchody (včetně důchodů ozbrojených sil) v mld. Kč Výdaje na důchody v mld. Kč důchody 127,6 150,2 166,1 177,9 186,9 201,1 213,6 225,8 rodiny, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství a peněžitou pomoc v mateřství. S odlišnostmi jsou poskytovány vojákům, příslušníkům bezpečnostních sborů a žákům vojenských škol, kteří mohou pobírat nemocenské, peněžitou pomoc v mateřství, vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství a příspěvek na pohřeb vojáka. Vývoj výdajů na nemocenské pojištění je v tabulce č. 3 a v příslušném grafu. 3.1.1.4 Podpora v nezaměstnanosti a podpora při rekvalifikaci Podpora náleží uchazeči o zaměstnání při splnění podmínek stanovených zákonem. Rozhodující pro délku podpůrčí doby je věk uchazeče o zaměstnání. Dávky se neposkytují při poskytování starobního důchodu, dávek nemocenského pojištění a po dobu vazby. Poskytování dávky je časově omezeno podle věku na 6, 9 a 12 měsíců. Výše podpory se stanoví procentní sazbou. Procentní sazba činí v prvních 3 měsících 50 % a po zbývající dobu 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku nebo vyměřovacího základu. Při rekvalifikaci je to 60 %. Maximální výše je omezena v závislosti na životním minimu. Výdaje státního rozpočtu na politiku zaměstnanosti jsou v tabulce č. 4 a v příslušném grafu. 3.1.2 Státní sociální podpora V případě dávek státní sociální podpory jde o nepojištěnecký dávkový systém. Jde o ucelený systém dávek využívající zákonem stanovené životní minimum jako základní prvek pro určení výše dávek. Pomoc je adresována zejména rodinám s dětmi ve stanovených sociálních situacích. Dávky ovlivňují situaci rodin 56 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

Tabulka č. 3 a graf: Vývoj výdajů na dávky nemocenského pojištění v mil. Kč dávky nemoc. pojištění 20409 19794 18533 19287 27205 29585 32609 34307 příjmy z pojistného 21492 23706 25181 25839 27285 29635 31563 33316 Příjmy a výdaje v nemocenském pojištění 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 dávky nem. pojištění příjmy z pojistného 10 000 5 000 0 s příjmy pod úrovní životního minima a jejich poskytování vede k poklesu počtu rodin pobírajících dávky sociální péče. Dávky jsou poskytovány bez návaznosti na příjmy žadatelů (rodičovský příspěvek, zaopatřovací příspěvek, dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné) nebo v závislosti na příjmu žadatele (přídavek na dítě, sociální příplatek a příspěvek na bydlení). Majetek rodiny se netestuje. V roce 2003 byly dávky vypláceny měsíčně 3 330 tisícům rodin nebo osob. Počet nezaopatřených dětí, které pobíraly přídavek na dítě, činil cca 1 958 tisíc. Sociální příplatek pobíralo cca 411 tisíc rodin s dětmi a příspěvek na bydlení cca 321 tisíc domácností, příspěvek na dopravu 351 tisíc dětí a rodičovský příspěvek cca 260 tisíc rodičů. Vývoj výdajů na dávky státní sociální podpory zachycuje tabulka a graf č. 5. 3.1.3 Sociální péče Systém dávek sociální péče je rovněž nepojištěnecký. Dávky sociální péče lze rozdělit na dávky sociální potřebnosti (chudinské) a dávky pro specifické skupiny občanů (rodiny s dětmi, staří, těžce zdravotně postižení nebo společensky nepřizpůsobení občané, občané, kteří potřebují zvláštní pomoc a občané, kterým je poskytována sociální péče ve zdravotnických zařízeních). APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 57

