EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 23.11.2011 KOM(2011) 795 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Univerzální služba v elektronických komunikacích: zpráva o výsledku veřejné konzultace a o třetím pravidelném přezkumu rozsahu v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES (Text s významem pro EHP) {SEK(2011) 1398 v konečném znění}
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Univerzální služba v elektronických komunikacích: zpráva o výsledku veřejné konzultace a o třetím pravidelném přezkumu rozsahu v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES (Text s významem pro EHP) 1. ÚČEL SDĚLENÍ Ve druhém pravidelném přezkumu rozsahu univerzální služby v elektronických komunikacích ze září 2008 1 se Komise zavázala provést konzultaci zúčastněných stran týkající se některých otázek dlouhodobé politiky. Než byl v roce 2009 přijat telekomunikační balíček, Komise Evropskému parlamentu potvrdila, že v této oblasti provede rozsáhlou konzultaci. Toto sdělení podává zprávu o výsledku konzultace o zásadách univerzální služby v elektronických komunikacích, která se konala od března do května 2010. Jeho součástí je rovněž třetí pravidelný přezkum rozsahu univerzální služby v souladu s článkem 15 směrnice 2002/22/ES 2 o univerzální službě. Nakonec překládá úvahy o tom, jaká opatření by členské státy měly přijmout při provádění směrnice o univerzální službě. Sdělení doprovází stručný pracovní dokument útvarů Komise 3, v němž jsou shrnuty odpovědi na veřejnou konzultaci. Pravidla EU pro univerzální službu v elektronických komunikacích vznikala v souvislosti s úplnou liberalizací provedenou v devadesátých letech 20. století. Důvodem pro zavedení povinnosti univerzální služby je, aby fungovala jako sociální záchranná síť tam, kde tržní síly samy nezajistí cenově dostupný přístup k základním službám pro spotřebitele, zejména pro osoby žijící v odlehlých oblastech, pro osoby s nízkými příjmy nebo pro osoby se zdravotním postižením. Za účelem dosažení tří cílů koncepce záchranné sítě, totiž dostupnosti, cenové dostupnosti a přístupnosti, je možné jednomu nebo více speciálně určeným podnikům uložit povinnost poskytovat tyto základní služby. Členské státy tudíž musí zajistit, aby všem koncovým uživatelům byl poskytnut přístup na pevném místě k hlasové a datové komunikaci, včetně funkčního přístupu k internetu, a zároveň minimalizovat narušení trhu. Co se týče technologií, které mohou být použity k poskytování těchto služeb, je v tomto ohledu směrnice o univerzální službě neutrální. Pokud náklady na povinnost univerzální služby pro určené poskytovatele představují nespravedlivou zátěž, musí jim být za související čisté náklady poskytnuto vyrovnání. Tyto náhrady mohou být financovány z veřejných fondů nebo z fondu, do něhož přispívají tržní subjekty působící v odvětví elektronických komunikací. V současnosti je ve 22 členských 1 2 3 KOM(2008) 572. Úř. věst. L 108, 24. 4. 2002, s. 51. SEK(2011) 1398. CS 2 CS
státech stanoveno financování pouze odvětvovými fondy 4, dva počítají s financováním veřejnými fondy i odvětvovým fondem a tři se rozhodly pouze pro veřejné financování Několik členských států využilo svého práva neurčit žádného poskytovatele povinnosti univerzální služby nebo zmírnilo povinnosti u těch prvků služby, které jsou již zajišťovány trhem (např. pro veřejné telefonní automaty a telefonní seznamy). Zatímco směrnice o univerzální službě z roku 2002 omezovala funkční přístup k internetu na úzkopásmovou rychlost přenosu dat 5, telekomunikační balíček z roku 2009 poskytl členským státům tam, kde je to zapotřebí, flexibilitu ve stanovení rychlosti přenosu dat na vnitrostátní úrovni, což může zahrnovat i širokopásmové rychlosti 6. Do dnešního dne přijaly Finsko, Španělsko a Malta právní předpisy, které do vnitrostátní povinnosti univerzální služby zahrnuly širokopásmové připojení. Dne 5. července 2011 přijal Evropský parlament usnesení 7, v němž zdůraznil význam povinnosti univerzální služby jako záchranné sítě pro sociální začleňování. 