DIPLOMOVÁ PRÁCE SPOLEČNÁ PŘISTĚHOVALECKÁ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE

METROPOLITNÍ UNIVERZITA PRAHA Mezinárodní vztahy a evropská studia DIPLOMOVÁ PRÁCE SPOLEČNÁ PŘISTĚHOVALECKÁ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE COMMON IMMIGRATION POLICY OF THE EUROPEAN UNION Autor: Bc. Zdeňka Rydlová Vedoucí diplomové práce: Doc. JUDr. Bohumil Pikna, CSc. 2015

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a všechny citace a prameny řádně vyznačila v textu. Veškerou použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v přiloženém seznamu literatury. Současně souhlasím s tím, aby tato práce byla zpřístupněna v knihovně MUP a používána ke studijním účelům v souladu s autorským právem. V Praze, dne 7. dubna 2015 Zdeňka Rydlová

Děkuji doc. JUDr. Bohumilu Piknovi, CSc. za cenné rady a připomínky, které mi pomohly při vypracování této práce.

OBSAH SEZNAM ZKRATEK... 5 ÚVOD... 6 1 PROBLEMATIKA MIGRACE... 9 1.1 DEFINICE MIGRACE... 9 1.2 HISTORIE MIGRACE V EVROPĚ... 10 1.3 PŘÍČINY MIGRACE... 12 1.4 TEORIE MIGRACE... 13 1.5 ILEGÁLNÍ MIGRACE A POČÁTEK HROMADNÉHO NELEGÁLNÍHO PŘISTĚHOVALECTVÍ... 15 2 IMIGRAČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE... 18 2.1 HISTORICKÝ VÝVOJ... 18 2.2 SKUPINA TREVI... 19 2.3 VZNIK SCHENGENSKÉHO SYSTÉMU A JEHO VÝVOJ DO SOUČASNOSTI... 19 2.4 MAASTRICHTSKÁ SMLOUVA... 22 2.5 AMSTERODAMSKÁ SMLOUVA... 22 3 SPOLEČNÁ IMIGRAČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE... 25 3.1 PROGRAM Z TAMPERE... 25 3.2 HAAGSKÝ PROGRAM... 27 3.3 PRÜMSKÁ SMLOUVA... 28 3.4 EVROPSKÝ PAKT O PŘISTĚHOVALECTVÍ A AZYLU... 29 3.5 LISABONSKÁ SMLOUVA... 30 3.6 STOCKHOLMSKÝ PROGRAM... 31 3.7 STRATEGICKÉ SMĚRY 2020... 33 4 ILEGÁLNÍ PŘISTĚHOVALECTVÍ V EVROPSKÉ UNII... 35 4.1 VÝVOJ IMIGRACE A ZEJMÉNA NELEGÁLNÍHO PŘISTĚHOVALECTVÍ V EVROPĚ... 35 4.2 POLITIKY A NÁSTROJE EVROPSKÉ UNIE FUNGUJÍCÍ V BOJI PROTI NELEGÁLNÍ IMIGRACI... 38 4.3 PROBLÉM ILEGÁLNÍ IMIGRACE Z AFRIKY... 41 4.4 ILEGÁLNÍ IMIGRANTI A AZYL NA MALTĚ... 50 4.5 OPERACE NAUTILUS... 57 4.6 PRAVOMOCI MALTY V OBLASTI TERITORIÁLNÍCH VOD... 58 4.7 PŘÍSTUP MALTY K ILEGÁLNÍM PŘISTĚHOVALCŮM A UPRCHLÍKŮM... 59 ZÁVĚR... 63 SEZNAM PRAMENŮ A ODBORNÉ LITERATURY... 68 PŘÍLOHY... 74 ABSTRAKT... 77

SEZNAM ZKRATEK PSBP Evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva CEPOL Evropská policejní akademie EHS Evropské hospodářské společenství EU Evropská unie EURODAC Evropská databáze otisků prstů EUROPOL Evropský policejní úřad EUROSUR Evropský systém kontroly hranic FRONTEX Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie SIS 1+ Schengenský informační systém SIS II Schengenský informační systém druhé generace VIS Vízový informační systém

ÚVOD Migrace je celosvětovým fenoménem a řadí se mezi nejcitlivější globální problémy. Stále větší počet lidí opouští své domovy. Integrace migrantů do nových, zejména vyspělých společností, s sebou nese závažné problémy. Evropa si neví rady převážně s ilegálními imigranty a uprchlíky, jejichž cílem je dostat se primárně do západní Evropy. Komunitární právo Evropské unie ("EU" nebo "Unie") zaručuje volný pohyb osob na vnitřních hranicích mezi členskými státy. Naopak správa vnějších hranic Unie je posílena v rámci integrované správy hranic. Migrace je z ekonomického a demografického hlediska v EU nezbytná. Neustále klesá podíl obyvatel v produktivním věku a situace se bude nadále zhoršovat. Společná přistěhovalecká politika EU by tak měla tvořit ucelený systém právních norem a jednotlivé členské státy EU by měly úzce spolupracovat a koordinovat své politiky v této oblasti. Diplomová práce představuje komplexní informace o společné evropské přistěhovalecké politice a pozornost je věnována podrobněji nelegálnímu přistěhovalectví, zejména z Afriky na evropský kontinent. Práce si klade za cíl zanalyzovat úspěšnost EU v boji proti ilegální imigraci v souvislosti s rostoucím tlakem přistěhovalců na vnějších hranicích Unie. Pokládám si dílčí otázky, zejména zdali EU a její členské státy podniká dostatečné kroky k tomu, aby se zabránilo nucené migraci obyvatel ze třetích zemí. Dále jestli EU bere v úvahu, že mezi lidmi, kteří se snaží dostat na evropský kontinent, jsou také přítomny osoby, jež potřebují mezinárodní ochranu, protože jsou v nouzi. V rámci této práce jsou stanoveny dvě hypotézy, jejichž verifikací či popřením naplním cíle diplomové práce: - EU nemůže vydržet další imigraci a především nekvalifikovaní a problémoví přistěhovalci by měli být posíláni zpět do země původu. - Strategie orgánů EU se kloní spíše k odmítání uprchlíků, tedy práva a ochrana občanů EU jsou zvýhodněna. Ze získaných výsledků se pokusím vyvodit, zdali opatření a nástroje, které byly zavedeny v oblasti ilegálního přistěhovalectví a azylu, zintenzivnily spolupráci mezi 6