Tabulka č. 4 a graf: Vývoj výdajů na státní politiku zaměstnanosti (v tis. Kč) výdaje celkem 2664493 3972035 5096712 7631216 9086623 9522338 9879089 10960415 výdaje na podporu 2106406 3420038 4193698 5709466 5680469 5228947 6209746 6949250 Výdaje na státní politiku zaměstnanosti 12 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 výdaje celkem výdaje na podporu 4 000 000 2 000 000 0 3.1.3.1 Pomoc rodinám s dětmi Jde o příspěvek na výživu dítěte, příspěvek na rekreaci dětí důchodce a další peněžité nebo věcné dávky, pečovatelskou službu a péči v zařízeních sociální péče. 3.1.3.2 Příspěvek při péči o blízkou nebo jinou osobu Jde příspěvek, který je poskytován osobě, která pečuje o osobu převážně nebo úplně bezmocnou, nebo částečně bezmocnou osobu starší 80 let nebo o dítě, které je dlouhodobě těžce zdravotně postižené a vyžaduje mimořádnou péči. 3.1.3.3 Příspěvky pro osoby těžce zdravotně postižené a staré občany a) Služby, věcné dávky, peněžité dávky a bezúročné půjčky občanům těžce zdravotně postiženým; jde o mimořádné výhody občanům těžce zdravotně postiženým včetně průkazů, poskytování ústavní sociální péče, příspěvky atd. b) Služby a dávky sociální péče starým občanům (pečovatelská služba, účast na společném stravování, rekreace, bydlení, ústavní péče celoroční, týdenní nebo denní pobyt, případně přechodný pobyt). 58 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

Tabulka č. 5 a graf: Vývoj výdajů na dávky sociální podpory (v mil. Kč) výdaje celkem 28319 29237 29637 31328 31855 31942 33700 32178 přídavek na dítě 12194 12495 11493 12474 12748 12799 13353 12519 sociální příplatek 6244 6224 6273 6251 6199 6041 6271 5822 rodičovský příspěvek 7357 7612 7780 7718 7691 7701 8022 7964 Výdaje na dávky SSP 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 výdaje celkem přídavek na dítě sociální příplatek rodičovský příspěvek 10 000 5 000 0 3.1.3.4 Peněžité a věcné dávky pro občany, kteří potřebují zvláštní pomoc a pro občany společensky nepřizpůsobené a) Pro občany, jejichž životní potřeby nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy nebo dávkami (peněžité i věcné dávky). b) Pomoc osobám společensky nepřizpůsobeným (alkoholici, toxikomani a propuštění z výkonu trestu) při pracovním umístění, ubytování, věcné nebo peněžité dávky, nebo bezúročné půjčky. Starým občanům jsou poskytovány služby v zásadě ve dvou typech zařízení. Prvním typem je domov důchodců zajišťující komplexní péči. Druhým typem jsou penziony pro důchodce, kde jsou poskytovány služby v závislosti na zdravotním stavu. Celková kapacita v těchto dvou typech zařízení vzrostla z cca 38 tisíc (v roce 1990) na asi 51 tisíc (v roce 2003). Nicméně stále roste i počet neuspokojených žadatelů. Po roce 1990 se kromě státu staly poskytovateli sociálních služeb i obce a města, církve, občanská sdružení, neziskové organizace apod. Dalším typem zařízení jsou ústavy sociální péče, dětské vesničky SOS, azylové domy pro matky s dětmi, bezdomovce a charitní domovy. Výdaje na dávky sociální péče a ústavní sociální péči jsou uvedeny v tabulce č. 6 a 7 a v příslušných grafech. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 59

Tabulka č. 6 a graf: Vývoj výdajů na dávky sociální péče (v mil. Kč) výdaje celkem 3914 4698 6522 9289 11139 11625 12227 12637 dávky starým a zdravotně postiženým 1854 2111 2261 2657 2905 3139 3362 3163 dávky rodinám s dětmi 1379 1604 2317 3030 3737 3976 3983 4220 dávky pro jednotlivce 681 983 1944 3602 4497 4510 4882 5254 14 000 Peněžité dávky sociální péče 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 výdaje celkem dávky starým a zdravotně postiženým dávky rodinám s dětmi dávky pro jednotlivce 2 000 0 3.2 Financování a výplata dávek a problémy spojené s výplatou dávek Dávky v pojištěneckých systémech jsou hrazeny z výběru pojistného. Výplata dávek důchodových, i se zvýšením důchodu pro bezmocnost a nemocenských, je v kompetenci České správy sociálního zabezpečení. Výplata podpory v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci je v kompetenci úřadů práce. Dávky v nepojištěneckých systémech jsou plně financovány ze státního rozpočtu mimo kapitolu 313 MPSV. Výplata dávek státní sociální podpory je v kompetenci úřadů práce a stát má administraci těchto dávek plně pod kontrolou. Výplata dávek sociální péče sociálně potřebným osobám je uskutečňována jako výkon státní správy v přenesené působnosti pověřenými obecními