Rozpočtový proces v České republice: pohled řečí dat L. Niedermayer, P. Blažek, J. Bušek Cenné díky za konzultace a připomínky k obsahu patří: P. Sobíškovi, F. Pavelkovi, P. Mertlíkovi, P. Dufkovi, doc. Ing. M. Arltové, Ph.D. Září 2013
Úvod, motivace, data Luděk Niedermayer (ČBA)
Vědeckégrémium a fiskálnípolitika Fiskální politika je podstatným vstupem do ekonomických analýz Zejména v poslední době útlumu ekonomiky hraje rozsah i struktura obou stran rozpočtu roli. Odchylky v realizaci fiskální politiky mohou vysvětlovat odlišný vývoj ekonomiky. V delším horizontu je podstatná udržitelnost fiskální politiky. Finanční sektor jako klíčový investor pečlivě sleduje kredibilitu dluhu státu. Vědecké gremium se zabývalo udržitelností fiskální politiky Analýza ČBA k možnému fiskálnímu rámci vznikla v roce 2012. Opakované diskuse nad možnými přístupy vedly k vzniku provázaného návrhu. Jeho fragmenty byly vzaty v potaz při formulaci vznikajících návrhů.
Nováambice VG: Kvalita a závaznost rozpočtu Při rozpočtové diskusi je vidět nesymetrie mezi pozorností věnovanou návrhu a pohledu na výsledek rozpočtového období. Opakují se pokusy o zlepšení kvality rozpočtu, návrhy přicházejí a odcházejí. V každém roce vždy existuje souhrn důvodů, které vedou k odchylce výsledku rozpočtu od plánu. Odchylky jsou objektivní i méně objektivní povahy. Analýzy věnují často pozornost cyklickému působení rozpočtu, ale již méně se věnují tématu jeho plnění. Vzhledem ke specifice tématu, pozorování v delším časovém horizontu je podmínkou kvality vzniklé analýzy.
Základnílogika Co lze vyčíst z existujících dat představuje Sněmovnou schválený státní rozpočet robustní plán pro finanční fungování státu? Sledování obou stran rozpočtu, v kontextu skutečných ekonomických podmínek. Sledování dlouhé časové řady, snaha najít silnější než jednorázové charakteristiky. Nezohledňování legislativně-právních faktorů ty se tak často nemění. Snaha identifikovat dominantně objektivní a převážně subjektivní důvody odchylek. Hledání faktorů, které by závaznost plánu zvýšily.
Postup: data jsou dostupná Sledované roky jsou 2001-2012. V tomto období vládlo 8 vlád s 6 různými ministry financí. Rozpočtová data jsou ve struktuře odpovídající struktuře rozpočtu jde o pokladní plnění nikoliv přístup dle ESA 95. Makroekonomická data pocházejí od ČSÚ. Zdrojem prognóz jsou Ministerstvo financí a Concensus forecast. Nad zpracovanými daty byly formovány základní hypotézy, určující další postup statistických a ekonomických analýz. Na závěr byly formovány hypotézy, které by mohly přispět ke zkvalitnění prací se státním rozpočtem z hlediska jeho sestavení a závaznosti.