členskými státy, a zdali měly příznivý dopad na migrační politiky členských států Unie. K sepsání diplomové práce jsem si zvolila přístup právně politologický. Zaměřuji se na úsekový problém Malty, jelikož tato země představuje typický příklad realizace nelegální imigrační politiky EU. Během tříměsíční stáže na Maltě jsem měla možnost se seznámit s problematikou nelegálního přistěhovalectví detailněji, vnímat důsledky, které s velkým množstvím imigrantů na ostrově souvisejí. Je zajímavé se zamýšlet nad otázkou, proč tento prostorově malý, hustě zalidněný ostrov s omezenými zdroji a příležitostmi je považován za atraktivní zemi pro určité procento imigrantů. Při zpracování práce byla aplikována deskriptivní a kompilativní metoda, a také analyticko syntetická metoda. V první části diplomové práce vymezuji pojmy legální a nelegální imigrace, následně se věnuji stručné historii migrace. Je důležité zmínit historické souvislosti týkající se migračních vln, jelikož tyto události mohou pomoci lépe pochopit problematiku přistěhovalectví v současnosti. Také se zaměřuji na příčiny migrace z důvodu uvědomění si společenského kontextu, ve kterém se jednotlivci či celé skupiny rozhodují o migraci. V další podkapitole, zvané teorie migrace, jsem se rozhodla orientovat pouze na vybrané teorie vzhledem k jejich velkému množství. Poněvadž hlavní náplní práce je boj s ilegálním přistěhovalectvím, tak je hlouběji provedena analýza teorie, která se tímto zásadním tématem zabývá. Následující část práce se věnuje přistěhovalecké politice EU. Kromě definice imigrační politiky obsahuje tato kapitola historický vývoj politiky od 70. let minulého století, první významnou spolupráci členských států, jež probíhala na neformálním základě, a rozbor jednotlivých klíčových dokumentů, které byly podepsány až do roku 1999. V další části je analyzována společná imigrační politika EU, a to na základě představení nových víceletých programů, včetně Lisabonské smlouvy, Stockholmského programu a tzv. Strategických směrů 2020. Předmětem následující kapitoly je záležitost nelegálního přistěhovalectví. Jedná se o aktuální téma, zejména o problematiku ilegálního zaměstnávání pracovníků ze třetích zemí. Je podstatné zmínit politiky a nástroje EU, které se týkají tohoto tématu. Nadcházející části jsou zaměřeny na Maltu, středomořský ostrovní 7

stát. Přestože má země i se svými okolními ostrůvky malou rozlohu a vysokou hustotu obyvatel, je považována za lákavou oblast pro část nelegálních migrantů a uprchlíků. Co se týče literatury, existuje dostatečné množství materiálů v českém a anglickém jazyce. Konkrétně se jedná o tištěnou literaturu, internetové zdroje, odborné články z periodik, nařízení, směrnice a zahraniční databáze. Zvolila jsem si dané téma z několika důvodů. Společná přistěhovalecká politika EU je problematika často debatovaná a časově se vyvíjející. V médiích jsou prakticky denně zmínky o ilegálních imigrantech a uprchlících, jež byli spatřeni například u italských břehů, s cílem dostat se do Evropy. Celá řada zaměstnavatelů zaměstnává nezákonně osoby ze třetích zemí, rovněž i v České republice, což představuje vysoké daňové úniky. Následkem je tudíž zátěž pro ekonomiky jednotlivých členských států. Do Unie však přicházejí i osoby s trestní minulostí, které se jeví jako vysoce nebezpečné pro stabilitu v evropské společnosti. Boj proti nedovolenému přistěhovalectví je v současné době téma řešené v mnoha evropských zemích, zejména v blízkosti vnějších hranic EU. Neustále dochází k tragickým úmrtím uprchlíků při ztroskotání lodí, jež směřují na evropský kontinent. Je tedy potřeba se zamýšlet nad osudy osob, jež z různých příčin prchají ze svých domovů s cílem najít lepší životní podmínky, a zdali EU v této oblasti provádí všechny nezbytné úkony a preventivní opatření. Počet obyvatel světa bude v budoucnu neustále růst, jelikož natalita, zejména na africkém kontinentě a dalších zaostalých a chudých státech poroste daleko rychleji. 8

1 PROBLEMATIKA MIGRACE Stále větší množství osob z různých důvodů odcházejí ze svých rodných zemí. Přistěhovalci v Evropě s dočasným či trvalým pobytem mají cca 32% podíl na celosvětové migraci (Scheu 2011: 74). Evropské státy si samy řeší cizineckou politiku na jejich území na základě vnitrostátního práva. Mezinárodní právo však zmiňuje zajištění minimální diplomatické ochrany pro osoby pobývající na území cizího státu. Na základě Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod má každý právo, až na určitá omezení jako je ochrana národní bezpečnosti, veřejného pořádku či veřejného zdraví, svobodně opustit jakoukoli zemi (Scheu 2011: 77). Usilování o nalezení rovnováhy mezi zájmy migranta a zájmy společnosti určité země hraje klíčovou roli. 1.1 Definice migrace Existuje celá řada definic pojmu migrace, a to zejména od sociologů. Migrace je proces, který je nedílnou součástí širších sociálních proměn a tento proces má svou vlastní vnitřní dynamiku. Migrace je spojována s pohlavím, etnickým původem, společenskými třídami, jednotlivými generacemi a dalšími společenskými rozpory, které jsou přítomny v hierarchii moci a společenském postavení jednotlivých komunit (Van Hear 2010: 1531). Mezinárodní organizace práce definuje migraci jako pohyb osoby nebo skupiny osob, a to buď přes mezinárodní hranice, nebo uvnitř jednoho státu. Zahrnuje migraci uprchlíků, vysídlených osob, ekonomických migrantů, a osob pohybujících se pro jiné účely, včetně sloučení rodin (International Organization for Migration 2011). Podle Alejandra Portes je migrace změna, která může vést postupně k další transformaci v přijímání určitých společností a jejich vysílání ven (Van Hear 2010: 1532). Připouští, že migrační vlny jsou častější a početnější v méně rozvinutých oblastech. Může se jednat o celé regiony či dokonce národy. Čas hraje klíčovou roli při těchto společenských změnách. 9

1.2 Historie migrace v Evropě Stěhování národů z Asie směrem na západ (do Evropy) bylo v dávných dobách, konkrétně ve starověku a začátkem středověku, nejdůležitějším migračním pohybem. Velké procento populace bylo nuceno odejít v důsledku přelidnění, s cílem nalézt úrodnou půdu. Jednotlivé kmeny však nebyly jednotné a neměly stejný původ. Příliv a odliv přistěhovalců na evropském kontinentě, kterému v současné době ve větší či menší míře státy čelí, se odehrával v několika migračních vlnách také v minulosti. Od 17. století dramaticky narůstá počet migrujících osob (Moch 2013: 9) zejména z důvodu ekonomického, politického nebo jejich kombinací. Velké množství obyvatel Anglie emigrovalo do Ameriky, francouzští protestanti směřovali do Anglie a Nizozemí. V té době i jiné národy, jako Norové či Němci, hledali lepší život v Nizozemí, jelikož tato země ekonomicky prosperovala (Moch 2013: 10). Migrace tak probíhala nejenom na jiné kontinenty, ale také ve velké míře uvnitř Evropy v 17. století. Je podstatné zmínit pokračující masovou emigraci Evropanů do Ameriky v 18. a 19. století, dále Říjnovou revoluci v Rusku, migraci obyvatelstva během druhé světové války, v období po roce 1948 (Scheu 2011: 74) a znovu pak po roce 1968. Období Pražského jara je známé krátkodobou politickou liberalizací, a této situace využilo určité množství českých migrantů, kteří směřovali na západ. Od 18. století je klíčová vnitřní migrace obyvatel Evropy v souvislosti s průmyslovou revolucí a stěhováním z venkovských oblastí do měst. Demografická revoluce v Evropě probíhala od konce 18. století, Evropané směřovali převážně do Severní a Latinské Ameriky, dále pak do jižní, severní Afriky, Austrálie a Nového Zélandu (Scheu 2011: 89). Období od 80. let 19. století do roku 1920 je považováno za důležitou migrační vlnu, která dosahovala velkých rozměrů. Pracovní síla se stěhovala do velkých evropských průmyslových a obchodních měst. Švýcarský pracovní trh byl závislý na klasifikované německé a italské pracovní síle, ve Francii byla pracovní síla částečně tvořena migranty z Itálie a Belgie (Moch 2013: 12 13). O pár let později však několik významných imigračních zemí zavedlo přistěhovalecké kvóty a tím bylo přistěhovalectví razantně omezeno. V důsledku nízké porodnosti ve Francii na konci 19. století se stala součástí francouzské státní politiky podpora přistěhovalectví (Kuna 2010: 68). Avšak v souvislosti s hospodářskou krizí v roce 1929 se francouzská vláda rozhodla poslat zpátky do Polska 10