2. VÝSLEDKY VEŘEJNÉ KONZULTACE Cílem konzultace bylo zjistit, zda je v současném sjednocujícím se a konkurenčním prostředí elektronických komunikací zapotřebí revidovat celkový přístup EU a zásady univerzální služby. Hlavní otázkou bylo, zda se povinnost univerzální služby má v souvislosti se širokopásmovým připojením stát aktivnějším nástrojem, a tudíž hrát určitou úlohu při plnění cíle zajistit přístup k širokopásmovému připojení pro všechny, nebo zdá má tato úloha být přenechána jiným politickým opatřením EU a členských států, zatímco povinnost univerzální služby by zůstala záchrannou sítí. Dalšími důležitými otázkami, kterými se konzultace zabývala, bylo pojetí univerzální služby, její financování a míra flexibility členských států při jejím provádění. V konzultaci bylo vyjádřeno široké spektrum názorů a nerýsovala se žádná shoda o budoucí úloze povinnosti univerzální služby v rámci podpory plnění evropských cílů v oblasti přístupu k širokopásmovému připojení. Mnoho zúčastněných stran, zejména vlády a vnitrostátní regulační orgány, však podporují stávající zásady a jsou pro zachování hlavních prvků režimu povinnosti univerzální služby. Odpovědi jsou shrnuty v doprovodném pracovním dokumentu 8. 4 5 6 7 8 V Lotyšsku bylo vytvoření odvětvového fondu odloženo do 1. června 2013 a do té doby bude náhrada poskytována z veřejných prostředků. 8. bod odůvodnění směrnice o univerzální službě. 5. bod odůvodnění směrnice o právech občanů, Úř. věst. L 337, 18. 12. 2009, s. 11. Usnesení (P7_TA(2011)0306): http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?type=ta&reference=p7-ta-2011-0306&language=cs. Jednotlivé příspěvky jsou zveřejněny na internetové stránce: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult. CS 3 CS
3. ÚKOLY: UNIVERZÁLNÍ SLUŽBA A ŠIROKOPÁSMOVÉ PŘIPOJENÍ Regulační rámec EU svojí politikou otevřeného přístupu podpořil konkurenční tržní prostředí, čímž rozšířil spotřebitelům možnosti volby, snížil ceny a některé země EU vynesl mezi světové jedničky v oblasti širokopásmového připojení. V rámci EU je úroveň zavedení širokopásmového připojení nejvyšší v těch členských státech, ve kterých je hospodářská soutěž v oblasti infrastruktury spojena s účinnou regulací ex ante s cílem podpořit hospodářskou soutěž v oblasti služeb tam, kde není možná hospodářská soutěž v oblasti infrastruktury. Digitální agenda pro Evropu 9 nastiňuje sociální a hospodářský přínos širokopásmového připojení, včetně jeho významu pro sociální zapojení a zaměstnanost. Cílem Digitální agendy pro Evropu v oblasti základního širokopásmového připojení je, aby do roku 2013 bylo zajištěno pokrytí těmito sítěmi pro všechny občany EU. V oblasti rychlého a superrychlého internetu je cílem zajistit, aby do roku 2020 bylo dostupné pokrytí o rychlosti 30 Mb/s pro všechny občany EU a aby nejméně polovina domácností v EU měla internetové připojení rychlejší než 100 Mb/s. Dosažení těchto cílů vyžaduje značné investice jak od soukromých, tak od veřejných subjektů. Aby Komise tento proces usnadnila, přijala v září 2010 balíček opatření pro širokopásmové sítě, který se skládá i) ze sdělení o širokopásmových sítích 10, jež stanovuje rámec pro opatření a předkládá členským státům návrhy, jak dosáhnout těchto cílů, ii) z doporučení o přístupu k sítím nové generace (NGA) 11, jež stanovuje regulační pokyny s cílem posílit právní jistotu, a tak podnítit soukromé investice, a iii) z návrhu víceletého programu politiky rádiového spektra 12, který má zlepšit koordinaci a správu rádiového spektra v EU, a tím usnadnit růst bezdrátových širokopásmových sítí. Kromě toho jsou k dispozici rozličné nástroje politiky ke (spolu)financování rozvoje infrastruktury, včetně financování z veřejných prostředků (např. půjčkami, dotacemi poskytovanými partnerství veřejného a soukromého sektoru). Pokyny Společenství k použití pravidel státní podpory ve vztahu k rychlému zavádění širokopásmových sítí 13 objasňují, jak mohou být v souladu s pravidly státní podpory EU poskytovány veřejné prostředky na rozvoj širokopásmových sítí, aby bylo dosaženo pokrytí také v oblastech, které stojí stranou komerčního zájmu. V programech strukturálních fondů na období 2007 2013 byly také vyčleněny 2,3 miliardy EUR na infrastrukturu IKT, především na širokopásmové sítě. Ve víceletém finančním rámci na období 2014 2020 navíc Komise navrhla nástroj pro propojení Evropy 14 s rozpočtem 9,2 miliardy EUR, aby podnítila investice podporující hospodářskou soutěž, dotace a úvěrové posílení pro projekty v oblasti širokopásmových sítí a pro infrastrukturu digitálních služeb. Za účelem zvýšení poptávky počítá Digitální agenda pro Evropu s řadou opatření, jako je podpora služeb elektronického zdravotnictví a elektronické veřejné správy, usnadnění systému udělování licencí pro on-line správu práv a on-line dostupnosti audiovizuálního obsahu 15, a iniciativ s cílem zajistit digitální gramotnost, příslušné dovednosti a začleňování. 