úřady, kterých je cca 390. Na výkon této agendy stát obcím přispívá. Výše příspěvku je stanovována Ministerstvem financí. Celý systém výplaty dávek sociální péče zabezpečují samosprávné obce. MPSV má úkoly legislativní, metodické a kontrolní, kvalitu výkonu tohoto systému po stránce personální kapacity a technického zabezpečení však nemůže ovlivnit, což je prvotním nedostatkem systému. Problémy spojené s výplatou dávek spočívají zejména v tom, že obce nejsou zainteresovány na efektivním vyplácení dávek sociální péče. Hledají se nástroje, jak zvýšit zainteresovanost obcí. Nástrojem k ovlivnění této nepříznivé situace je 60 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

Tabulka č. 7 a graf: Vývoj nákladů na ústavní sociální péči (v Kč) průměrné neinvestiční výdaje na 1 místo a rok 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 domovy důchodců 111096 120354 131693 136823 152738 165013 172979 domovy-penziony pro důchodce 36958 38696 44893 45782 50533 55769 70124 ÚSP pro dospělé s trv.pobytem 146244 148500 145807 147464 168445 195684 197761 ÚSP pro mládež s trv.pobytem 158611 153600 168558 163742 183055 196922 209837 výdaje celkem 452909 461150 490951 493811 554771 613388 650701 Náklady na ústavní sociální péči 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 domovy důchodců domovy-penziony pro důchodce ÚSP pro dospělé s trv. pobytem ÚSP pro mládež s trvalým pobytem výdaje celkem 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 především způsob ekonomické zainteresovanosti obce. Efektivní vyplácení dávek sociální péče by mělo vést k aktivizaci příjemce, motivovat k práci, zabraňovat konzervaci chudoby, sociálnímu vyloučení. Dávky by neměly být zneužívány. Úspory dosažené efektivním hospodařením by měly být úsporami obce, nikoliv státu. Dalším způsobem je využití stávající legislativy k tomu, aby bylo dosaženo sjednocení a zpřísnění rozhodování o dávkách. Tato varianta vyžaduje zintenzivnění metodického řízení a personální posílení sociální práce, což předpokládá další finanční nároky na veřejné rozpočty. Část těchto principů bude zabezpečovat nový zákon o hmotné nouzi. Převedení výplaty dávek sociální péče do samostatné působnosti obcí se nabízí jako jednoduché řešení. Po analýze problému se však dospělo k závěru, že jedinou oblastí, kterou je vhodné tímto způsobem řešit, je bydlení. Příspěvkem na bydlení ve státní sociální podpoře stát pomáhá všem osobám s nízkými příjmy. Individuálně stát pomáhá tam, kde dávka státní sociální podpory nestačí, v systému dávek sociální péče, v jehož rámci je možné uhradit případně až celé náklady na bydlení. Při převedení výplaty dávek sociální péče do samostatné působnosti obcí by stát mohl mít zásadní problémy s dodržováním závazků z Evropské sociální charty a z komunitárního práva. Řešení je v rozporu s principem unifikace a vytváří vážná rizika při zabezpečení jednotnosti výkonu agendy. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 61

Další bariérou je struktura obcí v ČR a počet jejich obyvatel. V ČR je velký počet malých obcí. Celkem je obcí 6 244 a není reálné, aby agendu vykonávaly v samostatné působnosti. Zůstane-li zachována dosavadní struktura obcí, nelze setrvávat na představě samosprávné obce jako subjektu sociální politiky a je nutné přehodnotit i roli státu. Z hlediska teorie výkonu sociálních agend se vymezují dva principy: princip unifikace (zjednodušeně znamená, co je nutné provádět v celém státě jednotně, má vykonávat stát) a variability (aktivity závislé na místních okolnostech by měla vykonávat obec v samostatné působnosti). 