téměř dvě desítky tisíc pracovníků, včetně jejich rodinných příslušníků. Antiimigrační politika v této zemi byla také dominantní v 70. letech 20. století. V současné době je obyvatelstvo Francie velmi různorodé, velkou část obyvatel tvoří lidé původem ze severní Afriky. Ve druhé polovině 20. století byl v některých zemích západní Evropy nedostatek pracovních sil, což vedlo k vysoké poptávce po manuální práci pracovníků ze zahraničí. Tyto státy zavedly velmi tolerantní migrační politiky. Postkoloniální migrační toky do západních zemí tvořili státní úředníci a vojenský personál, vracející se osadníci a původní obyvatelstvo dřívějších kolonií. Ve 20. století z důvodu politické nestability a pronásledování bylo mnoho obyvatel Evropy nuceno opustit své země (Palát 2013: 22-37). Jednalo se o uprchlíky z první a druhé světové války, dále z období komunismu a ekonomické transformace po roce 1991. Od 80. let 20. století, v souvislosti s otevřením hranic v EU, dochází k migraci obyvatel hlavně ze zemí bývalého Sovětského svazu do zemí EU, nebo do členských zemí Evropského sdružení volného obchodu. Primárně se nejedná o dočasné pracovní síly směřující za méně kvalifikovanou prací, ale o nalezení lepšího života v sociálně a ekonomicky vyspělejší zemi. V komunistických zemích nebyla mezinárodní migrace rozšířená jako v západních evropských zemích, byla zde uplatňována restriktivní výjezdová politika. Lze však zmínit dlouhodobou migraci zejména Němců a Židů, pracovní migrace z Vietnamu, Mongolska a Polska do Československa či migraci politických odpůrců komunistického režimu (Palát 2013: 37). Od 90. let 20. století probíhala migrace pracovních sil z oblasti bývalého Sovětského svazu do oblasti střední Evropy (Kuna 2010: 69), mezinárodní migrace z bývalých komunistických zemí tak rapidně vzrostla v daném období. Řada etnických menšin ve východní Evropě byla nucena se vrátit do země původu. Po rozšíření EU v roce 2004 a 2007 se zvýšila migrace v Evropě z nových členských států do starších členských států. Například obyvatelé Polska se stali výraznou součástí britského trhu práce od roku 2004, mnoho občanů Polska také směřovali do sousedního Německa. V důsledku politických nepokojů v arabských zemích v roce 2011 následovala imigrační vlna do Evropy (Palát 2013: 23-43), která zapříčinila řadu problémů evropským zemím. Poslední měsíce se debatuje o otázce pomoci syrským uprchlíkům a jejich příliv do EU. V roce 2012 povstání eskalovala do občanské války v Sýrii. 11

1.3 Příčiny migrace Migrační vlny měly v Evropě různé příčiny a podobně tomu je v současnosti. Rozhodnutí o migraci většinou nevznikají u jednotlivých izolovaných aktérů, ale ve větších skupinách (například rodiny) nejčastěji podobně smýšlejících a zaměřených jedinců. Lidé se převážně stěhují z ekonomických důvodů. Hlavním cílem, proč odcházejí osoby ze svých rodných zemí, je lepší finanční ohodnocení a zvýšení životní úrovně. Mezinárodní migrace se často odehrává mezi bývalými koloniálními mocnostmi a bývalými koloniemi díky kulturním, jazykovým, investičním a komunikačním vazbám (Palát 2013: 20). Lepší životní podmínky, politická a náboženská svoboda, nárok na lepší zdravotní péči a vzdělání jsou podstatnými faktory, které motivují migranta ke změně a k opuštění své země. Převážnou část přistěhovalců tvoří pracovníci s kvalifikací, dále osoby, které se chtějí setkat se svými rodinami a uprchlíci. Migrace za prací má dopad na světové hospodářství, jelikož rozvojové státy přicházejí o své kvalifikované, nejproduktivnější pracovní síly. Je však potřeba vzít v potaz objem financí, které jsou posílány těmito pracovníky do svých domovských zemí (Scheu 2011: 89). Migrace je tedy v jistých případech výrazem nedostatečných pracovních příležitostí, další důvody jsou politické, etnické, kvůli válečným konfliktům, znečištění životního prostředí, špatné zdravotní péči, ztrátě bohatství, klimatickým změnám, přírodní katastrofě, suchu, hladomoru, vyhrožování smrtí atd. Ve vyspělých a rozvojových zemích tak vznikají uprchlické tábory. V zemích třetího světa jsou většinou lidé, kteří utekli před válkou, etnickými a náboženskými konflikty či přírodní pohromou (Kuna 2010: 67-71). V subsaharské Africe jsou podmínky těchto táborů nevyhovující, stany většinou obývají stovky tisíc uprchlíků. Návrat domů často není možný, jelikož při etnických a náboženských čistkách byly jejich domovy v jednotlivých vesnicích zničeny. Migrace je velmi často projevem přelidnění. Velkoměsta třetího světa se rychle zvětšují z důvodu přistěhovalců z venkova. V přeplněných slumech na okraji velkoměst tak žijí v nevyhovujících podmínkách miliony obyvatel. Chybí zde voda, kanalizace a šíří se nebezpečné epidemie. Dynamické přistěhovalectví do měst je částečně zapříčiněno koncentrací zdrojů ve městech, a také hospodářskou politikou, která prohlubuje nerovnosti mezi městem a venkovem (Jeníček 2010: 129). Hlavně absolventi zahraničních univerzit, kteří pocházejí z chudých zemí světa, již nemají zájem se vracet po absolvování studia do svých rodných zemí. Ve své 12