9 10 11 12 13 14 15 KOM(2010) 245. KOM(2010) 472. Úř. věst. L 251, 25. 9. 2010, s. 35. KOM(2010) 471. Úř. věst. C 235, 30. 9. 2009, s. 7. V rámci tohoto nástroje bylo do konce října 2011 schváleno téměř 3,5 miliardy EUR podpory na projekty podporující hospodářskou soutěž v oblasti širokopásmových sítí. KOM(2011) 500. Viz také zelená kniha o on-line distribuci audiovizuálních děl: KOM(2011) 427. CS 4 CS
Komise se domnívá, že stimulace poptávky po širokopásmových službách se stane impulsem pro zavádění širokopásmových sítí, a tím podnítí účinný cyklus. Širokopásmový trh ve státech EU-27 dosud není, na rozdíl od telefonních služeb v zemích EU-15 před více než deseti lety, zralým trhem, nýbrž se spíše vyznačuje inovacemi a dynamickým vývojem. Technologický rozvoj, rozvoj hospodářské soutěže a regulace, např. klesající náklady na bezdrátové technologie a digitální dividenda, pravděpodobně výrazně rozšíří širokopásmové pokrytí. Zatímco v průměru jsou pevné širokopásmové sítě dostupné 95,1 % obyvatel EU, ve venkovských oblastech v celé EU je to pouze 82,2 % a ve venkovských oblastech Bulharska, Slovenska, Polska, Rumunska a Kypru je to nejvýše 60 % (viz oddíl 4.1). Náklady na zavádění nebo modernizaci širokopásmové infrastruktury v oblastech s nedostatečným pokrytím jsou značné. Studie zadaná Komisí 16 odhaduje, že v celé EU by celkové čisté náklady na zajištění dostupnosti (pokrytí) a cenové dostupnosti (dotované sociální tarify) širokopásmového připojení o rychlosti 2 Mb/s 17 prostřednictvím povinnosti univerzální služby činily přibližně 13,6 mld. EUR během pěti let. Podle uvedené studie by tato částka ročně činila 2,7 mld. EUR, což představuje zhruba 0,69 % obratu celého odvětví telekomunikací v EU 18. Toto číslo se v jednotlivých členských státech značně liší a v zemích s nízkou hustotou osídlení, náročným terénem nebo méně rozvinutou infrastrukturou je vyšší. Nejvyšší poměr nákladů by byl v Rumunsku (4,6 %) a nejnižší v Lucembursku (0,08 %). V absolutních číslech by průměrné náklady na domácnost v EU činily přibližně 14,40 EUR za rok, přičemž v Rumunsku by se vyšplhaly až na 30 EUR za rok. Pro srovnání současné roční náklady na domácnost v sedmi členských tátech, které zřídily fondy pro povinnost univerzální služby 19, se pohybují v rozmezí od 0,05 EUR do 4,19 EUR. Telekomunikační balíček z roku 2009 uznává, že mezi zeměmi EU-27 existují nezanedbatelné rozdíly, a poskytuje členským státům s ohledem na vnitrostátní podmínky flexibilitu ve stanovení rychlosti přenosu dat pro povinnost univerzální služby a možnost financovat související čisté náklady z veřejných fondů a/nebo z fondu financovaného odvětvím. Je však jasné, že pokud by měla být povinnost univerzální služby rozšířena na širokopásmové připojení v celé EU, značně by to zvýšilo potřebu odvětvového financování a křížového subvencování mezi skupinami spotřebitelů v dané zemi, přičemž největší zátěž pro dané odvětví s největší dopadem na spotřebitelské ceny by to znamenalo v členských státech, v nichž je v současnosti nejnižší pokrytí širokopásmového připojení a nejnižší úroveň příjmů. Předčasné nařízení širokopásmového připojení na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni navíc s sebou nese riziko narušení trhů a zpomalení soukromých investic do širokopásmových sítí. 16 17 18 19 Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision (Dopad možností politiky EU týkajících se přezkumu poskytování univerzální služby), Van Dijk Management Consultants a kolektiv, říjen 2010: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ ext_studies/index_en.htm. Založeno na kombinaci drátových a bezdrátových technologií. Odhad předložený ve studii je založen na ročním obratu v odvětví telekomunikací ve výši 394 mld. EUR. Vzhledem ke skutečnému obratu států EU-27 v roce 2009 (332 mld. EUR), podloženému údaji ve srovnávacím přehledu Digitální agendy 2011, by roční čisté náklady činily zhruba 0,81 % tržeb v odvětví telekomunikací za rok 2009. Celkové náklady na povinnost univerzální služby v těchto členských státech se pohybují mezi 0,5 milionu a 70 miliony EUR. CS 5 CS
