Groupe de recherche et d échanges technologiques STUDIJNÍ ZPRÁVA Dopad opatření na podporu vývozu a potravinové pomoci na zabezpečení potravin Shrnutí Arlène Alpha Françoise Gérard Bénédicte Hermelin Anne Wagner Říjen 2006 VEŘEJNÁ POLITIKA A MEZINÁRODNÍ REGULACE
Případové studie jednotlivých zemí vypracovali: > Arlène Alpha a Anne Wagner (Bangladéš), Olivier Renard (Etiopie), Maryline Cailleux a Thierry Lassalle (Malawi), Andrea Seeling (Tádžikistán); Gret > Robin Bourgeois a odborníci UN CAPSA (I.W. Rusastra, T. Napitupulu, I. Dian Kusumaningrum) pro Indonésii; Jean-François Bélières (Mali); Cirad > Célia Coronel (Egypt), Vanessa Flores (Guatemala); Iram. Tato zpráva byla financována Evropskou komisí (GŘ pro zemědělství). Její obsah zavazuje pouze autory a v ničem nepředjímá stanovisko Evropské komise. Groupe de recherche et d échanges technologiques 211-213 rue La Fayette 75010 Paris, France Tél. : 33 (0)1 40 05 61 61 - Fax : 33 (0)1 40 05 61 10 gret@gret.org - http://www.gret.org
Úvod Pro rozvoj vývozu používají hlavní země vyvážející zemědělské produkty různé nástroje: vývozní subvence, vývozní úvěr a záruku vývozního úvěru, státní obchodní podnik (SOP), soukromý monopol vzniklý ze SOP. Od roku 1995 se používání vývozních subvencí v rámci Světové obchodní organizace (WTO) usměrnilo. Probíhající obchodní jednání 1 jsou zaměřena na souběžné zrušení všech forem vývozních subvencí a řádu pro všechna opatření s rovnocenným účinkem, včetně potravinové pomoci. Vývozní subvence údajně vytvářejí nerovné podmínky na zemědělských trzích rozvojových zemí tím, že tlačí ceny dolů a zhoršují potravinovou nejistotu. Zabezpečení potravin je koncepce mnoha rozměrů pokrývající aspekty dostupnosti potravin, přístupu k nim, jejich využití a ohrožení domácností nebo zemí. Jeden z důvodů přetrvávání potravinové nejistoty ve světě souvisí s obchodem. Potravinová pomoc je jednou z odpovědí na situace, kdy vzniká potravinová nejistota, zejména ta nejextrémnější. Dárcovská země může poskytnout potravinovou pomoc v naturáliích ze svých zemědělských či potravinových zásob (vázaná pomoc) nebo formou finančních převodů určených na nákup potravin. Vázaná potravinová pomoc může být považována za prostředek pro dárcovské země, jak snížit zemědělské přebytky. S cílem potvrdit, nebo vyvrátit tato hodnocení se předkládaná studie zaměřuje na zodpovězení následující otázky: jaký je skutečný dopad opatření na podporu vývozu a potravinové pomoci největších vývozců na zabezpečení potravin pro obyvatelstvo v cílových zemích? Použitá metodika Položená otázka se projevuje v následující problematice: Ovlivňují vývozní podpory a potravinová pomoc ceny na místních trzích a/nebo dostupná množství v cílových zemích? Otázka, na niž je zapotřebí hledat odpověď s ohledem na různé úrovně analýzy: mezinárodní (mezinárodní ceny se mění, či nemění) a vnitrostátní (souvislost mezi mezinárodními trhy a vnitrostátními a místními trhy a rovněž dopad na producenty a spotřebitele). Při hledání odpovědí vycházela tato studie z analýzy opatření na podporu vývozu hlavních zemědělských vývozců, jejich praxe potravinové pomoci a jejich dopadu na světové trhy a rovněž z případových studií realizovaných v rozvojových zemích. V této práci jsme tedy nebrali v úvahu různé vnitrostátní formy podpor zemědělské produkce vyvážejících zemí. Vzhledem k šíři pojednávaného tématu jsme zvolili skupiny vyvážené produkty / producentské země / opatření na podporu vývozu. Pro případové