Analýza dat Petr Blažek (VŠE)
Použitémetody Deskriptivní statistika - střední hodnota, extrémy, variabilita Jsou konkrétní položky systematicky nad- nebo podhodnocené? Statická regrese Analýza legislativy
Příjmy Plnění příjmů determinováno kvalitou makroekonomické prognózy Projekcím ubližuji časté legislativní změny Kvalitativně dvě odlišná období - strukturální zlom v roce 2009 Ekonomické prostředí v posledních letech velmi volatilní
Analýza příjmů Celkový pohled vs. eliminace roku 2009 Dílčí časové úseky: před nástupem krize a od roku 2010 (skutečnost/rozpočet) průměr min. max. 2001-2012 2001-2012 (bez 2009) odchylka průměr min. max. odchylka Celkové příjmy 100,2% 87,5% 108,0% 5,3% 101,4% 95,9% 108,0% 3,7% Daňové příjmy 98,0% 81,5% 103,2% 5,8% 99,5% 95,0% 103,2% 2,8% Sociální pojistné 98,6% 87,7% 103,4% 4,0% 99,6% 96,7% 103,4% 2,2% Nedaňové příjmy, transfery 124,6% 65,5% 194,4% 34,6% 125,4% 65,5% 194,4% 36,2% (skutečnost/rozpočet) průměr min. max. 2001-2008 2010-2012 odchylka průměr min. max. odchylka Celkové příjmy 103,0% 98,4% 108,0% 2,8% 96,9% 95,9% 97,9% 1,0% Daňové příjmy 100,8% 98,7% 103,2% 1,9% 95,9% 95,0% 96,4% 0,8% Sociální pojistné 100,4% 98,9% 103,4% 1,9% 97,3% 96,7% 98,3% 0,8% Nedaňové příjmy, transfery 134,8% 65,5% 194,4% 38,2% 100,5% 88,0% 113,4% 12,7%
Zdroj: vlastní výpočet Příjmy v závislosti na chyběprognózy Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada Parametr Sm. chyba t-statistika Hl. význ. Chyba prognózy 7,343860 1,966619 3,734258 0,0039 D1-72,37031 16,23398-4,457952 0,0012 Diagnostické testy TK Prob Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test 0,329113 0,7289 Heteroskedasticity Test: ARCH 0,043090 0,8402 Jargue-Bera Test 0,900730 0,6373 Zdroj: vlastní výpočet Plnění daňových příjmů = 7,3438 x chyba prognózy - 72,3703 D1
Analýza příjmů Rozdílná stabilita v plnění jednotlivých daňových příjmů Čím vyšší podíl konkrétní položky, tím vyšší dopad na celkové příjmy 2001-2012 2001-2012 (bez 2009) (skutečnost/rozpočet) průměr min. max. odchylka průměr min. max. odchylka Daňové příjmy 98,0% 81,5% 103,2% 5,8% 99,5% 95,0% 103,2% 2,8% DPH 96,2% 87,9% 105,2% 5,9% 96,6% 87,9% 105,2% 6,0% Spotřební daně 98,6% 86,1% 118,4% 8,1% 99,7% 92,7% 118,4% 7,4% DPPO 104,9% 64,0% 135,2% 18,5% 108,6% 86,0% 135,2% 13,9% DPFO 97,3% 79,9% 105,3% 7,2% 98,9% 89,3% 105,3% 4,8% Majetkové daně 91,5% 68,3% 118,3% 15,2% 93,6% 72,6% 118,3% 14,0% Ostatní (clo, poplatky) 100,9% 78,7% 110,3% 9,5% 101,5% 78,7% 110,3% 9,7% 2001-2012 2001-2012 (bez 2009) (mld. Kč) průměr min. max. odchylka průměr min. max. odchylka Celkové příjmy -1,9-139,4 76,4 54,8 10,6-42,9 76,4 35,3 Daňové příjmy -12,6-110,1 16,6 33,5-3,8-26,7 16,6 14,1 DPH -7,1-21,9 7,0 10,1-6,2-21,9 7,0 10,0 spotřební daně -2,8-20,1 16,1 8,8-1,2-10,2 16,1 7,2 DPPO 1,4-47,0 20,0 17,6 5,8-14,0 20,0 9,2 DPFO -2,9-21,5 4,8 7,4-1,2-10,9 4,8 4,8 Majetkové daně -1,0-3,9 1,6 1,7-0,8-3,9 1,6 1,5 Ostatní (clo, poplatky) -0,1-4,3 0,8 1,4-0,1-4,3 0,8 1,5