Přestože od telekomunikačních společností lze očekávat, že budou investovat do ziskových nových sítí, je zásadní otázkou, zda je vhodná a udržitelná obsáhle pojatá povinnost univerzální služby, která v zájmu sociálního začleňování značně zatěžuje výlučně toto odvětví, zatímco z všeobecného širokopásmového pokrytí mají prospěch ostatní soukromé a veřejné subjekty a celá společnost. 4. TŘETÍ PRAVIDELNÝ PŘEZKUM ROZSAHU UNIVERZÁLNÍ SLUŽBY NA ÚROVNI EU Směrnice o univerzální službě ukládá Komisi, aby pravidelně po třech letech prováděla přezkum rozsahu univerzální služby s přihlédnutím k sociálnímu, hospodářskému a technologickému vývoji a aby v jeho rámci zohlednila především mobilitu a rychlost přenosu dat. Příloha V směrnice o univerzální službě stanovuje určitá hlediska, která musí Komise vzít v úvahu při rozhodování, zda by do rozsahu univerzální služby měly být zahrnuty určité služby. Jedná se o tato hlediska: 1. Zda jsou určité služby dostupné většině spotřebitelů a jí využívané a zda jejich nedostupnost nebo nevyužívání menšinou spotřebitelů nevede k sociálnímu vyloučení. 2. Zda dostupnost a využívání určitých služeb přináší obecný prospěch všem spotřebitelům, takže je veřejný zásah oprávněný v případech, kdy nejsou určité služby poskytovány veřejnosti za běžných obchodních podmínek. Navíc 25. bod odůvodnění směrnice o univerzální službě upřesňuje, že aby příslušné služby mohly být zahrnuty do rozsahu univerzální služby, měly by být již dostupné podstatné většině obyvatel. Předcházející přezkumy z let 2005/06 a 2008 20 dospěly k závěru, že v případě mobility nebo širokopásmového připojení tato kritéria nebyla splněna, a rozsah proto zůstal nezměněn. 4.1. Širokopásmové sítě Na konci roku 2010 21 byly pevné širokopásmové sítě (DSL) v průměru dostupné 95 % obyvatel EU. 20 21 KOM(2005) 203; KOM(2006) 163; viz také poznámka 1. V důsledku vysoké míry dosahu může rozšíření DSL sloužit jako vhodný ukazatel pro sledování dostupnosti pevného širokopásmového pokrytí. Širokopásmové připojení však mohou poskytovat také jiné pevné technologie. CS 6 CS
Obrázek 1 Pokrytí pevnou širokopásmovou sítí v EU v % obyvatel, 2010 100% 92% 92% 92% 94% 95% 95,10% 96% 96% 96% 97% 97% 97% 98% 98% 98% 99% 99% 99% 99% 100% 100% 100% 100% 100% 90% 89% 89% 80% 77% 81% 82% 83% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 58% 18% 60% 55% 69% 67% 62% 84% 85% 80% 86% 82,80% 89% 90% 86% 96% 45% 91% 93% 94% 92% 94% 99% 99% 100% 100% 100% 100% 100% PL BG RO SK LT LV EL SI CZ EE IS EU- 27 IE FI IT NO CY DE HU AT SE PT MT NL ES UK BE DK FR LU pokrytí DSL na venkově celostátní pokrytí DSL Zdroj: IDATE, 2010 Na začátku roku 2011 bylo v EU přibližně 133 milionů pevných a 36 milionů mobilních širokopásmových účastnických linek, z čehož vyplývá, že mobilní linky v současnosti významně přispívají k rostoucí úrovni zavedení širokopásmového připojení. Připojení k internetu má v současnosti v EU 70 % domácností a 61 % domácností má drátové nebo bezdrátové širokopásmové připojení 22. Míra využívání širokopásmového připojení se však mezi jednotlivými členskými státy značně liší. Úroveň zavedení širokopásmového připojení se pohybuje v rozpětí od 23 % domácností v Rumunsku a 26 % domácností v Bulharsku až po 80% v Nizozemsku a Dánsku a 83 % ve Švédsku. 22 Tyto údaje o rozšíření širokopásmového připojení vycházející z výzkumu Eurostatu o IKT v domácnostech, zahrnují domácnosti alespoň s jedním členem ve věku 16 74 let (http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm). CS 7 CS
Obrázek 2 Rozšíření širokopásmového připojení v domácnostech v % domácností EU, 2010 23 % domácností se širokopásmovým připojením rok 2010 100 80 60 % domácností 40 20 0 Island Norsko Švédsko Dánsko Nizozemsko Finsko Lucembursko Belgie Malta Francie Estonsko Rakousko Slovinsko Evropská unie - 27 zemí Irsko Polsko Litva Lotyšsko Kypr Portugalsko Slovenská republika Chorvatsko Itálie Turecko Bulharsko Rumunsko Evropská komise - srovnávací přehled Digitální agendy Na úrovni domácností tudíž bylo hranice využívání širokopásmového připojení (prostou) většinou spotřebitelů v EU dosaženo, ale dosud se nejedná o podstatnou většinu obyvatel, jak uvádí 25. bod odůvodnění směrnice o univerzální službě. Ještě důležitější je, že