3.3 Posuzování zdravotního stavu pro účely výplaty dávek Kompetence k posuzování zdravotního stavu Posuzování zdravotního stavu pro účely dávek důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, části nemocenského pojištění, státní sociální podpory, pro účely některých dávek sociální péče, pro účely některých dávek dle zákona o sociální potřebnosti a zda jde o osobu zdravotně znevýhodněnou je v první instanci svěřeno lékařům okresních správ sociálního zabezpečení. Kritéria pro posuzování zdravotního stavu jsou dána zpravidla vyhláškami. Posuzování dočasné pracovní neschopnosti a dalších dávek nemocenského pojištění je svěřeno ošetřujícím lékařům v resortu zdravotnictví a lékařům resortů ozbrojených sil. Kontrolní funkci plní lékaři okresních správ sociálního zabezpečení s výjimkou resortů ozbrojených sil, kde lékaři okresních správ sociálního zabezpečení nemají působnost. Působnost posudkových komisí MPSV v odvolacím řízení správním a přezkumném řízení soudním je dána 4 odst. 2 zákona 582/1991 Sb., v platném znění. Speciální posudková činnost je v kompetenci posudkových lékařů odboru koncepce sociálně zdravotní politiky MPSV a spočívá v podávání posudků v řízeních na žádost o odstranění tvrdosti zákona, posouzení zdravotního stavu při odvolání proti neumístění žadatele do ústavů sociální péče nebo domovů důchodců, podávání stanovisek při mimořádných opravných prostředcích. Tito lékaři se zabývají koncepční, kontrolní a metodickou činností. Síť pracovišť Lékařská posudková služba je zřízena na České správě sociálního zabezpečení, na Ministerstvu práce a sociálních věcí a v resortech ozbrojených sil. Resorty ozbrojených sil mají vlastní posudkovou službu, která plní úkoly v dané oblasti a je řízena příslušným ministerstvem. Úkoly Lékařská posudková služba plní svoje úkoly ve všech systémech sociální ochrany v současnosti existujících a přibudou jí úkoly i ve všech systémech dosud připravovaných (úrazové pojištění, sociální služby, hmotná nouze). 62 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

4. Reforma státních sociálních dávek Reformní kroky se předpokládají ve všech systémech, některé kroky již proběhly, některé jsou v přípravě a měly by se uskutečnit v krátkém časovém horizontu a některé kroky budou vyžadovat delší čas k přípravě a hledání celospolečenského konsensu. 4.1 Cíle a odůvodnění potřeby reforem Reforma dávek by měla směřovat k efektivnímu využití prostředků a udržitelnosti financování ve všech oblastech státních sociálních dávek, ke snížení administrativní náročnosti, k přesnějšímu zacílení na potřebné občany, k zamezení zneužívání dávek, k zavedení jednotných a zpřesňujících kritérií zejména v oblasti dávek sociální péče a k pokrytí rizik s převládající tendencí preventivní státní sociální politiky s cílem udržení sociálního smíru. Odůvodnění potřeby reforem je uvedeno v následujících jednotlivých kapitolách. 4.2 Reformy v jednotlivých systémech V důchodovém pojištění Změny se musí týkat nejen veřejného povinného průběžného pilíře, ale i zlepšení fungování soukromých dobrovolných doplňkových systémů. Proces důchodové reformy byl v ČR zahájen bezprostředně po politických změnách v roce 1989. Během tohoto období došlo k mnoha úpravám. V systému byla zavedena univerzálnost, odstraněna diskriminace, bylo zavedeno pojistné a transformován nositel pojištění. Byl přijat zákon, který zavedl dobrovolný doplňkový důchodový systém (penzijní připojištění se státním příspěvkem). V roce 1995 byl v ČR jako v jednom z prvních států střední a východní Evropy přijat reformní zákon o důchodovém pojištění. Tento zákon zavedl např. potřebnou flexibilitu systému, prodlužování důchodového věku, došlo k přizpůsobení systému mezinárodním pravidlům, k zakotvení pravidelné valorizace. Budoucí nutnost úprav důchodového systému vyplývá z demografických predikcí. V posledních deseti až patnácti letech došlo k hlubokému propadu porodnosti a zároveň k prodlužování doby dožití. Nebývalá intenzita těchto změn povede k postupnému a relativně rychlému stárnutí populace. Budoucí problémy základního důchodového pojištění budou tak závažné, že ještě v horizontu tohoto desetiletí by měla být zvážena další významná reformní opatření. Jde zejména o tato reformní opatření: a) zvážit omezení zápočtu náhradních dob pojištění a možnosti finančního krytí těchto dob, b) zvážit další postupné prodlužování věkové hranice pro nárok na starobní důchod s cílem jejího sjednocení pro muže a ženy. V důsledku toho by mělo dojít i k faktickému pozdějšímu odchodu do důchodu, k prodloužení ekonomické aktivity a nakonec i k plnému uplatnění principu rovného zacházení s muži a ženami, APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 63