domovině se jim nenaskýtá adekvátní pracovní příležitosti, jako je tomu ve vyspělých zemích. Tento trend má negativní ekonomické následky v zemi původu. Dalším, v současnosti méně běžným důvodem migrace je lepší důchodová politika v jiném státě. Tzv. sezónní migrace jsou již obvyklým jevem i v Evropě. Zejména pracovní síly z jižní a jihovýchodní Evropy a severní Afriky směřují do západní Evropy. Převážně zde pracují jako nekvalifikované pracovní síly, to znamená v méně atraktivních odvětvích pro domácí obyvatelstvo. Dočasné práce mají výhodu pro obě strany, západní státy mají pokrytý deficit na pracovním trhu a pracovníci dostávají vyšší mzdu, než ve své zemi původu. Kvůli industrializaci docházelo ke změně společnosti a také k rozvoji dopravy. Zaváděly se výrobní závody a posledních 250 let tak dochází k rozsáhlé vnitřní migraci obyvatel (Kuna 2010: 69). Tyto migrační pohyby byly motivovány ekonomickými důvody a pracovníci se rozhodovali ze své vlastní vůle. V Sovětském svazu však byly stavěny pracovní tábory zvané gulagy a obyvatelé byli nuceni odejít do těchto odlehlých oblastí, často velmi vzdálených od svých domovů a pracovat zde v nelidských podmínkách. V souvislosti s neustále se zvyšujícím populačním růstem lze očekávat v budoucnu značné přesuny obyvatelstva z rozvojových zemí. V důsledku přelidnění, špatných sociálních podmínek, nedostatku financí a obživy budou lidé z chudých zemí ve větším množství nuceni opouštět své domovy. Státy nebudou ochotny přijímat větší počet přistěhovalců a množství ilegálních imigrantů se bude rapidně zvyšovat. Vyspělé země tak budou muset zavádět radikálnější a efektivnější opatření týkající se nelegálního přistěhovalectví. Do roku 2050 budou přistěhovalci směřovat zejména do USA, Německa, Kanady, Spojeného království Velké Británie a Austrálie. Naopak největší odliv bude z Číny, Mexika, Indie, Filipín a Indonésie (Jeníček 2010: 137). 1.4 Teorie migrace Migrace kvůli své komplikovanosti a širokosti nemá jednu univerzální teorii, která by byla akceptována sociology po celém světě. Migrace je příčinou i důsledkem prostorových, a tudíž i organizačních změn ve společnosti (SOCIOweb 2005). Jednotlivé teorie se navzájem neovlivňovaly během svého vzniku a každá z nich vysvětluje a upřednostňuje určitý aspekt v souvislosti se specifickou dobou a geografickým prostředím. Teoriemi migrace se zabývá celá řada oborů, například sociologie, historie, geografie, psychologie či 13

ekonomie. Problematika studia migrací je tedy interdisciplinární (Přírodovědecká fakulta UK v Praze 2007). Každá teorie mezinárodní migrace považuje jinou příčinu migrace za hlavní a hledají vysvětlení na odlišné otázky (SOCIOweb 2005). Většina teorií nesplňuje určitá základní kritéria potřebná k tomu, aby se daly považovat za pravé teorie. Například nemají obecnou platnost, jednotlivé části nejsou logicky provázány, spíše se tedy jedná o koncepty nebo přístupy (Přírodovědecká fakulta UK v Praze 2007). Je tedy otázkou, zdali je vhodné se inspirovat migračními teoriemi, které vznikly za určitých unikátních okolností a aplikovat je na specifické, rozdílné současné případy. Teorie migrace jsou těsně před procesem jejich dokončení již zastaralé. Významným mezníkem pro výzkum migračních teorií je konec 19. století a počátek 20. století. Do té doby se migrace vysvětluje jako pouhé přemisťování z místa na místo, nyní je však definice detailněji popsaná a rozšířená. Jedná se o proces, při němž dochází k navazování nových sociálních vazeb v jiné zemi, než je země původu. Ve 20. století byla vytvořena tzv. sociologie migrace, demograf Peterson v 50. letech publikoval obecnou typologii migrace. Upozorňuje na fakt, že typologii nelze sestavit a aplikovat, pokud nemáme souběžně vytvořenou typologii společností. Dle Petersona se typy migrací mění v čase a s technologickou vyspělostí migrujících skupin, a rozdělil migraci na primitivní, vynucenou, dobrovolnou, násilnou a masovou (Přírodovědecká fakulta UK v Praze 2007). Dané dělení však nepokrývá všechny druhy migrace, které se běžně v praxi vyskytují. Co se týče současných migračních teorií, zmínila bych mikro-individuální přístupy, makro-strukturální přístupy a přístup na základě pohlaví. a. Mikro-individuální přístupy Přístup je primárně zaměřen na individuální rozhodování. Jednotlivci zvažují možné přínosy a náklady spojené s migrací, kterou plánují. Larry Sjaastad vidí migraci jako investici zvyšující produktivitu lidských zdrojů, investici, která znamená náklady, ale také činí výnosy (Piché 2013: 142). Náklady představují jak finanční náklady, tak nepeněžní břemena. Analýza soukromých nákladů a výnosů je však platná pouze, pokud se jedná o dobrovolnou migraci. Migrace je tedy důsledek individuální kalkulace, která vychází z pozitivních faktorů v cílovém místě a negativních faktorů v místě původu. Určující jsou faktory, které se týkají situace v cílovém místě. Mezi hlavní faktory, které výrazně ovlivní rozhodnutí migrující osoby, jsou osobní kontakty a zdroje informací o situaci na místě 14

určení (Piché 2013: 143). Jednotlivci zohledňují například míru diskriminace, ekonomickou a sociální situaci v cílové zemi. b. Makro-strukturální přístupy Další skupina odborníků na migrační problematiku chápe rozhodnutí k migraci v širším, globálním kontextu. Mabogunje vytvořil analytický rámec a snažil se identifikovat všechny prvky, a to v oblasti ekonomického prostředí, technologií, sociálního prostředí a politických faktorů, které by mohly ovlivnit rozhodnutí k migraci. Vidí migraci ne jako lineární, jednosměrný pohyb, ale jako kruhový jev usazený do systému vzájemně závislých proměnných. Tento přístup vede k pojetí mezinárodní migrace, která je svázána s globalizací. Burawoy rozšířil tento přístup a identifikoval všechny formy mezinárodní cirkulační migrace, a to zejména srovnání mezi Mexikem Spojenými státy a Jižní Afrikou. Zaměřil se na politické a strukturální faktory. Domácí ekonomika musí nadále fungovat, aby byla zajištěna obživa obyvatel, a také aby fungoval systém sociálního zabezpečení pro všechny členy rodiny a to i těch, kteří pracují v zahraničí (Piché 2013: 145-146). c. Přístup na základě pohlaví Až do roku 1983 odborné publikace na téma migrace zmiňují pouze muže jako migrující osoby. Mirjana Morokvasic upozornila, že se migrace týká také žen a zkoumala různé trajektorie po celém světě, kudy ženy migrují a z jakých důvodů (Piché 2013: 147). Tento fenomén může posílit nerovnost mezi ženami a muži, jelikož ženy se stávají více svobodné a samostatné. Tento přístup je však velmi úzce zaměřený a nelze pouze na základě jedné proměnné, kterou je pohlaví, docházet k obecným závěrům o příčinách migrace. 1.5 Ilegální migrace a počátek hromadného nelegálního přistěhovalectví Nelegální migrace je také v současnosti označována jako tajná, nepravidelná či nezdokumentovaná migrace. I když se o této problematice a termínech často mluví v médiích, zejména v politických debatách, existuje však málo teoretické literatury na tento jev (Baldwin-Edwards 2008: 1449). Doposud neexistuje obecně přijatá definice pro pojem nelegální migrace. Jedná se o migraci, která se vyskytuje mimo právně-institucionální rámce jednotlivých států. Mezinárodní organizace pro migraci (IOM) definuje ilegální 15