Zdroj: vlastní výpočet Příjmy v závislosti na rozdílu prognózy Závisle proměnná: Plnění daňových příjmů Časová řada Parametr Sm. chyba t-statistika Hl. význ. C 1.003446 0.009066 110.6858 0.0000 Rozdíl prognózy 0.033747 0.015226 2.216333 0.0539 D1-0.086106 0.022468-3.832304 0.0040 Diagnostické testy TK Prob Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test 2,962526 0,1169 Heteroskedasticity Test: ARCH 0,635902 0,4457 Jargue-Bera Test 0,624421 0,731827 Zdroj: vlastní výpočet daňové příjmy = 1,003 + 0,0337x rozdíl prognózy - 0,0861 D1
Vyšší stabilita než u příjmů Rok 2009 není výrazně specifický Výdaje Běžné výdaje relativně stabilní, vyšší variabilita kapitálových výdajů Do roku 2008 rozpočet systematicky překračován, následně plnění výdajů pod úrovní schváleného rozpočtu 2001-2012 (% plnění) 2001-2012 (bez 2009) (skutečnost/rozpočet) průměr min. max. odchyl. průměr min. max. odchylka Celkové výdaje 100,4% 96,9% 104,9% 2,8% 100,5% 96,9% 104,9% 2,9% Běžné výdaje 99,7% 95,1% 104,2% 3,0% 99,9% 95,1% 104,2% 3,1% Kapitálové výdaje 107,8% 81,8% 129,2% 12,5% 107,0% 81,8% 129,2% 12,8% (skutečnost/rozpočet) 2001-2008 2009-2012 průměr min. max. odchylka průměr min. max. odchylka Celkové výdaje 101,7% 97,9% 104,9% 2,4% 97,9% 96,9% 100,1% 1,5% Běžné výdaje 101,5% 99,1% 104,2% 1,6% 96,2% 95,1% 98,3% 1,4% Kapitálové výdaje 104,2% 81,8% 129,2% 14,1% 115,1% 112,8% 117,3% 2,2%
Deficit do roku 2008 příjmy vyšší o 214 mld. Kč vs. snížení deficitu 94, 4 mld. Kč v předkrizovém období se rozpočtová politika z hlediska snižování deficitu jeví být málo ambiciózní od roku 2010 evidentní úsilí o to, aby byl rozpočtový deficit klíčovým cílem fiskální politiky 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 deficit dle rozpočtu (mld. Kč) 49,0 46,2 111,3 115,0 83,6 83,7 91,3 70,8 52,2 162,7 135,0 105,0 deficit skutečnost (mld.kč) 67,7 45,7 109,1 93,7 56,3 97,6 66,4 20,0 192,4 156,4 142,8 101,0 rozdíl v deficitu 18,7-0,5-2,2-21,3-27,2 13,9-24,9-50,8 140,2-6,3 7,8-4,0 očekávaný vývoj HDP (%,s.c) 3 3,8 3,6 2,8 3,2 4 5 5 4,8 0,3 2,3 2,5 skutečný vývoj HDP (%,s.c.) 3,1 2,1 3,8 4,7 6,8 7,0 5,7 3,1-4,5 2,5 1,9-1,3 rozdíl ve vývoji HDP 0,1-1,7 0,2 1,9 3,6 3,0 0,7-1,9-9,3 2,2-0,4-3,8
Deficit
Analýza výdajů 2001-2012 (% plnění) 2001-2012 ( nominální rozdíly) průměr min. max. odchyl. průměr min. max. odchyl. Celkové výdaje 100,4% 96,9% 104,9% 2,8% 1,7-37,3 51,5 29,5 Běžné výdaje 99,7% 95,1% 104,2% 3,0% -5,5-54,0 36,5 29,7 platy, neinv. nákupy OSS 98,4% 86,3% 112,6% 8,1% -5,1-32,3 19,7 16,5 platy 100,1% 94,5% 116,5% 5,5% -0,1-4,7 12,4 4,2 nákup materiálu a služeb 95,9% 84,3% 118,6% 9,1% -2,9-9,9 9,8 5,4 dluhová služba 87,5% 71,9% 100,7% 10,2% -6,6-22,3 0,2 7,5 Transfery obyvatelstvu 99,9% 97,6% 101,4% 1,1% -1,0-11,9 5,7 5,0 důchody 100,5% 99,3% 102,3% 0,9% 1,4-1,5 6,9 2,5 sociální dávky 100,8% 87,4% 112,3% 7,5% 0,2-5,7 5,1 3,3 dávky státní sociální podpory 95,3% 90,9% 102,4% 3,6% -2,0-5,0 0,8 1,6 podpora v nezaměstnanosti 106,0% 70,2% 216,3% 38,2% 0,0-4,0 8,1 3,0 Transfery rozpočtům 108,1% 99,0% 124,2% 8,6% 17,0-2,8 48,9 18,7 transfery státním fondům 106,2% 69,4% 175,9% 29,0% -0,8-13,0 8,6 5,5 transfery fondům soc. a zdrav. poj. 102,0% 99,0% 118,6% 5,4% 0,7-0,5 6,7 2,0 transfery územním rozpočtům 119,3% 94,4% 295,2% 56,0% 5,6-7,7 34,9 12,0 transfery příspěvkovým organizacím 101,8% 65,0% 