c) zvážit další prodlužování období, z něhož se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu. Výše výdajů základního důchodového pojištění závisí na mzdovém rozložení a na míře příjmové solidarity v systému. Celkový efekt ve srovnání se současnou právní úpravou nelze odhadovat, neboť ani současná právní úprava není ještě uplatňována v plném rozsahu, d) rozšířit okruh příjmů, z nichž se platí pojistné, na všechny výdělečné činnosti vykonávané aspoň ve stanoveném minimálním rozsahu a délce, e) zvážit změnu způsobu indexace skutečně dosažených příjmů pro výpočet důchodu, která by spočívala v zohlednění vývoje příjmů základního důchodového pojištění při vyměřování důchodů. Zároveň by tato změna omezila vliv změn na trhu práce na stabilitu základního důchodového pojištění. Efekt tohoto opatření je ovlivněn mírou příjmové solidarity v základním důchodovém pojištění (vyšší solidarita znamená nižší úsporu), f) zvážit přechod k jinému způsobu valorizace důchodů, g) zvážit zavedení postupného odchodu do starobního důchodu s možností přepočtu tohoto důchodu vypláceného vedle příjmu z výdělečné činnosti, h) zvážit aktualizaci kritérií pro posuzování procentní míry poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti při stanovení stupně invalidity s ohledem na měnící se vnější podmínky a na nové poznatky vědy. Nový systém v pojistné agendě Připravuje se nový pojistný systém úrazového pojištění. Ten je v současné době již zpracován do paragrafového znění zákona, které v současné době prochází komisemi legislativní rady vlády. Pro tento zákon byl vypracován odborem koncepce sociálně zdravotní politiky MPSV systém míry poškození zdraví vyjádřený v procentech, který hodnotí zdravotní stav při dlouhodobém poškození zdraví způsobeném pracovním úrazem nebo nemocí z povolání. Do zákona byly zapracovány prvky prevence pracovních úrazů a nemocí z povolání a rehabilitace v případě těchto poškození zdraví. V nemocenském pojištění Je připraven nový zákon o nemocenském pojištění, který zahrnuje významné regulační prvky, na základě kterých by mohlo dojít k poklesu čerpání dávek nemocenského pojištění. Změny jsou navrženy v oblasti dávkové i v oblasti posuzování zdravotního stavu, kde jde hlavně o rozšíření kompetencí lékařů provádějících kontrolu posuzování dočasné pracovní neschopnosti o novou agendu, a to kontrolu posuzování ošetřovného, jsou zpřísněny sankce pro ošetřující lékaře při nesprávném postupu při posuzování dočasné pracovní neschopnosti. V oblasti výplaty dávek se počítá s vyplácením náhrady mzdy zaměstnavatelem za první dny pracovní neschopnosti, doba trvání poskytování této náhrady je ještě předmětem sporu. 64 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

V politice zaměstnanosti Významným pozitivním opatřením pro udržitelnost důchodového systému je zvyšování zaměstnanosti starších osob. Postupné prodlužování důchodového věku znamená, že lidé budou moci zůstat psychicky i fyzicky aktivní mnohem déle než v minulosti a plně tak využít svůj potenciál. Jednou z priorit Národního akčního plánu zaměstnanosti 2004 2006 je zvyšování nabídky pracovních sil a podpora aktivního stárnutí. To je možné docílit využíváním práce na částečný úvazek kombinovaný s důchodem, flexibilnější pracovní dobou a důrazem na aktivní politiku zaměstnanosti (např. rekvalifikace, poradenství) a nikoliv preferováním a navyšováním peněžních dávek. Zaměstnanost osob 55 64 let se vyvíjí pozitivně, od roku 2000 (36,3 %) stoupla o šest procentních bodů na 42,3 % (v roce 2003) a v současnosti je nad průměrem EU. Nežádoucí je však rozdíl mezi zaměstnaností mužů (57,5 %) a žen (28,4 %), která je v této věkové skupině přibližně poloviční. Pozitivem je relativně malá nezaměstnanost osob 55 64 let (4,4 %) vzhledem k nezaměstnanosti osob 25 54 let (7 %). Reformní kroky přinesl nový zákon o zaměstnanosti, který vstoupil v platnost od 1. 