studie jsme vybrali osm dovážejících zemí a v každé z nich jsme zkoumali některé toky zboží. Analýza opatření na podporu vývozu a potravinové pomoci Spojené státy podporují svůj vývoz na tunu zboží ve větším měřítku než Evropská unie u pšenice, mléka a drůbeže 2. Podpůrné výdaje jsou podobné u hovězího masa. EU na rozdíl od Spojených států nepoužívá podpory na vývoz sóji nebo rostlinných olejů, zatímco u cukru je tomu obráceně. Na druhou stranu výdaje Spojených států meziročně zaznamenávají větší výkyvy než evropské 1 Od července 2006 jsou jednání o cyklu rozvoje WTO pozastavena. 2 Pokud jde o záruky vývozních úvěrů ve Spojených státech, brali jsme v úvahu rozpočtové údaje za uvedená léta. Část těchto úvěrů se v zásadě splácí, ovšem nemáme k dispozici ani skutečně splacené částky, ani lhůty pro jejich splacení. 3
výdaje. U těchto dvou vývozců platí, že podporovaný vývoz produktů se orientuje zejména na blízké země. Můžeme tedy učinit závěr, že opatření na podporu trhu jsou zejména nástroji obchodní propagace a nikoli prostředkem pro zvýhodnění zásobování chudých zemí s nedostatkem potravin. Posuzované státní obchodní podniky (SOP) mají v příslušné zemi monopol na vývoz zboží. V kanadských SOP je tento monopol sice stále veřejný, ovšem do soukromých podniků, které převzaly štafetu SOP, přešel u cukru a pšenice v Austrálii a u mléka na Novém Zélandě. S výjimkou Kanadské komise pro mléko mají SOP významný podíl na světovém trhu. To dává podniku velkou tržní sílu, která mu umožňuje snižovat náklady na obchodní transakce i prodejní ceny. Lze tedy právem učinit závěr, že veřejné či soukromé vývozní monopoly jsou prostředkem na podporu vývozu. Spojené státy jsou předním světovým dárcem vázané potravinové pomoci poskytované z potravinových zásob. Spojené státy poskytují potravinovou pomoc v případě daného produktu, když jsou ceny tohoto produktu nejnižší (tedy nabídka nejvyšší) a omezují objem pomoci, když se ceny zvedají. Dávky potravinové pomoci v podobě rýže z Japonska rovněž souvisejí s úrovní vnitrostátních zásob. Vázanou potravinovou pomoc tedy lze zařadit mezi opatření na podporu vývozu. Vývozní intervence, potravinová pomoc a struktura světových trhů Cílem analýzy světových trhů je pokusit se o vyhodnocení změn v případě, kdyby byla stažena podpůrná opatření a potravinová pomoc. Výsledky lze shrnout do tří skupin. Trhu s kukuřicí dominují Spojené státy, které představují více než polovinu světového vývozu (jediný případ v rámci sledovaných komodit). Spojené státy podporují svůj vývoz prostřednictvím přímých opatření na podporu trhu jen velice málo. U kukuřice je tedy tato otázka bezpředmětná. Na světové trhy s pšenicí, sójou, cukrem, hovězím a drůbežím masem dodává zboží jen malý počet vývozců. Jde o Evropskou unii, Spojené státy, Brazílii, Argentinu, Austrálii, Kanadu, Nový Zéland a Thajsko. Většina z nich (kromě Brazílie a Argentiny) vývoz podporuje s použitím různých nástrojů. Po snížení vývozních subvencí v roce 1995 u všech dříve dotovaných produktů jsme svědky toho, že podíly různých vývozců na trhu se změnily, ale ke zvýšení světových cen nedošlo. U těchto produktů je pravděpodobné, že se zrušení opatření na podporu vývozu promítne do přerozdělení podílů vývozců na trhu ve prospěch těch, kteří svůj vývoz nepodporují. Světová nabídka se nezmenší, proto by se účinek na mezinárodní ceny projevit neměl. Pokud jde o rýži stejně jako o mléko, hlavní vývozci vývoz podporují. Produkce rýže a mléka je navíc