vzhledem ke značným vnitrostátním rozdílům v úrovni zavedení širokopásmového připojení a vzhledem k tomu, že v 5 členských státech nedosahuje úroveň zavedení ani 50 %, by náklady na celoevropskou povinnost univerzální služby rozšířenou na širokopásmové připojení neúměrně nesly telekomunikační společnosti a nakonec sami spotřebitelé v těchto členských státech. A skutečně, údaje průzkumu 24, jenž zahrnul i domácnosti se členy ve věku nejméně 75 let, ukázaly, že míra zavedení ve 12 členských státech nedosahuje 50 %. Náklady na zajištění všeobecného širokopásmového pokrytí by byly velmi vysoké v zemích s nízkou hustotou osídlení, náročným terénem nebo méně rozvinutou infrastrukturou. Jak bylo uvedeno výše, průměrné náklady na rumunskou domácnost by byly ve srovnání s průměrem EU více než dvojnásobné. Zahrnutí přístupu k širokopásmovému připojení do rozsahu univerzální služby na úrovni EU by tudíž v této fázi nesplňovalo druhé kritérium stanovené ve směrnici o univerzální službě, totiž přinášet obecný prospěch všem evropským spotřebitelům. 23 24 Údaje pro Spojené království za rok 2010 nejsou k dispozici; v roce 2009 bylo toto číslo pro Spojené království 69,5 %. Zvláštní průzkum Eurobarometru č. 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications _en_final.pdf. CS 8 CS
4.2. Mobilita Mobilní sítě na základě vnitrostátních licencí pro provozování mobilních sítí pokrývají více než 95 % obyvatelstva EU 25. V říjnu 2010 dosáhlo celkové rozšíření uživatelů mobilních služeb 124,2 %. Obrázek 3 Počet uživatelů mobilních služeb a míra rozšíření na úrovni EU, 2004 2010 Počet uživatelů mobilních služeb (v milionech) a míra rozšíření na úrovni EU, říjen 2004 - říjen 2010 700 počet uživatelů míra rozšíření 111,8% 118,3% 121,9% 124,2% 600 103,2% 95,0% 500 84.6% 400 300 553,5 588,7 611,0 622,3 200 386,6 436,7 478,4 100 0 říjen 2004 říjen 2005 říjen 2006 říjen 2007 říjen 2008 říjen 2009 říjen 2010 Zdroj: srovnávací přehled Digitální agendy 2011 ukazatele trhu elektronických komunikací 89 % domácností v EU má mobilní a 71 % pevnou telefonní účastnickou linku, takže 98 % všech domácností EU má v současnosti přístup k telefonním službám. 25 KOM(2005) 203. CS 9 CS
Obrázek 4 Přístup k telefonním službám v domácnostech v % domácností EU, 1999-2011 98% 2011 89% 71% 95% 2007 83% 70% 97% 2003* 81% 82% 1999* 42% 92% *) EU-15 pevné mobilní celkem Zdroj: průzkum elektronických komunikací v domácnostech, červenec 2011 Co se cenové dostupnosti týče, průměrná měsíční cena balíčku (předplacených i následně placených) mobilních služeb nízkého využití v EU činila v roce 2010 9,07 EUR, což je oproti roku 2006 zhruba o 30 % méně 26. Od posledního přezkumu je patrný nárůst zavádění a pokles cen mobilních služeb. To je potvrzením analýz z předchozích přezkumů, podle nichž hospodářská soutěž v poskytování mobilních služeb vedla k tomu, že spotřebitelé mají široký a cenově dostupný přístup k těmto službám, takže nehrozí riziko sociálního vyloučení. Kritéria pro zahrnutí mobility do rozsahu univerzální služby na úrovni EU tudíž nejsou splněna. To však nevylučuje možnost, aby v rámci povinnosti univerzální služby bylo připojení na pevném místě poskytováno prostřednictvím bezdrátové technologie. Komise bude nadále sledovat zvláštní potřeby osob se zdravotním postižením, zejména včetně problémů souvisejících s mobilními telefonními službami 27, a o svých zjištěních bude informovat v příštím přezkumu. 26 27 Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010 (Zpráva o vývoji telekomunikačních cen v období let 1998 2010), Teligen, Strategy Analytics Ltd, prosinec 2010. www.eaccessibility-monitoring.eu; probíhající pilotní projekt EK Reach112 o dostupných alternativách k tradičním hlasovým telefonním službám (www.reach112.eu). CS 10 CS