10. 2004. Objevila se řada prvků, které pozměnily předchozí stav. Jde například o evidenci uchazečů o zaměstnání, kdy uchazečem o zaměstnání se nemůže stát osoba plně invalidní podle 39 odst. 1 a) zákona 155/1995 Sb., možnost převedení na jiný úřad práce v případě zprostředkování zaměstnání, poskytování zvýšené péče při zprostředkování zaměstnání v zákoně vyjmenovaným skupinám osob (např. zdravotně postižení), podmínky nároku na podporu v nezaměstnanosti, diferenciace podpůrčí doby atd. Změna týkající se posudkového lékařství spočívá v novém vymezení osob se zdravotním postižením a v zavedení kategorie osoby zdravotně znevýhodněné za bývalou kategorii osoby se změněnou pracovní schopností. Ve státní sociální podpoře Novelizace zákona o státní sociální podpoře v roce 2004 přinesla změny, které se týkají například nezaopatřeného dítěte, přípravy dítěte na budoucí povolání, poskytování informací orgánům státní sociální podpory. Je diskutována otázka určení sociálního systému pro poskytování sociálního příplatku, ke konkrétním změnám však nedošlo. Zhruba polovina prostředků směřujících do státní sociální podpory obsahuje chudinský prvek a ten má podobu jednoznačné aktivní prevence. Významnější návrhy na změny ve fungujícím systému státní sociální podpory zatím nejsou projednávány. V sociální péči Stále narůstá počet uživatelů ústavních zařízení sociální péče. Ze systému sociální péče je poskytována velká řada peněžitých dávek, jejichž výplata je administrativně náročná. Stále narůstají výdaje na peněžité dávky. Za slabiny v systému je možno jmenovat nedostatečnou právní úpravu ve vymezení některých pojmů a podmínek k poskytování dávek, některé dávky by měly být vázány na ekonomickou podmínku (jsou poskytovány nezávisle na příjmu občana a jeho majetkových poměrech), některé dávky je možné zrušit (např. příspěvek na zřízení telefonní stanice, nebo na lázeňskou péči pro nepracující důchodce, nebo na rekreaci, nebo na topnou naftu, nebo na zakoupení topných těles nebo na společné stravo- APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 65

vání), u dávek řešících mobilitu je třeba zásadněji upravit podmínky (např. pracovní aktivita, příjem dosahující určité úrovně). Po stránce posuzování zdravotního stavu je vhodné upravit kritéria příloh 2 a 5 vyhl. 182/1991 Sb. Vývoj výdajů na dávky poskytované v systému sociální péče má stále vzrůstající tendenci. Je nutno snížit počet dávek sociální péče, precizovat podmínky vzniku nároku na jednotlivé dávky, zásadní změnou by měla projít oblast mobility s příslušnými příspěvky. V úvahu přichází přepracování přílohy č. 4, případné zrušení průkazů mimořádných výhod nebo jejich modifikace. Připravovaný zákon o hmotné nouzi by měl řešit některé výše uvedené problémy a měl by nahradit zákon o sociální potřebnosti. Připravený zákon o sociálních službách bude mimo jiné upravovat i státní dávku, tzv. příspěvek na péči. Podmínkou pro poskytnutí této dávky bude zdravotní stav. Role posudkových lékařů tak bude i v rámci tohoto zákona neopominutelná. Předpokládá se, že na zákon o sociálních službách naváže reorganizace lékařské posudkové služby tak, aby byla odděleně posuzována tzv. pojistná a nepojistná agenda. Nová lékařská posudková služba by měla být zřízena na úřadech práce a na okresních správách zůstane posudková služba s kompetencí k posuzování zdravotního stavu v pojistných systémech. 