115,7% 13,2% 0,2-25,5 7,3 8,7 transfery vlastním fondům 329,5% 14,3% 1524,5% 402,5% 9,5-8,5 46,5 15,9 ostatní 157,3% 99,4% 352,2% 73,5% 0,1 0,0 0,2 0,0 Transfery podnikům a NPO 103,8% 78,1% 132,6% 14,4% 1,1-15,7 14,4 7,4 podnikatelské subjekty 99,4% 75,8% 124,9% 15,6% -0,6-15,9 13,9 7,5 neziskové organizace 122,7% 81,3% 163,9% 24,4% 1,6-1,2 4,0 1,7 transfery do zahraničí 89,0% 65,7% 103,4% 10,2% -1,8-5,3 1,3 1,8 Kapitálové výdaje 107,8% 81,8% 129,2% 12,5% 7,2-23,3 26,1 13,1
Dluhováslužba Položka se jeví být nadrozpočtována Rozpočtová rezerva x obezřetné počínání při řízení státního dluhu Výrazné nečerpání pomohlo udržet deficit při neplnění daňových příjmů Úrokové náklady, dluhová služba 2001-2012 průměr min. rok max. rok odchyl. 87,48% 71,9% 2012 100,7% 2004 10,2%
Mimorozpočtovéfondy Pohled na souhrnnou bilanci mimorozpočtových fondů - součást rozpočtu dle ESA Systematické nadhodnocování příjmů a výdajů Nízká váha vlastních zdrojů Objem prostředků v poměru k objemu státního rozpočtu v posledních letech klesá Nižší dotace fondům pomáhá korigovat viditelnější bilanci státního rozpočtu
Finančnívztahy s rozpočtem EU Vývoj finančních vztahů s rozpočtem EU dokumentuje nízkou prediktabilitu v této části rozpočtu Schválený rozpočet v průběhu roku výrazně revidován Nevyčerpaná část se přelévá do nároků z nespotřebovaných výdajů 2006 2007 2008 2009 2010 2011 schválený rozpočet 38,5 81,7 97,9 109,8 112 131,5 národní financování 4,9 20,1 20,2 12,4 12,9 12,7 rozpočet EU 33,6 61,6 77,6 97,4 99,1 118,8 upravený rozpočet, změna -9,4 2,5 8 25,8 42,1 23,5 národní financování -0,5 0,7 8,2 11,6 9,2 4,3 rozpočet EU -8,9 1,8-0,2 14,2 33 19,1 skutečnost 16,1 56 84,9 118,2 133,7 131,2 národní financování 3,2 14,1 19,8 25,9 20 16 rozpočet EU 12,9 41,9 65,1 93,2 113,7 115,2 skutečnost/rozpočet 41,82% 68,54% 86,72% 107,65% 119,38% 99,77% skutečnost/ upravený rozpočet 55,33% 66,51% 80,17% 87,17% 86,76% 84,65% nároky - čerpání 31,9 44,9 53,8 nároky - nové 54 50,4 64,7 77,4
Rezervnífondy Rezervní fondy OSS - od roku 2004 možnost převádět bez omezení nespotřebované výdaje Snaha o vyšší efektivnost při nakládání s veřejnými prostředky, oslabení motivace k tradiční racionalitě, ale.. Převody rezervním fondům organizačních složek státu, 2003-2008 (mld. Kč) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Neinvestiční převod rezervním fondům 2,9 17,6 52,3 35,0 60,0 1,4 Investiční převod rezervním fondům 3,5 12,6 17,9 23,4 32,7 0,0 Převod vlastním fondům celkem 6,4 30,2 70,2 58,4 92,7 1,4 Deficit státního rozpočtu 109,1 93,7 56,3 97,6 66,4 20,0 Transfery do rozpočtu, 2003-2008 (mld. Kč) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Převod vlastním fondům celkem (výdaje rozpočtu) 6,4 30,2 70,2 58,4 92,7 1,4 Transfery do rozpočtu (příjmy rozpočtu) 2,8 4,5 43,8 77,2 46,3 52,6 Saldo 3,6 25,8 26,4-18,8 46,5-51,2 Saldo kumulativně 3,6 29,4 55,8 36,9 83,4 32,2 Vývoj nároků z nespotřebovaných výdajů, 2008-2011 (mld. Kč) 2008 2009 2010 2011 nároky z nespotřebovaných výdajů celkem 72,5 89,8 101,2 129,9 profilující výdaje na programy a projekty z rozpočtu EU 54 71,5 85,3 110,9