5. DALŠÍ VÝVOJ Vzhledem k vysokým částkám, jež by byly zapotřebí k zajištění širokopásmového pokrytí v rámci povinnosti univerzální služby, a potenciálnímu dopadu na dané odvětví a spotřebitele musí členské státy provést důkladnou analýzu, zda s přihlédnutím k riziku sociálního vyloučení, možnému narušení hospodářské soutěže a přílišnému zatížení daného odvětví vnitrostátní podmínky opravňují rozšířit rozsah povinnosti univerzální služby na širokopásmové připojení. Vzhledem k tomu, že hrozí, že při provádění směrnice o službách budou uplatňovány odlišné přístupy, a vzhledem k potenciálnímu finančnímu dopadu na příslušné odvětví se Komise domnívá, že jsou potřebné další pokyny, aby bylo zajištěno, že provádění směrnice bude v souladu s jednotně uplatňovanými zásadami a zároveň zohlední různé fáze rozvoje trhů v členských státech. Tyto pokyny pomohou vypořádat se s rizikem sociálního vyloučení a zároveň předejít neúměrnému zatížení daného odvětví. Tím reagujeme na požadavek zúčastněných stran konzultace, aby bylo poskytnuto upřesnění, a na výzvu Evropského parlamentu adresovanou Komisi, aby stanovila pokyny pro nejlepší uplatňování a vymáhání revidované směrnice o univerzální službě, přičemž je nutné vyhnout se narušením trhu a zároveň umožnit členským státům, aby mohly přijímat opatření, která nejlépe vyhovují jejich vnitrostátním okolnostem 28. Komise je toho názoru, že důsledné plnění povinnosti univerzální služby vyžaduje soudržný přístup ke kritériím pro definování funkčního přístupu k internetu při širokopásmové rychlosti, k mechanismům určení poskytovatele, k financování a k opatřením pro uživatele se zdravotním postižením. Komise má v úmyslu dále diskutovat o těchto záležitostech s členskými státy, Evropským parlamentem a dalšími zúčastněnými stranami. Rozsah povinnosti univerzální služby ve vztahu k funkčnímu přístupu k internetu při širokopásmových rychlostech 29. Když budou členské státy zvažovat, zda na vnitrostátní úrovni konkrétně definují síťové připojení umožňující funkční přístup k internetu při širokopásmových rychlostech, ucelený soubor kritérií, který zohlední kritéria pro změnu rozsahu univerzální služby na úrovni EU, by jim mohl pomoci zajistit konzistentnost, minimalizovat narušení trhu a zároveň zabránit sociálnímu vyloučení 30. Po členských státech by se například mohlo požadovat, aby nejprve provedly posouzení dopadů tohoto rozhodnutí, jež by mohlo zahrnovat celkové posouzení vnitrostátního rozšíření širokopásmového připojení, a to pokud jde o procentní podíl domácností v daném členském státě s širokopásmovým připojením a o procentní podíl domácností, které mají širokopásmové připojení nejméně o takové rychlosti, jakou zamýšlejí stanovit. S ohledem na názor v 25. bodu odůvodnění směrnice o univerzální službě, že by dotyčné služby měly být dostupné pro podstatnou většinu obyvatelstva, by mohly být ke stanovení, zda bylo dosaženo rozhodující míry rozšíření širokopásmového připojení, použity určité limity. Komise se domnívá, že v této fázi by mohla členské státy požádat, aby zvážily 28 29 30 Viz poznámka 7. Viz interpretační dokument (COCOM10-31), který útvary Komise předložily Komunikačnímu výboru. Článek 15, příloha V a 25. bod odůvodnění směrnice o univerzální službě. CS 11 CS
možnost zahrnout širokopásmové připojení do povinnosti univerzální služby tam, kde dotyčnou rychlost přenosu dat na národní úrovni používá i) nejméně polovina všech domácností a ii) nejméně 80 % všech domácností se širokopásmovým připojením 31. Členským státům by se rovněž mohlo doporučit, aby při rozhodování určily své konkrétní cíle v sociální a hospodářské oblasti a výsledky, kterých chtějí dosáhnout. To by mohlo zahrnovat posouzení: očekávané dostupnosti širokopásmového připojení na trhu bez veřejného zásahu, sociální a hospodářské znevýhodnění osob bez přístupu k širokopásmovému připojení, včetně koncových uživatelů se zdravotním postižením, náklady na veřejný zásah prostřednictvím povinnosti univerzální služby a srovnání těchto nákladů s náklady na jiné přístupy, přínos veřejného zásahu a jeho dopad na hospodářskou soutěž, narušení trhu a širší cíle politiky. Zásah by se tedy realizoval pouze tehdy, kdyby celkový přínos převážil celkové náklady. Obecný přístup k určení poskytovatele univerzální služby Nalezení nejvhodnějšího mechanismu určení poskytovatelů univerzální služby může pomoci minimalizovat narušení trhu a posílit efektivitu. Jsou-li požadavky na územní pokrytí stanoveny hned na začátku, může tím být nepatřičně omezen počet vhodných podniků. Podobně platí, že výsledek, jenž bude z hlediska nákladů nejefektivnější, pravděpodobně přinese mechanismus určení poskytovatele, který členským státům umožní zohlednit všechny technické možnosti poskytování univerzální služby. Nepřiměřeně dlouhá nebo časově neomezená doba, na niž je poskytovatel určen, může také předem vyloučit určení jiných provozovatelů 