4.3 Reforma z pohledu lékařské posudkové služby Reforma státních sociálních dávek si vyžádá aktivní spoluúčast lékařské posudkové služby při řešení problémů, navrhování cest k realizaci a splnění řady koncepčních, metodických a kontrolních úkolů jak v kompetenci odboru koncepce sociálně zdravotní politiky MPSV, tak i v kompetenci lékařské posudkové služby České správy sociálního zabezpečení. Z výše uvedených skutečností vyplývá, že role lékařské posudkové služby je a bude i nadále nezastupitelná a nelze ji nahradit využíváním lékařů z resortu zdravotnictví. Stručný výčet úkolů, které bude muset lékařská posudková služba řešit, je možno odvodit z reformních kroků v jednotlivých systémech sociálního zabezpečení: 1) Při realizaci důchodové reformy je zvažováno další postupné prodlužování věkové hranice pro nárok na starobní důchod s cílem jejího sjednocení pro muže a ženy. S vyšším věkem osob ekonomicky aktivních vzroste výskyt zdravotních postižení těchto osob a je třeba zvážit aktualizaci kritérií pro posuzování procentní míry poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti při stanovení stupně invalidity s ohledem na měnící se vnější podmínky a na nové poznatky vědy. 2) Do stejné situace se dostane kategorie osob zdravotně znevýhodněných. Na zvyšování zaměstnanosti starších osob je nutno reagovat propracováním posudkových kritérií pro osoby zdravotně znevýhodněné. Lze očekávat vzestupný trend ve vývoji počtu těchto osob, proto by mělo být s předstihem uvažováno a koncepčně zpracováno zpřesnění kritérií pro posuzování osob zdravotně znevýhodněných, nejlépe v uceleném systému. 66 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005

3) S nabytím účinnosti zákona o úrazovém pojištění lze očekávat, že systém míry poškození zdraví vyjádřený v procentech, který hodnotí zdravotní stav při dlouhodobém poškození zdraví způsobeném pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, bude třeba novelizovat a upřesňovat, neboť jde o systém nový, v praxi ještě neodzkoušený. Předpokladem je rovněž průběžné proškolování posudkových lékařů v novém systému. 4) Je připraven nový zákon o nemocenském pojištění. Aby mohla lékařská posudková služba dostát svým úkolům, je nezbytné personální posílení. Bude také třeba reagovat na novou situaci zkvalitněním kontroly posuzování dočasné pracovní neschopnosti. V souvislosti s tímto úkolem je nutné urychleně řešit nepříznivou personální situaci v posudkové službě i se zřetelem k odměňování posudkových lékařů, jejichž práce je dlouhodobě podceňována. 5) V systému sociální péče je v návaznosti na zpřesnění podmínek vzniku nároku na jednotlivé dávky precizovat podmínku zdravotního stavu stanovením kritérií tak, aby korespondovaly s novou koncepcí dávek. Je možné, že při přepracování přílohy č. 4 vyhl. 182/1991 Sb. nebo při její transformaci bude nutno reagovat na návrh posuzování zdravotního stavu posudkovým lékařem. V případě zrušení průkazů mimořádných výhod nebo jejich modifikace bude nutné stanovit nově kritéria posuzování zdravotního stavu. 6) Státní sociální dávky v připravovaném zákoně o sociálních službách jsou rovněž nově koncipovány. Příspěvek na péči dosud nebyl v ČR vyplácen a lze předpokládat, že budou nutné koncepční a metodické zásahy podle zkušeností, které přinese praxe. 7) Připravovaný zákon o hmotné nouzi pravděpodobně přinese i úkoly pro lékařskou posudkovou službu, které je dnes nemožné specifikovat. 8) Předpokládaná reorganizace LPS se zřízením lékařské posudkové služby na úřadech práce pro posuzování nepojistné agendy přinese odboru koncepce sociálně zdravotní politiky MPSV nemalou zátěž. Odbor bude nutno posílit personálně a zahájit práce na koncepci, včetně metodického a organizačního řízení nové posudkové služby. 9) Je nutné připravit nové školící programy. 