migraci jako vstup, pobyt nebo práci v zemi bez potřebného povolení nebo dokumentů požadovaných podle imigračních předpisů (International Organization for Migration: 2011). Dále se v definici uvádí, že z pohledu vysílající země je nesrovnalost vidět například v situacích, kdy určitá osoba překračuje hranici bez platného cestovního pasu nebo cestovního dokladu, eventuelně pokud nesplňuje administrativní požadavky na opuštění země (International Organization for Migration: 2011). V těchto případech se však často hovoří o obchodování s lidmi či převaděčství. V mezinárodním právu je zakotveno právo opustit vlastní zemi, avšak právo vstoupit do jiné země již v dokumentu není obsaženo. Papademetriou identifikoval čtyři nejčastější formy nelegální migrace, a to nepovolený vstup, podvodný vstup (s falešnými doklady), vízum s překročenou dobou platnosti pobytu a porušení podmínek víza (Baldwin-Edwards 2008: 1450-1452). I když jsou tyto kategorie obecné a zahrnují široké spektrum aspektů, nedokážou však pokrýt všechny hlavní aspekty nelegální migrace. Například Papademetriou neidentifikoval žadatele o azyl, kteří měli opustit danou zemi. Místo toho však zmizeli a ukrývali se před úřady a policií. První zmínky o nelegální migraci jsou zdokumentovány již v roce 1978 díky Alejandru Portes. Jednalo se o ilegální migraci Mexičanů do Spojených států amerických. Portes uvedl neschopnost či neochotu amerických úřadů a vládních činitelů efektivně řídit potřeby trhu práce v zemi s vhodnou imigrační politikou. Podobná situace však existovala po celém Západním světě v dané době. Státy nebyly schopny vhodně reagovat na vlnu přistěhovalců a zajištění základních podmínek menšin. Hovoří se o tzv. imigrační krizi. Na počátku 80. let Portes zaznamenal nové a odlišné charakteristiky imigračních vln na evropský kontinent. Od roku 1982 se rapidně zvýšil počet uchazečů o azyl, rodiny, které do té doby žily v odlišných zemích, usilovaly o znovusjednocení. V této době začíná trend masového ilegálního přistěhovalectví, zejména nově ve velkém počtu do zemí jižní Evropy. Konkrétně se jedná o Řecko, Itálii, Španělsko a Portugalsko. V těchto zemích však neexistoval žádný imigrační spravedlivý systém, který by zabránil nelegálnímu překročení hranic, kriminálním aktivitám a neoficiálnímu zaměstnávání přistěhovalců. Naopak počty přistěhovalců se nekontrolovatelně zvyšovaly. V roce 2005 byl přibližný počet přistěhovalců v Itálii 2,5 milionu, ve Španělsku 4,8 milionu a 1,15 milionu v Řecku (Baldwin-Edwards 2008: 1452-1453). Tato čísla představují velké procento z celkového 16

počtu populace v daných zemích. Nelegální přistěhovalectví každoročně výrazně narůstá po celém světě. Velký problém představuje pašování migrantů, ze kterého se stalo velmi výnosné ilegální podnikání. Od roku 2000 byly postupně podepsány dva protokoly Organizace spojených národů týkající se nelegálního obchodování. Protokoly vstoupily v platnost v roce 2004 a jsou součástí Úmluvy OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, kterou podepsalo 147 států. Co se týče ilegální migrace na evropský kontinent, největší problém představují tajné a riskantní cesty po moři směřující zejména do Itálie, Španělska, dále v menší míře do Řecka, na Kypr a Maltu. Na počátku 90. let bylo nelegální obchodování s uprchlíky v malé míře, postupně se však počet zvyšoval do takových rozměrů, že se pašování afrických přistěhovalců na lodích do Evropy v roce 2005 stalo hlavní humanitární krizí (Baldwin-Edwards 2008: 1453). Státy jižní Evropy, zejména jejich menší ostrovy, nejsou schopny pojmout takové množství imigrantů a uprchlíků a žádají o pomoc ostatní členské státy EU. 17

2 IMIGRAČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE Přistěhovalecká politika EU se zabývá dvěma důležitými tématy, a to legálním a nelegálním přistěhovalectvím. Tyto oblasti jsou úzce provázané a je potřeba vzájemné koordinace (Pikna 2012: 195). Termín imigrační politika definuje Baršová a Barša (2005: 9-10) jako politika směřující k přímé či nepřímé regulaci a řízení pohybu lidí přes mezinárodní hranice v případě EU přes její vnější hranice a jejich pobytu na území států, jejichž nejsou občany. Migrační politiky se týkají jak regulace a usměrňování legální migrace, tak postihu a prevence nelegální migrace. Patří sem například vydávání víz a pasů, ostraha a regulace překračování hranic, podmínky udělování ochrany cizincům prostřednictvím azylu, dále také politiky imigrační a integrační. Imigrační politiky tvoří součást migračních politik. 2.1 Historický vývoj První kroky usilující o koordinovaný přístup a společné postupy v otázkách migrační politiky je možné zaznamenat v 70. letech 20. století. Zpočátku státy Evropského hospodářského společenství spolupracovaly na základě mezinárodních smluv. V roce 1974 byl vypracován akční program, jehož hlavní obsahovou stránkou bylo zajištění lepších podmínek migrujících pracovníků v členských státech a posílení volného pohybu v EHS (Scheu a kol. 2010: 9). Ve stejné době Evropská komise zdůraznila, že ilegální migrace je problém, který je potřeba řešit v rámci celého společenství. Bylo nutné zajistit národní a mezinárodní standardy na ochranu práv přistěhovalců, avšak členské státy EU si chtěly ponechat represivní přístup vůči budoucím migrantům (Scheu a kol. 2010: 9). Do dnešní doby se nepodařilo dosáhnout potřebné ochrany migrantů z důvodu výše zmíněného přístupu jednotlivých členských států EU. V roce 1959 přibližně jedna čtvrtina migrujících pracovníků pocházela ze třetích zemí, avšak situace se významně změnila v roce 1973, kdy tyto migrující osoby ze třetích zemí tvořily tři čtvrtiny z celkového počtu migrujících pracovníků do EHS (Scheu a kol. 2010: 11). Společenství tak čelilo novým výzvám a problémům spojených s migračními toky na evropský kontinent. V této souvislosti byla sepsána řada klíčových dokumentů. Nejprve je potřeba zmínit první mezinárodní spolupráci v rámci skupiny TREVI, poté 18