Hlavní poznatky a doporučení k tvorbě a plnění státního rozpočtu Jiří Bušek (ČBA)
Cíl rozpočtu: výdaje či deficit? I při sebekvalitnějším rozpočtování odchylky od plánu (min. u příjmů). Způsob reakce (na tyto odchylky) na výdajové straně je zásadní. Zdá se, že reakce na odchylky nemusí být nutně symetrická (vyšší vs. nižší plnění). Při plněnípříjmůvyšším nežplánováno (schváleno): rozdíl automaticky do redukce deficitu (tj. dodrženíschválených výdajůa redukce deficitu). Při nedostatečném plnění na straně příjmů nemusí být redukce výdajů vždy žádoucí. Riziko nižších (nežplánovaných) příjmůby mělo být ošetřeno v rozpočtu předem jižpři schvalování. Reakce by měla záviset především na: stavu ekonomiky; kredibilitě fiskální politiky (stav a vývoj zadlužení a hlavně důvěra finančních trhů).
Posílení závaznosti rozpočtu na straně výdajů Velká variabilita plnění výdajových položek (oběma směry) částečně existencí rezervních fondů, vázáním výdajů, vztahy s rozpočtem EU, ale částečně i rezervy v kvalitě rozpočtování. Kvalita, závaznost a robustnost rozpočtu zásadně podkopána, jestliže bez schválení v PSP dojde k navýšení celkových výdajů. Nenípřípustnépřekročenícelkových schválených výdajů(s výjimkou mimořádných situací) bez explicitního souhlasu PSP. Jestliže pro EU fondy nevhodné, zvážit viditelné oddělení od zbytku rozpočtu.
Zlepšení v oblasti predikcí Kvalitě predikce (především na straně příjmů) by prospělo posunutí projednávánírozpočtu ve Sněmovněs tím, že by byla zakomponována nejaktuálnější makroekonomická prognóza (ideálně zářijová/říjnová). Do začátku podzimu by měl být rozpočet sestavován s určeným prostorem pro korekci (rozpočtová rezerva či podmíněné výdajové položky): cca 10 mld. Kč. Existuje prostor pro zlepšení predikce jednotlivých příjmových položek (např. majetkové daně; odlišná kvalita u DPFO a příjmů ze sociálního pojištění apod.). Kvalita odhadu jednotlivých položek by měla být pravidelně vyhodnocována a modely predikce oponovány.
Kapitola dluhová služba Kapitola nemá fungovat jako implicitní rezerva rozpočtu. Konzervativní přístup k rozpočtování kapitoly je na místě (na vůli státu poměrně hodně nezávislé výdaje). Nedočerpánívýdajův kapitole dluhováslužba by mělo vést ke sníženídeficitu rozpočtu ve stejném rozsahu. Přebytky nelze v průběhu roku rozpouštět v jiných kapitolách. Doporučujeme zavedení jasného a transparentního pravidla stanovení výše této kapitoly, např. zakotvující současnou praxi pro rozpočtování na úrovni Cost-at-Risk 95 %, resp. 99 %. V odůvodněných případech se od tohoto způsobu lze odchýlit pouze nahoru.
Vztahy s mimorozpočtovými fondy Role státních fondů: překonání jednoletých rozpočtových cyklů za účelem dlouhodobých investic. Volatilita peněžních toků ze státního rozpočtu do fondů je však veliká a je tím částečně negováno jejich poslání. Mohou tak fungovat jako určitý polštář pro dorovnávání celkového bilance SR. Státní fondy potřebují získat podstatně větší jistotu ohledně své existence pravděpodobnězvýšením podílu vlastních zdrojů, tj. nezávislých na rozhodovánívlády v průběhu rozpočtového roku. Např. podíl na sdílených daních.
Děkujeme za pozornost. Prostor pro Vaše dotazy a komentáře