rozdělena mezi velké množství zemí s nízkou kapacitou růstu vývozu ve střednědobém výhledu. Jak u rýže, tak i u mléka se lze tedy právem domnívat, že stažení opatření na podporu vývozu by znamenalo snížení nabídky hlavních dodavatelů, a tedy snížení množství dodaného na mezinárodní trh, aniž by noví vývozci tento pokles zásobování byli schopni překlenout. Proto by se to pravděpodobně projevilo zvýšením světových cen těchto produktů. Dopad na zabezpečení potravin Analýza se zaměřila na osm zemí, v nichž je situace s nedostatečným zajištěním potravin různá. Etiopie a Malawi mají opakovaně problémy s dostupností potravinami, k nimž se přidávají potíže s přístupem související s chronickou bídou. V Bangladéši, Mali a Tádžikistánu se situace s dostupností potravinami zlepšuje v důsledku pokroku v pěstování obilnin. Potravinová nejistota souvisí zejména s přetrvávající rozsáhlou bídou a s nedostatkem potravin. Egypt, Guatemala a Indonésie neměly ve sledovaném období problémy s dostupností potravin, ovšem potravinová 4
nejistota souvisí s obtížným přístupem k nim, zejména na venkově, kde má velký počet pěstitelů omezený přístup k půdě za velmi nerovných podmínek. Dopad na mezinárodní cenu není dostatečný na to, aby mohl ovlivnit zabezpečení potravin vyvážející země. V úvahu je nutno vzít hospodářskou a obchodní politiku a rovněž náklady na transakce uvnitř každé země. Hospodářská politika je zásadní v Egyptě, kde systémy subvencí na pšenici a kukuřici ochraňují producenty (výkup za zaručenou cenu) i spotřebitele (prodej dotovaného chleba), a v Indonésii, kde chrání producenty cukru. Obchodní politika byla rozhodující v Guatemale, kde po stažení dovozních kontingentů vidíme naopak rozmach dovozu kuřat a žluté kukuřice (krmné). Náklady na dopravu prodražují přirozeně dovoz do Tádžikistánu, Mali, Etiopie a Malawi. Účinky hospodářské soutěže mezi dovozem a místní produkcí Hospodářskou soutěž mezi dovozem a místní produkcí lze skutečně pozorovat, zejména v Indonésii u sóji a cukru. Po liberalizaci zahraničního obchodu se vnitrostátní ceny snížily a produkce tím hodně utrpěla. Velká konkurence, jež byla nepříznivá pro místní produkci, byla rovněž pozorována u dovozů žluté kukuřice a drůbežího masa do Guatemaly za ceny nižší, než byly vnitrostátní ceny. Omezené nebo žádné účinky hospodářské soutěže mezi dovozem a místní produkcí Producenti rýže v Bangladéši jsou zřejmě poměrně chráněni díky vysokým nákladům na transakce, které jsou způsobeny neuspokojivým fungováním trhu především v souvislosti s vysokým počtem zprostředkovatelů. V Egyptě izolují státní intervence do zemědělských cen pro producenty stejně jako intervence do cen potravin pro spotřebitele hospodářské subjekty od mezinárodních cen. Žádný dopad dovozu na místní produkci je rovněž charakteristický pro mlékárenský průmysl v Indonésii a pro rýži v Mali. Rozvoj produkce však neumožňují jiná omezení. Žádná konkurence dovozu zjištěná v Tádžikistánu a v Malawi je důsledkem především uzavřenosti těchto dvou zemí. Hospodářská soutěž mezi místní produkcí a dovozem je omezována rovněž segmentací trhů. Pšenice pěstovaná na místě (v Egyptě, Etiopii nebo Bangladéši) není chlebová, zatímco dovážená pšenice ano. V Malawi, Guatemale a Egyptě existují dva trhy s kukuřicí: bílá kukuřice, pěstovaná na místě, je určena k lidské spotřebě; dovážená žlutá kukuřice je krmná. Úloha potravinové pomoci Potravinová pomoc je i nadále zapotřebí, aby částečně nahradila nedostačující místní