10) Je nutné dořešit ve spoluprácí s Ministerstvem zdravotnictví tzv. sociálně zdravotní lůžka z hlediska financování. 5. Závěr Jak vyplývá z analýzy současného stavu, je reforma státních sociálních dávek nezbytná z mnoha důvodů. Patří k nim zejména nepříznivé demografické ukazatele, rostoucí nároky na výdaje ze státního rozpočtu, potřeba udržení sociálního smíru, nepříznivý vývoj v zaměstnanosti a s tím související nárůst chudoby u některých skupin obyvatelstva, jejichž pracovní začlenění je obtížné, nepřehlednost a široký záběr dávek ze systému sociální péče, zneužívání sociálních dávek, potřeba propojenosti jednotlivých systémů a další. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005 67

Při reformě je vhodné kombinovat oba prvky jak preventivní roli, tak i roli následně korektivní s větším akcentem na úkoly preventivní, aby byl lépe udržitelný sociální smír. Řada reformních kroků již byla dokončena, některé reformní kroky jsou v současnosti řešeny a další kroky budou navazovat v budoucnu v kratším či delším časovém horizontu. Na reformní kroky v jednotlivých systémech musí nezbytně reagovat lékařská posudková služba, jejíž role v systému poskytování státních sociálních dávek je nezastupitelná. Plní svoje úkoly ve všech systémech sociální ochrany dosud existujících a i připravované nové systémy se bez lékařské posudkové služby neobejdou. Aktuálně nejobtížnějším úkolem je reorganizace lékařské posudkové služby, která by měla spočívat v rozdělení lékařské posudkové služby na dvě části, pro pojistné a nepojistné systémy. Je proto třeba průběžně budovat profesionální lékařskou posudkovou službu, efektivněji uspořádat její strukturu a rozvíjet obor posudkového lékařství. Při vytyčených úkolech je potřebná spolupráce s dalšími odbory resortu MPSV i s ostatními resorty a subjekty, jako je Česká správa sociálního zabezpečení, Katedra posudkového lékařství IPVZ, Ministerstvo zdravotnictví a Výzkumný ústav práce a sociálních věcí, případně další instituce. Již dnes je třeba zahájit první kroky k řešení současných i budoucích úkolů. Rostislav Čevela The Reform of State Social Benefits The author is the Director of the Planning Section for Social and Health Policy at the Ministry of Labour and Social Affairs of the Czech Republic. In this role, he states that a reform of state social benefits is necessary for many reasons, including, above all, adverse demographic indicators; increasing demand on government budget expenditures; the need to maintain social peace; the adverse development of employment, and the consequent increase of poverty among certain groups of inhabitants, who find it difficult to find work; the complexity and the broad application of social care benefits; the abuse of benefits; the need to connect the various systems, and others. In the reform, both aspects should be combined: the preventive role and the corrective role, with a greater accent on the preventive, to maintain social peace better. A number of reform steps have already been completed, some are being implemented, and others will follow in the near or more distant future. The medical disability assessment service must necessarily respond to reform measures in the individual systems, as it has an irreplaceable role in the provision of government social benefits. It plays a role in all existing social protection systems, and the newly prepared systems cannot do without a medical disability assessment service. Currently, the most demanding task in this respect is the reorganisation of the medical disability assessment service. This reorganisation should divide it into two parts, one for insurance, and the other for non-insurance systems. It is therefore necessary to keep building a professional medical assessment service, to organise its structure efficiently, and to develop the field of disability assessment medicine. 68 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2005