32. Transparentnost a nediskriminaci lze například podpořit tím, že poskytovatelé univerzální služby budou určeni na dobu určitou (jako např. v Řecku a Polsku). Důkladné vyhodnocení možných alternativ (včetně všech dostupných technologií) a jejich dopadu pomůže stanovit nejefektivnější prostředky k poskytování univerzální služby, což může vést k častějšímu určení jiného provozovatele (jako např. v Estonsku) nebo určení více podniků než jen jednoho (jako např. v České republice a ve Francii). Aby se zabránilo diskriminaci, určení by mohlo být koncipováno tak, aby netrvalo déle, než je nezbytně nutné pro navrácení příslušných vynaložených investic, a aby nepřesáhlo určitou maximální vyměřenou dobu (např. deset let). Jednotné přístupy k výpočtu čistých nákladů na poskytování univerzální služby Pro zajištění efektivity nákladů a rovných podmínek pro provozovatele v celé EU má rozhodující význam to, na základě jakého přístupu vypočítají vnitrostátní orgány čisté náklady na poskytování univerzální služby. Efektivitu by bylo možno zvýšit tím, že metodologický přístup k výpočtu čistých nákladů na povinnost univerzální služby se přesně stanoví vždy 31 32 Podle zmíněné studie (poznámka 16) v průměru více než 80 % všech účastníků s pevným širokopásmovým připojením v EU má v současnosti širokopásmovou rychlost vyšší než 2 Mb/s. Věc C-154/09 Evropská komise proti Portugalské republice. CS 12 CS
ještě před postupem určení a v této věci proběhne veřejná konzultace. Výpočet konkrétních čistých nákladů pro každý určený podnik by také zajistil transparentnost a přesnost. Soudní dvůr identifikoval určité prvky, které by měly být zohledněny při posuzování nehmotných výhod povinnosti univerzální služby. Tyto výhody by měly být stanoveny v souladu s metodami používanými při oceňování podniků a zahrnovat např.: všudypřítomnost, dopad životního cyklu, marketingové/prodejní/reklamní výhody, image značky, věrnost značce a uznání / dobré jméno podniku, výhody z poskytování jiných služeb na komerčním základě, přístup k údajům o účastnících, informační, technické a komerční výhody dané větším rozsahem sítě. Je také důležité, aby byly vyjasněny zásady, které mají vnitrostátní orgány uplatňovat při posuzování, zda povinnost univerzální služby představuje pro poskytovatele nespravedlivou zátěž 33. V tomto ohledu by vnitrostátní regulační orgány měly posoudit všechny příslušné charakteristiky každého určeného podniku, jako jsou například technické a hospodářské charakteristiky zařízení, které používá k poskytování univerzální služby, jeho ekonomickou a finanční situaci a jeho tržní podíl 34. Financování Každý mechanismus odvětvového financování univerzální služby musí být transparentní, objektivní, přiměřený a nediskriminující a musí se snažit minimalizovat narušení hospodářské soutěže a uživatelské poptávky 35. Financování povinnosti univerzální služby prostřednictvím všeobecného zdanění lze považovat za menší narušení hospodářské soutěže než odvětvové financování, protože lépe odráží obecnou povahu zajišťování sociálního a hospodářského přínosu a platební schopnost spotřebitelů. Finsko, Švédsko a Česká republika stanoví hrazení těchto nákladů výhradně z veřejných prostředků, zatímco Malta a Portugalsko povolují kombinovat veřejné a odvětvové financování. Vzhledem k tomu, že rozšíření povinnosti univerzální služby na širokopásmové připojení bude potenciálně znamenat vyšší náklady, členské státy mohou zvážit vhodnou kombinaci veřejného a odvětvového financování poskytování univerzální služby 36, jako tomu již v současnosti je v některých zemích. Mohly by také stanovit limit příspěvků provozovatelů telekomunikačních služeb do odvětvového vyrovnávacího fondu. Tento limit by mohl mít dvojí formu. Za prvé, jak uvádí čl. 13 odst. 3 směrnice o univerzální službě, se členské státy mohou rozhodnout, že nebudou vyžadovat příspěvky od podniků, jejichž obrat na vnitrostátním trhu nedosahuje stanoveného limitu (minimální hranice). Toto ustanovení využívá mnoho členských států. Společná minimální hranice by se mohla odvozovat od tržeb dotyčných provozovatelů. Mohla by být stanovena jako pevná částka (např. 5 milionů EUR) nebo jako určité procento z vnitrostátního obratu daného odvětví jako celku. 33 34 35 36 V souladu s článkem 12 směrnice o univerzální službě. Věc C-222/08 Evropská komise proti Belgickému království, věc C-389/08 Base NV a další proti Ministerraad. Viz čl. 13 odst. 3 směrnice o univerzální službě a čl. 6 odst. 1 směrnice 2002/77/ES. Financování povinnosti univerzální služby v každém případě musí být v souladu s pravidly pro použití státní podpory. CS 13 CS