produkci a zřejmý nedostatek platební schopnosti obyvatelstva. Její význam závisí na způsobu její distribuce (cílená, nebo necílená, zpeněžení na místních trzích) a na kalendáři. Kladné účinky pomoci jsou však nesporné, nikoli pouze díky její úloze při vyhrocených krizích, ale rovněž z důvodu infrastrukturní sítě rozvíjené pro její dopravu. Dopad na spotřebu Analýza výkyvů spotřeby domácností, které se ocitly v tzv. potravinové nejistotě, vedla po změně cen dovozu nebo objemů potravinové pomoci rovněž k protikladným výsledkům. Nízké ceny dovážených produktů se jeví jakožto příznivé spotřebitelům, kteří nemají zajištěn dostatek potravin, pokud jde o pšenici v Tádžikistánu, rýži v Bangladéši a kukuřici v Malawi. Rozvoj dovozu drůbežího masa do Guatemaly pravděpodobně přispěl k tomu, že se v chudých domácnostech zvýšila spotřeba drůbeže. 5
U jiných produktů, jako je pšenice a rostlinný olej v Etiopii, hovězí maso v Egyptě, mléko a cukr v Indonésii, je v domácnostech, které nejsou zajištěny potravinami, spotřeba nízká, a výkyvy cen tedy mají jen malý dopad. Závěr Opatření na podporu vývozu, která přijímají největší vývozci zemědělských produktů, jsou především nástroji obchodní politiky. Jejich používání nesměřuje ke snižování ceny zemědělských dovozů chudých zemí, které mají nedostatek potravin. Zrušení těchto opatření, stejně jako zavedení regulace u potravinové pomoci by mělo pravděpodobně dopad na zvýšení cen rýže a mléka, ale nikoliv na ostatní potraviny. Toto zvýšení bude mít negativní dopad na spotřebitele, ale pozitivní pro producenty (kteří jsou rovněž spotřebiteli), jak ukazuje příklad mléka v Mali a v Indonésii. Otázkou tedy zůstává, jak rozhodnout mezi spokojeností producentů, kteří jsou většinou ve sledovaných zemích chudí, a spokojeností spotřebitelů. Vázaná potravinová pomoc, realizovaná z přebytků dárcovské země, je prostředkem k řízení trhů 3. Její objem se totiž zvyšuje, když ceny klesají, a snižuje, když ceny rostou, tedy když se pro chudé země zvyšuje faktura za potraviny. Při distribuci vázané potravinové pomoci v zemi příjemce se projevuje negativní dopad, je-li tato pomoc zpeněžena (otřesy na trzích), špatně zacílena a poskytnuta v nevhodnou dobu (při sklizni). Ukončení vázané potravinové pomoci by nemělo mít důsledky na množství dostupné potravinové pomoci, protože příslušné země se mohou uchýlit k finančním převodům umožňujícím místní nebo triangulární nákupy. Vyvodit obecně platné závěry o povaze dopadu opatření na podporu vývozu a potravinové pomoci na zabezpečení potravin producentů a spotřebitelů zemí příjemců se jeví jako obtížné, jelikož rozhodující jsou společensko-hospodářské souvislosti, ve kterých se dovozy nebo potravinová pomoc uskutečňují. Dopady potravinové pomoci a podporovaného vývozu na země příjemce prostřednictvím produktů a zemí zvolených pro tuto studii poskytují velmi rozporuplný obrázek, kde se škála hodnocení pohybuje od žádný dopad až po silná konkurence ohrožující místní produkci. Ve sledovaných zemích, kromě několika zvláštních případů, se konkurence dovozu celkově nejeví jako hlavní problém, jemuž producenti musí čelit. Jejich nejzávažnějším omezujícím faktorem se zdá být obecně nedostatek kapitálu: zlepšení infrastruktury poskytnutím veřejných prostředků a investice do vybavenosti zemědělských oblastí, do vzdělávání a zdravotnictví by nepochybně umožnily významné zlepšení v zabezpečení potravin. 3 Případ rýže v Japonsku a několika komodit ve Spojených státech. 6