vznik Dublinské úmluvy, schengenského systému, Maastrichtské smlouvy a v neposlední řadě Amsterodamské smlouvy. 2.2 Skupina TREVI Spolupráce členských států v rámci Skupiny TREVI probíhala na neformálním základě mimo struktury a právo Společenství od 70. let 20. století. Zkratka TREVI znamená terorismus, radikalismus, extremismus a mezinárodní násilí. Jedním z podstatných podnětů pro vznik skupiny se stal teroristický útok v Německu, takzvaný Masakr v Mnichově v roce 1972. Při útoku zahynuli izraelští sportovci. Hlavním cílem je boj proti terorismu a zintenzivnění komunikace mezi policejními složkami. První setkání ministrů vnitra a spravedlnosti proběhlo v roce 1976 a TREVI zahrnovala pracovní skupiny a ad hoc pracovní skupiny (Pikna 2012: 148). TREVI 1 se zabývala terorismem, TREVI 2 školením a výměnou informací týkajících se práva a bezpečnosti, TREVI 3 bojem s organizovaným zločinem a obchodem s drogami a TREVI 4 (TREVI 92) se věnovala volnému pohybu osob, konkrétně občanům EU i cizincům, odstranění hraničních kontrol mezi členskými státy v návaznosti na zavedení schengenského systému (Tomášek 2009: 29). 2.3 Vznik schengenského systému a jeho vývoj do současnosti Díky schengenskému systému byly kontroly osob na vnitřních hranicích postupně zrušeny a naopak kontroly na vnějších hranicích byly posíleny (Pikna 2012: 217). V roce 1984 proběhlo zasedání Evropské rady ve Fontainebleau o zrušení policejních a celních formalit v souvislosti s překračováním vnitřních hranic pro všechny příslušníky členských zemí a ve spojení s pohybem zboží (Úřední věstník EU L 239, 22.9.2000). Za předchůdce schengenské spolupráce lze považovat tzv. Saarbrückenskou dohodu, která byla uzavřena mezi SRN a Francií v roce 1984. Jejím cílem bylo vyřešit dlouhé kolony aut na dálnicích mezi těmito státy v důsledku častých stávek evropských dopravců. Obsahem dohody bylo etapovité rušení kontrol na hranicích mezi Spolkovou republikou Německo a Francií. Byl zaveden jak volný pohyb zboží, tak volný pohyb osob. Spolková republika Německo a 19

Francie jako první vymyslely koncept vytvoření tzv. Evropy občanů, včetně práva na volný pohyb. V roce 1985 byla podepsána Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. Jednalo se o základní první schengenskou dohodu, jež nevyžadovala ratifikaci (Kuržeja a kol. 2003: 111). Byla tudíž prováděna na prozatímním základě. Spolková republika Německo, Francie a země Beneluxu si uvědomovaly nutnou potřebu odstranění překážek volného pohybu osob, zboží a služeb na společných hranicích a upevnit solidaritu mezi svými národy. Policejní a celní orgány mezi těmito státy prováděly pouze zrakovou kontrolu u projíždějících osobních vozidel od roku 1985, aniž by je zastavovaly a kontrolovaly osobní doklady. Výjimečně však mohly provádět náhodné kontroly. Také smluvní strany posílily spolupráci v boji proti trestné činnosti, zejména proti ilegálnímu obchodu s omamnými látkami a se zbraněmi, proti pašování a daňovým a celním podvodům (Úřední věstník EU 239, 22.9.2000). Smluvní strany usilovaly o přijetí doplňujících opatření týkajících se zabránění nedovolenému přistěhovalectví příslušníkům ze třetích zemí. V Jednotném evropském aktu z roku 1987 je zmíněno ustanovení o zrušení kontrol na vnějších hranicích, tento úmysl se však nepodařilo naplnit (Pikna 2012: 218). Následně byla sjednána v roce 1990 Schengenská prováděcí úmluva, která vstoupila v platnost v roce 1995. Dokument stanovuje potřebné podmínky a garance, zejména z hlediska bezpečnostního s cílem zabránit tak kriminálním aktivitám v důsledku zneužívání svobody pohybu osob přes vnitřní hranice členských států (Kuržeja a kol. 2003: 112). Dále dokument řeší policejní spolupráci, vízovou a cizineckou problematiku, právní pomoc ve věcech trestních a tzv. Schengenský informační systém počínaje ochranou osobních údajů (Kuržeja a kol. 2003: 112). Úmluvu podepsaly země Beneluxu, Francie a Spolková republika Německo. Itále, Španělsko, Portugalsko, Řecko a Rakousko přistoupily k úmluvě postupně do pěti let od podepsání dokumentu. Později se přidaly další státy včetně Islandu a Norska, obě země však nejsou členy EU. Naopak členské státy EU Irsko a Spojené království Velké Británie nejsou součástí schengenského prostoru. Dánsko je členem Schengenu, má však zvláštní výjimku (tzv. opt-out). 20

Dublinská úmluva byla uzavřena mezi členskými státy Evropského společenství v roce 1990 a týkala se odpovědnosti těchto států za posuzování žádostí o azyl. Pouze jeden předem určený stát posuzuje konkrétní žádost o azyl. Vstoupila v platnost v roce 1997 a nahradila tak ustanovení obsažené v Schengenské prováděcí úmluvě (Kuržeja a kol. 2003: 112). Někdy jsou Schengenská dohoda z roku 1985 a Schengenská prováděcí úmluva označovány jako Schengen I a Schengen II a členy mohly být pouze státy Evropského společenství. Svou činnost Schengenské dohody prováděly mimo smluvní rámec Společenství až do přijetí Amsterodamské smlouvy v roce 1999. Reálné zrušení kontrol na vnitřních hranicích však bylo několikrát oddáleno. Podstatnou změnu přináší Amsterodamská smlouva, jelikož její přílohu tvoří tzv. Schengenský protokol. Schengenský acquis byl začleněn do právního a institucionálního rámce EU (Kuržeja a kol. 2003: 112). Původně se jednalo o mezivládní rámec spolupráce mimo rozsah Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o EU. V roce 2006 přijaly Evropský parlament a Rada nařízení regulující přeshraniční pohyb osob, tzv. Schengenský hraniční kodex. Hlavním cílem právního předpisu je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestní činnosti a přijímat opatření proti osobám, které nezákonně překročily hranice (Pikna 2012: 226). Dále je možné udělit svobodu pohybu i na státní příslušníky ze třetích zemí, kteří se v Unii legálně zdržují. Ochrana vnější hranice je záležitostí všech členských států, kteří jsou součástí Schengenu. Ne tedy pouze konkrétního státu, jemuž hranice náleží. Vnější hranice je možné přecházet výlučně na hraničních přechodech během pevně vymezené provozní doby. Od roku 2010 dochází nepřetržitě k hromadnému vysídlování osob v souvislosti s konflikty v zemích severní Afriky (tzv. Arabské jaro) a také v současnosti v zemích Blízkého východu. Schengenský systém je tak vystavován velkému tlaku a některé členské státy EU začaly rozmýšlet kvůli náhlému přílivu migrantů znovu zavést kontroly na vnitřních hranicích států Unie. Avšak samotný příliv přistěhovalců a žadatelů o azyl na vnějších hranicích EU nemůže být sám o sobě pokládán za motiv k obnovení kontrol na hranicích. Evropská komise reagovala na vývoj ve Středomoří a v květnu roku 2011 zavedla iniciativy, které umožňují uspořádanější přístup k migraci (Úřední věstník EU C 33E, 7.7.2011). 21