Za druhé, aby byla dodržena zásada proporcionality výslovně zmíněná v čl. 13 odst. 3 směrnice o univerzální službě a v čl. 6 odst. 1 směrnice 2002/77/ES, řada členských států považovala za vhodné stanovit maximální výši individuálních příspěvků provozovatelů. Pro individuální příspěvky provozovatelů může být stanovena maximální společná výše, přičemž zbývající část čistých nákladů by byla financována z veřejných fondů. Tato maximální výše může být vyjádřena jako procentní podíl z ročního vnitrostátního obratu provozovatelů z poskytování elektronických komunikačních sítí a služeb. Tento podíl by mohl být stanoven v určitém rozmezí (např. od 0,40 % do 0,65 % ročního obratu), aby se do něj promítly předpokládané náklady účinného provozovatele na poskytování univerzální služby včetně širokopásmového připojení, ale nemůže překročit skutečné čisté náklady na poskytování univerzální služby v dané zemi. Řada členských států již ve svých vnitrostátních předpisech stanovuje maximální výši individuálních příspěvků odvozenou z hrubých nebo čistých tržeb. Opatření pro koncové uživatele se zdravotním postižením S ohledem na posílení ustanovení o koncových uživatelích se zdravotním postižením v revidované směrnici o univerzální službě by členské státy mohly být také vybídnuty, aby při stanovování vnitrostátní povinnosti univerzální služby v souladu se zásadou zajištění rovnocenného přístupu náležitě zohlednily potřeby těchto uživatelů. 6. ZÁVĚRY Komise v současnosti nepovažuje za potřebné měnit základní pojetí a zásady univerzální služby jako nástroje, který má bránit sociálnímu vyloučení. V této fázi by nebylo vhodné zahrnout do jejího rozsahu mobilitu nebo nařídit na úrovni EU širokopásmové připojení o určité rychlosti přenosu dat. V souladu se zásadou subsidiarity poskytuje telekomunikační balíček z roku 2009 členským státům flexibilitu stanovit vhodnou rychlost přenosu dat pro síťová připojení zajišťující funkční přístup k internetu s ohledem na vnitrostátní podmínky. Přístup k základnímu širokopásmovému připojení proto může být v odůvodněných případech součástí povinnosti univerzální služby na vnitrostátní úrovni, a to zejména tam, kde tržní síly a jiné nástroje politiky a finanční nástroje nevedly k všeobecnému pokrytí širokopásmovým připojením. Při zajišťování dostupnosti širokopásmového připojení by členské státy měly vzít plně v potaz jiné nástroje pro veřejný zásah, než je povinnost univerzální služby. Členské státy tudíž mají možnost, ale nikoliv povinnost zahrnout přístup k širokopásmovému připojení do rozsahu vnitrostátní povinnosti univerzální služby. Hrozí však riziko, že rozdílné vnitrostátní přístupy k provádění povinnosti univerzální služby v oblasti širokopásmového připojení by mohly narušit trhy a přehnaně zatížit příslušné odvětví. Komise se domnívá, že při uplatňování příslušných ustanovení směrnice o univerzální službě v souvislosti se širokopásmovým připojením by bylo vhodné se řídit společným přístupem. Tím by byla opatření týkající se povinnosti univerzální služby účinnější a zvýšila by se předvídatelnost regulace v daném odvětví, takže investice a hospodářská soutěž na jednotném digitálním trhu by působily ve prospěch inovací, výběru pro spotřebitele a cenové dostupnosti. Komise s ohledem na toto sdělení povede s členskými státy, Evropským parlamentem a dalšími zúčastněnými stranami další diskusi. CS 14 CS
V první čtvrtině roku 2012 Komise také na základě přezkumu různých alternativ předloží návrhy s cílem zajistit, aby internetové stránky veřejného sektoru a internetové stránky, které poskytují základní služby občanům, byly do roku 2015 plně přístupné uživatelům se zdravotním postižením. Očekává se, že význam přístupu k širokopásmovému připojení se bude pro evropské občany nadále zvyšovat. Přestože zahrnout jej nyní do povinnosti univerzální služby na úrovni EU by bylo předčasné, Komise bude nadále sledovat vývoj širokopásmového trhu včetně sociálního kontextu tohoto vývoje. V příštím přezkumu rozsahu univerzální služby tento vývoj zohlední. CS 15 CS