V současnosti je do schengenského prostoru zapojena většina členských států EU včetně Islandu, Norska, Lichtenštejnska a Švýcarska. Tyto státy nejsou členy EU. Z původních pěti zemí se počet rozrostl na 26 zemí v Schengenlandu. Posledním přistupujícím státem do schengenského prostoru bylo Lichtenštejnsko dne 19. 12. 2011. 2.4 Maastrichtská smlouva Smlouva o EU byla podepsána 7. února roku 1992 a vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Poprvé začlenila vízové záležitosti do oblasti komunitárního práva (Scheu a kol. 2010: 9). Byla zřízena třípilířová struktura: I. pilíř tzv. Evropská společenství, II. pilíř se týkal Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a III. pilíř Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. Otázky azylu, migrační politiky, kontroly na vnějších hranicích EU a politiky vůči občanům ze třetích zemí byly umístěny do třetího pilíře, tzn. spolupráce v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Ve třetím pilíři dominuje mezivládní princip, takže hlavní slova mají členské státy EU. Smlouva dále přinesla pojem občanství EU, což znamená, že každý občan členského státu EU je automaticky také občanem EU. Byla ustanovena EU namísto původního Evropského společenství. Komunitární právo bylo prosazováno výhradně v rámci prvního pilíře a to na základě supranacionálního charakteru. Ústřední vliv tak mají instituce EU. Ve třetím pilíři byly vymezeny sféry zájmu v oblastech společné azylové politiky, pravidla pro překračování vnějších hranic Unie a provádění hraničních kontrol zejména u osob ze třetích zemí, dále přistěhovalecké politiky a politiky vůči státním příslušníkům třetích zemí, soudní spolupráce v občanských a trestněprávních věcech, policejní spolupráce - zformování tzv. Evropského policejního úřadu (Europolu), boj proti terorismu a dalším nebezpečným podobám mezinárodního zločinu (Úřední věstník EU C 326, 26.10.2012). A také boj proti nedovolenému přistěhovalectví. 2.5 Amsterodamská smlouva Amsterodamská smlouva byla podepsána dne 2. října 1997 a vstoupila v platnost 5. května 1999. Pro oblast justice a vnitřních věcí byl vytvořen zcela nový právní a věcný rámec, některé politiky této problematiky byly přesunuty z mezivládního pilíře do prvního 22

pilíře. Tento krok se stal významným posunem vpřed pro členské státy EU. Smlouva přinesla zásadní a důležité změny v oblasti azylu a přistěhovalectví. Azylová a migrační politika byla přesunuta pod novou hlavu IV., tzv. Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob Smlouvy o EU. Naopak soudní spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce nadále zůstávají ve třetím, mezivládním pilíři (Pikna 2012: 149). Rada má nově legislativní pravomoc v otázkách víz, kontroly hranic a legálního pobytu na území členských států EU, azylu a azylového řízení, nedovoleného přistěhovalectví a nedovoleného pobytu včetně navrácení osob, které ilegálně pobývají v jednom z členských států Unie (Scheu a kol. 2010: 9). Tři státy mají specifickou výjimku a prosadily si mechanismus opt-out, takže nejsou vázány normami ve stejné míře v oblasti společné azylové a migrační politiky jako ostatní státy Unie. Jedná se o Irsko, Dánsko a Spojené království Velké Británie. V případě Dánska se problematika vízová, azylová a v oblasti přistěhovalectví rozhoduje na základě dánské ústavy. Musí souhlasit většina voličů v referendu či pět šestin členů v Parlamentu (Úřední věstník EU C 340, 10.11.19). K plné realizaci komunitární migrační politiky však může dojít až po uplynutí přechodného pětiletého období, počátek tohoto období se datuje vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost (Scheu a kol. 2010: 10). V průběhu těchto pěti let se stále rozhoduje podle zásady jednomyslnosti v otázkách migrační politiky. Díky novým politikám týkajících se víz, azylu a přistěhovalectví má Unie pravomoc zrušit kontroly osob na většině vnitřních hranic Unie a řešit migrační politiku efektivněji (Kay 1999: 26). Dále Amsterodamská smlouva stanovuje podmínky, za kterých mohou příslušníci třetích zemí cestovat po dobu maximálně tří měsíců na území členských států Unie. Členské státy EU mají stanoveny normy a postupy, které musí striktně dodržovat při provádění kontrol na vnějších hranicích (Úřední věstník EU C 340, 10.11.1997). Jedná se o následující opatření: - vízová pravidla pro plánované pobyty v Unii v maximální délce trvání třech měsíců, - řídit se dle seznamu třetích zemí, jejichž státní příslušníci mají povinnost obstarat si vízum, 23

- mít přehled o státních příslušnících těch zemí, u kterých není potřeba mít vízum, - dodržovat předem dané postupy při udělování víz, - jednotný vízový vzor (Úřední věstník EU C 340, 10.11.1997). 24

3 SPOLEČNÁ IMIGRAČNÍ POLITIKA EVROPSKÉ UNIE Představitelé členských států EU se od roku 1999 zavázali rozvíjet společnou imigrační politiku EU a v nadcházejících letech byla vypracována řada víceletých programů. V této kapitole je představeno několik důležitých programů a smluv, jsou jimi Program z Tampere, Haagský program, Prümská smlouva, Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu, Lisabonská smlouva a Stockholmský program. Během zasedání v Tampere a Haagu bylo definováno přesnější směřování společné politiky v oblastech azylu a migrace, dále byly stanoveny konkrétní cíle pro oblast justice a vnitra (Scheu a kol. 2010: 10). 3.1 Program z Tampere Ve finském Tampere 15. 16. října 1999 se uskutečnilo zasedání Evropské rady. V průběhu jednání byly debatovány otázky týkající se vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, zvláštní pozornost byla věnována postupnému formování politiky v oblasti azylu a přistěhovalectví. Program z Tampere přináší první význačný posun v oblasti PSBP, hlavně co se týče azylové a imigrační politiky, jelikož byly stanoveny zdroje sekundárního práva jako směrnice, nařízení, rozhodnutí, doporučení a stanoviska (Şirin 2012: 131). Tyto zdroje jsou závazné na stejné úrovni jako zakládající smlouvy. Postupné vytváření PSBP, což je jeden z důležitých cílů dokumentu, je zařazeno na význačné místo politické agendy Unie. Program z Tampere je ambiciózní program, který vymezuje jednotlivé politické směry a konkrétní cíle s časovým harmonogramem (Sdělení Komise Radě a evropskému Parlamentu, č. KOM 401 z 2. 6. 2004). Evropská rada prosazuje co nejdříve začít s přípravou návrhu Listiny základních práv EU a následné začlenění dokumentu do ústavní smlouvy. Je potřeba zaručit v listině právo na azyl a zákaz vyhoštění či vydání osoby státu, kde by mu hrozilo vážné nebezpečí, například trest smrti nebo vězení. Program z Tampere požaduje vytvoření společné imigrační politiky EU a dokument stanovuje čtyři oblasti v otázkách azylu a migrace, kterých se má Unie držet. Jedná se o: 25

- partnerství se zeměmi, odkud pocházejí migrující osoby a uprchlíci, zlepšování životních a pracovních podmínek ve třetích zemích, boj proti chudobě, dodržování lidských práv, - společný evropský azylový systém, kde jsou stanoveny společné normy pro spravedlivé azylové řízení a stejná pravidla pro žadatele o azyl, zřízený na zásadě non-refoulement, - spravedlivé zacházení s příslušníky ze třetích zemí, ti, kteří pobývají legálně na území EU, mají mít zajištěna stejná práva a povinnosti, jako občané EU, - řízení migračních toků, včetně udělení přísných sankcí všem, kteří obchodují s lidmi či se věnují ekonomickému vykořisťování imigrantů (Şirin 2012: 131). Po pěti letech bylo provedeno hodnocení vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Došlo k podstatnému zlepšení ve většině oborů týkajících se oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí a celkový vývoj činností v této oblasti je hodnocen kladně ze strany orgánů EU i široké veřejnosti. Unie je v případě vážných a nepředvídatelných situací schopna pohotově a efektivně jednat, například v souvislosti s datem 11. září 2001 a s následnými preventivními opatřeními a zajištěním bezpečnosti. Stále je však potřeba zajišťovat vysoký stupeň bezpečnosti, aby mohly být všechny svobody v Unii plně využívány (zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje, ze dne 2. 6. 2004 č. KOM 401). Nadále však přetrvává omezení v rozhodovacích postupech, což znamená komplikace při provádění transparentních, pohotových a účinných politických závazků. Rozšířené jednomyslné rozhodování v Radě způsobuje komplikace, protože státy Unie prosazují pouze své vlastní zájmy na úkor priorit z Tampere. Je tedy potřeba přejít k pravidlům kvalifikované většiny, aby mohl být co nejrychleji dokončen PSBP. Komise navrhuje přijmout přísné společné normy v oblasti bezpečnosti a práva, což bude směřovat k posílení úrovně bezpečnosti v Unii. Specifické výzvy se týkají posílení vnějších hranic Unie a zavedení druhé generace Schengenského informačního systému (zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje, ze dne 2. 6. 2004 č. KOM 401). Členské státy EU se shodly na vytvoření Agentury EU pro základní práva, jejímž úkolem by bylo sledování dodržování lidských práv v Unii, analýza a následně podávání informací o této problematice. 26

Je nezbytné nadále postupovat v činnosti na legislativní, operační a finanční úrovni v oblasti správy vnějších hranic. Aby byly tyto kroky vedeny správným směrem, je potřeba, aby efektivně fungovala Agentura pro vnější hranice a spolupracovala s dalšími orgány, které se také zabývají ochranou vnějších hranic. Zásada solidarity hraje klíčovou roli a je podstatné, aby jej respektovaly všechny členské státy EU. Rovné zacházení s příslušníky ze třetích zemí ulehčí průběh legálního přijetí přistěhovalců do EU (zhodnocení programu z Tampere a budoucí směr vývoje, ze dne 2. 6. 2004 č. KOM 401). 3.2 Haagský program Ode dne, kdy byl přijat Program z Tampere, bylo uskutečněno mnoho práce. Stále se však nepodařilo dokončit vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Haagský program byl přijat Evropskou Radou na summitu 4. 5. listopadu 2004 po úspěšných vyjednáváních Evropské komise a členských států EU. Dokument navazuje na Program z Tampere a zároveň čelí novým výzvám v otázkách bezpečnosti v Evropě. Vznikl bezprostředně po teroristických útocích v USA dne 11. září 2001 a Madridu dne 11. března 2004. Tedy boj proti mezinárodnímu terorismu je zahrnut v agendě Haagského programu a je jedním z jeho hlavních cílů. Jedná se o víceletý program. Bezpečnost EU je potřeba řešit koordinovaně a efektivněji mezi všemi členskými státy Unie. Je nutné účinněji řešit přeshraniční problémy, jako jsou ilegální migrace, převaděčství, nedovolený obchod s lidmi, terorismus a organizovaná trestná činnost. Prevence hraje klíčovou roli, současně je zaručeno respektování základních lidských práv a svobod. Mezi další hlavní cíle Haagského programu patří: - poskytnout osobám v nouzi ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou o uprchlících a jinými mezinárodními smlouvami, - vytvoření společného azylového systému, - sbližování právních předpisů a zdokonalit uznávání soudních rozhodnutí mezi členskými státy EU, technická pomoc a výměna informací, - efektivněji kontrolovat vnější hranice Unie, v této souvislosti je nezbytné zřízení tzv. agentury FRONTEX, čímž se rozumí Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států EU, 27

- usměrňovat a řídit migrační toky, dále dobrovolná pomoc evropských států při záchranných operacích, aby bylo zabráněno dalším tragédiím migrantů a uprchlíků, zejména ve Středomoří, - rozvoj migrační politiky založený na odborné analýze jevů a příčin migrace, - boj členských států Unie proti organizované mezinárodní trestné činnosti, - posílení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti migrace a integrovanému boji proti mezinárodnímu terorismu, - pomoc třetím zemím s důrazem na prevenci v oblasti nedovoleného přistěhovalectví, poskytnutí odborné pomoci těmto zemím s cílem nalézt trvalá řešení v problematice uprchlictví, - soudržnost a rozvíjení politik týkajících se rozvojové spolupráce, migrace a humanitární pomoci. Mezinárodní migrace bude nadále pokračovat a je potřeba zajistit komplexní přístup, který zahrnuje analýzu prvotních příčin migrace, její jednotlivé fáze a také politiky pro vstup, přijímání, integraci a navrácení (Úřední věstník EU C 53, 3.3.2005). Haagský program představuje důležitý institucionální úspěch pro EU a jednotlivých orgánů Unie. Jednotlivé kroky vedly k posílení supranacionality ve všech oblastech politik v Unii kromě legální migrace. Program rozšiřuje postup spolurozhodování a většinové hlasování v oblastech azylové politiky, nelegálního přistěhovalectví a závažného problému s uprchlíky. 3.3 Prümská smlouva Prümská smlouva byla podepsána sedmi členskými státy Unie v květnu roku 2005 a mimo institucionální rámec EU (Scheu a kol. 2010: 64). Dalších osm zemí souhlasilo k přistoupení k úmluvě. Mezi členské státy patří Francie, Německo, Rakousko, země Beneluxu a Španělsko. Státy se při podpisu smlouvy zavázaly, že po několika letech ji začlení do právního řádu Unie. V roce 2007 proběhlo zasedání Evropské rady a smlouva byla zčásti integrována do acquis communitaire. Výměna informací a spolupráce mezi členskými státy by tak měla být efektivnější. Hlavním cílem smlouvy je posílení přeshraniční spolupráce, především v boji proti terorismu a přeshraniční trestné činnosti 28